行政法中的信賴保護原則研究

1、行政法中的信賴保護原則研究     內(nèi)容提要：信賴保護原則在有關國家和地區(qū)的行政法中已經(jīng)得到明確的確認，其行政法學對信賴保護原則的研究也較為深入。但信賴保護原則在我國行政法中的運用和行政法學中的研究還比較落后。我們應該從法律價值本身以及社會實踐的需要去探求信賴保護原則的淵源，而不是從其他法律原則中去演繹或者類推。以此為出發(fā)點，來全面探討信賴保護原則的豐富內(nèi)涵，尋找對相對人的信賴利益予以保護的最佳方式，并從有關國家和地區(qū)行政法上信賴保護原則的運用中尋找有益的經(jīng)驗。關鍵詞：信賴保護原則 淵源 內(nèi)涵 適用信賴保護原則在德國、法國、

2、英國、日本、韓國以及我國臺灣地區(qū)的行政法中已經(jīng)以不同的方式得到了程度不等的運用。有的國家信賴保護原則已不僅是其行政法上的一個基本原則，而且已成為其憲法上的一個重要原則，如德國；有的國家信賴保護原則在其行政法中雖沒有明確的概念，但在其行政法的許多具體規(guī)則上則較好地得以體現(xiàn)和運用，如法國、英國、美國；有的國家雖將信賴保護原則作為行政法的一個基本原則，但其適用范圍主要限于行政行為的某些方面，如日本（我國臺灣地區(qū)也屬此類）。因而，在這些國家和地區(qū)的行政法學中，信賴保護原則也得到了比較深入的研究。然在我國行政法和行政法學中，信賴保護原則還鮮有規(guī)定和研究。本文擬對行政法中信賴保護原則的淵源和內(nèi)涵、適用的主

3、要情形、對信賴予以保護的方式以及在有關國家和地區(qū)的運用狀況，作一粗淺的探討。其目的在于推動我國行政法學關注并深入研究信賴保護原則，以最終確立信賴保護原則在我國行政法中基本原則的地位，以全面約束行政立法行為、行政執(zhí)法行為以及對行政行為的司法審查行為。一、 行政法中信賴保護原則的淵源、內(nèi)涵行政法中的信賴保護原則與民法中的誠實信用原則兩者之間是一個什么樣的關系？是法律的某種共同要求在不同的部門法中的體現(xiàn)，還是兩者之間本身就存在著一個淵源關系？這是我們在探討行政法中的信賴保護原則的淵源、內(nèi)涵時必然遇到和必須解決的問題。在民法領域，誠實信用原則及其所支配下的法律規(guī)則，已不僅僅是法學家們的推崇，

4、更為各國法律所確認并明文規(guī)定，成為民法中公認的“帝王條款”。然而，誠實信用原則是否適用于行政法領域，在歷史上曾是一個有爭論的話題。持否定觀點的學者認為，行政法作為公法的主要表現(xiàn)形式，與私法有著嚴格的分野。強行規(guī)定主體地位的不平等是行政法的重要特征，而意思自治、主體地位平等是私法的主要特征。因此，誠實信用原則作為私法規(guī)則的重要準則，不能適用于行政法，否則，行政法規(guī)則的嚴格性將會受到破壞。1 可見，否認誠實信用原則適用于行政法的重要理由是強調(diào)公法與私法的絕對對立。例如，被稱為德國行政法鼻祖的奧托？麥耶就認為，法的一般原則并不存在，公私法的混合關系也不存在，私法規(guī)定不得補充公法的欠缺。2就

5、持肯定觀點的學者中，其理由又有不同?！八椒愅啤闭f認為，行政法中的信賴保護原則乃民法上誠實信用原則的合理類推所致。與民法相比，行政法這一新興部門法，在許多情況下尚缺少具體規(guī)定，此時，為了解決問題，完全可以從相關法域中類推適用有關規(guī)則。例如，日本著名行政法學教授鹽野宏就認為：“信義誠實的原則乃至信賴保護的原則，是將在私人間適用的法原理適用于行政法關系的情況”。3 “一般法律思想”說認為，行政法中的信賴保護原則并非由民法規(guī)則類推而來，而是自始至終地存在于行政法中的，只是民法領域中較早地發(fā)現(xiàn)了該原則而已。行政法中未規(guī)定信賴保護原則，不等于說行政法中不存在信賴保護原則。信賴保護原則乃是一般法

