信息機制在行政管理體制改革中的作用

1、信息機制在行政管理體制改革中的作用    【作 者】鄒生 【作者簡介】鄒生，廣東省信息產業(yè)廳副廳長，工學博士。廣東廣州510031 【內容提要】行政管理體制改革是一個長期過程，其中信息起到關鍵性作用。文章首先從控制論的觀點出發(fā)，把行政管理體制分解為信息機制、決策機制和動力機制。然后，運用信息傳輸原理討論信息機制的作用及其對行政管理體制改革的影響。接著，從行政管理職能的分解開始，根據職能對信息的相互依賴性提出行政管理結構的信息優(yōu)化模型和方法。最后，討論用電子政務來改善行政管理體制的信息機制問題，提出電子政務建設的思路和應用系統模型的構建方法。 【摘 要 題

2、】行政改革 【關 鍵 詞】信息機制/行政管理體制改革 中圖分類號：D035文獻標識碼：A文章編號：10009639(2006)01007205 行政管理體制改革是政治體制改革和經濟體制改革的結合點，一直為世人所關注。隨著社會經濟的不斷發(fā)展，行政管理體制改革也在不斷進行，這是一個長期的過程。國外也是如此?，F代西方國家興起的政府再造工程（Government reengineering），實際上就是行政管理體制改革的過程。我們講政府職能轉變，實際上就是行政體制改革不斷深化的體現。一般來說，要進行一次大的行政體制改革，有3個問題必須搞清楚：一是政府應該履行什么職能，也就是職能的合理界定問題；二是根據

3、設定的合理職能，如何設置合理的行政結構，使之可以做到“精簡、統一、效能”；三是行政結構確定之后如何才能保證協調、有效運行，即“決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協調”。這3個問題實際上是同一個問題的3個層次的深入過程。近年來，學術界對第一個問題研究比較多，對第二、三個問題的研究相對較少。筆者認為，要較好回答第二、三個問題，必須對信息機制進行研究，本文就試圖在這方面做些探討。 一、從信息機制看行政管理體制改革 我們可以把行政管理體制看作是一個動態(tài)反饋控制系統。其控制機構是政府，被控對象是經濟社會，統計、信息部門則是反饋機構，如圖1所示。這個系統，從縱向來看，它是分層遞階的控制結構，各級控制機構分別是中央、省、市

4、、縣政府。從橫向來看，中央、省、市、縣都有類似形式的控制結構。    圖1行政管理控制系統模型 根據動態(tài)反饋控制的觀點，我們可以從圖1中進一步抽象出三大機制，即決策機制、動力機制和信息機制，如圖2所示。它是決定系統運行方式的三大要素。不同運行方式的選擇又決定了系統的運行效率和效能。決策機制有一元集中決策和多元分散決策，或者兩者兼有之。動力機制為自上級至下級的行政命令驅動力或來自經濟社會的利益驅動力，或者兩者兼有之。信息機制分為縱向的按行政隸屬關系的信息傳遞或橫向的企業(yè)、市場、社會當事者之間的信息傳遞，當然也可以是兩者兼有之。這三大機制是相互有機地聯系在一

5、起的。例如，信息的集中跟分散程度跟決策的集中與分散程度是相對應的，而動力激勵機制也因決策權的下放或上收而發(fā)生變化。    圖2控制系統的三大機制 中共十一屆三中全會以來，我國行政體制改革主要圍繞著經濟體制改革、完善社會主義市場經濟體制這個核心而進行。市場經濟體制的決策機制屬于分權控制，動力機制主要靠市場經濟利益的驅動力，信息機制也由過去主要靠上下級之間的縱向傳遞變?yōu)楦嗟匾揽渴袌龅臋M向傳遞。行政體制和經濟體制改革過程既是決策機制的變革過程，也是信息機制和動力機制的變革過程。 信息論研究告訴我們，信息傳輸是信源系統的可能狀態(tài)集以某種方式對應信道系統的可能狀

6、態(tài)集，信道系統狀態(tài)集又與收信系統的可能狀態(tài)集以某種方式相對應。信息從信源系統傳到收信系統是“變異度”的傳輸，如圖3所示。對一個閉環(huán)系統來說，變異度在傳輸過程中只會減少，不會增加，只有一一對應的變換，才可以使變異度不減少1。另外，信息在傳輸過程中總會受到來自內部或外部的隨機噪聲干擾，可能會導致信息的失真，這是我們必須考慮的。在過去集中的計劃體制模式下，由中央級少數人員來制定全社會龐大的計劃，他們需要收集來自各個層次各個方面的信息，這些信息需要逐級傳遞，層層轉換，很難做到一一對應的變換，而且主觀和客觀上都存在著很大的噪聲干擾。例如，人的主觀偏好就是很大的干擾因素。信息從上一級傳到下一級的時候，掌握

