試論我國處理中央與地方關(guān)系的八大原則

1、    試論我國處理中央與地方關(guān)系的八大原則鄭毅【學(xué)科分類】地方自治法【出處】嶺南學(xué)刊2010年第5期【摘要】隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的不斷深入，我國中央與地方關(guān)系在新的歷史條件下正體現(xiàn)出極大的張力。恰當(dāng)?shù)靥幚碇醒肱c地方關(guān)系，不論對(duì)于既有成果的保有還是體制改革的進(jìn)一步深化都具有重要的意義。其中，確定調(diào)整該關(guān)系的主要原則是重要前提。明確了八項(xiàng)最為基本的原則，并對(duì)其具體含義作深入的剖析將在很大程度上促進(jìn)中央與地方關(guān)系新的均衡格局的形成，對(duì)于理論和實(shí)踐無疑都具有重要的意義?！娟P(guān)鍵詞】中央與地方關(guān)系；基本原則；分析【寫作年份】2010年【中圖分類號(hào)】DF21【文獻(xiàn)

2、標(biāo)識(shí)碼】A【文獻(xiàn)編號(hào)】1003-7462(2010)05-0049-06【正文】    本文意在為我國中央與地方關(guān)系問題的優(yōu)化與解決提供原則性、基礎(chǔ)性的框架支撐。 一、統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合原則 處理中央與地方關(guān)系，必須堅(jiān)持統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合的原則。確立這一原則的主要原因有二。第一，從理論上來說，這是由辯證唯物主義的基本原理所決定的。對(duì)于中央而言，其關(guān)心的要旨無外乎其意志能夠在全國范圍內(nèi)無差別的、有效的貫徹到地方最基層；對(duì)于地方而言，則往往關(guān)注中央有關(guān)政策的制定能否契合本地區(qū)的實(shí)際，有利于本地區(qū)長遠(yuǎn)、穩(wěn)定、可持續(xù)的發(fā)展。因此，如何維持

3、這一矛盾整體結(jié)構(gòu)性均衡，就成為擺在央地關(guān)系協(xié)調(diào)者面前的首要難題。而解決這一難題的最佳切入，無疑是統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合原則的貫徹與實(shí)現(xiàn)。第二，從實(shí)踐上來說，這是由我國中央與地方關(guān)系“多元一體”的基本特點(diǎn)所決定的。這是指由于多種因素的作用，我國的一般行政區(qū)域之間也在歷史、文化、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等多方面存在差異，處理它們同中央間的關(guān)系，自然也必須采用多元化的、有針對(duì)性的解決方案，這樣才能達(dá)到既定效果的最優(yōu)實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，雖然在細(xì)節(jié)上存在諸多差別，但是在指導(dǎo)思想、原則等方面卻仍要保持在中央層面的高度統(tǒng)一，即所謂的“一體”。對(duì)于“多元”而言，“一體”既是前提又是保障。 早在1995年，江澤民同志就

4、在一次重要講話中對(duì)處理中央與地方關(guān)系要統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合的觀點(diǎn)作了充分闡述。筆者以為，貫徹這一原則主要有統(tǒng)一性、靈活性的各自實(shí)現(xiàn)與對(duì)統(tǒng)一性與靈活性的統(tǒng)籌觀照兩個(gè)層面。第一，就統(tǒng)一性的實(shí)現(xiàn)而言，焦點(diǎn)多在中央的層面。我國是單一制的國家政體，中央在央地關(guān)系中具有崇高的、超然的憲法地位，是國家根本性事務(wù)的決策者、實(shí)施者；地方不具有明顯獨(dú)立的憲法地位，其使命多在于將中央的決策和精神在本地區(qū)良好實(shí)施。因此，中央決策在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一恰是該決策在全國各地得以實(shí)現(xiàn)的根本前提。從中央的角度而言，其追求的要旨就在于全國統(tǒng)一的政令貫徹。倘若失去了統(tǒng)一性，各地勢必出現(xiàn)“各自為政”的亂局，這與國家的根本利益是完全背離