6、律思想的必然表現(xiàn)，在所有法律秩序中具有規(guī)范法律交易的任務。“法本質(zhì)”說認為，法乃是由國民法意識所成立的價值判斷。正當?shù)氖掠诠ê退椒ň璩姓J，不正當?shù)氖掠诠ê退椒ň槐怀姓J。而這一判斷的根本要求乃誠實信用。因此，該原則構成法規(guī)范，并全面直接適用于所有法規(guī)范之中。4我們認為，上述兩種截然不同的觀點中，否定性的觀點因其將公法私法的絕對對立作為其理論基礎，因此，越來越為現(xiàn)代法律所不能認同。而肯定性的觀點中，“私法類推”說將行政法中的信賴保護原則解釋為民法中誠實信用原則在行政法中的合理類推，有欠妥當。而“一般法律思想”說和“法本質(zhì)”說則正確揭示了行政法中信賴保護原則的淵源。在當代法學理論以及法律實務

7、中，不管人們?nèi)绾握J識、研究公法和私法的區(qū)分，就誠實信用原則而言，這一原則“并非私法所特有，且亦非于公法所僅有特殊原則”，“而是基于公法私法所共同的法之理想所形成的一般法律原理?！? 況且，就行政法而言，現(xiàn)代行政行為的主要內(nèi)容已不再是規(guī)制行政，而是以給付行政為主，“現(xiàn)代國家之任務已與往昔不同，行政作為給付之主體，開發(fā)社會文化、增進人民福利、提升人民生活素質(zhì)，已成為國家責無旁貸之職責?！? 在現(xiàn)代行政法中，即使是規(guī)制行政行為，行政主體為了提升國家公信力，以維護法律安定，保護人民的信賴，也應本著誠實信用的原則而為之。但同一法律原則在不同的部門法領域自應有其特殊性。由于行政法之特殊

8、性，如行政法主要是規(guī)范國家行政主體與行政相對人之關系，且在大多數(shù)情況下，行政主體的行政行為具有單方面性、強制性等特征，故誠實信用原則在行政法上的具體運用有別于該原則在民法等私法領域的運用。在行政法上，誠實信用原則主要是指行政主體應本著誠實信用精神，以誠實信用的方法作出行政行為，并對行政相對人的正當合理信賴利益以適當?shù)姆绞浇o予保護。由于這一原則在行政法中直接的外在表現(xiàn)即是對行政相對人的正當合理信賴給予保護，故稱之為信賴保護原則更為恰當。所以，當我們在探討行政法上的信賴保護原則的淵源時，實際上是在回答為什么要給相對人以信賴保護？當我們明確了問題的實質(zhì)以后，就不難發(fā)現(xiàn)，我們不能也沒有必要從另一個所謂

9、更基本的原則去演繹或者從一個其他什么外在的原則去牽強附會地類推出行政法中信賴保護原則的淵源，而應當從行政法律價值乃至一般法律價值以及社會實踐對法律的要求中去尋找。具體來說，行政法中的信賴保護原則包括以下幾方面的內(nèi)容：（一）行政主體之間相互信任和忠誠，同時須本著誠實信用的精神，以誠實信用的方法作出行政行為。這是現(xiàn)代行政法對行政主體的首要要求，也是現(xiàn)代國家在人民之中公信力提高的必然要求。（二）相對人信賴的對象既表現(xiàn)為對具體行政行為的信賴，也表現(xiàn)為對抽象行政行為的信賴。這是現(xiàn)代行政法信賴保護的范圍。（三）對行政相對人來說，要有值得保護的信賴，也即對行政相對人來說，已產(chǎn)生了正當?shù)男刨嚴妗＿@是信賴保護

