試論行政法的基本原則

1、試論行政法的基本原則         08-09-22 16:29:00     作者：魏勇    編輯：Studa_hasgo122在行政執(zhí)法中，不少執(zhí)法人員往往只重視具體法律規(guī)范的適用，而較為忽視行政法基本原則的正確理解和適用，其結(jié)果是“只見(jiàn)樹木，不見(jiàn)森林”，導(dǎo)致了行政執(zhí)法上的不適當(dāng)和偏差，影響了行政管理目的的真正實(shí)現(xiàn)。因此，研討行政法的基本原則，并以此指導(dǎo)行政執(zhí)法實(shí)踐具有現(xiàn)實(shí)意義。一、法律原則的概念及其意義“原則”一詞來(lái)自拉丁語(yǔ)（

2、principium）,其語(yǔ)義是“開(kāi)始、起源、基礎(chǔ)”。在法學(xué)中，法律原則是指“可以作為規(guī)則的基礎(chǔ)或本源的綜合性、穩(wěn)定性原理和準(zhǔn)則”1法律原則、法律規(guī)則和法律概念是法的三大基本要素。研究法律原則具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。第一，適用范圍廣。法律規(guī)范由于內(nèi)容具體明確，它們只適用于某一類型的行為，而法律原則的每一個(gè)原則都是在廣泛的、現(xiàn)實(shí)的或設(shè)定的社會(huì)生活和社會(huì)關(guān)系中抽象出來(lái)的某一類行為、某一法律部門甚至全部法律體系均通用的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，其適用范圍比法律規(guī)范廣泛得多。第二，宏觀上的指導(dǎo)性。即在較大的范圍和較長(zhǎng)的過(guò)程中對(duì)人們的行為有方向性的指導(dǎo)作用。第三，穩(wěn)定性強(qiáng)。我們知道，現(xiàn)實(shí)社會(huì)是千姿百態(tài)的，千變?nèi)f化的，任何法

3、律不能也不可能窮盡所有的社會(huì)生活和社會(huì)關(guān)系，否則會(huì)導(dǎo)致法律的朝令夕改。在當(dāng)代中國(guó)，已經(jīng)形成了海量的法律法規(guī)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)的法律法規(guī)已達(dá)到6億多字，顯然這是任何人都不可能全部掌握的。但是，相對(duì)法律規(guī)范而言，法律原則具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，這種穩(wěn)定性有助于維護(hù)社會(huì)生活和社會(huì)關(guān)系的相對(duì)穩(wěn)定，這種穩(wěn)定性在一定時(shí)期內(nèi)不會(huì)因時(shí)間的推移而發(fā)生大的變化，因而，從這個(gè)意義上講，法律原則是學(xué)習(xí)法律的方法論，在個(gè)案的處理上，我們可能找不到現(xiàn)成的法律規(guī)范，但卻可以從法律原則中找到解決問(wèn)題的鑰匙，起到以不變應(yīng)萬(wàn)變的作用?！凹词乖谛姓ū容^健全的西方，行政法的基本原則依然是解決行政爭(zhēng)議，彌補(bǔ)行政法律規(guī)范漏洞的重要方式”。2二、

4、行政法基本原則的邏輯起點(diǎn)在論及行政法的基本原則前，我們不能回避基本原則的概念。所謂基本原則，是指“整個(gè)法律體系或某一法律部門所適用的，體現(xiàn)法的基本價(jià)值的原則，如憲法所規(guī)定的各項(xiàng)原則”。行政法的基本原則，是行政法最基本的法律準(zhǔn)則。這就是行政法基本原則的“基本”屬性。行政法的基本原則是用來(lái)指導(dǎo)行政法規(guī)范實(shí)施的準(zhǔn)則，是一種比較宏觀和抽象的指導(dǎo)性準(zhǔn)則。行政法的基本原則不是某一行政法領(lǐng)域的具體原則，如行政處罰法中的處罰法定原則、處罰公正公開(kāi)原則、過(guò)罰相當(dāng)原則、一事不再罰原則、處罰與教育相結(jié)合原則等。它是一國(guó)行政法中第一層次的、最基本的原則，與某一行政法領(lǐng)域的具體原則相比，行政法的基本原則屬于上位原則，某

