貴州省農(nóng)村宅基地退出的障礙因素調(diào)研與對策建議.docx

1、第35卷，第4期中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃Vol.35,No.4,pp94-992014年8月ChineseJournalofAgriculturalResourcesandRegionalPlanningAugust,2014doi：10.7621/cjarrp.1005-9121.20140415三農(nóng)問題貴州省農(nóng)村宅基地退出的障礙因素調(diào)研與對策建議黃璐水'羅海波供，鐘鋒之(I.貴州大學(xué)資源與環(huán)境工程學(xué)院.貴陽550025；2.貴州大學(xué)礦業(yè)學(xué)院，費(fèi)陽550025)摘要農(nóng)村宅基地退出，是盤活農(nóng)村存雖建設(shè)用地、集約節(jié)約用地、有效緩解工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地供需矛盾、破解耕地占補(bǔ)平衡難題的重要手段

2、之一。該研究通過農(nóng)村宅基地退出障礙因素分析，為相關(guān)部門制定、改革和完善相關(guān)土地制度，探索建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制，解決農(nóng)村宅基地使用過程中存在問地和優(yōu)化農(nóng)村宅基地退出實(shí)踐提供相關(guān)的理論參考與政策建議。研究方法上采用實(shí)地調(diào)查法，問卷調(diào)查法，擬對農(nóng)村宅基地退出實(shí)踐中的困難及障礙進(jìn)行探討。研究結(jié)果：貴州省農(nóng)村宅基地存在布局散亂、占地面積超標(biāo)、“一戶多宅”、閑置量:日趨增多的利用現(xiàn)狀，可退出宅基地數(shù)量較多、面積較大。但實(shí)際實(shí)施中由于缺乏農(nóng)村宅基地退出政策依據(jù)、宅基地確權(quán)滯后、相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)不暢、資金來源有限及退出農(nóng)戶未參與復(fù)墾節(jié)余指標(biāo)收益分配等問題存在，極大阻礙了宅基地的有效退出。研究結(jié)論：為進(jìn)一步推

3、進(jìn)農(nóng)村宅基地退出，建議政府出臺宅基地退出相關(guān)政策措施，建立和完善宅基地退出機(jī)制，加快宅基地確權(quán)看記工作以明晰宅基地權(quán)屬，建立相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，并加大資金扶持力度，拓展融資渠道，保障退出農(nóng)戶權(quán)益，讓農(nóng)戶分享退出后復(fù)墾宅基地面積節(jié)余指標(biāo)收益分配。關(guān)鍵詞農(nóng)村宅基地退出障礙對策貴州省農(nóng)村宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為滿足本組織內(nèi)成員的生活需要和從事家庭副業(yè)生產(chǎn)的需要而分配給農(nóng)戶使用的土地。農(nóng)村宅基地退出，是指農(nóng)戶在政府政策引導(dǎo)下自愿放棄其所獲得的宅基地使用權(quán)，或者政府通過“遷村并點(diǎn)、集中安置”、生態(tài)移民、地質(zhì)災(zāi)害搬遷等措施將農(nóng)戶住房及其附著物占用的宅基地退出，以提高宅基地使用效率。由于我國宅基地管理制

4、度的弊端及農(nóng)民傳統(tǒng)居住觀念等原因，當(dāng)前農(nóng)村宅基地利用普遍存在占地規(guī)模大、用地面積超標(biāo)、“一戶多宅”、閑置低效制用及“人減地反增”等一系列問題以句。如何有效盤活這部分存量建設(shè)用地，緩解工業(yè)化、城市化快速推進(jìn)過程中的“建設(shè)與耕地保護(hù)”矛盾成為社會各界關(guān)注的焦點(diǎn)。盧艷霞等認(rèn)為盤活農(nóng)村閑置宅基地，既可以解決城市建設(shè)需要，又可以使農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收益，為解決其進(jìn)城后的居住提供部分資金；傅介平認(rèn)為，宅基地退出是促進(jìn)節(jié)約集約用地，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，破解“保發(fā)展、守紅線”兩難問題的重要途徑。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，城市建設(shè)用地擴(kuò)張與農(nóng)村建設(shè)用地閑置并存，“城市建設(shè)與耕地保護(hù)”矛盾