10、的實質(zhì)內(nèi)容，也是信賴保護的基礎。（四）對行政相對人的正當信賴利益要以適當?shù)姆绞浇o予保護。這是信賴保護原則的最終實現(xiàn)，也是其最直接的體現(xiàn)。二、 行政法上信賴保護原則的適用由于行政行為的多樣性，使得信賴保護原則在行政法上的適用必然表現(xiàn)為不同的形態(tài)。（一）行政主體之間相互信任和忠誠，同時本著誠實信用的精神，以誠實信用的方法作出行政行為。行政主體之間的相互信任和忠誠是維護國家行政管理的統(tǒng)一性、連續(xù)性的要求，也是樹立行政相對人對行政主體的信任，保護行政相對人對行政行為合法信賴的前提和基礎。如美國憲法第4條第1款規(guī)定：“每個州對于其他各州的公共法令、案卷和司法程序，應給予充分信任和尊重”，并將此

11、原則作為處理不同州之間關系的重要準則。為了確保行政行為的明確性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，樹立和保護行政相對人對行政主體及其行政行為的真誠信賴，行政主體必須本著誠實信用的精神，以誠實信用的方法作出行政行為。例如，行政主體在作出行政行為時不得進行欺詐、威脅、逼迫，不得以虛假的表示誤導相對人。如果不是可歸責于相對人明知或應知的情形，行政主體在作出上述行為后，造成相對人損害的，相對人就可以信賴保護原則而要求行政主體給以利益保護。為此，韓國行政程序法第4條規(guī)定：“行政機關執(zhí)行職務時，應本于誠實信用為之”。我國臺灣地區(qū)行政程序法第8條規(guī)定：“行政行為，應以誠實信用之方法為之，并應保護人民正當合理之信賴”。（二）行

12、政機關原則上不得制定對相對人具有溯及力的抽象行政行為。行政機關作出的抽象行政行為，其效力不得適用于施行前已經(jīng)終結(jié)的事實，即使作出具有“假溯及力”的抽象行政行為，也不得限制或者損害相對人已經(jīng)依法取得的利益。這是法治國家中法的安定性的必然要求。在法治國家，法律規(guī)范的內(nèi)容必須具有明確性、可預測性、連續(xù)性、可靠性、穩(wěn)定性，因而法律規(guī)范的溯及力一般是被禁止的。只有這樣，才能保障人民的合法權益，維護法律規(guī)范的尊嚴，維護國家的公信力，從而也才能維護社會生活的穩(wěn)定與安全。雖然在法治國家法律規(guī)范也必然要與社會發(fā)展變化相適應而不斷調(diào)整，但作為人民行為準則的法律規(guī)范，人民必然對之產(chǎn)生信賴，如果朝令夕改，法律規(guī)范沒有

13、連續(xù)性，則社會生活必然處于不穩(wěn)定狀態(tài)，也就談不上人民對政府的信賴。尤其是在制定對人民具有侵犯性、負擔性規(guī)則時，信賴保護原則要求該規(guī)則不得溯及既往。實際上，這也是法治國家普遍信奉的“禁止不利變更”原則的又一體現(xiàn)。但是，行政主體抽象行政行為不溯及既往也有其例外情形，主要有：1.當時的規(guī)則已經(jīng)規(guī)定了以后相關新制度的溯及力問題，人民對此應當預見到；2.原有規(guī)則狀態(tài)不明確；3.原有規(guī)則是無效的；4.新規(guī)則所追求的公益超越了信賴保護甚至是法安定性要求。（三）具體行政行為的撤銷必須受到限制“行政機關與人民事務往返之間，往往使人民對行政行為的合法性與持續(xù)性產(chǎn)生信賴。當無明顯的事由足以證明此信賴與公共利益相違背

