論新形勢下我國銀行監(jiān)管法制的完善

1、論新形勢下我國銀行監(jiān)管法制的完善一、從背景條件分析完善銀行監(jiān)管法制的迫切性1、 我國銀行監(jiān)管法制的現(xiàn)狀。1995年是金融立法年。我國先后通過了中華人民共和國人民銀行法(以下簡稱人民銀行法)和中華人民共和國商業(yè)銀行法(以下簡稱商業(yè)銀行法)，標志著我國銀行監(jiān)管法制體系的初步形成。這兩部大法成為我國銀行監(jiān)管法制體系的核心。我國現(xiàn)行的銀行監(jiān)管法制體系除了人民銀行法和商業(yè)銀行法外，還包括國務(wù)院頒布的行政法規(guī)和中國人民銀行發(fā)布的銀行管理規(guī)章。從形式上看，我國的銀行監(jiān)管法制體系似乎已經(jīng)完善了。然而實踐中，經(jīng)常遇到運用銀行法規(guī)的重疊、不協(xié)調(diào)和抵觸的情況。深入分析現(xiàn)有的監(jiān)管法制，我們不僅發(fā)現(xiàn)既有的規(guī)則、制度還有

2、缺陷、疏漏，亟待補充的問題仍大有存在。2、 開放環(huán)境給我國銀行監(jiān)管法制帶來了挑戰(zhàn)。中國加入世貿(mào)組織之后，金融市場國際化發(fā)展趨勢日益明顯，在金融開放的條件下，外資銀行機構(gòu)不斷進入，不僅會改變中國現(xiàn)有的金融機構(gòu)，還會使現(xiàn)有的金融運行規(guī)則發(fā)生變化。銀行監(jiān)管法制的國際化發(fā)展將成為高質(zhì)量、有效率的銀行監(jiān)管法制體系構(gòu)建的必然選擇。為此，需要對銀行法律制度加以修訂，以適應(yīng)新的發(fā)展要求。3、 銀監(jiān)會的有效監(jiān)管要求具備完善的銀行監(jiān)管法制。2003年4月28日銀監(jiān)會正式掛牌成立。銀監(jiān)會的成立是我國金融體制改革中極其重要的一步。銀監(jiān)會擔負著中國人民銀行原承擔的監(jiān)管銀行業(yè)職能，目的是讓銀行監(jiān)管更加專業(yè)化和科學(xué)化，提升

3、我國銀行業(yè)的國際競爭力。然而，銀行監(jiān)管必須依法進行。銀監(jiān)會的設(shè)立、監(jiān)管職權(quán)的取得和行使都依賴于銀行法規(guī)的完善。離開了健全的銀行監(jiān)管法制，不僅銀監(jiān)會的行為失去了規(guī)范、約束、指引和保障，而且銀監(jiān)會也失去了監(jiān)管的標準、權(quán)威、手段和基本前提。所以，完善銀行監(jiān)管法制是銀監(jiān)會實施優(yōu)質(zhì)監(jiān)管的自身要求。二、從現(xiàn)存問題分析完善銀行監(jiān)管法制的必要性(一) 監(jiān)管法制體系的不合理和不協(xié)調(diào)1、我國現(xiàn)行銀行監(jiān)管法制體系由三大部分組成：人民銀行法、商業(yè)銀行法以及國務(wù)院通過的行政法規(guī)和中國人民銀行通過的規(guī)章。但是行政規(guī)章的內(nèi)容不能對法律和行政法規(guī)起到補充缺漏的作用。事實上，兩大銀行法對一些應(yīng)予規(guī)制的問題尚未修改，有很多法律條

4、文也有待進一步闡釋。然而，我國一直未出臺對兩大基本銀行法做系統(tǒng)的補充性解釋的條例或規(guī)章。雖然行政法規(guī)和銀行規(guī)章在96年之后產(chǎn)生不少，卻沒有兩大法系統(tǒng)的實施細則。2、銀行監(jiān)管有關(guān)條例和規(guī)章相互之間或與兩大基本法之間有很多重疊、不協(xié)調(diào)和直接抵觸之處。比如，1996年6月1日中國人民銀行發(fā)布的貸款通則中第4、5、13、24(第一項)、29(第一款)、62、63、64、68、69條等條款都與商業(yè)銀行法的有關(guān)規(guī)定相重復(fù)。再如，銀行業(yè)務(wù)管理規(guī)章之間重疊也甚為嚴重。1997年12月1日起施行的支付結(jié)算辦法大量直接照搬了票據(jù)法、票據(jù)管理辦法的規(guī)定。我國銀行監(jiān)管法制體系存在的上述問題的主要原因在于：立法指導(dǎo)思想