5、將日益劇烈。實(shí)施農(nóng)村宅基地退出是解決宅基地低效利用問題的有效選擇。但在我國，宅基地作為一種特殊的生產(chǎn)要素，不僅具有生活保障功能，還具有財產(chǎn)功能。對于多數(shù)農(nóng)戶而言，宅基地是其最重要的財產(chǎn)之一，為農(nóng)戶提供生產(chǎn)生活最基本的居住保障和財富增長保障。因而要讓農(nóng)戶退出其所擁有的宅基地、順利實(shí)施宅基地退出并非易事。各地實(shí)踐中也存在諸多問題，徐忠國通過對嘉興市農(nóng)村宅基地退出障礙因素進(jìn)行專題調(diào)查，認(rèn)為資金缺口大，中心村建設(shè)“調(diào)地難”，農(nóng)民意見難統(tǒng)一，農(nóng)民觀念難轉(zhuǎn)變，搬遷后再就業(yè)困難，搬遷后承包地處置難是宅基地退出的主要障礙；周軍輝等"°】認(rèn)為管理制收稿日期：2013Q9-24黃璐水為碩士生羅

6、海波為教授、通訊作者鐘鋒為碩土生基金項(xiàng)目：貴州省國土資源勘測規(guī)劃研究院“貴州省土地政策實(shí)施監(jiān)測評估項(xiàng)目”(H2013-ZC);質(zhì)州省土地政策實(shí)施就測評估項(xiàng)目(DCPJ121406-01)度缺失、農(nóng)村傳統(tǒng)觀念、宅基地退出市場機(jī)制的不健全、宅基地建設(shè)的監(jiān)督管理乏力是影響宅基地退出的主要因素；徐保根等""認(rèn)為農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)現(xiàn)代經(jīng)營組織少，土地承包經(jīng)營權(quán)換保障的財政資金壓力大；需要調(diào)整的基本農(nóng)田和耕地面積大，受到土地利用總體規(guī)劃的限制；宅基地?fù)Q住房受到周轉(zhuǎn)指標(biāo)的影響，且運(yùn)作過程中的資金平衡壓力大是嘉興市“兩分兩換”退出模式存在的主要問題；肖碧林等認(rèn)為當(dāng)前宅基地退

7、出大都由政府主導(dǎo)下，農(nóng)民話語權(quán)較小，甚至只能被動地接受房屋拆遷和置換，未充分尊重農(nóng)民意愿和保障其長遠(yuǎn)利益。筆者通過對貴州省花溪區(qū)、金沙縣、三穗縣、麻江縣4個地區(qū)的實(shí)地調(diào)研，分析出貴州省宅基地退出實(shí)踐中的主要障礙，并提出相應(yīng)對策建議，以期能為貴州省農(nóng)村宅基地退出實(shí)踐提供相關(guān)決策參考，推動農(nóng)村宅基地退出順利實(shí)施。1調(diào)研情況1.1調(diào)研區(qū)域概況為了解貴州省農(nóng)村宅基地利用及農(nóng)村宅基地退出政策實(shí)施情況，筆者于2012年1012月到貴陽市花溪區(qū)和畢節(jié)市金沙縣、2013年78月到黔東南苗族侗族自治州三穗縣、麻江縣對各地農(nóng)村宅基地利用情況、不同利益主體對宅基地退出的看法、影響農(nóng)戶退出宅基地意愿的主要因素、宅基地

