信息機(jī)制在行政管理體制改革中的作用

1、信息機(jī)制在行政管理體制改革中的作用    【作 者】鄒生 【作者簡(jiǎn)介】鄒生，廣東省信息產(chǎn)業(yè)廳副廳長(zhǎng)，工學(xué)博士。廣東廣州510031 【內(nèi)容提要】行政管理體制改革是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，其中信息起到關(guān)鍵性作用。文章首先從控制論的觀點(diǎn)出發(fā)，把行政管理體制分解為信息機(jī)制、決策機(jī)制和動(dòng)力機(jī)制。然后，運(yùn)用信息傳輸原理討論信息機(jī)制的作用及其對(duì)行政管理體制改革的影響。接著，從行政管理職能的分解開(kāi)始，根據(jù)職能對(duì)信息的相互依賴性提出行政管理結(jié)構(gòu)的信息優(yōu)化模型和方法。最后，討論用電子政務(wù)來(lái)改善行政管理體制的信息機(jī)制問(wèn)題，提出電子政務(wù)建設(shè)的思路和應(yīng)用系統(tǒng)模型的構(gòu)建方法。 【摘 要 題

2、】行政改革 【關(guān) 鍵 詞】信息機(jī)制/行政管理體制改革 中圖分類號(hào)：D035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：10009639(2006)01007205 行政管理體制改革是政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的結(jié)合點(diǎn)，一直為世人所關(guān)注。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，行政管理體制改革也在不斷進(jìn)行，這是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。國(guó)外也是如此?，F(xiàn)代西方國(guó)家興起的政府再造工程（Government reengineering），實(shí)際上就是行政管理體制改革的過(guò)程。我們講政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)際上就是行政體制改革不斷深化的體現(xiàn)。一般來(lái)說(shuō)，要進(jìn)行一次大的行政體制改革，有3個(gè)問(wèn)題必須搞清楚：一是政府應(yīng)該履行什么職能，也就是職能的合理界定問(wèn)題；二是根據(jù)

3、設(shè)定的合理職能，如何設(shè)置合理的行政結(jié)構(gòu)，使之可以做到“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”；三是行政結(jié)構(gòu)確定之后如何才能保證協(xié)調(diào)、有效運(yùn)行，即“決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)”。這3個(gè)問(wèn)題實(shí)際上是同一個(gè)問(wèn)題的3個(gè)層次的深入過(guò)程。近年來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)第一個(gè)問(wèn)題研究比較多，對(duì)第二、三個(gè)問(wèn)題的研究相對(duì)較少。筆者認(rèn)為，要較好回答第二、三個(gè)問(wèn)題，必須對(duì)信息機(jī)制進(jìn)行研究，本文就試圖在這方面做些探討。 一、從信息機(jī)制看行政管理體制改革 我們可以把行政管理體制看作是一個(gè)動(dòng)態(tài)反饋控制系統(tǒng)。其控制機(jī)構(gòu)是政府，被控對(duì)象是經(jīng)濟(jì)社會(huì)，統(tǒng)計(jì)、信息部門則是反饋機(jī)構(gòu)，如圖1所示。這個(gè)系統(tǒng)，從縱向來(lái)看，它是分層遞階的控制結(jié)構(gòu)，各級(jí)控制機(jī)構(gòu)分別是中央、省、市

4、、縣政府。從橫向來(lái)看，中央、省、市、縣都有類似形式的控制結(jié)構(gòu)。    圖1行政管理控制系統(tǒng)模型 根據(jù)動(dòng)態(tài)反饋控制的觀點(diǎn)，我們可以從圖1中進(jìn)一步抽象出三大機(jī)制，即決策機(jī)制、動(dòng)力機(jī)制和信息機(jī)制，如圖2所示。它是決定系統(tǒng)運(yùn)行方式的三大要素。不同運(yùn)行方式的選擇又決定了系統(tǒng)的運(yùn)行效率和效能。決策機(jī)制有一元集中決策和多元分散決策，或者兩者兼有之。動(dòng)力機(jī)制為自上級(jí)至下級(jí)的行政命令驅(qū)動(dòng)力或來(lái)自經(jīng)濟(jì)社會(huì)的利益驅(qū)動(dòng)力，或者兩者兼有之。信息機(jī)制分為縱向的按行政隸屬關(guān)系的信息傳遞或橫向的企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)當(dāng)事者之間的信息傳遞，當(dāng)然也可以是兩者兼有之。這三大機(jī)制是相互有機(jī)地聯(lián)系在一

