財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變和重塑

1、財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變和重塑    摘要 :財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變也是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求 ,在推進(jìn)財(cái)政體制改革的過程中 ,需要對財(cái)政職能進(jìn)行正確的定位 ,也就是財(cái)政過去的一些職能應(yīng)改變 ,一些職能需進(jìn)一步加強(qiáng) ,即初步建立公共財(cái)政的框架 ,而這個(gè)框架的建立 ,又需要采取轉(zhuǎn)變觀念、作大“蛋糕”、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)等措施。一、轉(zhuǎn)變財(cái)政職能是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求財(cái)政是以國家為主體對社會(huì)產(chǎn)品分配所形成的分配關(guān)系 ,財(cái)政的職能和國家的職能密切聯(lián)系 ,并受其制約。財(cái)政職能是財(cái)政固有的客觀功能 ,不以人們的主觀意志為轉(zhuǎn)移。在財(cái)政分配過程中 ,財(cái)政通過與國民經(jīng)濟(jì)各組成部分之間相

2、互作用而表現(xiàn)出自己的功能 ,并獲得一定的效果。改革開放 2 0年來 ,隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和各項(xiàng)改革的逐步深化 ,國家財(cái)政職能已經(jīng)發(fā)生了重大而深刻的變化 :高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制成為過去 ,符合及與市場經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的財(cái)政職能正在轉(zhuǎn)變(產(chǎn)生 )和培育 ,即“兩職能說 (分配和監(jiān)督職能 )”“三職能說 分配 (籌集資金和供應(yīng)資金 )、調(diào)節(jié)與監(jiān)督職能 ”“四職能說 (分配、配置、調(diào)控和監(jiān)督職能 )”。分配職能 :是財(cái)政固有的功能 ,導(dǎo)源于分配關(guān)系 ,是財(cái)政本質(zhì)最直接、最具體的集中反映。這是國家為了實(shí)現(xiàn)自己的職能 ,把財(cái)政作為一種分配手段 ,從社會(huì)再生產(chǎn)過程中

3、籌集一定數(shù)量的物質(zhì)資料 ,然后供應(yīng)安排出去的客觀功能。配置職能 :這是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政特有的職能。國家通過財(cái)政對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的資源進(jìn)行直接干預(yù) ,影響資源的流向和流量以達(dá)到符合意向的資源分布狀況來彌補(bǔ)市場失靈所造成的資源浪費(fèi)。調(diào)控職能 :政府財(cái)政通過稅收、支出、轉(zhuǎn)移、支付等政策 ,彌補(bǔ)市場缺陷 ,引導(dǎo)微觀經(jīng)濟(jì)行為符合宏觀發(fā)展目標(biāo) ,實(shí)現(xiàn)總供給與總需求在結(jié)構(gòu)上的平衡。監(jiān)督職能 :財(cái)政在分配、配置資源和調(diào)控經(jīng)濟(jì)過程中 ,對國民經(jīng)濟(jì)各個(gè)方面的活動(dòng)狀況進(jìn)行綜合反映和制約的客觀功能。不論什么性質(zhì)的國家、什么類型的財(cái)政都有其職能上的共性 :維護(hù)國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和提供公共產(chǎn)品。而我國財(cái)政則有自己的

4、特點(diǎn) :國家以社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理者雙重身分 ,通過政策的制定和實(shí)施 ,向社會(huì)取得收入并用于政府公共活動(dòng)支出 ,它是以政府職能的公共管理、公共服務(wù)以及國民經(jīng)濟(jì)的市場化管理為邏輯前提的一種財(cái)政?；蛘呔唧w地說在以國家為主體的統(tǒng)一的財(cái)政前提下分為公共財(cái)政和國有資產(chǎn)管理兩部分。前者是國家以政權(quán)行使者的身分主要以稅收形式籌集資金解決市場資源配置所不能解決的問題 ,滿足公共需要。后者是財(cái)政代表國家以生產(chǎn)資料所有者的身分從價(jià)值形態(tài)上對國有資產(chǎn)和資源進(jìn)行宏觀管理和經(jīng)營 ,并確保國有資產(chǎn)的保值、增值 ,以壯大國有經(jīng)濟(jì)。其資金來源主要是國有資產(chǎn)收益 (資產(chǎn)占用費(fèi)、利潤、租金、股息、紅利等 )和發(fā)行的公債。公共財(cái)政的活動(dòng)