8、退出實(shí)施情況、宅基地退出過程中存在的問題和困難等內(nèi)容進(jìn)行實(shí)地調(diào)研?；ㄏ獏^(qū)處于貴州省省會城市貴陽市郊區(qū)，地理位置優(yōu)越，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。農(nóng)戶獲取的信息最大，相對開放，有從事第三產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)轉(zhuǎn)非的便利條件。農(nóng)戶宅基地占地面積大，閑置最多。金沙縣處于貴州省畢節(jié)市北部，地理位置較為偏遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)。外出務(wù)工農(nóng)戶較多，為勞動力輸出大縣，農(nóng)戶宅基地閑置機(jī)多，退出潛力大。黔東南苗族侗族自治州三穗縣和麻江縣是少數(shù)民族聚集區(qū)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，農(nóng)戶觀念較為陳舊，宅基地占地面積大。1.2調(diào)研方法及樣本量調(diào)研采取分層抽樣與隨機(jī)抽樣相結(jié)合的方法，調(diào)研區(qū)域選擇首先根據(jù)分層抽樣選擇代表不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與土地資源稟賦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中又根

9、據(jù)宅基地閑置比例、人均收入水平進(jìn)行分層選定行政村。每個行政村隨機(jī)抽樣選取若干個村民進(jìn)行調(diào)研。調(diào)研中針對國土部門和村干部主要進(jìn)行座談與詳談；針對樣本村內(nèi)農(nóng)戶主要采取隨機(jī)抽樣方法，與農(nóng)戶座談、發(fā)放調(diào)查問卷，以及隨機(jī)入戶訪談的形式。共計訪問干部、村民500人，其中有效問卷465份。2貴州省農(nóng)村宅基地利用及宅基地退出政策實(shí)施情況2.1貴州省農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀2.1.1農(nóng)村宅基地布局散亂貴州省由于地形地貌原因，長期以來農(nóng)村居民點(diǎn)分布都較為分散。再者由于過去農(nóng)村宅基地管理未受到高度重視，各地沒有長遠(yuǎn)規(guī)劃，缺乏發(fā)展前瞻性，對農(nóng)民建房基本上沒有統(tǒng)一規(guī)劃，農(nóng)戶選址建房多根據(jù)自身需要不同或選在自家的自留地、承包地

10、上，或在交通較為便利的道路沿線，或?yàn)楸阌谙碌馗鬟x址在距承包地較近的區(qū)域。調(diào)研區(qū)域中有67.10%的農(nóng)戶表示他們的宅基地都是自己先選地塊建房，再向相關(guān)部門申請的?？梢婋S意性很強(qiáng)。2.1.2農(nóng)村宅基地閑置量日趨增多一方面是由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，農(nóng)戶外出務(wù)工或定居城鎮(zhèn)造成的閑置。近年來，越來越多的農(nóng)民走出農(nóng)村，整戶外遷、整戶外出、部分外出到城鎮(zhèn)務(wù)工、買房或租房等，使其在農(nóng)村原有的宅基地的居住功能逐步消失，從而一直處于閑置狀態(tài)。又由于受限于當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)的制約，不能進(jìn)行公開合法的流轉(zhuǎn)，閑置量增多導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)大度“空心村”。調(diào)研中外出務(wù)工人數(shù)較多的勞動力輸出大縣沙縣,就存在較高的宅基地閑

11、置陸.有些村莊閑置屋高達(dá)60%o另一方面是由于“建新而未拆舊”造成的閑置。隨著農(nóng)民收入不斷增高，生活水平的不斷提升，農(nóng)戶改善自己生活環(huán)境的愿望十分強(qiáng)烈，大部分都新建或者翻修了老房屋。而新建房屋大多為村內(nèi)重新?lián)竦匦藿?，建新完成后農(nóng)戶便搬離老住宅，使得原來的老宅處于閑置狀態(tài)。2.1.3面積超標(biāo)和“一戶多宅”現(xiàn)象普遍貴州省土地管理?xiàng)l例第三十條明確規(guī)定了農(nóng)村村民建住宅的用地限額（包括原有住房宅基地面積及附屬設(shè)施用地）。城市郊區(qū)、壩子地區(qū)：每戶不得超過130m2；丘陵地區(qū)：每戶不得超過170m2；山區(qū)、牧區(qū)：每戶不得超過200m2。但在貴州省農(nóng)村，大部分農(nóng)民依法用地的觀念較為淡薄，他們認(rèn)為沒有人能干涉其