14、時，應對其予以適當保護。？信賴保護原則固然在許多公法領域都有適用的余地，但于行政處分的撤銷最具直接關系”。7 從依法行政的角度講，行政機關如果作出了違法的行政行為，有權機關應當依其職權并經(jīng)正當程序予以撤銷。但是，基于信賴保護原則，“是否撤銷違法的行政處分，應衡量行政合法性的公共利益與人民信賴該行政處分的信賴利益，而非一意維護合法性”。8 具體地說，在一般情況下，對違法的不利具體行政行為（或稱負擔行政行為），有權機關可隨時依法撤銷。因為在一般情況下，撤銷不利具體行政行為通常不發(fā)生相對人既得利益或信賴利益的保護問題。9 但必須注意的是，即使在這種情況下，信賴保護原則也

15、會發(fā)生其獨特的作用。例如，當行政機關撤銷一違法的不利具體行政行為而代之以另一個對行政相對人更為不利的具體行政行為時；又如，相對人因信賴從而遵守了一違法的不利具體行政行為，并作出相應的行為使其無法或者很難恢復原有狀態(tài)時，信賴保護原則仍然是行政機關應考慮并遵守的重要原則。所以，更準確地說，基于信賴保護原則，對違法的不利具體行政行為撤銷是原則，不撤銷是例外。這里的例外情形主要是不撤銷該行為的私人信賴利益明顯大于公共利益。對違法的有利具體行政行為（或稱授益行政行為），“如因違法行政處分而受益之人民，對于該違法行政處分之存續(xù)已產(chǎn)生信賴，且于衡量比較撤銷違法處分所可維護之公共利益后，其信賴較值得保護時，則

16、該違法授益處分即不得任意依職權撤銷之?！?0 也即是說，基于信賴保護原則，對違法的授益具體行政行為不得一概撤銷。而應遵守不撤銷是原則，撤銷是例外之規(guī)則。這里的例外情形主要是撤銷該行為的公共利益明顯大于私人的信賴利益。（四）具體行政行為的廢止應受到限制在行政法上，行政行為的撤銷是針對違法行政行為而言的。而行政行為的廢止則是針對合法行政行為而言的，它是指因客觀情況的變化，原行政行為不再適應新的情況，有權機關決定終止該行為 往后的效力。基于信賴保護原則，行政行為的廢止也應受到限制。一般情況下，對合法的不利行政行為，行政機關可以依法裁量是否廢止。但基于信賴保護原則，在下列情況下則不

17、得廢止：1.如果行政機關在廢止該行政行為后又有義務作出內(nèi)容相同的行政行為的；2.行政機關曾對第三人承諾不廢止該行政行為的；3.按法律、一般法律原則、行政先例或行政行為的特征等要求，不得廢止的。11對合法的授益行政行為，除非法律上有特別規(guī)定，原則上不得廢止。但當出現(xiàn)了下列情形時，可以部分或全部廢止：1.行政行為在作出時就附有廢止保留條款；2.行政行為附有履行義務，而相對人未及時履行該義務或未在法定期限內(nèi)履行該義務；3.行政行為所依據(jù)的法規(guī)或事實基礎發(fā)生了變化，如不廢止該行政行為，則將會給公共利益造成危害。12 在上述三種情形中，前二種是可歸責于相對人的事由所造成的。如第一情形，相對人明

18、知或應知行政機關將來要在一定條件下廢止該行政行為，因而不產(chǎn)生信賴保護的問題。第二種情形是因相對人的過錯造成的，也不符合信賴保護原則的構成要件。但是第三種情形實屬情勢變更所致，故行政機關在廢止行政行為是，應充分考慮信賴保護原則。其具體做法可以參照前述撤銷授益行政行為的模式。此外，行政機關履行行政承諾、行政機關自覺地接受行政慣例的約束、以及司法機關對同樣的行政案例同樣裁判并維護行政裁判的既判力等，均是信賴保護原則在行政法中的具體表現(xiàn)和適用。三、 信賴保護原則中信賴保護的方式上面主要探討了行政法中信賴保護原則的淵源、內(nèi)涵、具體適用情形等問題，它主要回答了行政法中是否適用信賴保護原則以及在哪

