民政局城鄉(xiāng)低保工作調研報告匯報

1、民政局城鄉(xiāng)低保工作調研報告匯報 城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度是社會救助體系的一個重要組成部分，是傳統(tǒng)的救濟制度的改革與深化，是國家為保障城鄉(xiāng)困難群眾的基本生活，幫助解決他們生活中遇到的特殊困難而建立的一項制度。自1996年和1997年分別建立城市和農村居民最低生活保障制度以來，我們堅持整體規(guī)劃、精心實施、多途并舉、相互配套、規(guī)范管理的原則，不斷加快城鄉(xiāng)最低生活保障制度的建設步伐,城鄉(xiāng)困難群眾的基本生活得到了有效的保障，促進了社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展。特別是去年以來，各級民政部門按照摸清底數(shù)，擴大范圍，提高標準，加強管理，逐步實現(xiàn)應保盡保的工作思路，狠抓落實，扎實推進，城鄉(xiāng)低保工作取得了明顯成效，但在實際

2、操作過程中也遇到一些問題，亟待我們在今后工作中加以改進和完善?，F(xiàn)就當前我市城鄉(xiāng)低保工作現(xiàn)狀、存在問題、原因分析及下步對策建議，作簡要闡述。 一、城鄉(xiāng)低?，F(xiàn)狀 我市于1996年和1997年分別建立了城市和農村最低生活保障制度。城鄉(xiāng)最低生活保障制度建立之初，我市城市和農村保障標準分別為每人每月120元和每人每年600元。之后，城市低保先后四次提標，分別是1999年7月調整為每人每月220元，2005年1月調整為280元，2007年1月調整為300元（其中環(huán)翠區(qū)、高區(qū)、經區(qū)和榮成市城市低保標準為每人每月300元，文登、乳山兩市為280元），2009年1月調整為330元（其中乳山市為300元）。農村低

3、保三次提標，2003年8月調整為每人每年800元，2007年1月調整為1000元，2009年1月調整為1200元。截止2008年底，全市累計保障城鄉(xiāng)低保家庭19312戶、34078人，其中城市低保869戶、1808人，農村低保18443戶，32270人。累計發(fā)放資金2535.2萬元，其中城市低保發(fā)放保障金512.7萬元月人均補差約236.3元；農村低保發(fā)放保障金2022.5萬元，月人均補差約52.2元。 二、存在問題及原因分析 （一）城市低保保障比例低。目前，我市城市低保對象869戶，計1808人。按2007年非農業(yè)人口119萬計算，城市低保保障比例僅為0.15%，遠遠低于同期省內其他城市的水

4、平，列全省末位。原因有以下幾個方面：一是城市最低生活保障的保障比例與一個地區(qū)的經濟社會發(fā)展水平密切相關。一般而言，一個地區(qū)經濟越發(fā)達，社會事業(yè)發(fā)展越均衡，則需要最低生活保障的群體就越小，保障比例就越低。從省民政廳公布的2007年底全省17地市城市低保保障比例看，、煙臺、青島、濰坊、東營等經濟較為發(fā)達地區(qū)，分別排在倒數(shù)第一至第五。二是我市目前勞動力短缺，就業(yè)充分。我市現(xiàn)行的最低工資標準是每月760元，在一個人充分就業(yè)的前提下，一個家庭只要再有很少一部分收入，就能超過低保線。因而目前我市保障的低保對象大多是失去勞動能力的殘疾人、病人和老年人等，有勞動能力的人員很少被納入低保范圍，這也是我市低保比例

5、低的另一個原因。三是我市結構性失業(yè)問題不突出。從全省低保比例排在前面幾個城市的情況看，都面臨著產業(yè)結構調整帶來的結構性失業(yè)問題。以棗莊為例，該市以煤炭產業(yè)為主，隨著資源的減少，很多煤炭企業(yè)面臨轉產，因而造成的結構性失業(yè)問題突出，失業(yè)人員一時難以找到合適的就業(yè)崗位，只能依靠最低生活保障解決其生活困難。因而該市的低保比例達到了5.17%，為全省最高。與棗莊相比，我市這方面的壓力就很小。四是我市確有一些因素影響低保保障比例的提高。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1、低保資金分擔比例不合理。目前，市級財政只負擔環(huán)翠區(qū)城市低保保障資金的40%，其他市區(qū)由所在市區(qū)自行解決，考慮到財政負擔問題，各市區(qū)在標準的掌握