12、在自己承包地上建房的權(quán)利。部分農(nóng)戶還有相互攀比的心理，認(rèn)為房屋建得越大越氣派，住起來越舒服，也越顯身份和富裕。因此，他們把房前屋后的空閑地都“充分”利用起來，不斷擴(kuò)大自己的宅基地占地面積。這便使得農(nóng)民宅基地超標(biāo)準(zhǔn)占地現(xiàn)象普遍，調(diào)研中有69.46%的農(nóng)戶宅基地面積超標(biāo)，其中城市郊區(qū)宅基地面積超標(biāo)較為嚴(yán)重。貴州省土地管理?xiàng)l例第三卜一條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。但是，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)擁有2宗以上宅基地的農(nóng)戶比例多達(dá)50.75%。“一戶多宅”的原因主要有3個方面：一是由于歷史原因或者合法繼承、接受贈與取得造成的“一戶多宅”；二是處于偏遠(yuǎn)落后地區(qū)、深丘區(qū)的農(nóng)戶重新?lián)竦亟ㄐ路亢笪赐顺鲈卦斐傻摹?/p>

13、一戶多宅”；三是城市近郊的農(nóng)戶覺得區(qū)位好、房產(chǎn)升值空間大，便在房前屋后的空地，自己承包的土地上多建房子，以供今后出租、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)后獲取較高經(jīng)濟(jì)收益的“種房子”現(xiàn)象形成的“一戶多宅”。2.2貴州省農(nóng)村宅基地退出實(shí)施情況貴州省各地通過實(shí)踐探索，形成5種典型退出模式。模式一是農(nóng)戶異地建新后有閑置宅基地，且承包地較少、老宅流轉(zhuǎn)可能性小的農(nóng)戶為了增加可耕作面積而自發(fā)退出舊宅基地的行為。該模式是農(nóng)戶傳統(tǒng)農(nóng)耕思想作用下的自發(fā)行為結(jié)果，缺乏政府引導(dǎo)，缺乏相應(yīng)激勵機(jī)制，僅為點(diǎn)狀退出，退出面積有限，效益較低。模式二是在政府積極引導(dǎo)并承諾“無償幫助農(nóng)戶復(fù)墾、復(fù)墾后農(nóng)地歸農(nóng)戶耕種、收益歸農(nóng)戶所有”的情況下，擁有閑置宅

14、基地的農(nóng)戶自愿退出的行為。此模式政府無償復(fù)鼠一定程度上提高了農(nóng)戶退出宅基地的積極性，但由于激勵強(qiáng)度不夠，退出的面積也較小，取得的效益十分有限。模式三是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為主體組織實(shí)施，各相關(guān)部門結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目進(jìn)行農(nóng)村宅基地的退出，堅持“一戶一宅、建新拆舊”的原則，鼓勵農(nóng)民拆除危舊房、交還原宅基地，統(tǒng)一規(guī)劃重新嚴(yán)格按照“一戶一宅、面積不超標(biāo)”規(guī)定分配宅基地，引導(dǎo)農(nóng)民居住由分散向集中轉(zhuǎn)變，退出農(nóng)戶新舊宅基地面積相抵的凈面積及集中居住后集約節(jié)約出的原粗放利用的基礎(chǔ)設(shè)施占地等面積。此模式由政府統(tǒng)一引導(dǎo)和規(guī)劃實(shí)施，一般是大區(qū)域、整村實(shí)施，退出的面積較大，取得的效益較高。模式四是政府對農(nóng)村五保戶