7、信息的人可能會把對自己有利的內容有意或無意地給予放大，對自己不利的內容有意或無意地給予縮小，下級向上級報送信息也是這樣，信息難免失真。與此同時，隨著勞動分工越來越精細，生產信息變得復雜，每個勞動者的貢獻和分配信息更是龐大復雜，要實現如此龐大信息一一對應變換的傳輸簡直是不可能的。信息機制根本就不能適應決策機制，也無法保證動力激勵機制的實現，所以計劃經濟模式又怎能按理想實現呢？    圖3信息的傳輸原理 行政管理體制改革核心問題可以說是為了解決政府“不該管、管不了、管不好”的問題。解決這些問題的辦法，一是通過政企分開解決“不該管”的問題，要求政府把精力放在那

8、些市場無法解決的問題上，如公共物品、外部效應、自然壟斷、社會公平等。這樣政府控制機構需要的是宏觀的信息而不是包羅萬有的微觀信息，避免信息過于龐大復雜和逐層傳遞造成的混亂與失真，大量的微觀信息則在運行機構中由運行單元（企業(yè)、個人等）直接在市場中交流傳遞。二是通過政府與社會的合理分權來解決“管不好”的問題，把政府過去包攬的許多社會事務交給社會中介組織和市場交換組織來完成，因而政府過去花大量力氣處理的社會事務信息，將改變?yōu)閷χ卮髥栴}的研究，對社會中介的組織指導上來，這與第一點一樣使信息的傳輸過程容易做到一一對應。三是通過政府的內部合理分權來解決“管不了”的問題，避免過去“條條”的力量有限“管不到底”

9、、“塊塊”的權力有限“管不到邊”的狀況，也就是要解決機構重疊、政出多門、人浮于事的問題，其中也是減少信息傳遞的層次、優(yōu)化信息流程的問題。 總的說來，政府職能的轉變實際上就是通過政府的分權和業(yè)務流程的重組來實現，而業(yè)務流程的重組又是通過信息流程的重組優(yōu)化來實現。信息流程的重組與優(yōu)化有3個方面的核心內容，一是政府部門之間的信息流程的重組，部門之間的職能調整，機構精簡，相互交叉，重復的部分被去掉之后，相應地需要加強各部門之間的信息交流，否則的話，每個部門又會在信息處理上變成小而全。二是縱向信息流程的重組，機構改革、權力下放之后，具體的指令信息已大大減少，信息處理能力大量轉向調查研究、政策反饋等方面上

10、來，指導性信息增多，信息反饋加強。三是面向社會公眾信息流程的重組，機構改革加強政務公開，強調依法行政，增加政府透明度，政府向社會公開的信息增大，社會上輿論監(jiān)督信息也增加，政府與社會、企業(yè)在新形式下的聯系加強，同時也增強了政府獲取更多新信息的能力，提高決策能力。如何從信息機制出發(fā)設計出合理的行政管理結構，下面我們將做進一步討論。二、行政管理結構的信息優(yōu)化模型和方法 政府應該管什么和不應該管什么的問題，我們不打算做更詳細的討論，現在要討論的是在政府明確要管什么之后，如何從信息優(yōu)化的角度去構造一個合理的組織結構。事實上，信息與組織結構的關系研究一直以來是管理理論的熱門課題?，F代組織理論之父巴納得（C

11、hester I Banard）早在1938年就指出組織成立的三要素，即信息傳遞、協調意志、目標一致。他認為信息對組織結構變化起著支配作用，傳統的等級制集權組織來源于層級式的信息結構，信息處理的分散化導致組織決策結構的分權化，橫向信息交流和分布處理促成了組織結構的扁平化，信息處理的個性化促成自主管理和組織民主化2。也就是說，要研究組織的結構，信息的作用是不能不考慮的。反過來，從信息出發(fā)可以找到組織結構設計的好方法。 第1節(jié)已經指出，行政管理控制系統是一個多層遞階結構，在我們構造行政管理的組織結構時只需在同一層上考慮就可以了，其他層類似推廣。要設計出合理的行政管理組織結構，首先需要確定一些設計準