5、的。第二，就靈活性的角度而言，焦點(diǎn)多在地方的層面。地方對(duì)治理政策的根本追求在于有關(guān)決策對(duì)于本地實(shí)踐的高度針對(duì)性和契合性。如果中央下傳的政策能夠很好地適應(yīng)當(dāng)?shù)乜陀^情況，那么其就會(huì)保持較高的實(shí)現(xiàn)程度；反之，非但無法確保在當(dāng)?shù)氐膶?shí)現(xiàn)，還會(huì)滋長地方怠于執(zhí)行中央決策的惰性甚至對(duì)中央權(quán)威的懷疑與藐視心態(tài)。這是一種“自上而下”的考量。地方作為本地利益主體的代表，具有天然的尋求本地更快、更好發(fā)展的積極性。如果中央的政策契合了這一積極性或者為這一積極性的發(fā)揮提供了足夠的預(yù)留空間，則該決策的實(shí)現(xiàn)事半功倍；反之，既會(huì)挫傷地方積極性，甚至?xí)⑦@種積極性轉(zhuǎn)推到同中央政策相對(duì)立的立場上去。這是一種“自下而上”的考量。第三

6、，對(duì)統(tǒng)一性與靈活性的統(tǒng)籌觀照。統(tǒng)一與靈活是一對(duì)矛盾概念，如何使兩者能夠在理性背景下達(dá)致最優(yōu)均衡，是貫徹統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合原則的關(guān)鍵。但隨著客觀現(xiàn)實(shí)的不斷變化，很難精確的測量出兩者的最佳均衡位置。者除了要求中央與地方兩個(gè)方面都能夠充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，有意識(shí)地通過相互協(xié)調(diào)與配合共同完成均衡的設(shè)定之外，筆者以為如下三個(gè)方面較為重要。在權(quán)力的劃分上，明確中央與地方所享有的權(quán)力的范圍，使兩者在踐行統(tǒng)一性和靈活性的時(shí)候能夠有一個(gè)度的范疇。在自上而下的思路中，中央對(duì)于決策的下達(dá)和督導(dǎo)應(yīng)當(dāng)給地方預(yù)留一定的靈活空間，以消解不同地方的特殊性所造成的決策實(shí)現(xiàn)的阻力，并為地方積極性的發(fā)揮提供較為寬松的環(huán)境。在自下而

7、上的思路中，地方靈活性的發(fā)揮應(yīng)當(dāng)既要基于本地的客觀實(shí)踐，又要嚴(yán)格限定在中央政策所給定的范圍之中，并通過向中央實(shí)時(shí)反饋實(shí)施情況作為不斷謀求央地關(guān)系新平衡的動(dòng)力和進(jìn)路。 二、集權(quán)與分權(quán)相平衡的原則 從秦朝統(tǒng)一以來，我國一直實(shí)行中央集權(quán)的制度。但是，隨著社會(huì)主義事業(yè)的不斷發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步深化，該模式也逐漸顯露出一些自身無法克服的弊端。因此，必須在尊重不同地方客觀差別的基礎(chǔ)上充分調(diào)動(dòng)地方積極性。這主要包含如下幾個(gè)方面。 第一，何謂集權(quán)？從靜態(tài)而言，它是指中央對(duì)我國現(xiàn)有的國家權(quán)力狀態(tài)的承認(rèn)與維持。從當(dāng)前的實(shí)踐來看，我國雖然對(duì)特別行政區(qū)、民族區(qū)域自治地方等特殊行政區(qū)授予

8、了程度較高的自治權(quán)，但這在國家政治生活以及公共權(quán)力總量中所占的比重仍十分有限，我國絕大多數(shù)國家權(quán)力仍然集中在中央。從動(dòng)態(tài)而言，集權(quán)意味著中央將特定權(quán)力從地方收回。比如，現(xiàn)行的國立與省立高校并存的高等教育體制導(dǎo)致了嚴(yán)重的招生地方保護(hù)主義傾向。 16-22只有在央地權(quán)力配比改革中將高等教育權(quán)全部收歸中央所有才有可能徹底杜絕這一問題的蔓延。這就體現(xiàn)為一種典型的動(dòng)態(tài)集權(quán)過程。第二，何謂分權(quán)？分權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑主要有三。地方權(quán)力種類的增多。某種權(quán)力原本屬于中央所有，但是隨著客觀現(xiàn)實(shí)的變化，將其下放給地方確能契合時(shí)代的發(fā)展趨勢的，就應(yīng)當(dāng)將其從中央轉(zhuǎn)移至地方。地方固有權(quán)力權(quán)能的增大。某種權(quán)力類型可能原本就由地方