15、、低保戶、困難戶以及殘疾人、計生戶等特殊困難群體的危房給予補(bǔ)助，讓其對舊房進(jìn)行修繕或拆舊重建，嚴(yán)格堅持一戶一宅原則，異地建房的必須拆除原危房，退出原宅基地。對于重建農(nóng)戶的房屋嚴(yán)格控制其新建房屋占地面積，以騰退部分原來超標(biāo)或粗放利用的宅基地面積。此模式中危房改造多為原址重建，退出的宅基地面積較小且較為零散，集中利用難度大，但該模式在改善農(nóng)戶居住環(huán)境方面成效顯著。模式五是政府對自然條件惡劣的深山區(qū)、石山區(qū)特別是石漠化嚴(yán)重地區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)、少數(shù)民族居住區(qū)的農(nóng)村貧困農(nóng)戶進(jìn)行扶貧生態(tài)移民，給予相關(guān)補(bǔ)助，根據(jù)遷出地自然村寨分布情況，以地域上相連的人口聚居區(qū)（村、村民組、自然村寨）為單元逐年整體遷出，

16、移民退出原居住宅基地，政府對移民遷出區(qū)進(jìn)行土地復(fù)墾或生態(tài)建設(shè)。此模式極大改善了的移民生產(chǎn)生活，退出的宅基地面積集中連片，退出面積大，且對生態(tài)保護(hù)有積極影響，效益顯著。貴州省實(shí)踐中的5種退出模式都為農(nóng)村宅基地退出探索提供了有益的參考，也取得了相應(yīng)的效益。其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中引導(dǎo)農(nóng)戶集中居住騰退老宅基地模式和生態(tài)移民搬遷騰退老宅基地模式是農(nóng)村宅基地退出效益較好的兩個模式。但5種模式涉及的地區(qū)都還很少，部分宅基地閑置量多、退出潛力大的地區(qū)并未能順利實(shí)施宅基地退出工作.存在諸多的障礙與困難,使得農(nóng)村閑置的建設(shè)用地得不到盤活，利用效率低下。3貴州省農(nóng)村宅基地退出障礙分析3.1缺乏宅基地退出政策依據(jù)

17、，操作性不強(qiáng)雖然中央、國土資源部出臺的相關(guān)政策文件都大力提倡盤活農(nóng)村存危建設(shè)用地，嚴(yán)格農(nóng)村宅基地“一戶一宅”制度，鼓勵農(nóng)民騰退多余宅基地并進(jìn)行復(fù)耕等。但對農(nóng)村閑置宅基地沒有收回利用的操作性規(guī)定，專門針對農(nóng)村宅基地退出具體配套的法律法規(guī)和政策還未出臺，農(nóng)村宅基地退出的程序及補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)等都缺乏具體規(guī)定。貴州省雖已開展相關(guān)試點(diǎn)，但也未出臺相關(guān)宅基地退出政策措施。由于國家及地方層面都未出臺統(tǒng)領(lǐng)宅基地退出的相關(guān)政策，使得農(nóng)村宅基地退出在實(shí)際中的可操作性較差，各地試點(diǎn)都還處于摸石頭過河的探索階段，實(shí)踐成效也因此大打折扣。缺乏統(tǒng)一政策規(guī)定，雖使各地農(nóng)村宅基地退出各有特色，卻也給予了各地“自定”相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利

18、。各退出的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，尤其是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，往往是矛盾發(fā)生的導(dǎo)火點(diǎn)。而地方制定的標(biāo)準(zhǔn)由于公信度較低，難以得到農(nóng)戶的認(rèn)可與支持，使得宅基地退出難以推動。再者，由于無政策法規(guī)可依，在宅基地退出行政執(zhí)法和爭議裁決中缺乏法律支撐，執(zhí)行難度大。3.2農(nóng)戶確權(quán)意識不強(qiáng)，宅基地確權(quán)工作滯后由于農(nóng)戶確權(quán)意識不強(qiáng)，農(nóng)戶宅基地長期不申請辦理權(quán)屬確權(quán)登記，權(quán)屬不明確，農(nóng)村亂建亂占宅基地問題突出且屢禁不止，難以管理。實(shí)地調(diào)查中有55.48%的農(nóng)戶現(xiàn)有的宅基地并沒有經(jīng)過登記確權(quán)，無相關(guān)產(chǎn)權(quán)證明。令人意外的是農(nóng)戶對是否有相關(guān)產(chǎn)權(quán)證書不太關(guān)心，并沒有意識到登記確權(quán)的重要性。對于未確權(quán)宅基地，相關(guān)部門不僅管理難度大，且若發(fā)生爭議，法