19、些情形下適用信賴保護原則。在弄清楚了這些問題之后，還面臨一個更為實質(zhì)的問題，即當行政相對人符合信賴保護原則的構成要件，而又面臨行政機關要變更乃至消滅相對人所信賴的法律狀態(tài)時，相對人的信賴利益如何予以保護。就理論上來講，對相對人的信賴利益主要有兩種保護方式，即存續(xù)保護和財產(chǎn)保護。所謂存續(xù)保護，即因行政行為而產(chǎn)生的行政法律關系主體之間的法律關系，不論其是否合法，一律要穩(wěn)定行政相對人所信賴的法律狀態(tài)。所謂財產(chǎn)保護，即在必要時則打破原有法律狀態(tài)，而對行政相對人因信賴行政行為而遭受的損失予以財產(chǎn)上的保護。在實踐中，這兩種保護方式各有利弊。存續(xù)保護表面看來是為了保護相對人的利益而不改變原有法律狀態(tài)，但如果

20、不顧一切地采用這種保護方式保護相對人的利益，有時會導致公共利益遭受重大損害。在這種情形下公共利益和私人利益很難得到兼顧。因此，只能講如果原有法律狀態(tài)對相對人有利，而不予改變又不致明顯損害公共利益時，則原則上應當采取存續(xù)保護的方式。也即是說，即使原有法律狀態(tài)對相對人有利，但打破該法律狀態(tài)所維護的公共利益明顯大于相對人的信賴利益時，按“公益優(yōu)先”原則，則不得不打破原有法律狀態(tài)，而對相對人的信賴利益予以財產(chǎn)保護（主要是金錢補償）。傳統(tǒng)行政法與現(xiàn)代行政法的顯著區(qū)別之一正在于此，傳統(tǒng)行政法往往強調(diào)公共利益而忽視私人利益，而現(xiàn)代行政法則在保護公共利益的同時，又兼顧了私人利益。但是，財產(chǎn)保護方式在使“公益優(yōu)

21、先”原則與“信賴保護”原則得以協(xié)調(diào)時，也有其不足之處。主要是在有些情況下的信賴利益很難用金錢來加以彌補，如授予國籍、給予居留許可等。盡管財產(chǎn)保護方式也有其不足，但其適用情形明顯多于存續(xù)保護的情形，而且，與存續(xù)保護方式相比，財產(chǎn)保護方式在運用上也有其特殊性，值得加以研究。尤其是德國行政程序法和我國臺灣地區(qū)行政程序法的有關規(guī)定值得借鑒。德國行政程序法第48條規(guī)定，行政機關撤銷不屬于該條第2款所列的違法行政行為時，必須應相對人的申請賠償其有關財產(chǎn)不利，該財產(chǎn)利益是因相對人相信行政行為的確定力而產(chǎn)生，相對人所得到的財產(chǎn)補償不得超過相對人在行政行為存續(xù)時所具有的利益。第49條規(guī)定，行政機關廢止授益行政行

22、為時，須應相對人的申請對其因信賴行政行為的確定力而遭受的財產(chǎn)不利予以補償。臺灣地區(qū)行政程序法第120條規(guī)定，授予利益的違法行政行為經(jīng)撤銷后，受益人因信賴該處分而遭受的財產(chǎn)損失，撤銷機關應給予合理補償。補償額度不得超過受益人因該處分存續(xù)可得之利益。第126條規(guī)定，原處分機關依法廢止授予利益的合法行政處分，對受益人因信賴該處分而遭受的財產(chǎn)上的不利應予以合理補償。對補償金額和補償爭議，相對人如有不服，可以向行政法院提起給付訴訟。無論是德國行政程序法，還是臺灣地區(qū)行政程序法，都規(guī)定了要對相對人因信賴行政行為而遭受的財產(chǎn)不利給予合理補償。雖然這里的“合理補償”似乎是一個不確定的概念，但是以其規(guī)定完全可以

