財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變和重塑

1、財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變和重塑    摘要 :財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變也是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求 ,在推進(jìn)財(cái)政體制改革的過程中 ,需要對(duì)財(cái)政職能進(jìn)行正確的定位 ,也就是財(cái)政過去的一些職能應(yīng)改變 ,一些職能需進(jìn)一步加強(qiáng) ,即初步建立公共財(cái)政的框架 ,而這個(gè)框架的建立 ,又需要采取轉(zhuǎn)變觀念、作大“蛋糕”、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)等措施。一、轉(zhuǎn)變財(cái)政職能是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求財(cái)政是以國(guó)家為主體對(duì)社會(huì)產(chǎn)品分配所形成的分配關(guān)系 ,財(cái)政的職能和國(guó)家的職能密切聯(lián)系 ,并受其制約。財(cái)政職能是財(cái)政固有的客觀功能 ,不以人們的主觀意志為轉(zhuǎn)移。在財(cái)政分配過程中 ,財(cái)政通過與國(guó)民經(jīng)濟(jì)各組成部分之間相

2、互作用而表現(xiàn)出自己的功能 ,并獲得一定的效果。改革開放 2 0年來 ,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和各項(xiàng)改革的逐步深化 ,國(guó)家財(cái)政職能已經(jīng)發(fā)生了重大而深刻的變化 :高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制成為過去 ,符合及與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的財(cái)政職能正在轉(zhuǎn)變(產(chǎn)生 )和培育 ,即“兩職能說 (分配和監(jiān)督職能 )”“三職能說 分配 (籌集資金和供應(yīng)資金 )、調(diào)節(jié)與監(jiān)督職能 ”“四職能說 (分配、配置、調(diào)控和監(jiān)督職能 )”。分配職能 :是財(cái)政固有的功能 ,導(dǎo)源于分配關(guān)系 ,是財(cái)政本質(zhì)最直接、最具體的集中反映。這是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)自己的職能 ,把財(cái)政作為一種分配手段 ,從社會(huì)再生產(chǎn)過程中

3、籌集一定數(shù)量的物質(zhì)資料 ,然后供應(yīng)安排出去的客觀功能。配置職能 :這是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政特有的職能。國(guó)家通過財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的資源進(jìn)行直接干預(yù) ,影響資源的流向和流量以達(dá)到符合意向的資源分布狀況來彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈所造成的資源浪費(fèi)。調(diào)控職能 :政府財(cái)政通過稅收、支出、轉(zhuǎn)移、支付等政策 ,彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷 ,引導(dǎo)微觀經(jīng)濟(jì)行為符合宏觀發(fā)展目標(biāo) ,實(shí)現(xiàn)總供給與總需求在結(jié)構(gòu)上的平衡。監(jiān)督職能 :財(cái)政在分配、配置資源和調(diào)控經(jīng)濟(jì)過程中 ,對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)方面的活動(dòng)狀況進(jìn)行綜合反映和制約的客觀功能。不論什么性質(zhì)的國(guó)家、什么類型的財(cái)政都有其職能上的共性 :維護(hù)國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和提供公共產(chǎn)品。而我國(guó)財(cái)政則有自己的

4、特點(diǎn) :國(guó)家以社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理者雙重身分 ,通過政策的制定和實(shí)施 ,向社會(huì)取得收入并用于政府公共活動(dòng)支出 ,它是以政府職能的公共管理、公共服務(wù)以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化管理為邏輯前提的一種財(cái)政?；蛘呔唧w地說在以國(guó)家為主體的統(tǒng)一的財(cái)政前提下分為公共財(cái)政和國(guó)有資產(chǎn)管理兩部分。前者是國(guó)家以政權(quán)行使者的身分主要以稅收形式籌集資金解決市場(chǎng)資源配置所不能解決的問題 ,滿足公共需要。后者是財(cái)政代表國(guó)家以生產(chǎn)資料所有者的身分從價(jià)值形態(tài)上對(duì)國(guó)有資產(chǎn)和資源進(jìn)行宏觀管理和經(jīng)營(yíng) ,并確保國(guó)有資產(chǎn)的保值、增值 ,以壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)。其資金來源主要是國(guó)有資產(chǎn)收益 (資產(chǎn)占用費(fèi)、利潤(rùn)、租金、股息、紅利等 )和發(fā)行的公債。公共財(cái)政的活動(dòng)