19、律將很難對農(nóng)民宅基地權(quán)益進(jìn)行保障。自我國2009年提出做好集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作以來，貴州省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作已完成94%,在全國處于領(lǐng)先地位。但宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記頒證工作中由于面積超標(biāo)、權(quán)屬爭議等遺留問題，登記頒證工作開展困難，嚴(yán)重滯后。未確權(quán)導(dǎo)致很多宅基地產(chǎn)權(quán)不明晰，造成宅基地管理工作薄弱，不利于宅基地退出政策的有效推行。3.3相關(guān)部門協(xié)調(diào)難，政策實(shí)施效率低任何政策的實(shí)施，都離不開各相關(guān)部門的協(xié)調(diào)與支持。各相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合順暢，是政策順利和有效實(shí)施的前提。土地政策的實(shí)施，涉及國土、財政、農(nóng)業(yè)等多個部門。而在貴州，土地政策的開展實(shí)施，政府主要讓國土部門牽頭實(shí)施，其他部門

20、協(xié)調(diào)實(shí)施。但具體實(shí)施中，卻有“誰牽頭誰包干”這么一條不成文的規(guī)定，很多工作都由國土部門“單獨(dú)行動”，其他部門則認(rèn)為不在自己職責(zé)范圍內(nèi)，對政策實(shí)施不太重視，不積極協(xié)調(diào)配合。這種狀況加大了政策實(shí)施難度，致使政策實(shí)施效率低下。3.4資金來源有限，經(jīng)費(fèi)籌集難當(dāng)前各地農(nóng)村宅基地退出能夠占用和使用的經(jīng)濟(jì)資源十分有限，使得經(jīng)費(fèi)籌集困難，成了農(nóng)村宅基地退出順利實(shí)施的極大障礙。由于目前農(nóng)村宅基地退出并未作為單獨(dú)的項(xiàng)目實(shí)施，更沒有相關(guān)政策對實(shí)施農(nóng)村宅基地退出資金來源進(jìn)行說明，各地實(shí)施中大多結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤和土地整治項(xiàng)目進(jìn)行，因而政策的實(shí)施都不得不依托于新農(nóng)村建設(shè)資金、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤資金和

21、土地整治資金。但部分村莊由于空閑宅基地單位面積普遍較小且零散分布，不便于集中連片進(jìn)行土地整理和復(fù)墾。因不符合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤或土地整治的要求，無法申請有關(guān)資金，無經(jīng)費(fèi)支撐使得這些村莊的宅基地退出實(shí)施較為困難。3.5退出農(nóng)戶未參與退出后復(fù)墾宅基地面積節(jié)余指標(biāo)收益分配在農(nóng)村宅基地退出的5個退出模式實(shí)踐中，退出宅基地的農(nóng)戶僅享有復(fù)墾后耕種的使用權(quán)，獲取微薄的耕種收益。而宅基地復(fù)墾后面積折抵安置農(nóng)戶建設(shè)占用面積后的節(jié)余指標(biāo)，一般是由政府統(tǒng)籌管理，流轉(zhuǎn)置換城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)獲取收益。其中部分收益用于新農(nóng)村建設(shè)和公共設(shè)施建設(shè)，剩余收益也由政府統(tǒng)籌使用，作為退出主體的退出農(nóng)戶卻并未參與到節(jié)余指標(biāo)的收益分配

22、中。農(nóng)戶未能獲取應(yīng)得的那部分利益，其退出的積極性便在一定程度上受到打擊，影響農(nóng)村宅基地退出的推廣實(shí)施。4推進(jìn)貴州省農(nóng)村宅基地退出的對策建議4.1出臺宅基地退出相關(guān)政策措施，建立和完善宅墓地退出機(jī)制為推進(jìn)農(nóng)村宅基地退出，部分試點(diǎn)省、市已經(jīng)出臺了農(nóng)村宅基地退出相關(guān)政策措施，如重慶市戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法(試行)(渝辦發(fā)2010203號)、關(guān)于舉家進(jìn)城落戶農(nóng)村居民退出宅基地承包地實(shí)施辦法(陜財辦綜201064號)等。這些政策對宅基地退出的程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、退出的宅基地利用等問題進(jìn)行了規(guī)定和說明。這些政策的出臺，極大地提高了農(nóng)戶退出閑置宅基地的積極性，推動了這些地區(qū)農(nóng)村宅基地退出政策的實(shí)施，