5、局限在市場失效的范圍內(nèi) ,是一種供給型財(cái)政 :國有資產(chǎn)管理財(cái)政活動(dòng)于市場有效運(yùn)行的范圍內(nèi) ,是一種經(jīng)營性的活動(dòng)。這是目前我國財(cái)政理論界基本得到認(rèn)可的“雙重結(jié)構(gòu)管理”財(cái)政模式。經(jīng)濟(jì)體制等各項(xiàng)改革的深入進(jìn)行 ,也為我國財(cái)政的理論和實(shí)踐的建設(shè)提出了新的要求 ,即財(cái)政作為國家宏觀調(diào)控的主要政策工具 ,要按政企分開、政資分開的市場經(jīng)濟(jì)體制的要求逐步退出生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域 ,把精力主要放在公共支出上。也說是說 ,適應(yīng)形勢的需要 ,國家財(cái)政必須加強(qiáng)其宏觀調(diào)控功能 ,為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。應(yīng)該說 ,這些年來財(cái)政體制改革進(jìn)展順利 ,取得的成績顯著。但面對2 1世紀(jì)新的挑戰(zhàn)和經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的大趨勢 ,我國

6、的財(cái)政職能還明顯存在著一些不相適應(yīng)的地方 :財(cái)政職能的界定還不夠明確和規(guī)范 ,財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)和順序還應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整 ,有些重點(diǎn)方面還要突出和加強(qiáng)。一些應(yīng)由企業(yè)、個(gè)人或社會(huì)其他方面承擔(dān)的職責(zé) ,財(cái)政還未完全放開 ,還在過多過細(xì)參與微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和某些事務(wù)性管理。而本應(yīng)由財(cái)政代表國家、政府參與分配、管理的領(lǐng)域卻又未能有效地負(fù)起責(zé)任。各地和某些行業(yè)不同程度的“亂收費(fèi)”,不僅造成財(cái)力分散 ,而且還是貪污浪費(fèi)、導(dǎo)致腐敗的一個(gè)重要原因。這些矛盾集中起來 ,突出表現(xiàn)為國家財(cái)政集中的財(cái)力 ,特別是中央財(cái)政集中的財(cái)力與國家賦予的職責(zé)不相適應(yīng) :與世界其他國家相比 ,財(cái)政收入占 gdp的比重和中央財(cái)政占全國財(cái)政收入的

7、比重都低得多。這種財(cái)力狀況 ,不適應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級的要求 ,與一個(gè)幅員遼闊、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的發(fā)展中大國的客觀需要有著明顯的差距。加之 ,財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不盡合理 ,有些該辦的事沒錢辦 ,不該管的事管多了 ,致使久已存在的矛盾更加難以解決。因此 ,建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制 ,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式的根本轉(zhuǎn)變 ,振興國家財(cái)政 ,迫切需要進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革 ,加快財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變。二、財(cái)政職能的定位“初步建立公共財(cái)政的框架”在推進(jìn)財(cái)政體制改革的過程中 ,要重新界定、規(guī)范財(cái)政的職能 ,就必須總結(jié)過去的經(jīng)驗(yàn) ,學(xué)習(xí)和借鑒西方國家先進(jìn)的市場經(jīng)濟(jì)體制中對我有用的東西。應(yīng)當(dāng)明確 ,國家作

8、為宏觀調(diào)控的主宰 ,必須保持穩(wěn)固的財(cái)政基礎(chǔ) ,即保證必要的財(cái)力 ,尤其是中央的財(cái)力。因?yàn)檫@是進(jìn)行必要公共支出、促進(jìn)社會(huì)公平分配、增強(qiáng)社會(huì)保障能力、調(diào)節(jié)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化配置資源的需要。也就是說 ,財(cái)政過去的一些職能應(yīng)轉(zhuǎn)變 ,一些職能需要進(jìn)一步加強(qiáng) ,重點(diǎn)解決其“越位”與“缺位”問題。1999年 ,項(xiàng)懷誠部長在全國財(cái)政工作會(huì)議上的講話明確指出 :“轉(zhuǎn)變財(cái)政職能 ,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu) ,初步建立公共財(cái)政的基本框架?！惫藏?cái)政是市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府財(cái)政。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立 ,建立我國公共財(cái)政的框架體系也成為必然。國際經(jīng)驗(yàn)和理論分析都充分表明 ,公共財(cái)政模式最能切合市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求 ,也是迄今