5、一行政法領(lǐng)域如行政處罰的原則屬于下位原則，在行政處罰上，我們除了要遵循行政處罰的原則外，還應(yīng)當(dāng)遵循處在上位的行政法基本原則。行政法基本原則是指導(dǎo)和規(guī)范行政法的立法、執(zhí)法以及指導(dǎo)規(guī)范行政行為的實(shí)施和行政爭(zhēng)議的處理的基礎(chǔ)性法則，是貫穿于行政法具體規(guī)范之中，同時(shí)又高于行政法具體規(guī)范體現(xiàn)行政法基本價(jià)值觀念的準(zhǔn)則。那么，行政法的的基本原則應(yīng)包括哪些呢？有學(xué)者認(rèn)為，行政法的基本原則應(yīng)當(dāng)包括行政合法性原則和行政合理性原則；有學(xué)者認(rèn)為，行政法的基本原則可以概括為三個(gè)方面：行政合法性原則、行政合理性原則、監(jiān)督行政原則；有學(xué)者認(rèn)為，行政法的基本原則應(yīng)為合法性原則、民主性原則、及時(shí)救濟(jì)原則和統(tǒng)一原則；有學(xué)者認(rèn)為，行

6、政法的基本原則應(yīng)當(dāng)包括行政法治原則、適度性原則、互動(dòng)性原則、程序性原則、責(zé)任行政原則?？梢?jiàn)，我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)行政法的基本原則尚存在諸多不同觀點(diǎn)，在內(nèi)涵上既有交叉重疊又有所區(qū)別。筆者認(rèn)為，這種不同是正常的，因?yàn)?，學(xué)者們對(duì)行政法的基本原則作的是一種理論上的選擇，會(huì)因思維路徑的不同而不同。當(dāng)然，在不同觀點(diǎn)中也會(huì)存在一個(gè)相對(duì)最佳的問(wèn)題，由此，就必然涉及到行政法基本原則的邏輯起點(diǎn)問(wèn)題，即從什么角度和視角去發(fā)掘行政法的基本原則問(wèn)題。行政法作為一國(guó)憲法之下的部門法進(jìn)入人們的視野，僅僅是近代以來(lái)的一個(gè)法律現(xiàn)象。從早期西方的行政法治發(fā)展歷程來(lái)看，最初行政機(jī)關(guān)只是被動(dòng)、消極地遵從議會(huì)制定的法律，充當(dāng)?shù)氖恰笆匾谷恕?/p>

7、的角色，但隨著科學(xué)的進(jìn)步，社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜，各種矛盾逐步加深，經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)問(wèn)題不斷出現(xiàn)，市場(chǎng)出現(xiàn)失靈，需要政府制定各種管理措施、實(shí)施積極的管制政策來(lái)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)生活的干預(yù)程度，消極行政開(kāi)始轉(zhuǎn)向積極行政。于是，行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)獲得了空前的擴(kuò)張，與公民權(quán)利零距離的接觸面越來(lái)越大，將公民從搖籃到墳?zāi)沟娜^(guò)程基本上納入行政權(quán)的控制之下。進(jìn)入20世紀(jì)60年代后，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面后果出現(xiàn)，過(guò)度規(guī)制又影響了經(jīng)濟(jì)自由，束縛了社會(huì)發(fā)展，而且政府管得過(guò)多導(dǎo)致政府什么都在管什么都沒(méi)管理好的尷尬局面。70年代后政府開(kāi)始重新定位，變無(wú)限行政為有限行政，開(kāi)始分權(quán)于社會(huì)，還權(quán)于老百姓，可以毫不夸張地說(shuō)，現(xiàn)代行政法治的歷

8、史正是一部政府不斷放松規(guī)制，還權(quán)于民的歷史。因此，有限且必須是有效的行政權(quán)是現(xiàn)代行政法所關(guān)注的最基本的問(wèn)題，它成為構(gòu)建現(xiàn)代行政法基本原則的邏輯起點(diǎn)。基于以上認(rèn)識(shí)，現(xiàn)代行政法的基本原則應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以下要求：第一，權(quán)力制約；第二，權(quán)利保障；第三，富有效率；第四，繁簡(jiǎn)適當(dāng)。行政法被稱為“動(dòng)態(tài)的憲法”，因此，權(quán)力制約和權(quán)利保障是行政法治的必有內(nèi)涵，是有限行政的不同方面，權(quán)力制約針對(duì)的是政府公權(quán)力，權(quán)利保障針對(duì)的是行政管理相對(duì)人的私權(quán)利。富有效率是有效行政的同義表述。繁簡(jiǎn)適當(dāng)是針對(duì)行政法的基本原則的數(shù)量和用語(yǔ)而言，只有繁簡(jiǎn)適當(dāng)才能言簡(jiǎn)意賅地表示基本原則的內(nèi)涵。從上述四個(gè)要求出發(fā)，筆者認(rèn)為，將“合法行政、合理