6、上一般從嚴。2、跨市區(qū)低保對象申請難。由于低保資金基本由各市區(qū)自行負擔，所以對部分戶口與常住戶口不統(tǒng)一的對象申請低保，各市區(qū)往往互相推諉，不愿意承擔相應的負擔。3、部分應納入城市低保范圍的居民至今未被納入。主要包括城市建成區(qū)內的原居民，土地被征用的庫區(qū)村居民等。 （二）城鄉(xiāng)低保標準差距大。目前，我市城市居民最低生活保障標準為每人每月330元，農村居民最低生活保障標準為每人每年不低于1200元，兩者之比為3.3：1，遠低于城鄉(xiāng)收入之比2：1。 （三）城鄉(xiāng)低保制度具有先天不足性。城鄉(xiāng)低保政策的基本原則是“有救無類”和“差額補助”，即執(zhí)行收入一元化標準，不論身份如何，只要家庭月人均收入低于當?shù)爻青l(xiāng)低

7、保標準，就可以申請享受低保待遇，反之則不行，以此來保障低保對象生活水平的一致性。這一政策表面上是絕對公平的，但實踐中卻帶來一系列難題：一是部分特別困難的家庭被排除在低保范圍之外。在實際工作中，我們經常遇到類似這樣家庭，雖然人均收入高于低保標準，卻因偶遇大病、大災、人身意外傷害和支付子女高額學費等，造成收不抵支，實際生活水平遠低于低保水平。由于城鄉(xiāng)低保在申請、審核、審批過程中執(zhí)行收入一元化標準，只考慮家庭收入，不考慮家庭實際支出，致使這部分特別困難的家庭被排除在低保范圍之外。二是家庭收入難以準確核算。準確核算家庭收入，是搞好城鄉(xiāng)低保工作的關鍵環(huán)節(jié)，也一直是困擾基層低保工作人員的老大難問題。在具體

8、工作中，城市居民家庭的顯性收入和固定收入容易計算，但隱性收入和彈性收入?yún)s難以計算。農村居民家庭由于收入中糧食等實物收入占相當比重，在價值轉化過程中，存在較大的隨意性，收入難以貨幣化。除農作物收成的季節(jié)性及受自然災害的影響較大等因素外，外出務工人員的增加，也增大了收入的不穩(wěn)定性。再加上核算家庭收入需要耗費很多時間和精力，工作成本較高。所以很多情況下，只能在工作人員和申請人都可接受的區(qū)間內估算一個“模糊收入”或者簡單地以社區(qū)居民公認的貧困戶、困難戶作為衡量申請低保對象的標準，致使部分符合低保條件的家庭未被納入低保范圍。三是“差額補助”無法做到精準化。按照“差額補助”政策，理論上能夠保證每個低保家庭

9、收入的均等化，但操作起來難度很大。比如，在城市低保標準每月330元，人均家庭收入329元的情況下，每人每月應享受1元的低保補助，但實際工作中無法做到這一點。對人均收入略低于低保標準的家庭來說，可能出現(xiàn)兩種結果：要么沾光，被納入低保，實際補助水平高于低保標準與家庭人均收入之間的差額；要么吃虧，被排除在低保之外。 （四）落實鎮(zhèn)級配套資金困難較大。按照我市現(xiàn)行的保障資金負擔方法和比例（市級財政只負擔環(huán)翠區(qū)城市低保保障資金的40%，農村低保負擔全市低保保障資金的20%，其余由各市區(qū)負擔），市、縣兩級低保資金落實困難不大，但到鎮(zhèn)級卻有較大困難。主要因為費稅改革后，農業(yè)稅、農村特產稅和“三提五統(tǒng)”都被取消

10、，鎮(zhèn)級財政收入大幅下降，30%的低保配套資金成為鎮(zhèn)級財政巨大的負擔。這種狀況一方面造成低保資金難以足額發(fā)放，影響保障對象的生活；另一方面也使鎮(zhèn)、村兩級人為地提高農村低?！伴T檻”，使應該享受低保的家庭難以進入低保范圍。 （五）配套政策滯后。我市于2004開展了醫(yī)療、教育、住房“三項救助”工作，但救助對象局限于城鄉(xiāng)低保對象，政策不夠規(guī)范完善，有些甚至不夠合理。2006年以后，我們在實施大病救助、慈善助學活動時，將人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实?20%的家庭納入救助范圍，有效地緩解了部分城鄉(xiāng)低收入家庭的生活困難。但社會救助應以政府為主導，慈善為補充，大病救助、慈善助學是純粹的慈善救助，活動的開展