23、推而論之，對相對人的補償額度不應當小于受益人因行政行為存續(xù)可得到的利益，否則，有失公正?，F(xiàn)代行政法上的“公益優(yōu)先”不能以私益的實質(zhì)損害為代價。這也是現(xiàn)代行政法中比例原則的必然要求。13百事通 在德國行政程序法和臺灣地區(qū)行政程序法中都規(guī)定，在對相對人的信賴利益給予補償時，要以相對人的請求為前提，唯不同的是，德國規(guī)定請求時效為一年，臺灣地區(qū)規(guī)定請求時效為二年。筆者認為，這一規(guī)定不符合現(xiàn)代行政法的發(fā)展趨勢。在以給付行政、服務行政為主要特征的現(xiàn)代行政法范式下，對相對人的信賴利益給予補償時，不應當以相對人的請求為前提，相反，行政機關在撤銷或廢止有關行政行為時，應當主動給予補償。唯對補償額度的大小，要由相

24、對人提供相應的證明，然后，又行政機關依據(jù)比例原則合理裁定。四、 信賴保護原則在有關國家和地區(qū)行政法中的具體運用信賴保護原則自20世紀50年代在德國行政法中開始作為一個獨立的法律原則出現(xiàn)以來，已經(jīng)得到越來越多的國家和地區(qū)行政法的承認，并加以運用。但是信賴保護原則在不同國家和地區(qū)行政法中的地位、作用及其運用狀況也存在一定的差異。發(fā)現(xiàn)并研究這些差異，無疑有助于我們進一步深化對行政法中信賴保護原則的認知。德國自20世紀50年代起，就將信賴保護原則與依法行政、法律安定原則、比例原則等置于同等法律地位而作為行政法的基本原則。在1973年10月舉行的德國法學者大會上，其第二議題就選定“行政法之信賴

25、保護原則”為主體。從而更引起法學界和立法界對信賴保護原則的廣泛注意。在德國行政程序法、租稅通則、聯(lián)邦建設計劃法等法律中，信賴保護原則均被明文加以規(guī)定。其中，尤以行政程序法的規(guī)定更為引人注目。該法第48條、第49條從具體行政行為的撤銷和廢止的角度使信賴保護原則的主要精神得以較好地體現(xiàn)出來。第48條（2）規(guī)定，提供一次或持續(xù)金錢給付或可分物給付，或為其要件的行政行為，如受益人已信賴行政行為的存在。且其信賴依照公益衡量在撤銷行政行為時需要保護，則不得撤銷。受益人已使用所提供的給付，或其財產(chǎn)已作出處分，使其不能或僅在遭受不合理的不利時方可解除處分，則信賴一般需要保護。但下列情況下受益人不得以信賴為其依

26、據(jù)：1.受益人以欺詐、脅迫或行賄取得一行政行為的；2.受益人以嚴重不正確或不完整的陳述取得一行政行為的；3.明知或因重大過失而不知行政行為的違法性。第49條（5）規(guī)定，廢止有關授益行政行為時，應相對人申請，行政機關須對相對人因信賴行政行為的確定力而遭受的財產(chǎn)不利作出補償，但以其信賴需要保護為限。但有一點必須注意的是，德國行政程序法以及其他有關法律在作出相關信賴保護時，是以信賴保護原則已經(jīng)成為其獨立的憲法性原則為背景的。14 所以，在德國信賴保護原則不僅是行政法上的一個重要原則而約束所有行政行為，而且是一個憲法性原則從而對其立法行為也產(chǎn)生拘束力。學界及判例上也多從憲法原則的高度對信賴保

27、護原則加以研究并推動其發(fā)展。在法國、美國等國家，雖然沒有明確提出信賴保護原則的概念，但在行政法中具有體現(xiàn)信賴保護原則精神的相關規(guī)定，其行政法學對信賴保護原則也有較深的研究。在法國行政法中，信賴保護原則主要表現(xiàn)為對既得權益的保護，具體地說，就是通過限制行政行為的撤銷、廢止、溯及力，限制立法機關制定具有溯及力的法律規(guī)范表現(xiàn)出來。根據(jù)法國有關法律的規(guī)定，行政行為效力的開始時期，除必須公布外，還受到另一個規(guī)則的制約，即行政行為的效力不溯及既往。對行政行為的撤銷，行政機關必須考慮兩方面的因素：一方面行政行為已經(jīng)對當事人的法律地位產(chǎn)生了一定的法律效果，這些法律效果必須得到遵守，否則，公民的法律安定毫無保障