9、行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”定位為行政法的基本原則較為妥當(dāng)。其中，合法行政原則、權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則屬于權(quán)力制約的范疇，合理行政、程序正當(dāng)、誠(chéng)實(shí)守信原則屬于權(quán)利保障的范疇，高效便民屬于富有效率的范疇。此外，這六項(xiàng)原則比起其他學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，文字表述更加精妙，內(nèi)涵更加明晰。三、行政法的基本原則（一）合法行政原則“合法行政”是行政法的首要原則，其他原則可以理解為這一原則的延伸。合法行政原則主要由三層意思構(gòu)成：第一，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理要嚴(yán)格依法進(jìn)行。換句話說(shuō)，行政機(jī)關(guān)實(shí)施的管理行為是由法律事先設(shè)定好了的，行政機(jī)關(guān)只能按法律的規(guī)定去辦事，而不能隨意超越法律規(guī)定，否則就構(gòu)成行政違法。我們知道，在民

10、事活動(dòng)中，當(dāng)事人享有較多的意思自治和契約自由，所以從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，合法行政原則是行政行為區(qū)別于民事行為的主要標(biāo)志；第二，合法行政中的“法”法律淵源表現(xiàn)為法律、法規(guī)和規(guī)章。即行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行。此外，在處理法律、法規(guī)和規(guī)章的關(guān)系時(shí)還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法律優(yōu)位和法律保留原則，法律優(yōu)位是指上位階的法律規(guī)范的效力高于下位階法律規(guī)范的效力，各層級(jí)的法律規(guī)范之間必須保持統(tǒng)一與和諧，例如，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)不得與人大及其常委會(huì)制定的法律相抵觸，稅務(wù)總局制定的部門規(guī)章不得與國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)相抵觸；法律保留是指凡屬于憲法、法律規(guī)定只能由法律規(guī)定的事項(xiàng)，或者只能由法律作出規(guī)定，

11、或者在法律有明確授權(quán)的情況下，行政機(jī)關(guān)才有權(quán)在其所制定的行政規(guī)范中作出規(guī)定。例如，稅收征管法是人大常委會(huì)制定的法律，由于征管法有授權(quán)規(guī)定，實(shí)施細(xì)則由國(guó)務(wù)院制定，因而國(guó)務(wù)院可以制定稅收征管法實(shí)施細(xì)則這樣的行政法規(guī)。假如征管法沒(méi)有授權(quán)規(guī)定，則國(guó)務(wù)院就不能制定實(shí)施細(xì)則；第三，行政機(jī)關(guān)必須遵守“法無(wú)明文規(guī)定即禁止”。即沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。從這一角度來(lái)看，合法行政原則實(shí)際上是公民權(quán)利本位觀、政府義務(wù)本位觀在行政法上的具體展現(xiàn)。我們知道，在現(xiàn)代法治社會(huì)，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。例如，我國(guó)憲法第2條規(guī)定，“中華人

12、民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”。而人民通過(guò)選舉人民代表來(lái)組成人民代表大會(huì)，人民代表大會(huì)的重要職責(zé)之一就是立法，通過(guò)立法來(lái)授權(quán)政府在何種范圍內(nèi)以何種方式來(lái)進(jìn)行公共管理。如果在立法上某項(xiàng)權(quán)力并未授權(quán)給政府行使，那么該項(xiàng)權(quán)力依然在人民手中。打個(gè)比喻，假如人民的所有權(quán)力共有100項(xiàng)，通過(guò)立法授權(quán)給政府行使60項(xiàng)，余下的40項(xiàng)權(quán)力仍然屬于人民而不屬于政府。所以，當(dāng)法律、法規(guī)和規(guī)章沒(méi)有明文規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)不得作出侵益行政或者實(shí)施干涉行政來(lái)影響相對(duì)人的合法權(quán)益或者增加其義務(wù)，由此，行政訴訟中，我們便不難理解為什么規(guī)范性文件對(duì)人民法院不具有法律意義上的拘束力，只能作為審理案件的“參考”。（二）合理行政原則“合理