5、起的。例如，信息的集中跟分散程度跟決策的集中與分散程度是相對(duì)應(yīng)的，而動(dòng)力激勵(lì)機(jī)制也因決策權(quán)的下放或上收而發(fā)生變化。    圖2控制系統(tǒng)的三大機(jī)制 中共十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)行政體制改革主要圍繞著經(jīng)濟(jì)體制改革、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制這個(gè)核心而進(jìn)行。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的決策機(jī)制屬于分權(quán)控制，動(dòng)力機(jī)制主要靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)力，信息機(jī)制也由過(guò)去主要靠上下級(jí)之間的縱向傳遞變?yōu)楦嗟匾揽渴袌?chǎng)的橫向傳遞。行政體制和經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程既是決策機(jī)制的變革過(guò)程，也是信息機(jī)制和動(dòng)力機(jī)制的變革過(guò)程。 信息論研究告訴我們，信息傳輸是信源系統(tǒng)的可能狀態(tài)集以某種方式對(duì)應(yīng)信道系統(tǒng)的可能狀

6、態(tài)集，信道系統(tǒng)狀態(tài)集又與收信系統(tǒng)的可能狀態(tài)集以某種方式相對(duì)應(yīng)。信息從信源系統(tǒng)傳到收信系統(tǒng)是“變異度”的傳輸，如圖3所示。對(duì)一個(gè)閉環(huán)系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，變異度在傳輸過(guò)程中只會(huì)減少，不會(huì)增加，只有一一對(duì)應(yīng)的變換，才可以使變異度不減少1。另外，信息在傳輸過(guò)程中總會(huì)受到來(lái)自內(nèi)部或外部的隨機(jī)噪聲干擾，可能會(huì)導(dǎo)致信息的失真，這是我們必須考慮的。在過(guò)去集中的計(jì)劃體制模式下，由中央級(jí)少數(shù)人員來(lái)制定全社會(huì)龐大的計(jì)劃，他們需要收集來(lái)自各個(gè)層次各個(gè)方面的信息，這些信息需要逐級(jí)傳遞，層層轉(zhuǎn)換，很難做到一一對(duì)應(yīng)的變換，而且主觀和客觀上都存在著很大的噪聲干擾。例如，人的主觀偏好就是很大的干擾因素。信息從上一級(jí)傳到下一級(jí)的時(shí)候，掌握

7、信息的人可能會(huì)把對(duì)自己有利的內(nèi)容有意或無(wú)意地給予放大，對(duì)自己不利的內(nèi)容有意或無(wú)意地給予縮小，下級(jí)向上級(jí)報(bào)送信息也是這樣，信息難免失真。與此同時(shí)，隨著勞動(dòng)分工越來(lái)越精細(xì)，生產(chǎn)信息變得復(fù)雜，每個(gè)勞動(dòng)者的貢獻(xiàn)和分配信息更是龐大復(fù)雜，要實(shí)現(xiàn)如此龐大信息一一對(duì)應(yīng)變換的傳輸簡(jiǎn)直是不可能的。信息機(jī)制根本就不能適應(yīng)決策機(jī)制，也無(wú)法保證動(dòng)力激勵(lì)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)，所以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式又怎能按理想實(shí)現(xiàn)呢？    圖3信息的傳輸原理 行政管理體制改革核心問(wèn)題可以說(shuō)是為了解決政府“不該管、管不了、管不好”的問(wèn)題。解決這些問(wèn)題的辦法，一是通過(guò)政企分開(kāi)解決“不該管”的問(wèn)題，要求政府把精力放在那