11、受制于善款的募集，不能形成長效機制。與低保制度相配套的分類施保和邊緣家庭臨時救助等政策尚待出臺。 （六）無專門機構和經費保障。根據(jù)民政部全國基層低保規(guī)范化建設暫行評估標準的要求，各級必須有專門的低保工作機構和辦公場所，市區(qū)低保工作經費不低于每名低保對象20元，鎮(zhèn)（街）不低于10元，社區(qū)（村）不低于15元。以上共計每名低保對象年工作經費為45元。目前，市級剛成立了城鄉(xiāng)居民最低生活保障管理中心，但未正式開展工作。各市區(qū)無專門的低保工作機構，更無專門的工作經費，特別是基層工作力量薄弱，目前我市鎮(zhèn)（街道）級民政僅設民政助理員崗位，配備1-2人，而且是兼職。需負責城鄉(xiāng)低保、農村五保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、教育救

12、助、大病救助以及其他配套社會救助等民政工作。由于政策性強、對象多、覆蓋范圍廣的社會救助全面實施以后，鎮(zhèn)（街）、村（居）兩級的民政社會救助工作量和工作難度空前加大，嚴重制約了城鄉(xiāng)低保工作的進一步規(guī)范管理和長遠發(fā)展。 三、對策與建議 （一）擴大城市低保范圍。近期政府將出臺文件把失地農民納入城市低保范圍，這樣一方面可以體現(xiàn)社會公平，另一方面也提高了城市低保的比例。同時我們也取消“人戶分離”的限制，申請人可以向戶籍所在地的居（村）民委員后提出申請。 （二）科學地確定保障標準。城鄉(xiāng)低保標準應依據(jù)城鄉(xiāng)居民基本生活（包括吃、穿、住、醫(yī)、教等）必需品的實際需求及各級政府財政實際承受能力等因素確定，并結合本地經

13、濟發(fā)展水平和生活水平及物價指數(shù)的變化不斷調整，由當?shù)卣枰怨?。保障標準既不宜過低也不宜過高，確定過低保障不了貧困群眾的基本生活，確定過高政府財力又難以承受，也易助長人的隋性和不勞而獲的思想。同時，在低保提標時，我們應適當加大農村低保提標幅度，逐步縮小城鄉(xiāng)居民最低生活保障的差距，使農村低保在城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準中比例更加合理。 （三）科學測算收入、準確界定低保對象。城市居民家庭收入應從工資性收入、經營凈收入、財產性收入和轉移性收入等方面進行核算，對隱性收入和彈性收入通過調查評估確認，對不能確定的行業(yè)收入，可以調查制定全市主要行業(yè)最低工資評估標準參照執(zhí)行。農村居民家庭收入的類別應為種植、養(yǎng)

14、殖、加工、勞務等純收入和接受或應該接受的扶（撫、贍）養(yǎng)費等。由于農村家庭經營收入類別繁雜，價格按地域高低不一，因此在家庭收入的具體計算上，應本著宜粗不宜細的原則，制定一個科學的量化標準（比如農作物的地域畝產量、扶養(yǎng)費支出比例等），根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況分類進行匡算，但必須計算純收入。如種植、養(yǎng)殖、加工等收入的計算，應以總收入減去種養(yǎng)加過程的投入費用，才能計算出實際收入。另外，可以建立城鄉(xiāng)居民收入核算評估組織機構，或者采取政府購買服務的方式完成低收入居民家庭收入核算任務。 （四）合理調整財政支出結構。建議較大幅度地提高市、縣兩級的負擔比例，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負擔比例。具體是城市低保由市財政負擔環(huán)翠區(qū)城市低保資金的60%，負擔其他市區(qū)的20%；農村低保市財政負擔全市低保資金的30%，將鎮(zhèn)級負擔比例壓縮到10%以內，并由各市區(qū)財政轉移支付，進一步調動各市區(qū)做好城鄉(xiāng)低保工作的積極性。 （五）完善低保配套政策。近期政府將出臺關于進一步加強城鄉(xiāng)生活困難居民救助的意見，對城市低保分類施保的對象、標準、資金來源、工作程序等作出明確規(guī)定，在全市范圍內建立并實行分類施保制度。對城鄉(xiāng)低保邊緣家庭的救助，在原有的“三項救助”基礎上擴大救助對象范圍，增加救助項目，從生活、醫(yī)療、教育、農村危房改造等多個方面對城鄉(xiāng)生活困難居民實施救