12、則。根據組織設計理論，行政管理結構的設計應當符合如下3條基本準則：1.內部關聯性準則。我們要求構造出來的結構，每一個部門都必須是業(yè)務高度相關，把相關性強的業(yè)務放在同一個部門中，使各子系統（部門）具有高內聚性。內聚性的高低，由業(yè)務處理過程中對信息的相互依賴程度來決定。2.相對獨立性準則。各部門之間的關聯性盡可能低，各個部門之間職能盡量不交叉、不重復，保持相對獨立完整，盡可能一事一個部門辦。3.規(guī)模適當性準則。每個部門的規(guī)模大小比較適中，假如一些部門規(guī)模過大，一些部門規(guī)模過小，將不利于管理，也缺乏效率。    圖4過程的例子   

13、; 圖5數據類的例子 根據這些原則，我們就可以從理論上進行行政管理結構的構造和優(yōu)化。首先要做的工作是對政府職能進行分解，直到分解為每個相對獨立的處理單元，稱之為“過程”，如圖4所示。每一個“過程”產生某幾個“數據類”，如圖5所示。各個“過程”的處理功能不交叉，產生的“數據類”不重復，但它可以使用多個“過程”產生的“數據類”。將這些“過程”（記為）按照它們產生和使用“數據類”（記為）的關系聯系起來，就構成一個帶邊的有向圖，如圖6所示。圖中的邊就是數據類，它反映了過程之間的關聯度。我們可以數據量的多少來作為關聯度值，也可以數據類的重要程度賦值來作為關聯度值。這就意味著我們對政府職能及其關

14、聯性研究由定性走向了定量，由抽象走向了形式化。    圖6過程的關聯性及其有向圖模型 有了這個量化的過程，我們可以根據上面所述的組織結構設計原則，對圖6的矩陣用數學的方法進行分解優(yōu)化，以獲得我們需要的組織結構模型。分解計算方法如下： 1)記矩陣C（C,ij）,m×n，稱為過程數據類產生矩陣。其中，C,ij表示過程P,i產生數據類d,j的度量（i1，2，m；j1，2，n）。 記矩陣U（u,ij）,m×n，稱為過程數據類使用矩陣。其中，u,ij表示過程P,i使用數據類d,j的度量（i1，2，m；j1，2，A，n）。 2)計算過程關聯矩陣：

15、RCUT，UT為U的轉置，R是行和列均為過程的矩陣。 3)計算R的可達矩陣：GIRR2.Rn。 4)計算鄰接通路矩陣：SGxGT，GT為G的轉置，x表示S的對應元素的叉積。 5)調整矩陣S的行和列得到對角塊。每個對角塊所對應的過程組成一個職能模塊。 這樣，就可以得到我們要構造的組織結構模型。對這個模型進行適當的調整，就可以得到符合我們需要的信息優(yōu)化的組織結構。 完成組織結構的設計之后，還應該做的一項工作就是定義各個職能部門（模塊）之間的信息關聯關系，可以通過通路遍歷法來找出它們之間的信息關聯性。限于篇幅，計算方法的例子不予列舉，可參見相關文獻3。 筆者將過去與同事們開展政府信息系統設計時所積累

16、的調查資料，結合新的政府機構改革的職能調整，總結出270個過程，320個數據類型，按照上述方法分析計算，得到圖7所示的組織結構模型。它基本上與現實的組織結構模型保持對應，只是過程和數據類還不夠全面，但足以說明方法是可行的。    圖7行政管理組織結構圖 三、電子政務改善行政管理體制的信息機制 現代信息技術的發(fā)展，特別是互聯網的應用，導致電子政務在全球的興起，也促進了行政管理體制的變革。電子政務的目的是要塑造信息時代的新的政府形態(tài)，其本質是利用現代信息技術來改進、優(yōu)化信息時代下的行政管理體制的信息機制，以達到變革和完善行政管理體制的目的。 近年來，幾乎所有

17、工業(yè)化國家都把電子政務提到國家的議事日程，許多國家領導人對電子政務高度關注，不遺余力地去推進。電子政務可以提高行政管理的效率和效能，改善政府對社會的服務，更好地樹立政府為民形象。僅僅這些當然還不足以引起政治家們的高度熱情，更重要的是電子政務可以作為推行改革的有效手段。 我們知道，任何一項改革都一定會遇到來自傳統的阻力，如果能找到比較好的辦法來克服這些阻力，改革就會變得順利。電子政務又如何能成為行政體制改革的手段呢？不妨看一個簡單的例子。行政改革要裁減臃腫的機構，如果直接去裁減它，你一定會面臨許多人的反對。但是你在機關首先推行電子政務，別人就找不出反對的理由，而且大都積極擁護。為了開展電子政務，

