財政職能的轉(zhuǎn)變和重塑

1、財政職能的轉(zhuǎn)變和重塑    摘要 :財政職能的轉(zhuǎn)變也是適應市場經(jīng)濟體制的客觀要求 ,在推進財政體制改革的過程中 ,需要對財政職能進行正確的定位 ,也就是財政過去的一些職能應改變 ,一些職能需進一步加強 ,即初步建立公共財政的框架 ,而這個框架的建立 ,又需要采取轉(zhuǎn)變觀念、作大“蛋糕”、優(yōu)化支出結(jié)構等措施。一、轉(zhuǎn)變財政職能是適應市場經(jīng)濟體制的客觀要求財政是以國家為主體對社會產(chǎn)品分配所形成的分配關系 ,財政的職能和國家的職能密切聯(lián)系 ,并受其制約。財政職能是財政固有的客觀功能 ,不以人們的主觀意志為轉(zhuǎn)移。在財政分配過程中 ,財政通過與國民經(jīng)濟各組成部分之間相

2、互作用而表現(xiàn)出自己的功能 ,并獲得一定的效果。改革開放 2 0年來 ,隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和各項改革的逐步深化 ,國家財政職能已經(jīng)發(fā)生了重大而深刻的變化 :高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制下的統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制成為過去 ,符合及與市場經(jīng)濟要求相適應的財政職能正在轉(zhuǎn)變(產(chǎn)生 )和培育 ,即“兩職能說 (分配和監(jiān)督職能 )”“三職能說 分配 (籌集資金和供應資金 )、調(diào)節(jié)與監(jiān)督職能 ”“四職能說 (分配、配置、調(diào)控和監(jiān)督職能 )”。分配職能 :是財政固有的功能 ,導源于分配關系 ,是財政本質(zhì)最直接、最具體的集中反映。這是國家為了實現(xiàn)自己的職能 ,把財政作為一種分配手段 ,從社會再生產(chǎn)過程中

3、籌集一定數(shù)量的物質(zhì)資料 ,然后供應安排出去的客觀功能。配置職能 :這是社會主義市場經(jīng)濟體制下財政特有的職能。國家通過財政對經(jīng)濟運行中的資源進行直接干預 ,影響資源的流向和流量以達到符合意向的資源分布狀況來彌補市場失靈所造成的資源浪費。調(diào)控職能 :政府財政通過稅收、支出、轉(zhuǎn)移、支付等政策 ,彌補市場缺陷 ,引導微觀經(jīng)濟行為符合宏觀發(fā)展目標 ,實現(xiàn)總供給與總需求在結(jié)構上的平衡。監(jiān)督職能 :財政在分配、配置資源和調(diào)控經(jīng)濟過程中 ,對國民經(jīng)濟各個方面的活動狀況進行綜合反映和制約的客觀功能。不論什么性質(zhì)的國家、什么類型的財政都有其職能上的共性 :維護國家機器的正常運轉(zhuǎn)和提供公共產(chǎn)品。而我國財政則有自己的

4、特點 :國家以社會和經(jīng)濟管理者雙重身分 ,通過政策的制定和實施 ,向社會取得收入并用于政府公共活動支出 ,它是以政府職能的公共管理、公共服務以及國民經(jīng)濟的市場化管理為邏輯前提的一種財政。或者具體地說在以國家為主體的統(tǒng)一的財政前提下分為公共財政和國有資產(chǎn)管理兩部分。前者是國家以政權行使者的身分主要以稅收形式籌集資金解決市場資源配置所不能解決的問題 ,滿足公共需要。后者是財政代表國家以生產(chǎn)資料所有者的身分從價值形態(tài)上對國有資產(chǎn)和資源進行宏觀管理和經(jīng)營 ,并確保國有資產(chǎn)的保值、增值 ,以壯大國有經(jīng)濟。其資金來源主要是國有資產(chǎn)收益 (資產(chǎn)占用費、利潤、租金、股息、紅利等 )和發(fā)行的公債。公共財政的活動