5、的原因。受當時“成熟一部，制定一部”的指導(dǎo)思想影響，制定者缺乏制定規(guī)范性文件的效益理念，使得行政法規(guī)或規(guī)章相互之間或與法律之間有大量重疊的條文;立法技術(shù)水平的原因。制定者欠缺規(guī)劃性和全局性把握的技術(shù)，使得立法缺乏連貫性、協(xié)調(diào)性和前瞻性;法律編纂工作的不足。制定者對已制定的規(guī)范性文件沒有及時修訂、廢止工作未予以足夠重視，使前法與后法、上位法與下位法、同位法相互之間經(jīng)常發(fā)生沖突，不能保證法律規(guī)定的動態(tài)協(xié)調(diào)性。(二)監(jiān)管法制的制度選擇取向不利于監(jiān)管目標實現(xiàn)商業(yè)銀行法及有關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章過于側(cè)重對商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管。比如，在商業(yè)銀行法第三章“存款人的保護”的絕大部分條文及第四章“貸款和其業(yè)務(wù)的基本規(guī)

6、則”的多數(shù)條文都是對銀行與客戶的私法關(guān)系的規(guī)制。但這種立法選擇取向，反映了立法者試圖通過嚴格規(guī)制私法關(guān)系來實現(xiàn)監(jiān)管的目標，有監(jiān)管權(quán)力干預(yù)私法關(guān)系之嫌。(三)監(jiān)管法制在手段和方法上有缺漏1、對存款保險制度等監(jiān)管手段未予以足夠重視。存款保險制度在我國尚為空白狀態(tài)。而國外實踐表明，存款保險制度在維護金融秩序和穩(wěn)定銀行體系方面起到了明顯的作用，因為該項制度有助于借助存款保險機構(gòu)來加強對銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管，尤其是有助于通過存款保險機構(gòu)督促銀行減少違法經(jīng)營。2、缺乏完善的市場退出機制。我國商業(yè)銀行法對此種監(jiān)管設(shè)了專章“接管和終止”(第七章)，但是該法對銀行因破產(chǎn)或主動退出市場的監(jiān)管之規(guī)定過于簡單，僅有原則性的

7、4個條文，諸如關(guān)閉中債務(wù)清償、債務(wù)重組、有效資產(chǎn)的承接、被關(guān)閉銀行的托管等均無規(guī)定。另外銀行不同于一般企業(yè)，它的破產(chǎn)有可能引發(fā)一系列的社會問題，法制必須對破產(chǎn)程序的各種問題設(shè)置監(jiān)管。如果沒有一個健全穩(wěn)定的金融破產(chǎn)法，就無法按照市場的原則讓效益低下的金融機構(gòu)穩(wěn)定退出。(四)監(jiān)管法制在確定銀行經(jīng)營范圍上值得磋商商業(yè)銀行允許在什么范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù)也是法律要規(guī)定的一個重要問題，規(guī)定的經(jīng)營范圍越大，獲利的機會就越大，同時，風險也越大。反之，經(jīng)營的范圍越窄，銀行獲利的機會也越小，風險就相應(yīng)減少。我國目前還實行分業(yè)經(jīng)營，對銀行經(jīng)營范圍的限制非常嚴格，僅限于傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，然而，隨著我國的進一步開放，對于國際金融業(yè)呈