9、享有，但是在行使的程度上存在限制，倘若降低這種限制，地方的權(quán)能就會(huì)隨之?dāng)U大，也就實(shí)現(xiàn)了一種分權(quán)的過程。地方自由裁量權(quán)的擴(kuò)大。要想最大限度地調(diào)動(dòng)地方的積極性和主觀能動(dòng)性，其基本前提就在于為地方權(quán)力的運(yùn)行提供一個(gè)較為寬松的制度環(huán)境，中央在把握整體的“度”的同時(shí)撤掉地方權(quán)力運(yùn)行過程中的內(nèi)部結(jié)構(gòu)性藩籬，使地方權(quán)力能夠在既定的范疇內(nèi)真正實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)最優(yōu)，在制度上就體現(xiàn)為中央對(duì)于地方自由裁量權(quán)的授予與保障。第三，集權(quán)和分權(quán)相結(jié)合實(shí)際上一種互相交叉、同時(shí)并存的過程。在價(jià)值上，這一過程仍體現(xiàn)為一種動(dòng)態(tài)均衡的打破與重構(gòu)。而在制度上，這一均衡的實(shí)現(xiàn)主要應(yīng)從如下方面切入。明確中央的專享權(quán)力。維護(hù)這些權(quán)力的穩(wěn)定與效率，就

10、是一種靜態(tài)集權(quán)的體現(xiàn)。對(duì)于其他權(quán)力，根據(jù)客觀情況判斷其應(yīng)然的歸屬，并實(shí)現(xiàn)其在中央與地方之間的轉(zhuǎn)移。這一過程體現(xiàn)了動(dòng)態(tài)的集權(quán)和分權(quán)兩種可變逆進(jìn)路的交錯(cuò)與共存。 需要強(qiáng)調(diào)的是，集權(quán)與分權(quán)并無嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和衡量方式，兩者的平衡常常具體化為宏觀調(diào)控與區(qū)域調(diào)控的平衡。宏觀調(diào)控的主體是中央政府。其含義在于：宏觀調(diào)控的主體是中央政府，地方各級(jí)政府不能成為宏觀調(diào)控的主體；宏觀調(diào)控的決定權(quán)在中央政府，宏觀調(diào)控的內(nèi)容、實(shí)施時(shí)機(jī)與步驟均只能由中央政府作出決定；宏觀調(diào)控實(shí)施中所遇到的問題的解釋權(quán)和仲裁權(quán)在中央政府，地方政府可以根據(jù)宏觀調(diào)控的精神與內(nèi)容自主地決定本地區(qū)的具體實(shí)施辦法。區(qū)域調(diào)控是從宏觀調(diào)控中派生出

11、來的，決不能與宏觀調(diào)控相對(duì)立，其主要表現(xiàn)為：區(qū)域調(diào)控要在集中指導(dǎo)下進(jìn)行，而集中指導(dǎo)包括政治權(quán)威的集中指導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控權(quán)的集中指導(dǎo)；地方要有必要的權(quán)力，亦即地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、配置地方資源、提高經(jīng)濟(jì)效率所必要的權(quán)力；中央的集中指導(dǎo)要與地方必要的權(quán)力有機(jī)地統(tǒng)一起來。119-120 三、公民權(quán)利決定公共權(quán)力原則 我國憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民”，因此公民權(quán)利決定公共權(quán)力原則是當(dāng)代我國憲政制度的必然要求。 那么，該原則在中央與地方關(guān)系的問題中是如何體現(xiàn)的？第一，無論是中央政府還是地方政府，其權(quán)力的直接依據(jù)都源于憲法，都只能在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使，

12、從而形成公民權(quán)利與國家權(quán)力有效的憲政模式。憲法規(guī)范代表著全國人民的整體利益（即“公民權(quán)利”），法律則是對(duì)憲法基本規(guī)定的具體化。因此，依據(jù)憲法和法律所行使的權(quán)力，歸根結(jié)底都是公民權(quán)利的授予，其具體運(yùn)行也就只能在公民權(quán)利所容許的范圍之內(nèi)展開。第二，中央與地方關(guān)系的動(dòng)態(tài)發(fā)展實(shí)際上是一種公共權(quán)力為了最大限度地實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利而啟動(dòng)的對(duì)于其內(nèi)部均衡機(jī)制的判斷與調(diào)諧。中央權(quán)力的行使代表全國人民的利益，地方權(quán)力的行使除了代表全國人民的利益還代表本地人民對(duì)于利益實(shí)現(xiàn)的特殊需求。因此，中央權(quán)力與地方權(quán)力的的“博弈”實(shí)際上就是如何解決在保障全國人民利益良好實(shí)現(xiàn)的同時(shí)照顧特定地方人民利益的問題的過程。第三，中央權(quán)力和地