18、你就必須對業(yè)務流程重新梳理，邊梳理邊電子化，隨著電子政務應用逐步成熟，那些臃腫的部分就自然地被排除在電子政務應用之外，這時候你就有了裁減的理由，阻力就會在電子政務變革過程中逐步被化解了。國家信息化專家委員會副主任周宏仁博士曾形象地把電子政務比為“梳辮子”，用信息技術之梳對政府的業(yè)務按其信息流程重新“梳辮子”，把那些核心業(yè)務首先梳進辮子里，辮子逐步梳完后電子政務也就建成了，那些被梳在辮子之外的也就自然被裁減掉4。這個過程，其實就是電子政務對行政管理信息機制的實現過程。 我們還可以看一個通過電子政務來調整權力架構的例子?，F在許多省份都在推行稅務大集中，稅務大集中其實就是借助電子政務手段，通過信息的

19、集中來實現征收監(jiān)管權力集中的過程。因為納稅信息集中到省級處理之后，納稅人無需在當地稅務所納稅，而直接通過信息網絡進入省級國庫，省級也無需通過逐級匯總才能掌握全省情況，避免逐級信息傳遞帶來的失真、瞞報；反過來，下級需要從省級才能獲得完全的稅務信息，包括本地的納稅情況。這樣一來，就可以實現全省稅務征收管理的統一性。如果不是通過電子政務辦法，你要實現權力上收恐怕就要困難得多了。電子政務的作用是通過信息技術在其相關的行為主體中應用而產生的。電子政務的主要行為主體有政府、企業(yè)和居民三大類。以這三大行為主體為核心的信息技術應用就形成電子政務、電子商務和電子社區(qū)。電子政務、電子商務和電子社區(qū)既有區(qū)別，又有聯

20、系。在電子政務當中，針對3個行為主體的應用，構成了政府對政府的電子政務，政府對企業(yè)的電子政務和政府對居民的電子政務。1.政府對政府的電子政務，主要是政府內部的公文流轉、協同作業(yè)、并聯審批等，也包括政府對公務員的管理，重點解決政府內部業(yè)務的信息處理與共享問題。2.政府對企業(yè)的電子政務主要是政府向企業(yè)提供的各種行政許可和公共服務，包括產業(yè)政策、工商注冊、進出口、環(huán)保、納稅、勞保等各種規(guī)定，政府向企、事業(yè)單位頒發(fā)的各種營業(yè)執(zhí)照、許可證、合格證、質量認證等，更重要的是通過電子政務建立更好的投資和市場環(huán)境，為企業(yè)提供各種各樣的政府信息服務。3.政府對居民的電子政務主要是更方便地實現了政府與居民的互動，包

21、括為居民辦理各種證件，提供各種政府與公共信息的服務、征詢居民意見、接受各種投訴等。 按照R. N. Anthony提出的管理三層次模型5，電子政務的功能層次也可以對應地劃分4個層次：第一個層次為決策指揮層，對應管理和決策層；第二個層次為監(jiān)督管理層，對應管理的控制層；第三、四層次分別為業(yè)務辦理層和信息服務層，它們對應著管理的操作層。如圖8所示。    圖8電子政務的功能層次 電子政務的核心問題是通過電子化手段的應用使行政管理系統的信息更加流暢，它既依附于行政管理系統原有的信息結構，又因為新手段的引入促使信息流程的重組和優(yōu)化，形成行政管理體制更為有效的信息機

22、制，使行政管理變得更有效率。 電子政務系統的技術實現問題不在本文討論之列，但其總體設計方法已在上一節(jié)清楚地給出來了。上一節(jié)討論的行政管理結構模型是基于信息機制建立的，即按過程對數據類的關系給出的。這個模型恰恰就是電子政務設計要建立的信息系統模型，模型中的各個模塊從行政空間映射到信息空間就成為信息子系統，模塊所包含的過程就是信息子系統要設計的處理功能，模塊所包含的數據類就是系統要建立的數據庫內容。各個模塊之間相關聯的數據類正是我們要解決各部門之間信息互聯互通的關鍵，也是電子政務設計最感困難的問題，但這里卻可以清楚地定義出來。顯然，按照這個方法設計出來的電子政務系統，能夠使行政管理的信息機制得到更好的實現和改善。 管理問題從某種意義上來說就是信息問題，所有管理工作最終通過信息來體現。因此，研究行政管理體制改革問題必須研究信息問題。如何把行政管理體