23、且已取得較高的成效。因而，貴州省應(yīng)在充分借鑒這些試點(diǎn)省、市的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，因地制宜，盡快出臺適宜貴州省特殊省情的農(nóng)村宅基地退出政策措施，為各地進(jìn)行農(nóng)村宅基地退出提供政策依據(jù)，提高農(nóng)村宅基地退出的實(shí)施效益。在宅基地退出機(jī)制方面，除了需建立激勵機(jī)制對自愿退出宅基地的農(nóng)戶進(jìn)行合理補(bǔ)償之外，還需建立壓力機(jī)制對該退而不愿退的農(nóng)戶實(shí)施有償保留，使其保留宅基地的成本加大，從而積極主動退出宅基地。4.2加快宅基地確權(quán)登記工作，明晰宅基地權(quán)屬農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村土地管理的核心，關(guān)乎土地所有者和使用者的切身利益。明晰的宅基地權(quán)屬關(guān)系是推動農(nóng)村宅基地退出政策順利實(shí)施的前提和必要條件。因此，貴州省急需深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制

24、度改革與建設(shè)研究，完善土地確權(quán)登記制度，加快推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，以明晰農(nóng)戶宅基地權(quán)屬，為推行農(nóng)村宅基地退出提供可靠的權(quán)屬依據(jù)。4.3建立相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)機(jī)制隨著建設(shè)用地供需矛盾加劇，土地管理工作的系統(tǒng)性和復(fù)雜性日益凸顯。土地政策的有效實(shí)施，是土地管理工作的重點(diǎn)，需要多部門密切配合、形成合力才能達(dá)到政策目的，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。因而在政策實(shí)施前，有必要對各相關(guān)部門進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)，明確各部門職責(zé)，建立相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，確保政策順利實(shí)施。農(nóng)村宅基地退出政策的實(shí)施，需建立國土部門與其他部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，以督促各部門切實(shí)履行其職責(zé)，增加工作的針對性、可控性和有效性，打破部門壁壘，進(jìn)一步提高

25、政策實(shí)施效率。4.4加大資金扶持力度，拓展融資渠道充足的資金是農(nóng)村宅基地退出順利實(shí)施的基本保障。一是需要政府加大財政資金補(bǔ)貼力度，從收取的土地出讓金中提取部分資金，設(shè)立農(nóng)村宅基地退出專項(xiàng)資金，統(tǒng)籌安排管理。二是需要加大農(nóng)村宅基地復(fù)墾補(bǔ)貼力度，從建設(shè)用地有償使用費(fèi)中安排一塊，專項(xiàng)用于拆舊復(fù)墾補(bǔ)助。三是要拓展投融資渠道，形成政府財政投入與市場化籌資方式相結(jié)合的多渠道、多層次籌措建設(shè)資金的局面。通過這些舉措，保障農(nóng)村宅基地退出實(shí)施擁有可靠的資金來源，促進(jìn)其順利實(shí)施。4.5讓農(nóng)戶分享退出后復(fù)墾宅基地面積節(jié)余指標(biāo)收益分配節(jié)余指標(biāo)收益分配不等同于建房補(bǔ)助和退出補(bǔ)償，不能以政府給予了相關(guān)退出的補(bǔ)償為由拒讓退