8、現(xiàn)出的由分業(yè)到融合的走向，我國應(yīng)引起足夠重視，積極研究借鑒國外經(jīng)驗，完善我國監(jiān)管法制。(五)監(jiān)管法制不適應(yīng)銀行法制國際化1、 涉外銀行監(jiān)管法規(guī)在內(nèi)部構(gòu)建上存在諸多不足。我國從1994年開始出臺了不少銀行業(yè)國際化方面的監(jiān)管法制，如外資金融機構(gòu)管理條例及其實施細則、關(guān)于外資金融機構(gòu)在中國設(shè)立常駐代表機構(gòu)的管理辦法、中外合資投資銀行類機構(gòu)管理暫行辦法等。但是這些文件權(quán)威性不高、監(jiān)管內(nèi)容過于原則、監(jiān)管方法不便于操作。如外資金融機構(gòu)管理條例對外資金融機構(gòu)的內(nèi)部控制未作明確要求，對其業(yè)務(wù)資料的報送及稽核與核查的規(guī)制也甚為原則和簡單，不利于監(jiān)管目標的有效實現(xiàn)。2、涉外銀行法規(guī)在外部銜接上急需完善。(1)涉外

9、銀行法規(guī)與WTO法律制度不協(xié)調(diào)。一是在跨境服務(wù)和新金融服務(wù)方面，現(xiàn)有的法制在銀行、證券和保險領(lǐng)域都不同程度地存在對非居民金融服務(wù)提供者及境內(nèi)外資金融機構(gòu)的限制性規(guī)定。二是在專營壟斷項目、公共機構(gòu)購買金融服務(wù)方面，國家為保護國內(nèi)商業(yè)銀行所設(shè)置的保護性政策，將遇到WTO法律制度的制約。今后國有商業(yè)銀行只能通過改善服務(wù)質(zhì)量來吸引客戶。三是在非歧視措施方面，我國銀行監(jiān)管法制對外國金融機構(gòu)的直接進入或外資機構(gòu)的市場準入均有限制性的要求，也面臨協(xié)調(diào)一致的問題。(2)銀行監(jiān)管法制與WTO國民待遇要求不協(xié)調(diào)。一是從監(jiān)管法制設(shè)置方面來看，現(xiàn)有法制對內(nèi)、外資金融機構(gòu)作了嚴格的區(qū)分。二是從金融服務(wù)限制方面看，我國金

10、融市場目前對外國金融業(yè)及外資金融機構(gòu)的限制甚為嚴格，在服務(wù)提供的地域及服務(wù)品種的具體限制上則尤為突出。三是從國民待遇限制標準來看，現(xiàn)有的法制對國民待遇限制具有很強的行政性、不確定性。根據(jù)服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定及其附件要求，我國將在公開的承諾表中對金融服務(wù)的具體部門從跨境提供服務(wù)、國外消費、商業(yè)存在、自然人存在等四個方面來明確國民待遇的限制。三、完善銀行監(jiān)管法制的建議1、協(xié)調(diào)和健全監(jiān)管法制體系內(nèi)部建設(shè)。要達到這一目標，第一，法章制定者必須樹立規(guī)范性立法和效益性立法的理念，重視立法的整體規(guī)劃;第二，注意切忌發(fā)現(xiàn)“一事”便立“一法”的流弊，避免引發(fā)相關(guān)規(guī)章之間的不協(xié)調(diào)和沖突;第三，提高立法技術(shù)，有計劃制定銀

11、行監(jiān)管規(guī)章。這要求制定者既要前瞻性把握國內(nèi)金融體制改革的動態(tài)，也要熟悉市場經(jīng)濟體制成熟國家相關(guān)制度的具體內(nèi)容;第四，做好法律規(guī)章立改廢工作。特別是要及時對不合時宜的內(nèi)容進行處理，對與新法律法規(guī)相抵觸的規(guī)章予以廢止或修改。2、重視國情與借鑒外國立法經(jīng)驗相結(jié)合。銀行監(jiān)管是一項技術(shù)性很強的活動，銀行監(jiān)管法制則是技術(shù)性、專業(yè)性并具的法律制度。一些行之有效的國外監(jiān)管制度和國外通行的規(guī)則，在調(diào)查分析國內(nèi)現(xiàn)有監(jiān)管法制的特點基礎(chǔ)上，結(jié)合實際在法制的完善和實施上進行借鑒和有條件的移植。注意收集、翻譯和整理國外的有效銀行法律制度，集中理論界和實務(wù)界的力量對其進行系統(tǒng)的研究;尊重人才，引進國外的監(jiān)管法制專家和實務(wù)部