13、方權(quán)力的消長與制衡要以公民權(quán)利的最大化實(shí)現(xiàn)為基本前提。即中央與地方權(quán)力關(guān)系的調(diào)整的唯一目的應(yīng)當(dāng)是公民權(quán)利整體即將在這次調(diào)整中獲得更大的張揚(yáng)或更為有利的保障。第四，中央與地方權(quán)力的矛盾應(yīng)當(dāng)以公民權(quán)利作為核心的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和解決機(jī)制。對(duì)這一矛盾加以評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)在于誰者代表了多數(shù)人的利益或是更為根本的人民利益；解決矛盾的指導(dǎo)思想、方式選擇、程序路徑、效果評(píng)估等一系列問題也應(yīng)當(dāng)圍繞“人民利益”這一核心概念而展開。 另外需要強(qiáng)調(diào)的是，中央的意志源于全國人民，地方的意志則很大程度上源于本地的人民。整體公民權(quán)利和局部公民權(quán)利在性質(zhì)和內(nèi)涵上完全一致，但卻并不能在任何時(shí)候都實(shí)現(xiàn)完全的契合，這往往也成為中央與

14、地方之間緊張關(guān)系的關(guān)鍵所在。這種不一致性如何消解？目前尚無定論。但在筆者看來，“以整體公民利益優(yōu)位為原則、以兼顧局部公民利益為補(bǔ)充”是一種較為理性的定位選擇。 四、充分調(diào)動(dòng)地方積極性的原則 1956年4月，毛澤東在論十大關(guān)系中就指出了調(diào)動(dòng)地方積極性的重要意義。 31-32從表面上看，調(diào)動(dòng)地方積極性和第一個(gè)原則中對(duì)“靈活性”的要求相似，但兩者還是存在著質(zhì)的不同。手段的靈活性是調(diào)動(dòng)地方積極性的途徑之一，但并不是唯一的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路。除了在對(duì)待中央與地方關(guān)系問題上的靈活性之外，照顧地方的特殊需求、賦予地方更為寬松的權(quán)力運(yùn)行環(huán)境、對(duì)地方權(quán)力產(chǎn)生的積極效果給予肯定、嘉獎(jiǎng)和推廣等，都可以成為

15、調(diào)動(dòng)地方積極性的具體實(shí)踐方式。調(diào)動(dòng)地方的積極性只是貫徹靈活性要求的目標(biāo)之一，但并非全部。除調(diào)動(dòng)地方的積極性之外，提高中央政策的落實(shí)效果、加強(qiáng)國家政策對(duì)不同地方不同情況的適應(yīng)性、減少中央意志在逐級(jí)下達(dá)過程中的失真與阻力等等也都是貫徹靈活性原則的目的。 從理論上說，地方自治是充分調(diào)動(dòng)地方積極性的最有效方式。第一，這是馬克思主義國家學(xué)說的題中之義。馬克思主義的國家學(xué)說認(rèn)為實(shí)行中央集權(quán)的一個(gè)重要條件就是要與地方自治相結(jié)合。馬克思、恩格斯曾對(duì)法國大革命后至1798年5月18日政變前所實(shí)行的中央集權(quán)與地方自治相結(jié)合的“最嚴(yán)格的中央集權(quán)制”給予充分肯定。298第二，地方自治是近代中國資本主義革命的

16、目標(biāo)之一。作為近代中國地方自治的主要倡導(dǎo)者，孫中山先生主張推行地方自治的根本目的，就在于要徹底結(jié)束中央集權(quán)的專制統(tǒng)治，推進(jìn)民主的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。他試圖建立一個(gè)以中央政府為主導(dǎo)的、實(shí)行地方自治的單一制的國家結(jié)構(gòu)形式。第三，近代中國尋求地方自治的努力雖然隨著資產(chǎn)階級(jí)革命的失敗而告終，但是這一設(shè)想?yún)s在社會(huì)主義的新中國部分實(shí)現(xiàn)了。新中國成立后就一直實(shí)施至今的民族區(qū)域自治制度正是社會(huì)主義地方自治制度的典型代表，而上世紀(jì)九十年代，為了解決香港和澳門的回歸問題建立的特別行政區(qū)制度又開創(chuàng)了我國在法制框架下實(shí)踐新型地方自治制度的先河。第四，地方自治極有可能再次成為我國解決臺(tái)灣問題的框架和基礎(chǔ)。已有學(xué)者從一元主