26、出農(nóng)戶參與收益分配。由政府支出的拆舊、復(fù)墾等費(fèi)用，應(yīng)在節(jié)余指標(biāo)收益中扣除政府實(shí)施政策的成本后，根據(jù)農(nóng)戶騰退宅基地凈面積大小按比例分享指標(biāo)收益；而由農(nóng)戶自發(fā)退出而完全承擔(dān)退出費(fèi)用的，也應(yīng)先把退出成本補(bǔ)償給農(nóng)戶，再按農(nóng)戶退出宅基地凈面積大小按比例分享指標(biāo)收益。讓退出農(nóng)戶分享其應(yīng)獲取的部分收益，可提高政策實(shí)施的支持率和滿意度，有利于進(jìn)一步的推廣實(shí)施。參考文獻(xiàn)宋偉，陳百明，楊紅，等.我國農(nóng)村宅基地資源現(xiàn)狀分析.中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2008,29(3)：151 胡進(jìn)安，何鐵城，杜建國.湖南省農(nóng)村宅基地使用權(quán)和管理初探.國土奏源導(dǎo)刊，2004,(5)：69高圣平，劉守英.宅基地使用權(quán)初始取得制度研究.中國

27、土地科學(xué).2007.21(2)：33-364魏西云，唐健.新形勢下的農(nóng)村宅基埔管理.中國土地.2006,(4)：3839邱道持.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)激勵機(jī)制研究一以重慶市璧山縣為例.西南大學(xué)學(xué)報：自然科學(xué)ft,2008,30(10)：136-1405 盧艷U,胡根根，林端紅.等.浙江省農(nóng)民宅基地退出模式調(diào)研與思考.中國土地科學(xué).2011.25(1)：37傅介平.宅基地退出機(jī)制解析一以江蘇省為例.中國土地，2012,(12)：55576 寧濤，楊慶媛，蘇康傳，等.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)影響因素實(shí)證分析基于重慶市300戶農(nóng)戶調(diào)查.西南博范大學(xué)學(xué)報(自然科學(xué)版)，2012,37(2)：119-125徐忠國.嘉興市

28、農(nóng)村宅慕地退出障礙因素調(diào)研與對策建議.浙江農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013,(6)：7497537 周軍焊，唐瑛，孫浩.基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的宅基地流轉(zhuǎn)與退出機(jī)制研究.現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2011,(1)：3132徐保根，楊靂峰，陳佳將.浙江*興市“兩分兩換”農(nóng)村土地整治模式探討.中國土地科學(xué)，2011.25(1)：37-428 肖容林，王道龍，陳印軍，等.我國農(nóng)村宅基地置換模式、間是與對策建議.中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2011,32(3)：3741RESEARCHONDILEMMASANDCOUNTERMEASURESOFRURALRESTOENTIALLANDEXITINGUIZHOUPROVINCEHuangLushu

29、i1,LuoHaibo1*,ZhongFeng2(1.CollegeofResourcesandEnvironmentalEngineering,GuizhouUniversity,Guiyang550025；2.CollegeofMining,GuizhouUnivereity,Guiyang550025)AbstractRuralresidentiallandexitisoneoftheimportantmeansofinvigoratingthestockofruralcollectiveconstructionland,economicallyandintensivelyusingla

30、nd,easingthecontradictionbetweensupplyanddemandoflandeffectivelyintheprocessofindustrializationandurbanization,andcrackingtheproblemsofrequisition-compensationbalanceofcultivatedland.Thepurposeofthisstudywastoanalyzethedilemmasfactorsintheprocessofruralresidentiallandexit,andproviderelevanttheoretic

31、alreferenceandpolicyrecommendationsfortherelevantadministrativedepartments,toimprovetherelevantlandsystem,establishtheruralresidentiallandexitmechanism,solvetheproblemsintheuseprocessoftheruralresidentialland,andoptimizethepracticalofruralresidentiallandexit.Themainresearchmethods,fieldsurveyandques

32、tionnairesurvey,wereusedtodiscussthedifficultiesandobstaclesinthepracticalprocessofruralresidentiallandexit.Theresultsofthisstudyshowedthatthelayoutofruralresidentiallandwasscatter,ruralresidentiallandcoveredanexcessivearea,theamountofidledruralresidentiallandincreasedinGuizhouprovince.Thepotentialquantitiesofrura