5、局限在市場(chǎng)失效的范圍內(nèi) ,是一種供給型財(cái)政 :國(guó)有資產(chǎn)管理財(cái)政活動(dòng)于市場(chǎng)有效運(yùn)行的范圍內(nèi) ,是一種經(jīng)營(yíng)性的活動(dòng)。這是目前我國(guó)財(cái)政理論界基本得到認(rèn)可的“雙重結(jié)構(gòu)管理”財(cái)政模式。經(jīng)濟(jì)體制等各項(xiàng)改革的深入進(jìn)行 ,也為我國(guó)財(cái)政的理論和實(shí)踐的建設(shè)提出了新的要求 ,即財(cái)政作為國(guó)家宏觀調(diào)控的主要政策工具 ,要按政企分開、政資分開的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求逐步退出生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域 ,把精力主要放在公共支出上。也說是說 ,適應(yīng)形勢(shì)的需要 ,國(guó)家財(cái)政必須加強(qiáng)其宏觀調(diào)控功能 ,為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。應(yīng)該說 ,這些年來財(cái)政體制改革進(jìn)展順利 ,取得的成績(jī)顯著。但面對(duì)2 1世紀(jì)新的挑戰(zhàn)和經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的大趨勢(shì) ,我國(guó)

6、的財(cái)政職能還明顯存在著一些不相適應(yīng)的地方 :財(cái)政職能的界定還不夠明確和規(guī)范 ,財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)和順序還應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整 ,有些重點(diǎn)方面還要突出和加強(qiáng)。一些應(yīng)由企業(yè)、個(gè)人或社會(huì)其他方面承擔(dān)的職責(zé) ,財(cái)政還未完全放開 ,還在過多過細(xì)參與微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和某些事務(wù)性管理。而本應(yīng)由財(cái)政代表國(guó)家、政府參與分配、管理的領(lǐng)域卻又未能有效地負(fù)起責(zé)任。各地和某些行業(yè)不同程度的“亂收費(fèi)”,不僅造成財(cái)力分散 ,而且還是貪污浪費(fèi)、導(dǎo)致腐敗的一個(gè)重要原因。這些矛盾集中起來 ,突出表現(xiàn)為國(guó)家財(cái)政集中的財(cái)力 ,特別是中央財(cái)政集中的財(cái)力與國(guó)家賦予的職責(zé)不相適應(yīng) :與世界其他國(guó)家相比 ,財(cái)政收入占 gdp的比重和中央財(cái)政占全國(guó)財(cái)政收入的

7、比重都低得多。這種財(cái)力狀況 ,不適應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)的要求 ,與一個(gè)幅員遼闊、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的發(fā)展中大國(guó)的客觀需要有著明顯的差距。加之 ,財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不盡合理 ,有些該辦的事沒錢辦 ,不該管的事管多了 ,致使久已存在的矛盾更加難以解決。因此 ,建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制 ,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的根本轉(zhuǎn)變 ,振興國(guó)家財(cái)政 ,迫切需要進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革 ,加快財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變。二、財(cái)政職能的定位“初步建立公共財(cái)政的框架”在推進(jìn)財(cái)政體制改革的過程中 ,要重新界定、規(guī)范財(cái)政的職能 ,就必須總結(jié)過去的經(jīng)驗(yàn) ,學(xué)習(xí)和借鑒西方國(guó)家先進(jìn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中對(duì)我有用的東西。應(yīng)當(dāng)明確 ,國(guó)家作

8、為宏觀調(diào)控的主宰 ,必須保持穩(wěn)固的財(cái)政基礎(chǔ) ,即保證必要的財(cái)力 ,尤其是中央的財(cái)力。因?yàn)檫@是進(jìn)行必要公共支出、促進(jìn)社會(huì)公平分配、增強(qiáng)社會(huì)保障能力、調(diào)節(jié)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化配置資源的需要。也就是說 ,財(cái)政過去的一些職能應(yīng)轉(zhuǎn)變 ,一些職能需要進(jìn)一步加強(qiáng) ,重點(diǎn)解決其“越位”與“缺位”問題。1999年 ,項(xiàng)懷誠(chéng)部長(zhǎng)在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上的講話明確指出 :“轉(zhuǎn)變財(cái)政職能 ,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu) ,初步建立公共財(cái)政的基本框架?！惫藏?cái)政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的政府財(cái)政。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立 ,建立我國(guó)公共財(cái)政的框架體系也成為必然。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和理論分析都充分表明 ,公共財(cái)政模式最能切合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求 ,也是迄今