8、些市場(chǎng)無(wú)法解決的問(wèn)題上，如公共物品、外部效應(yīng)、自然壟斷、社會(huì)公平等。這樣政府控制機(jī)構(gòu)需要的是宏觀的信息而不是包羅萬(wàn)有的微觀信息，避免信息過(guò)于龐大復(fù)雜和逐層傳遞造成的混亂與失真，大量的微觀信息則在運(yùn)行機(jī)構(gòu)中由運(yùn)行單元（企業(yè)、個(gè)人等）直接在市場(chǎng)中交流傳遞。二是通過(guò)政府與社會(huì)的合理分權(quán)來(lái)解決“管不好”的問(wèn)題，把政府過(guò)去包攬的許多社會(huì)事務(wù)交給社會(huì)中介組織和市場(chǎng)交換組織來(lái)完成，因而政府過(guò)去花大量力氣處理的社會(huì)事務(wù)信息，將改變?yōu)閷?duì)重大問(wèn)題的研究，對(duì)社會(huì)中介的組織指導(dǎo)上來(lái)，這與第一點(diǎn)一樣使信息的傳輸過(guò)程容易做到一一對(duì)應(yīng)。三是通過(guò)政府的內(nèi)部合理分權(quán)來(lái)解決“管不了”的問(wèn)題，避免過(guò)去“條條”的力量有限“管不到底”

9、、“塊塊”的權(quán)力有限“管不到邊”的狀況，也就是要解決機(jī)構(gòu)重疊、政出多門、人浮于事的問(wèn)題，其中也是減少信息傳遞的層次、優(yōu)化信息流程的問(wèn)題。 總的說(shuō)來(lái)，政府職能的轉(zhuǎn)變實(shí)際上就是通過(guò)政府的分權(quán)和業(yè)務(wù)流程的重組來(lái)實(shí)現(xiàn)，而業(yè)務(wù)流程的重組又是通過(guò)信息流程的重組優(yōu)化來(lái)實(shí)現(xiàn)。信息流程的重組與優(yōu)化有3個(gè)方面的核心內(nèi)容，一是政府部門之間的信息流程的重組，部門之間的職能調(diào)整，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，相互交叉，重復(fù)的部分被去掉之后，相應(yīng)地需要加強(qiáng)各部門之間的信息交流，否則的話，每個(gè)部門又會(huì)在信息處理上變成小而全。二是縱向信息流程的重組，機(jī)構(gòu)改革、權(quán)力下放之后，具體的指令信息已大大減少，信息處理能力大量轉(zhuǎn)向調(diào)查研究、政策反饋等方面上

10、來(lái)，指導(dǎo)性信息增多，信息反饋加強(qiáng)。三是面向社會(huì)公眾信息流程的重組，機(jī)構(gòu)改革加強(qiáng)政務(wù)公開(kāi)，強(qiáng)調(diào)依法行政，增加政府透明度，政府向社會(huì)公開(kāi)的信息增大，社會(huì)上輿論監(jiān)督信息也增加，政府與社會(huì)、企業(yè)在新形式下的聯(lián)系加強(qiáng)，同時(shí)也增強(qiáng)了政府獲取更多新信息的能力，提高決策能力。如何從信息機(jī)制出發(fā)設(shè)計(jì)出合理的行政管理結(jié)構(gòu)，下面我們將做進(jìn)一步討論。二、行政管理結(jié)構(gòu)的信息優(yōu)化模型和方法 政府應(yīng)該管什么和不應(yīng)該管什么的問(wèn)題，我們不打算做更詳細(xì)的討論，現(xiàn)在要討論的是在政府明確要管什么之后，如何從信息優(yōu)化的角度去構(gòu)造一個(gè)合理的組織結(jié)構(gòu)。事實(shí)上，信息與組織結(jié)構(gòu)的關(guān)系研究一直以來(lái)是管理理論的熱門課題?，F(xiàn)代組織理論之父巴納得（C