17、權(quán)和二元治權(quán)相結(jié)合的角度論證了兩岸統(tǒng)一后臺(tái)灣實(shí)施比香港、澳門更高程度的地方自治的必要性和可行性。 調(diào)動(dòng)地方的積極性要注意三個(gè)問題。充分認(rèn)識(shí)調(diào)動(dòng)地方積極性的重要意義，尤其是對(duì)于構(gòu)建和諧的中央與地方關(guān)系的積極意義。不能把調(diào)動(dòng)地方的積極性作為調(diào)整中央與地方關(guān)系的核心或主要途徑。中央與地方關(guān)系涉及到兩類主體，故而兩類主體的積極性都是要調(diào)動(dòng)的對(duì)象。只是在中央集權(quán)日盛、地方聲音被極大壓抑的今天，對(duì)于地方積極性的調(diào)動(dòng)作側(cè)重性強(qiáng)調(diào)更為迫切而已。調(diào)動(dòng)地方的積極性必須在一定的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)，即地方的積極性就必須遵照國家憲法和法律的規(guī)定，這是防止在調(diào)動(dòng)地方積極性的過程中助長地方主義抬頭和惡性膨脹的必要手段。&

18、#160;五、行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)域相協(xié)調(diào)原則 行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)域之間的關(guān)系主要有四種。行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)域完全背離，即兩類范疇完全沒有交集。行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)域有所交叉，但又互不包含。行政區(qū)劃被完全包容在經(jīng)濟(jì)區(qū)域的范疇之中。經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃被完全包容在行政區(qū)劃的范疇之中。 那么，我們應(yīng)當(dāng)怎樣實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)域相協(xié)調(diào)的原則呢？主要應(yīng)關(guān)注如下三點(diǎn)。第一，在實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)域相協(xié)調(diào)原則時(shí)，應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)區(qū)域?yàn)楸疚?，亦即政治區(qū)劃的確定應(yīng)盡量以經(jīng)濟(jì)區(qū)域?yàn)橹行?。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)區(qū)域相對(duì)固定并不宜強(qiáng)制改變。這也契合了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的基本原理。第二，雖然以經(jīng)濟(jì)區(qū)域?yàn)楸疚?，但是行政區(qū)劃的確定并不能完全

19、遷就于經(jīng)濟(jì)區(qū)域的安排。除了經(jīng)濟(jì)這一確定行政區(qū)劃過程中最為重要的決定因素外，軍事、歷史、文化傳統(tǒng)等多種因素也對(duì)行政區(qū)劃的確定產(chǎn)生積極而重要的影響。第三，從我國當(dāng)前的大經(jīng)濟(jì)區(qū)域分布來看，主干經(jīng)濟(jì)區(qū)基本都橫跨數(shù)省市，而行政區(qū)劃又不可能根據(jù)這種態(tài)勢而實(shí)施大規(guī)模的整合變動(dòng)，因此如何以經(jīng)濟(jì)區(qū)為基礎(chǔ)建立切實(shí)有效的區(qū)內(nèi)協(xié)調(diào)機(jī)制就顯得越發(fā)重要。 值得注意的是，國務(wù)院于2009年共批復(fù)了7個(gè)上升為國家戰(zhàn)略的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，獲批數(shù)量是前4年的總和，出臺(tái)速度前所未有。目前，我國新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)版圖逐漸成型，將包括以下經(jīng)濟(jì)區(qū)域：長三角、珠三角、北部灣、環(huán)渤海、海峽西岸、東北三省、中部和西部。經(jīng)濟(jì)區(qū)域的逐步成型，已經(jīng)

20、為行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)域相協(xié)調(diào)原則的實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。而最近北京市將東城與崇文、西城與宣武四個(gè)中心市轄區(qū)予以分別合并以及深圳市將經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍擴(kuò)大至全市等舉措，也是行政區(qū)劃為與經(jīng)濟(jì)區(qū)劃相適應(yīng)而做出調(diào)整的生動(dòng)實(shí)例。 六、行政區(qū)域與司法區(qū)域相分離原則 從法律社會(huì)學(xué)的視角看，司法獨(dú)立是歷史演進(jìn)的結(jié)果，是社會(huì)分工增加、社會(huì)生活復(fù)雜化的趨勢相一致的實(shí)然命題。130無論司法權(quán)處理的關(guān)系類型為何，其基本的核心理念都是一致的，即司法獨(dú)立。現(xiàn)代訴訟模式一般體現(xiàn)為等腰三角結(jié)構(gòu)，這一模式的構(gòu)建主要強(qiáng)調(diào)如下因素。司法權(quán)擁有足夠的權(quán)威。這是使得訴訟雙方愿意啟動(dòng)司法程序并接受司法判決的前提。司法權(quán)具有足夠的公