12、門的優(yōu)秀人才來國內(nèi)傳授經(jīng)驗和技能。3、改善監(jiān)管方式，做到放松監(jiān)管中有高質(zhì)監(jiān)管。WTO規(guī)則要求我國銀行監(jiān)管摒棄過去的保守監(jiān)管，逐漸走向開放。所以我國現(xiàn)有法制必須逐步適應(yīng)WTO有關(guān)金融服務(wù)方面的制度和規(guī)則之要求，放棄過去體現(xiàn)過多干預(yù)的銀行監(jiān)管制度，尤其是涉外銀行業(yè)務(wù)方面的管制。但是另一方面，這勢必增大我國銀行業(yè)及金融市場遭受國際金融風險滲透的可能性。為了防范風險，銀行監(jiān)管只能改進監(jiān)管質(zhì)量和提高監(jiān)管效率，將全面的嚴格監(jiān)管發(fā)展為有重點的高質(zhì)量監(jiān)管。在監(jiān)管法制上也必須作出回應(yīng)，逐步放棄和修正舊法制的過嚴監(jiān)管，及時地有步驟地健全應(yīng)該監(jiān)管方面的法律制度。4、提高監(jiān)管主體工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)

13、關(guān)系到整個銀行監(jiān)管法制及實施水平的提高。嚴格規(guī)范銀行監(jiān)管工作人員(特別是主要負責人)對金融業(yè)務(wù)知識和技能的掌握，要求其對銀行法制及其實施機制熟悉，建立銀行監(jiān)管業(yè)務(wù)知識資格考試和職業(yè)道德評價等制度?，F(xiàn)代社會復(fù)雜多變的金融市場和多樣化的金融風險需要具有金融專業(yè)知識和從業(yè)經(jīng)驗的工作人員來履行監(jiān)管職責。尤其是在中國加入WTO后，中國銀行業(yè)國際化進一步深化，銀行監(jiān)管工作人員除了業(yè)務(wù)知識需要及時更新外，還要具備一定的英語水平。5、完善法律法規(guī)使之符合WTO標準。盡快制定外資金融機構(gòu)法，為外資金融機構(gòu)的合法經(jīng)營提供法律保障，也可保護我國的金融安全;修改商業(yè)銀行法，和國際慣例進一步接軌;出臺外匯法，以加強外匯

14、市場的管理。6、要處理好內(nèi)、外資銀行的監(jiān)管關(guān)系。在保證金融業(yè)穩(wěn)定的前提下放松束縛金融業(yè)合理競爭的過多管制，尤其是對外資銀行機構(gòu)、業(yè)務(wù)方面的管制，逐步放棄和修正過去“內(nèi)外有別”的監(jiān)管制度，及時有步驟地建立健全有統(tǒng)一標準的規(guī)范內(nèi)、外資銀行的經(jīng)營行為的法律制度。7、完善銀行內(nèi)部控制制度及其再監(jiān)管制度。人民銀行應(yīng)對銀行內(nèi)控制度的完善和監(jiān)督機制進行規(guī)范。根據(jù)巴塞爾銀行監(jiān)管委員會有效監(jiān)管的核心原則從組織結(jié)構(gòu)(職責的界定、貸款審批的權(quán)限分離和決策程序)、會計規(guī)劃(對賬、控制單、定期試算等)、雙人原則(不同職責的分離、交叉核對、資產(chǎn)雙重控制和雙人簽字等)、對資產(chǎn)和投資的實際控制等方面來構(gòu)建規(guī)章體系。8、健全信息披露制度。信息披露制度是銀行機構(gòu)定期向銀行監(jiān)管和其他有關(guān)部門披露其經(jīng)營狀況的制度，其作用一是便于公眾對其監(jiān)管;二是便于監(jiān)管部門及時發(fā)現(xiàn)問題，進行現(xiàn)場檢查，達到防范風險的目的;三是有利于審慎經(jīng)營、節(jié)約財務(wù)開支、降低成本、獲取最大利益的原則;四是銀行監(jiān)管部門將其檢查及處罰的信息在一定范圍內(nèi)披露