11、hester I Banard）早在1938年就指出組織成立的三要素，即信息傳遞、協(xié)調(diào)意志、目標(biāo)一致。他認(rèn)為信息對(duì)組織結(jié)構(gòu)變化起著支配作用，傳統(tǒng)的等級(jí)制集權(quán)組織來(lái)源于層級(jí)式的信息結(jié)構(gòu)，信息處理的分散化導(dǎo)致組織決策結(jié)構(gòu)的分權(quán)化，橫向信息交流和分布處理促成了組織結(jié)構(gòu)的扁平化，信息處理的個(gè)性化促成自主管理和組織民主化2。也就是說(shuō)，要研究組織的結(jié)構(gòu)，信息的作用是不能不考慮的。反過(guò)來(lái)，從信息出發(fā)可以找到組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的好方法。 第1節(jié)已經(jīng)指出，行政管理控制系統(tǒng)是一個(gè)多層遞階結(jié)構(gòu)，在我們構(gòu)造行政管理的組織結(jié)構(gòu)時(shí)只需在同一層上考慮就可以了，其他層類似推廣。要設(shè)計(jì)出合理的行政管理組織結(jié)構(gòu)，首先需要確定一些設(shè)計(jì)準(zhǔn)

12、則。根據(jù)組織設(shè)計(jì)理論，行政管理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)符合如下3條基本準(zhǔn)則：1.內(nèi)部關(guān)聯(lián)性準(zhǔn)則。我們要求構(gòu)造出來(lái)的結(jié)構(gòu)，每一個(gè)部門都必須是業(yè)務(wù)高度相關(guān)，把相關(guān)性強(qiáng)的業(yè)務(wù)放在同一個(gè)部門中，使各子系統(tǒng)（部門）具有高內(nèi)聚性。內(nèi)聚性的高低，由業(yè)務(wù)處理過(guò)程中對(duì)信息的相互依賴程度來(lái)決定。2.相對(duì)獨(dú)立性準(zhǔn)則。各部門之間的關(guān)聯(lián)性盡可能低，各個(gè)部門之間職能盡量不交叉、不重復(fù)，保持相對(duì)獨(dú)立完整，盡可能一事一個(gè)部門辦。3.規(guī)模適當(dāng)性準(zhǔn)則。每個(gè)部門的規(guī)模大小比較適中，假如一些部門規(guī)模過(guò)大，一些部門規(guī)模過(guò)小，將不利于管理，也缺乏效率。    圖4過(guò)程的例子   

13、; 圖5數(shù)據(jù)類的例子 根據(jù)這些原則，我們就可以從理論上進(jìn)行行政管理結(jié)構(gòu)的構(gòu)造和優(yōu)化。首先要做的工作是對(duì)政府職能進(jìn)行分解，直到分解為每個(gè)相對(duì)獨(dú)立的處理單元，稱之為“過(guò)程”，如圖4所示。每一個(gè)“過(guò)程”產(chǎn)生某幾個(gè)“數(shù)據(jù)類”，如圖5所示。各個(gè)“過(guò)程”的處理功能不交叉，產(chǎn)生的“數(shù)據(jù)類”不重復(fù)，但它可以使用多個(gè)“過(guò)程”產(chǎn)生的“數(shù)據(jù)類”。將這些“過(guò)程”（記為）按照它們產(chǎn)生和使用“數(shù)據(jù)類”（記為）的關(guān)系聯(lián)系起來(lái)，就構(gòu)成一個(gè)帶邊的有向圖，如圖6所示。圖中的邊就是數(shù)據(jù)類，它反映了過(guò)程之間的關(guān)聯(lián)度。我們可以數(shù)據(jù)量的多少來(lái)作為關(guān)聯(lián)度值，也可以數(shù)據(jù)類的重要程度賦值來(lái)作為關(guān)聯(lián)度值。這就意味著我們對(duì)政府職能及其關(guān)