21、正性。即司法權(quán)能夠真正以居間裁判的身份出現(xiàn)，是確保訴訟三角關(guān)系“等腰”的核心。確保司法的公正性主要從兩個(gè)方面入手，一是客觀上，司法權(quán)具有真正的獨(dú)立地位，這是司法公正的前提；二是主觀上，司法權(quán)能夠摒除各種消極因素的影響，自覺能動(dòng)的將公正性真正視為自己的生命，這是司法公正的條件。實(shí)在的和潛在的訴訟參與者對(duì)司法公正具有深刻的認(rèn)識(shí)和堅(jiān)定的信仰。這既需要大量法治文化的積淀和深化，也需要司法權(quán)自己能夠“獨(dú)善其身”，維系超然的法治地位和憲政價(jià)值。 可見，司法獨(dú)立是關(guān)乎社會(huì)公正維系的重要因素，主要包含法院的獨(dú)立和法官的獨(dú)立兩個(gè)方面的內(nèi)容。就法院的獨(dú)立而言，又可以分為必要資源的獨(dú)立和地位的獨(dú)立。法院要

22、順利行使審判權(quán)，就必須掌握一定的必要資源，包括人、財(cái)、物、編制、后勤福利等等。但是在當(dāng)前的體制下，這些稱得上我國各級(jí)法院生命線的資源卻往往被掌握在同級(jí)行政機(jī)關(guān)手中。法院的地位也不存在獨(dú)立的制度和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。受我國傳統(tǒng)及世界范圍內(nèi)普遍趨勢的雙重影響，行政權(quán)體迅速膨脹，使得司法權(quán)在同行政權(quán)的對(duì)比中愈發(fā)萎縮，軟弱、謙抑、消極。在陷入既不超然又難以中立的尷尬境地的時(shí)候，司法權(quán)的功能又怎能正常發(fā)揮？就法官的獨(dú)立而言，法官法等一系列法律規(guī)范的頒布并未從根本上改變法官“求獨(dú)立而不得”的尷尬。法官在行使裁判權(quán)的過程中，不斷遭遇來自于法院領(lǐng)導(dǎo)、所在地方行政領(lǐng)導(dǎo)乃至當(dāng)?shù)貓?zhí)政黨政法部門領(lǐng)導(dǎo)的多重干預(yù)，實(shí)難固守“以事實(shí)

23、為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的司法原則。 事實(shí)上，司法權(quán)所面臨的諸多困窘，都直接指向司法區(qū)域與行政區(qū)域的高度吻合的制度設(shè)計(jì)。目前并無明顯的理論或分析對(duì)當(dāng)初這一模式的選擇作出解釋，但是這種貌似在全球范圍內(nèi)習(xí)以為常的制度慣性確已極大地?fù)p害了我國的司法權(quán)威和司法效能。因此，有必要切實(shí)貫徹行政區(qū)域與司法區(qū)域相分離原則，使得司法權(quán)得以擺脫來自于當(dāng)?shù)匦姓^(qū)域內(nèi)的諸多消極因素的干擾。這對(duì)于維系中央與地方政府之間的良性互動(dòng)關(guān)系，保障國家法治和尊嚴(yán)的統(tǒng)一具有重要的意義。 七、公共權(quán)力運(yùn)行效率最高原則 這里對(duì)最初的“公共權(quán)力成本最小原則”作出修正。因?yàn)閺慕?jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，成本最低并不是其追

24、求的終極目標(biāo)，而在保證成本最小的同時(shí)實(shí)現(xiàn)效益的最大化才是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的根本目的，而“公共權(quán)力運(yùn)行最高”的提法更能夠彰顯“二元因素論”的根本特征和內(nèi)在價(jià)值。 中央與地方關(guān)系的互動(dòng)過程本質(zhì)上就是一種公權(quán)力的運(yùn)行過程，其價(jià)值目標(biāo)在于如何在最小的成本范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)央地關(guān)系協(xié)調(diào)效益的最大化?？扑苟ɡ淼谝宦珊偷诙?75在央地關(guān)系的協(xié)調(diào)過程中也同樣適用，即對(duì)央地關(guān)系的調(diào)整，在無法避免交易成本的前提下，應(yīng)當(dāng)盡量采取最小交易成本實(shí)現(xiàn)最大收益的政策和方法。具體說來，如何確定中央與地方的事權(quán)劃分、如何建構(gòu)行政區(qū)劃的層級(jí)結(jié)構(gòu)、如何協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、如何保障社會(huì)的穩(wěn)定和進(jìn)步等一系列公共事務(wù)都應(yīng)當(dāng)圍繞這一原則而有序展