28、；另一方面行政機關不能永遠受自己決定的拘束，因為社會生活隨時變更，公共利益要求行政行為必須符合客觀實際。為此，信賴保護原則的運用就不可缺少。15在美國，信賴保護原則主要通過行政機關之間的相互信任和忠誠、限制規(guī)章（即聯(lián)邦行政程序法中的“rule”，故也有人譯為法規(guī)）的生效日期及溯及力、禁止翻供、一事不再理、遵守先例等規(guī)則得意體現(xiàn)。16在日本和我國臺灣地區(qū)，都明確將信賴保護原則作為行政法的基本原則之一，但是其適用范圍主要限于行政行為，尤其是授益性行政行為的撤銷和廢止，其行政法學也以此為基點，將信賴保護原則與法律安定性原則和依法行政原則結(jié)合起來加以研究，試圖協(xié)調(diào)它們之間的沖突。如日本著名的行政法學者

29、室井力教授認為，在區(qū)別行政行為的無效和撤銷標準時應當考慮如下問題，即“如何調(diào)整通過對公權力的承認而滿足行政目的的早期實現(xiàn)、維護行政法關系的安定性以及保護國民的信賴這一要求與通過對公權力的否認來滿足法治主義的實現(xiàn)、保護相對人的權利這一要求的兩者關系”。17 日本另一位著名的行政法學者鹽野宏教授也認為“法的穩(wěn)定性的要求，適用于為法治國原理服務的市民社會秩序維持的觀念，進而，這些原理在行政關系中的適用，也是為保護相對人即私人的利益服務的，因而，使這些原理在行政關系中的適用得以正當化。但是，另一方面，這些原理的適用，需要和依法律行政原理進行協(xié)調(diào)。這是因為，誠實信用的原則或者信賴保護的原則成為

30、問題的一種局面，即涉及如何保護信賴行政的違法活動而采取了行動的私人”。18在我國臺灣地區(qū)，雖然在實務上早就肯定信賴保護原則在行政法上的適用，但在學術界態(tài)度卻一直比較保守，長期認為只能以類推方式適用該原則。直到20世紀80年代才開始逐漸接受可以直接適用信賴保護原則的理論。在1987年的第474號判決中就有如下見解：“公法上之爭訟，應有信賴保護原則之適用，亦即當事人信賴行政機關之決定存在，已就其生活關系有適當?shù)陌才耪?，必須予以保護或給予合理之補償”。在行政法院1993年9月份的庭長評事聯(lián)席會議決議中更是明確地指出：“有無信賴保護原則之適用，應依具體個案認定之”。在此后的行政法院判決中援用信賴保護原

31、則，判決行政機關不得任意撤銷授益行政行為的情形越來越多。如1994年的第151號判決、第1520號判決、1996年的第1464號判決等。19 實務上的推動，理論界的自覺接受和深入研究，直接促成了臺灣地區(qū)行政程序法對信賴保護原則的明確規(guī)定。該法第1條將“增進人民對行政之信賴”作為立法目的的重要內(nèi)容。第8條進一步明確規(guī)定：“行政行為應以誠實信用之方法為之，并應當保護人民正當合理之信賴”。在該法的具體規(guī)定尤其是第二章關于“行政行為的效力”的規(guī)定中，信賴保護原則得以較好的體現(xiàn)。由以上簡單的分析可見，信賴保護原則在許多國家和地區(qū)的行政法中已得到確認，其適用所需的構成要件也趨于一致。20