5、局限在市場失效的范圍內(nèi) ,是一種供給型財政 :國有資產(chǎn)管理財政活動于市場有效運行的范圍內(nèi) ,是一種經(jīng)營性的活動。這是目前我國財政理論界基本得到認可的“雙重結(jié)構管理”財政模式。經(jīng)濟體制等各項改革的深入進行 ,也為我國財政的理論和實踐的建設提出了新的要求 ,即財政作為國家宏觀調(diào)控的主要政策工具 ,要按政企分開、政資分開的市場經(jīng)濟體制的要求逐步退出生產(chǎn)經(jīng)營領域 ,把精力主要放在公共支出上。也說是說 ,適應形勢的需要 ,國家財政必須加強其宏觀調(diào)控功能 ,為經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。應該說 ,這些年來財政體制改革進展順利 ,取得的成績顯著。但面對2 1世紀新的挑戰(zhàn)和經(jīng)濟全球化發(fā)展的大趨勢 ,我國

6、的財政職能還明顯存在著一些不相適應的地方 :財政職能的界定還不夠明確和規(guī)范 ,財政支出的結(jié)構和順序還應進一步調(diào)整 ,有些重點方面還要突出和加強。一些應由企業(yè)、個人或社會其他方面承擔的職責 ,財政還未完全放開 ,還在過多過細參與微觀經(jīng)濟活動和某些事務性管理。而本應由財政代表國家、政府參與分配、管理的領域卻又未能有效地負起責任。各地和某些行業(yè)不同程度的“亂收費”,不僅造成財力分散 ,而且還是貪污浪費、導致腐敗的一個重要原因。這些矛盾集中起來 ,突出表現(xiàn)為國家財政集中的財力 ,特別是中央財政集中的財力與國家賦予的職責不相適應 :與世界其他國家相比 ,財政收入占 gdp的比重和中央財政占全國財政收入的

7、比重都低得多。這種財力狀況 ,不適應宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定以及經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整和優(yōu)化升級的要求 ,與一個幅員遼闊、經(jīng)濟發(fā)展不平衡的發(fā)展中大國的客觀需要有著明顯的差距。加之 ,財政支出結(jié)構不盡合理 ,有些該辦的事沒錢辦 ,不該管的事管多了 ,致使久已存在的矛盾更加難以解決。因此 ,建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制 ,實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的根本轉(zhuǎn)變 ,振興國家財政 ,迫切需要進一步深化財政體制改革 ,加快財政職能的轉(zhuǎn)變。二、財政職能的定位“初步建立公共財政的框架”在推進財政體制改革的過程中 ,要重新界定、規(guī)范財政的職能 ,就必須總結(jié)過去的經(jīng)驗 ,學習和借鑒西方國家先進的市場經(jīng)濟體制中對我有用的東西。應當明確 ,國家作

8、為宏觀調(diào)控的主宰 ,必須保持穩(wěn)固的財政基礎 ,即保證必要的財力 ,尤其是中央的財力。因為這是進行必要公共支出、促進社會公平分配、增強社會保障能力、調(diào)節(jié)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、優(yōu)化配置資源的需要。也就是說 ,財政過去的一些職能應轉(zhuǎn)變 ,一些職能需要進一步加強 ,重點解決其“越位”與“缺位”問題。1999年 ,項懷誠部長在全國財政工作會議上的講話明確指出 :“轉(zhuǎn)變財政職能 ,優(yōu)化支出結(jié)構 ,初步建立公共財政的基本框架。”公共財政是市場經(jīng)濟體制下的政府財政。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立 ,建立我國公共財政的框架體系也成為必然。國際經(jīng)驗和理論分析都充分表明 ,公共財政模式最能切合市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求 ,也是迄今