25、開。一般地，中央與地方關(guān)系調(diào)諧的成本大致可以分為靜態(tài)成本和動(dòng)態(tài)成本兩類。就靜態(tài)成本而言，主要包括協(xié)調(diào)政策的制定成本、實(shí)施成本、糾偏和矯正成本以及宣傳成本等；就動(dòng)態(tài)成本而言，主要包括效率在政策實(shí)施過程中的消解、公正性的流失和恣意、專斷的增長、社會(huì)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的加重、既有相關(guān)體制的部分失靈、客觀情況的突變與應(yīng)對(duì)延滯以及觀念的失衡等。37-198 因此，不但在決策制定時(shí)要考慮成本收益因素、在決策實(shí)施過程中要進(jìn)行成本收益監(jiān)督，甚至在決策實(shí)施完畢之后，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的成本收益總結(jié)和評(píng)價(jià)，即公共權(quán)力運(yùn)行效率最高原則應(yīng)當(dāng)貫穿于中央與地方關(guān)系互動(dòng)過程的始終。這主要應(yīng)從如此下方面入手。第一，明確限定國家管

26、理的領(lǐng)域范圍。在當(dāng)今社會(huì)，國家管理基本通過政府的治理進(jìn)行集中體現(xiàn)。問題在于，即使在目前“保姆式”的政府治理體制下，也難以在逃脫在市場、社會(huì)、公共事務(wù)等方面日益增加的體制失靈現(xiàn)象的厄運(yùn)大規(guī)模的成本支出并沒有收到與之相應(yīng)的管理效果。因此，必須科學(xué)、嚴(yán)格限定政府治理的范圍，在控制公共成本支出的同時(shí)極大調(diào)動(dòng)各方面的積極治理因素，并最終促進(jìn)由國家治理逐步向公共治理的轉(zhuǎn)化。18以上可以視為從量的方面著眼。第二，在確定的國家管理范圍內(nèi)，通過對(duì)體制結(jié)構(gòu)、治理理念、行權(quán)方式等諸多方面的有機(jī)調(diào)整，使得國家管理的效率得以在成本既定的前提下實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的提升。當(dāng)前我國，在體制結(jié)構(gòu)上層級(jí)過多、人員冗余、人浮于事，在治理理

27、念上過分強(qiáng)調(diào)全國一盤棋、地方服從中央、運(yùn)動(dòng)式的傳統(tǒng)思維，在行權(quán)方式上基本依賴于紅頭文件的上傳下達(dá)、忽視法律規(guī)范在央地關(guān)系調(diào)諧過程中的作用等。這直接導(dǎo)致了公共成本支出逐年遞增、權(quán)力運(yùn)行效率低下、中央對(duì)地方特殊性和積極性關(guān)注嚴(yán)重不足、政策朝令夕改缺乏必要的穩(wěn)定和權(quán)威等一系列問題。以上可以視為從質(zhì)的方面著眼。第三，前兩點(diǎn)的思考無論是從質(zhì)的角度還是量的角度，都是一種靜態(tài)意義上的考量，而公共權(quán)力的運(yùn)行更多地表現(xiàn)為一種動(dòng)態(tài)的過程。動(dòng)態(tài)的思考主要集中在對(duì)于突發(fā)成本的控制和應(yīng)對(duì)上。這也是考校政府執(zhí)政能力等主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。這一方面要求公權(quán)力機(jī)關(guān)在權(quán)力運(yùn)用之前就對(duì)可能發(fā)生的情形做足充分的預(yù)案，另一方面也要求當(dāng)突發(fā)成