9、為止惟一成功地實(shí)現(xiàn)了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相互兼容、相互促進(jìn)的模式。它要求政府財(cái)政活動(dòng) ,應(yīng)以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈為基礎(chǔ)進(jìn)行運(yùn)作 ,以“公共”的角度為財(cái)政定位。也就是說 ,資源主要應(yīng)由市場(chǎng)來配置 ,政府不再像過去那樣包攬一切。要把市場(chǎng)能夠調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全部交給市場(chǎng)機(jī)制去調(diào)節(jié) ,財(cái)政職能的范圍只能是公共財(cái)政的范圍。具體包括以下領(lǐng)域 :1 .有效配置資源。提供市場(chǎng)機(jī)制難以有效供應(yīng)的社會(huì)公共服務(wù) ,包括行政、國(guó)防、義務(wù)教育、基礎(chǔ)科學(xué)、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施等。2 .穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。世界公認(rèn)的宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的目標(biāo)是 :充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、國(guó)際收支平衡。財(cái)政政策是政府可采用的穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控政策中具有舉足輕重

10、地位的手段。即政府通過制定和實(shí)施有效的財(cái)政政策 ,并與貨幣等其他政策配合 ,建立多層次、多方位、多形式的宏觀調(diào)控體系 ,監(jiān)管國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng) ,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) ,增加就業(yè) ,防止通貨膨脹 ,使社會(huì)總供需平衡 ,努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。3 .調(diào)控收入的分配。即通過稅收、公共支出和轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政政策工具 ,從宏觀上調(diào)控分配 ,縮小收入分配差距 ,均穩(wěn)各地區(qū)間基本公共服務(wù)水平 ,實(shí)現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況 ,公共財(cái)政的框架建設(shè)及改革應(yīng)從以下方面著手 :(1 )財(cái)政支出主要用于公共支出 ,一般說來不再投資國(guó)有企業(yè)或用于生產(chǎn)性建設(shè)。 (2 )財(cái)政對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理 ,應(yīng)從過去直接的管理向間接管理

11、轉(zhuǎn)變。 (3 )對(duì)國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有、政府代表分級(jí)分類監(jiān)督、企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的方法 ,促使其保值和增值。 (4)中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政 ,應(yīng)進(jìn)一步下放權(quán)限 ,減少事務(wù)性管理 ,規(guī)范并充分調(diào)動(dòng)地方的理財(cái)積極性。 (5)各級(jí)財(cái)政都應(yīng)公開辦事規(guī)則 ,規(guī)范辦事程序 ,克服隨意性 ,增強(qiáng)透明度 ,完善監(jiān)督機(jī)制 ,提高辦事效率。 (6 )強(qiáng)化財(cái)稅政策的政令統(tǒng)一 ,加強(qiáng)資金的統(tǒng)一管理 ,科學(xué)規(guī)范預(yù)算內(nèi)容和管理方法 ,堅(jiān)決、有步驟地推行“費(fèi)改稅”,實(shí)行收支“兩條線”,下決心堵塞亂收費(fèi)的源頭。加強(qiáng)國(guó)家財(cái)政對(duì)政府內(nèi)外債務(wù)的統(tǒng)一管理 ,繼續(xù)有重點(diǎn)、有步驟地調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu) ,切實(shí)向公共財(cái)政的職能轉(zhuǎn)變。三、轉(zhuǎn)變財(cái)政職能 ,建立公共財(cái)政體制基本框架的措施1 .轉(zhuǎn)變觀念 ,樹立新型的適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共財(cái)政觀 ,摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下生產(chǎn)性財(cái)政為主的傳統(tǒng)觀念由于我國(guó)屬于發(fā)展中國(guó)家 ,生產(chǎn)力水平較低 ,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不很合理 ,市場(chǎng)機(jī)制不健全 ,尤其是金融市場(chǎng)發(fā)展滯后 ,資源配置效率低 ,過去政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的能力較強(qiáng) ,使得財(cái)政在國(guó)家資金配置方面起著主導(dǎo)作用 ,突出表現(xiàn)為財(cái)政 (政府 )投資額在社會(huì)總投資額中所占的比重遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家 (后者則不到 3 0 % )。政府投資主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和國(guó)有企業(yè) ,而發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政支出中社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利占的比重較大 ,生產(chǎn)