9、為止惟一成功地實現(xiàn)了與市場經(jīng)濟體制相互兼容、相互促進的模式。它要求政府財政活動 ,應以彌補市場失靈為基礎進行運作 ,以“公共”的角度為財政定位。也就是說 ,資源主要應由市場來配置 ,政府不再像過去那樣包攬一切。要把市場能夠調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動全部交給市場機制去調(diào)節(jié) ,財政職能的范圍只能是公共財政的范圍。具體包括以下領域 :1 .有效配置資源。提供市場機制難以有效供應的社會公共服務 ,包括行政、國防、義務教育、基礎科學、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護和基礎設施等。2 .穩(wěn)定經(jīng)濟。世界公認的宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的目標是 :充分就業(yè)、物價穩(wěn)定、經(jīng)濟增長、國際收支平衡。財政政策是政府可采用的穩(wěn)定經(jīng)濟的宏觀調(diào)控政策中具有舉足輕重

10、地位的手段。即政府通過制定和實施有效的財政政策 ,并與貨幣等其他政策配合 ,建立多層次、多方位、多形式的宏觀調(diào)控體系 ,監(jiān)管國有資產(chǎn)的運營 ,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構 ,增加就業(yè) ,防止通貨膨脹 ,使社會總供需平衡 ,努力促進經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。3 .調(diào)控收入的分配。即通過稅收、公共支出和轉(zhuǎn)移支付等財政政策工具 ,從宏觀上調(diào)控分配 ,縮小收入分配差距 ,均穩(wěn)各地區(qū)間基本公共服務水平 ,實現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。結(jié)合我國的現(xiàn)實情況 ,公共財政的框架建設及改革應從以下方面著手 :(1 )財政支出主要用于公共支出 ,一般說來不再投資國有企業(yè)或用于生產(chǎn)性建設。 (2 )財政對國有企業(yè)的管理 ,應從過去直接的管理向間接管理

11、轉(zhuǎn)變。 (3 )對國有資產(chǎn)應實行國家統(tǒng)一所有、政府代表分級分類監(jiān)督、企業(yè)自主經(jīng)營的方法 ,促使其保值和增值。 (4)中央財政對地方財政 ,應進一步下放權限 ,減少事務性管理 ,規(guī)范并充分調(diào)動地方的理財積極性。 (5)各級財政都應公開辦事規(guī)則 ,規(guī)范辦事程序 ,克服隨意性 ,增強透明度 ,完善監(jiān)督機制 ,提高辦事效率。 (6 )強化財稅政策的政令統(tǒng)一 ,加強資金的統(tǒng)一管理 ,科學規(guī)范預算內(nèi)容和管理方法 ,堅決、有步驟地推行“費改稅”,實行收支“兩條線”,下決心堵塞亂收費的源頭。加強國家財政對政府內(nèi)外債務的統(tǒng)一管理 ,繼續(xù)有重點、有步驟地調(diào)整財政支出結(jié)構 ,切實向公共財政的職能轉(zhuǎn)變。三、轉(zhuǎn)變財政職能 ,建立公共財政體制基本框架的措施1 .轉(zhuǎn)變觀念 ,樹立新型的適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的公共財政觀 ,摒棄計劃經(jīng)濟體制下生產(chǎn)性財政為主的傳統(tǒng)觀念由于我國屬于發(fā)展中國家 ,生產(chǎn)力水平較低 ,經(jīng)濟結(jié)構不很合理 ,市場機制不健全 ,尤其是金融市場發(fā)展滯后 ,資源配置效率低 ,過去政府干預經(jīng)濟的能力較強 ,使得財政在國家資金配置方面起著主導作用 ,突出表現(xiàn)為財政 (政府 )投資額在社會總投資額中所占的比重遠高于發(fā)達國家 (后者則不到 3 0 % )。政府投資主要用于基礎設施和國有企業(yè) ,而發(fā)達國家的財政支出中社會保險和社會福利占的比重較大 ,生產(chǎn)