13、行政”的主要含義是行政決定應(yīng)當(dāng)具有理性，屬于實(shí)質(zhì)行政法治的范疇，尤其適用于裁量性行政活動(dòng)。這里的理性是最低限度的理性，是指行政決定應(yīng)當(dāng)具有一個(gè)正常理智的普通人所能達(dá)到的合理與適當(dāng)并且能符合科學(xué)公理和社會(huì)道德。合理行政原則包括：第一，公平公正。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則，要平等對(duì)待行政管理相對(duì)人，不偏私、不歧視；第二，考慮相關(guān)因素。行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾，例如，稅務(wù)執(zhí)法人員在實(shí)施行政處罰時(shí)不能因?yàn)橄鄬?duì)人陳述申辯而加重處罰；第三，符合比例。比例原則的基本涵義是指行政主體實(shí)施行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，如果為了實(shí)現(xiàn)行政

14、目標(biāo)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)使該不利影響限制在盡可能小的范圍和限度，使二者處于適度的比例。也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。比例原則是行政法中非常重要的原則，有不少學(xué)者甚至將其作為行政法的基本原則之一。比例原則由德國(guó)行政司法判例最初確立。有些國(guó)家將此原則在法律中予以明確規(guī)定。荷蘭行政法通則第三章第四條規(guī)定，某個(gè)行政命令對(duì)一個(gè)或更多的利害關(guān)系人產(chǎn)生不利后果，這一不利后果須與命令的目的相當(dāng)。葡萄牙行政程序法典第五條規(guī)定，行政當(dāng)局的決定與私人權(quán)利或受法律保護(hù)的利益有沖突時(shí)，可在對(duì)擬達(dá)

15、致的目標(biāo)系屬適當(dāng)及適度的情況下，損害這些權(quán)利與利益。比例原則在大陸法系國(guó)家的行政法中有極為重要的地位，在其行政執(zhí)法與行政訴訟中得到了不同程度地體現(xiàn)。有的學(xué)者作了更廣泛的解釋，認(rèn)為比例原則包含下述三個(gè)子原則：1、適當(dāng)性原則。行政行為對(duì)于行政目標(biāo)是適當(dāng)?shù)摹?、必要性原則，又稱最溫和原則。行政行為應(yīng)以達(dá)到行政目的、目標(biāo)為限，不能給相對(duì)人造成過(guò)度的不利影響。3、相當(dāng)性原則。行政主體采用的方法對(duì)相對(duì)人造成的損害不得與實(shí)現(xiàn)之目的顯失均衡，應(yīng)慎重權(quán)衡其目的達(dá)到的利益與侵及相對(duì)人的權(quán)益二者之間孰輕孰重。筆者曾在中國(guó)稅網(wǎng)上見(jiàn)到這樣一個(gè)案例：2004年3月，某市稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)該市某紙品廠依法進(jìn)行納稅檢查，發(fā)現(xiàn)該廠未按

16、規(guī)定期限繳納稅款，遂責(zé)令其限期繳納。該廠逾期仍未繳納，稅務(wù)機(jī)關(guān)決定對(duì)其采取強(qiáng)制措施，依法查封該廠30噸成品紙杯。該廠提出，該批紙杯即將發(fā)往購(gòu)貨單位，如果被查封導(dǎo)致不能按期發(fā)貨，企業(yè)將承擔(dān)巨大違約損失。該廠要求稅務(wù)部門變更執(zhí)行措施，劃扣賬上存款或查封其他產(chǎn)品。因稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法人員以往在稅收檢查中曾同該廠負(fù)責(zé)人發(fā)生過(guò)沖突，因此不予變更執(zhí)行措施，該廠遂向法院提起訴訟。稅務(wù)機(jī)關(guān)辯稱，其執(zhí)法并無(wú)過(guò)錯(cuò)，這批紙杯本屬該廠所有，查封這批紙杯，也是法律賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)力，并未超越法律、違法行政。雖然從合法行政角度來(lái)看，稅務(wù)機(jī)關(guān)的查封行為是合法的，但是，對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)來(lái)講，此時(shí)存在多種方式可以實(shí)現(xiàn)追繳稅款的行政管理目的：一是查封該批紙杯；二是查封其他產(chǎn)品；三是劃扣賬上存款。顯然，劃扣賬上存款或者查封其他產(chǎn)品對(duì)該紙品廠造成的損害要小，因此稅務(wù)機(jī)關(guān)采取對(duì)納稅人利益損害最大的查封有合同在身的紙杯行為是有悖于合理行政原則的，雖然，該案在行政訴訟中，稅務(wù)機(jī)關(guān)不會(huì)敗訴，因?yàn)榉ㄔ褐粚?duì)“合法性”進(jìn)行審查，但如果該案提起行政復(fù)議的話，上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)將會(huì)基于“合理性”考慮，作出