28、本不可避免地產(chǎn)生的時(shí)候，公權(quán)力主體能夠及時(shí)采取最有效的應(yīng)對(duì)措施，把額外成本突現(xiàn)帶來的效率消減效應(yīng)降到最低的限度。后一種能力的獲得，既要靠公權(quán)力機(jī)關(guān)的治理智慧，也要仰仗于一套完備的經(jīng)驗(yàn)評(píng)價(jià)、總結(jié)、備案制度的建立與有效運(yùn)行。 總之，公共權(quán)力運(yùn)行效率最高原則既體現(xiàn)在中央權(quán)力與地方權(quán)力的合理配置，也體現(xiàn)在中央權(quán)力與地方權(quán)力各自的科學(xué)運(yùn)行，還體現(xiàn)在中央與地方兩個(gè)方面的良性互動(dòng)，更體現(xiàn)在中央與地方關(guān)系互為補(bǔ)充、實(shí)施協(xié)調(diào)的動(dòng)態(tài)均衡過程。 八、中央與地方關(guān)系法制化原則 總的說來，中央與地方關(guān)系法制化原則包括如下三個(gè)方面的內(nèi)容。 第一，中央與地方的關(guān)系的基本框架應(yīng)當(dāng)是一個(gè)

29、法律的框架，這是“法制化”的核心要義。長期以來，我國對(duì)于中央與地方關(guān)系的調(diào)整手段呈現(xiàn)多元化特征，政策、經(jīng)濟(jì)、財(cái)稅、法律等各種方式并用，其中以政策性手段為主，而法律手段恰恰是運(yùn)用較少的。1990年立法法的出臺(tái)雖然標(biāo)志著中央與地方立法權(quán)限的劃分開始正式進(jìn)入法制時(shí)代，但時(shí)至今日法律手段都未能在中央與地方關(guān)系的協(xié)調(diào)與完善過程中起到應(yīng)有的根本規(guī)范作用。而中央與地方關(guān)系法制化，正要求有關(guān)中央與地方關(guān)系的原則性、基礎(chǔ)性制度都應(yīng)當(dāng)在法律上擁有明確的依據(jù)，調(diào)整央地關(guān)系一切舉措都應(yīng)當(dāng)在法制的框架下展開。具體說來，又包含兩個(gè)方面。不能以政策或其他調(diào)整機(jī)制作為理順中央地方關(guān)系的主要手段。黨的政策、中央文件、領(lǐng)導(dǎo)人意志

30、對(duì)央地關(guān)系的運(yùn)作產(chǎn)生的影響應(yīng)當(dāng)是間接的，必須轉(zhuǎn)化為特定的法律條款方能發(fā)生直接作用于央地關(guān)系實(shí)踐的效力。央地關(guān)系的基本問題由法律規(guī)定，并不意味著排斥傳統(tǒng)的政策、經(jīng)濟(jì)、財(cái)稅等手段的運(yùn)用。簡言之，法律保留要求以法律作為核心手段，以其他手段作為輔助性措施，構(gòu)建一個(gè)多元化、全方位的央地關(guān)系調(diào)整體制。 第二，中央與地方關(guān)系的基調(diào)應(yīng)當(dāng)由憲法確定，這是“法制化”的最高依據(jù)。145一般認(rèn)為，當(dāng)前憲法對(duì)中央與地方關(guān)系的規(guī)定集中在第3條，它對(duì)我國央地關(guān)系的處理定下了兩個(gè)基調(diào)：中央在央地關(guān)系中居于主導(dǎo)地位；央地關(guān)系的調(diào)整要顧及地方的主動(dòng)性和積極性。筆者以為，這一規(guī)定既合理，又確有修改的必要。合理之處在于它表

31、述的立場和觀點(diǎn)完全符合我國央地關(guān)系的一般規(guī)律；應(yīng)修改的理由在于它實(shí)際上幾乎沒有任何實(shí)踐操作意義，或者說它的政治宣示意義要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于法律規(guī)范意義。縱觀許多西方較為成熟的成文憲法，都將中央與地方的職權(quán)劃分做了較為詳細(xì)的列舉，我國憲法在制定之初也曾有人提出采用列舉的方式明確央地各自的權(quán)限，但是考慮到我國對(duì)于如此重要的問題尚無成熟的立法經(jīng)驗(yàn)，最后還是選擇了保守的處理方式。175實(shí)際上，我國區(qū)區(qū)60年的憲政實(shí)踐歷程相對(duì)于許多制度確立的經(jīng)驗(yàn)需求而言都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，但是不應(yīng)采取因噎廢食的回避方式擱置問題。因此，應(yīng)當(dāng)在憲法中寫入明確的、具有充分的法律規(guī)范價(jià)值的央地關(guān)系條款，為我國央地關(guān)系法制化給予最高的原則性指導(dǎo)。 第三，中央與地方關(guān)系的具體制度應(yīng)主要由法律進(jìn)行規(guī)定，這是“法制化”的基本要求。在憲法這一最高法律規(guī)范的指