32、0;但其適用范圍并不相同。因為如同其他法律原則的適用一樣，信賴保護原則的適用同樣要受到一國或地區(qū)的社會實踐以及相應的理論發(fā)展水平的影響。余 論有必要指出的是，我國行政法學至今還很少開展對信賴保護原則的研究，立法中也沒有信賴保護原則的明確規(guī)定，實踐中自然也就不可能將其作為行政主體進行行政管理活動的要求。這與現(xiàn)代行政法治的要求是不相適應的。值得慶幸的是，1999年11月24日最高人民法院審判委員會第1088次會議通過，并于2000年3月10日開始實施的關于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋中已經(jīng)開始關注信賴保護問題。該解釋第59條規(guī)定：“根據(jù)行政訴訟法第54條第2項規(guī)定判決撤銷的

33、被訴具體行政行為，將會給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成損失的，人民法院在判決撤銷的同時，可以分別采取以下方式處理：1.判決被告重新作出具體行政行為；2.責令被訴行政機關采取相應的補救措施；3.向被告和有關機關提出司法建議；4.發(fā)現(xiàn)違法犯罪行為的，建議有權機關依法處理”。我國傳統(tǒng)行政法比較注重國家利益、公共利益，而忽視私人利益。但該條中能將私人合法權益置于國家利益、公共利益同等地位予以考慮，且規(guī)定法院在依法判決撤銷違法的被訴具體行政行為時，可責令被訴行政機關采取相應的補救措施。這表明我國行政法治在現(xiàn)代化的歷史進程中邁出了可喜的步伐。但由于我們對信賴保護原則還缺乏足夠的理性認識，使得我們目

34、前還無法自覺而又全面地運用信賴保護原則。如，最高人民法院的司法解釋第58條在規(guī)定法院適用確認判決的有關情形時，卻忽視了私人利益的保護。該條規(guī)定：“被訴具體行政行為違法，但撤銷該具體行政行為將會給國家利益或者公共利益造成重大損失的，人民法院應當作出確認被訴具體行政行為違法的判決，并責令被訴行政機關采取相應的補救措施；造成損害的，依法承擔賠償責任”。難道上述情形在給私人利益造成重大損失時，就不該保護嗎？21再看實踐中，由于“小煤窯”、“小礦井”頻頻出事；歌廳、舞廳問題重重；音響市場盜版猖獗。對此，政府理應尋找癥結(jié)之所在，制定對策，對癥下藥，以求治理。然而，有關部門的“良策”則是“全部關停并轉(zhuǎn)”。也

35、許，問題會立竿見影地得以解決。但是，誠如有人所指出的，一個地方某種行業(yè)中無照經(jīng)營、違法經(jīng)營的再多，也不可能沒有有照經(jīng)營、守法經(jīng)營的。有照經(jīng)營的也未必都違法到必須令其停業(yè)的程度。既然有照，說明政府審批在先，那么，無端令其停業(yè)，有何法律依據(jù)？政府又有何誠信？22 也許，人們會說，相對人可以提起行政訴訟，尋求法律保護。但是，行政訴訟之事后救濟的特點，使得其社會成本遠不如由政府自覺遵守規(guī)則的成本低。況且，即使訴訟，我們目前的行政法及其法學理論又在多大程度上為法院提供了信賴保護的實在依據(jù)和理論依據(jù)呢？ 23注釋：1 參見林紀東行政法與誠實信用原則，法令月刊第41卷第10期，

36、第167頁。2 參見城仲模編行政法上之一般法律原則（二），三民書局1997年版 ，第205頁。3 （日）鹽野宏著行政法，楊建順譯，法律出版社1999年出版，第59頁。4 以上諸觀點參見（日）田村德治憲法及行政法諸問題，有斐閣，1987年版，第10頁-第15頁。5 城仲模編行政法之一般法律原則（二），三民書局1997年版，第211頁。6 城仲?，F(xiàn)代行政法學發(fā)展的新趨勢，載行政法專集（一），臺北市公訓中心印行，1990年版，第126頁。7 葉俊榮行政程序與一般法律原則，臺灣經(jīng)社研究報告1007，第234頁。8 同上9 撤銷違法的不利行政行為，是依法行政的要求，但此時與法律安定性原則會發(fā)生一定