14、聯(lián)性研究由定性走向了定量，由抽象走向了形式化。    圖6過(guò)程的關(guān)聯(lián)性及其有向圖模型 有了這個(gè)量化的過(guò)程，我們可以根據(jù)上面所述的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)原則，對(duì)圖6的矩陣用數(shù)學(xué)的方法進(jìn)行分解優(yōu)化，以獲得我們需要的組織結(jié)構(gòu)模型。分解計(jì)算方法如下： 1)記矩陣C（C,ij）,m×n，稱為過(guò)程數(shù)據(jù)類產(chǎn)生矩陣。其中，C,ij表示過(guò)程P,i產(chǎn)生數(shù)據(jù)類d,j的度量（i1，2，m；j1，2，n）。 記矩陣U（u,ij）,m×n，稱為過(guò)程數(shù)據(jù)類使用矩陣。其中，u,ij表示過(guò)程P,i使用數(shù)據(jù)類d,j的度量（i1，2，m；j1，2，A，n）。 2)計(jì)算過(guò)程關(guān)聯(lián)矩陣：

15、RCUT，UT為U的轉(zhuǎn)置，R是行和列均為過(guò)程的矩陣。 3)計(jì)算R的可達(dá)矩陣：GIRR2.Rn。 4)計(jì)算鄰接通路矩陣：SGxGT，GT為G的轉(zhuǎn)置，x表示S的對(duì)應(yīng)元素的叉積。 5)調(diào)整矩陣S的行和列得到對(duì)角塊。每個(gè)對(duì)角塊所對(duì)應(yīng)的過(guò)程組成一個(gè)職能模塊。 這樣，就可以得到我們要構(gòu)造的組織結(jié)構(gòu)模型。對(duì)這個(gè)模型進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，就可以得到符合我們需要的信息優(yōu)化的組織結(jié)構(gòu)。 完成組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)之后，還應(yīng)該做的一項(xiàng)工作就是定義各個(gè)職能部門（模塊）之間的信息關(guān)聯(lián)關(guān)系，可以通過(guò)通路遍歷法來(lái)找出它們之間的信息關(guān)聯(lián)性。限于篇幅，計(jì)算方法的例子不予列舉，可參見(jiàn)相關(guān)文獻(xiàn)3。 筆者將過(guò)去與同事們開(kāi)展政府信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)時(shí)所積累

16、的調(diào)查資料，結(jié)合新的政府機(jī)構(gòu)改革的職能調(diào)整，總結(jié)出270個(gè)過(guò)程，320個(gè)數(shù)據(jù)類型，按照上述方法分析計(jì)算，得到圖7所示的組織結(jié)構(gòu)模型。它基本上與現(xiàn)實(shí)的組織結(jié)構(gòu)模型保持對(duì)應(yīng)，只是過(guò)程和數(shù)據(jù)類還不夠全面，但足以說(shuō)明方法是可行的。    圖7行政管理組織結(jié)構(gòu)圖 三、電子政務(wù)改善行政管理體制的信息機(jī)制 現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，特別是互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用，導(dǎo)致電子政務(wù)在全球的興起，也促進(jìn)了行政管理體制的變革。電子政務(wù)的目的是要塑造信息時(shí)代的新的政府形態(tài)，其本質(zhì)是利用現(xiàn)代信息技術(shù)來(lái)改進(jìn)、優(yōu)化信息時(shí)代下的行政管理體制的信息機(jī)制，以達(dá)到變革和完善行政管理體制的目的。 近年來(lái)，幾乎所有