9、為止惟一成功地實(shí)現(xiàn)了與市場經(jīng)濟(jì)體制相互兼容、相互促進(jìn)的模式。它要求政府財(cái)政活動(dòng) ,應(yīng)以彌補(bǔ)市場失靈為基礎(chǔ)進(jìn)行運(yùn)作 ,以“公共”的角度為財(cái)政定位。也就是說 ,資源主要應(yīng)由市場來配置 ,政府不再像過去那樣包攬一切。要把市場能夠調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全部交給市場機(jī)制去調(diào)節(jié) ,財(cái)政職能的范圍只能是公共財(cái)政的范圍。具體包括以下領(lǐng)域 :1 .有效配置資源。提供市場機(jī)制難以有效供應(yīng)的社會(huì)公共服務(wù) ,包括行政、國防、義務(wù)教育、基礎(chǔ)科學(xué)、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施等。2 .穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。世界公認(rèn)的宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的目標(biāo)是 :充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長、國際收支平衡。財(cái)政政策是政府可采用的穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控政策中具有舉足輕重

10、地位的手段。即政府通過制定和實(shí)施有效的財(cái)政政策 ,并與貨幣等其他政策配合 ,建立多層次、多方位、多形式的宏觀調(diào)控體系 ,監(jiān)管國有資產(chǎn)的運(yùn)營 ,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) ,增加就業(yè) ,防止通貨膨脹 ,使社會(huì)總供需平衡 ,努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長。3 .調(diào)控收入的分配。即通過稅收、公共支出和轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政政策工具 ,從宏觀上調(diào)控分配 ,縮小收入分配差距 ,均穩(wěn)各地區(qū)間基本公共服務(wù)水平 ,實(shí)現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。結(jié)合我國的現(xiàn)實(shí)情況 ,公共財(cái)政的框架建設(shè)及改革應(yīng)從以下方面著手 :(1 )財(cái)政支出主要用于公共支出 ,一般說來不再投資國有企業(yè)或用于生產(chǎn)性建設(shè)。 (2 )財(cái)政對國有企業(yè)的管理 ,應(yīng)從過去直接的管理向間接管理

11、轉(zhuǎn)變。 (3 )對國有資產(chǎn)應(yīng)實(shí)行國家統(tǒng)一所有、政府代表分級分類監(jiān)督、企業(yè)自主經(jīng)營的方法 ,促使其保值和增值。 (4)中央財(cái)政對地方財(cái)政 ,應(yīng)進(jìn)一步下放權(quán)限 ,減少事務(wù)性管理 ,規(guī)范并充分調(diào)動(dòng)地方的理財(cái)積極性。 (5)各級財(cái)政都應(yīng)公開辦事規(guī)則 ,規(guī)范辦事程序 ,克服隨意性 ,增強(qiáng)透明度 ,完善監(jiān)督機(jī)制 ,提高辦事效率。 (6 )強(qiáng)化財(cái)稅政策的政令統(tǒng)一 ,加強(qiáng)資金的統(tǒng)一管理 ,科學(xué)規(guī)范預(yù)算內(nèi)容和管理方法 ,堅(jiān)決、有步驟地推行“費(fèi)改稅”,實(shí)行收支“兩條線”,下決心堵塞亂收費(fèi)的源頭。加強(qiáng)國家財(cái)政對政府內(nèi)外債務(wù)的統(tǒng)一管理 ,繼續(xù)有重點(diǎn)、有步驟地調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu) ,切實(shí)向公共財(cái)政的職能轉(zhuǎn)變。三、轉(zhuǎn)變財(cái)政職能 ,建立公共財(cái)政體制基本框架的措施1 .轉(zhuǎn)變觀念 ,樹立新型的適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共財(cái)政觀 ,摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下生產(chǎn)性財(cái)政為主的傳統(tǒng)觀念由于我國屬于發(fā)展中國家 ,生產(chǎn)力水平較低 ,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不很合理 ,市場機(jī)制不健全 ,尤其是金融市場發(fā)展滯后 ,資源配置效率低 ,過去政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的能力較強(qiáng) ,使得財(cái)政在國家資金配置方面起著主導(dǎo)作用 ,突出表現(xiàn)為財(cái)政 (政府 )投資額在社會(huì)總投資額中所占的比重遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家 (后者則不到 3 0 % )。政府投資主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和國有企業(yè) ,而發(fā)達(dá)國家的財(cái)政支出中社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利占的比重較大 ,生產(chǎn)