17、工業(yè)化國(guó)家都把電子政務(wù)提到國(guó)家的議事日程，許多國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)電子政務(wù)高度關(guān)注，不遺余力地去推進(jìn)。電子政務(wù)可以提高行政管理的效率和效能，改善政府對(duì)社會(huì)的服務(wù)，更好地樹(shù)立政府為民形象。僅僅這些當(dāng)然還不足以引起政治家們的高度熱情，更重要的是電子政務(wù)可以作為推行改革的有效手段。 我們知道，任何一項(xiàng)改革都一定會(huì)遇到來(lái)自傳統(tǒng)的阻力，如果能找到比較好的辦法來(lái)克服這些阻力，改革就會(huì)變得順利。電子政務(wù)又如何能成為行政體制改革的手段呢？不妨看一個(gè)簡(jiǎn)單的例子。行政改革要裁減臃腫的機(jī)構(gòu)，如果直接去裁減它，你一定會(huì)面臨許多人的反對(duì)。但是你在機(jī)關(guān)首先推行電子政務(wù)，別人就找不出反對(duì)的理由，而且大都積極擁護(hù)。為了開(kāi)展電子政務(wù)，

18、你就必須對(duì)業(yè)務(wù)流程重新梳理，邊梳理邊電子化，隨著電子政務(wù)應(yīng)用逐步成熟，那些臃腫的部分就自然地被排除在電子政務(wù)應(yīng)用之外，這時(shí)候你就有了裁減的理由，阻力就會(huì)在電子政務(wù)變革過(guò)程中逐步被化解了。國(guó)家信息化專家委員會(huì)副主任周宏仁博士曾形象地把電子政務(wù)比為“梳辮子”，用信息技術(shù)之梳對(duì)政府的業(yè)務(wù)按其信息流程重新“梳辮子”，把那些核心業(yè)務(wù)首先梳進(jìn)辮子里，辮子逐步梳完后電子政務(wù)也就建成了，那些被梳在辮子之外的也就自然被裁減掉4。這個(gè)過(guò)程，其實(shí)就是電子政務(wù)對(duì)行政管理信息機(jī)制的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。 我們還可以看一個(gè)通過(guò)電子政務(wù)來(lái)調(diào)整權(quán)力架構(gòu)的例子?，F(xiàn)在許多省份都在推行稅務(wù)大集中，稅務(wù)大集中其實(shí)就是借助電子政務(wù)手段，通過(guò)信息的

19、集中來(lái)實(shí)現(xiàn)征收監(jiān)管權(quán)力集中的過(guò)程。因?yàn)榧{稅信息集中到省級(jí)處理之后，納稅人無(wú)需在當(dāng)?shù)囟悇?wù)所納稅，而直接通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入省級(jí)國(guó)庫(kù)，省級(jí)也無(wú)需通過(guò)逐級(jí)匯總才能掌握全省情況，避免逐級(jí)信息傳遞帶來(lái)的失真、瞞報(bào)；反過(guò)來(lái)，下級(jí)需要從省級(jí)才能獲得完全的稅務(wù)信息，包括本地的納稅情況。這樣一來(lái)，就可以實(shí)現(xiàn)全省稅務(wù)征收管理的統(tǒng)一性。如果不是通過(guò)電子政務(wù)辦法，你要實(shí)現(xiàn)權(quán)力上收恐怕就要困難得多了。電子政務(wù)的作用是通過(guò)信息技術(shù)在其相關(guān)的行為主體中應(yīng)用而產(chǎn)生的。電子政務(wù)的主要行為主體有政府、企業(yè)和居民三大類。以這三大行為主體為核心的信息技術(shù)應(yīng)用就形成電子政務(wù)、電子商務(wù)和電子社區(qū)。電子政務(wù)、電子商務(wù)和電子社區(qū)既有區(qū)別，又有聯(lián)

20、系。在電子政務(wù)當(dāng)中，針對(duì)3個(gè)行為主體的應(yīng)用，構(gòu)成了政府對(duì)政府的電子政務(wù)，政府對(duì)企業(yè)的電子政務(wù)和政府對(duì)居民的電子政務(wù)。1.政府對(duì)政府的電子政務(wù)，主要是政府內(nèi)部的公文流轉(zhuǎn)、協(xié)同作業(yè)、并聯(lián)審批等，也包括政府對(duì)公務(wù)員的管理，重點(diǎn)解決政府內(nèi)部業(yè)務(wù)的信息處理與共享問(wèn)題。2.政府對(duì)企業(yè)的電子政務(wù)主要是政府向企業(yè)提供的各種行政許可和公共服務(wù)，包括產(chǎn)業(yè)政策、工商注冊(cè)、進(jìn)出口、環(huán)保、納稅、勞保等各種規(guī)定，政府向企、事業(yè)單位頒發(fā)的各種營(yíng)業(yè)執(zhí)照、許可證、合格證、質(zhì)量認(rèn)證等，更重要的是通過(guò)電子政務(wù)建立更好的投資和市場(chǎng)環(huán)境，為企業(yè)提供各種各樣的政府信息服務(wù)。3.政府對(duì)居民的電子政務(wù)主要是更方便地實(shí)現(xiàn)了政府與居民的互動(dòng)，包

21、括為居民辦理各種證件，提供各種政府與公共信息的服務(wù)、征詢居民意見(jiàn)、接受各種投訴等。 按照R. N. Anthony提出的管理三層次模型5，電子政務(wù)的功能層次也可以對(duì)應(yīng)地劃分4個(gè)層次：第一個(gè)層次為決策指揮層，對(duì)應(yīng)管理和決策層；第二個(gè)層次為監(jiān)督管理層，對(duì)應(yīng)管理的控制層；第三、四層次分別為業(yè)務(wù)辦理層和信息服務(wù)層，它們對(duì)應(yīng)著管理的操作層。如圖8所示。    圖8電子政務(wù)的功能層次 電子政務(wù)的核心問(wèn)題是通過(guò)電子化手段的應(yīng)用使行政管理系統(tǒng)的信息更加流暢，它既依附于行政管理系統(tǒng)原有的信息結(jié)構(gòu)，又因?yàn)樾率侄蔚囊氪偈剐畔⒘鞒痰闹亟M和優(yōu)化，形成行政管理體制更為有效的信息機(jī)

22、制，使行政管理變得更有效率。 電子政務(wù)系統(tǒng)的技術(shù)實(shí)現(xiàn)問(wèn)題不在本文討論之列，但其總體設(shè)計(jì)方法已在上一節(jié)清楚地給出來(lái)了。上一節(jié)討論的行政管理結(jié)構(gòu)模型是基于信息機(jī)制建立的，即按過(guò)程對(duì)數(shù)據(jù)類的關(guān)系給出的。這個(gè)模型恰恰就是電子政務(wù)設(shè)計(jì)要建立的信息系統(tǒng)模型，模型中的各個(gè)模塊從行政空間映射到信息空間就成為信息子系統(tǒng)，模塊所包含的過(guò)程就是信息子系統(tǒng)要設(shè)計(jì)的處理功能，模塊所包含的數(shù)據(jù)類就是系統(tǒng)要建立的數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)容。各個(gè)模塊之間相關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)類正是我們要解決各部門之間信息互聯(lián)互通的關(guān)鍵，也是電子政務(wù)設(shè)計(jì)最感困難的問(wèn)題，但這里卻可以清楚地定義出來(lái)。顯然，按照這個(gè)方法設(shè)計(jì)出來(lái)的電子政務(wù)系統(tǒng)，能夠使行政管理的信息機(jī)制得到更好的實(shí)現(xiàn)和改善。 管理問(wèn)題從某種意義上來(lái)說(shuō)就是信息問(wèn)題，所有管理工作最終通過(guò)信息來(lái)體現(xiàn)。因此，研究行政管理體制改革問(wèn)題必須研究信息問(wèn)題。如何把行政管理體