內(nèi)蒙古自治區(qū)國(guó)有農(nóng)分離辦社會(huì)調(diào)研分析方案

1、無內(nèi)蒙古自治區(qū)國(guó)有農(nóng)內(nèi)蒙古自治區(qū)國(guó)有農(nóng)牧、林）場(chǎng)牧、林）場(chǎng)分離辦社會(huì)職能情況調(diào)研報(bào)告分離辦社會(huì)職能情況調(diào)研報(bào)告2008-09-02根據(jù)辦公室工作安排，近日，我們對(duì)內(nèi)蒙古農(nóng)墾系統(tǒng)國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)和內(nèi)蒙古森工集團(tuán)以下簡(jiǎn)稱內(nèi)蒙古國(guó)有農(nóng)場(chǎng)）分離辦社會(huì)職能情況進(jìn)行了調(diào)研。期間，我們分別與內(nèi)蒙古農(nóng)墾局、海拉爾農(nóng)牧場(chǎng)管理局、大興安嶺管理局和內(nèi)蒙古森工集團(tuán)的相關(guān)負(fù)責(zé)同志進(jìn)行了座談，并深入海拉爾農(nóng)牧場(chǎng)管理局三河農(nóng)場(chǎng)第 8 生產(chǎn)隊(duì)、105 生產(chǎn)隊(duì)、120 生產(chǎn)隊(duì)，牙克石林業(yè)局以及農(nóng)工林工，以下簡(jiǎn)稱農(nóng)工）家中了解情況，對(duì)內(nèi)蒙古國(guó)有農(nóng)場(chǎng)分離辦社會(huì)職能情況進(jìn)行了深入了解。現(xiàn)將有關(guān)情況報(bào)告如下：一、內(nèi)蒙古國(guó)有農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)情況一、

2、內(nèi)蒙古國(guó)有農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)情況一）內(nèi)蒙古國(guó)有農(nóng)場(chǎng)基本情況。內(nèi)蒙古農(nóng)墾系統(tǒng)現(xiàn)有國(guó)有農(nóng)場(chǎng) 105 個(gè)，分布在全區(qū) 10 個(gè)盟市，44 個(gè)旗縣。土地總面積 8058萬畝，其中耕地 891 萬畝，草原 3792 萬畝，林地 363 萬畝?？?cè)丝?46.9 萬人，職工 14 萬人，離退休人員 4 萬人。內(nèi)蒙古農(nóng)墾骨干是海拉爾農(nóng)牧場(chǎng)管理局和大興安嶺農(nóng)墾管理局。海拉爾農(nóng)牧場(chǎng)管理局成立于 1955 年，現(xiàn)轄 16 個(gè)農(nóng)牧場(chǎng)，耕地面積 450 萬畝，分別位于大興安嶺南北兩麓。其中嶺北 11 個(gè)農(nóng)場(chǎng)，耕地面積 370 萬畝，年耕種 210 萬畝，嶺北農(nóng)場(chǎng)耕地連片，實(shí)行以農(nóng)場(chǎng)為組織單位、生產(chǎn)隊(duì)為生產(chǎn)單位，統(tǒng)一配置生產(chǎn)資料

3、、統(tǒng)無一耕種、統(tǒng)一銷售，生產(chǎn)力水平高，2007 年人均純收入超過萬元；嶺南 5 個(gè)農(nóng)場(chǎng)，耕地面積 80 萬畝，人均耕地面積少，農(nóng)工負(fù)擔(dān)重，年人均純收入僅 6000 元。大興安嶺農(nóng)墾管理局農(nóng)場(chǎng)的情況與嶺南基本一致。內(nèi)蒙古大興安嶺林管局成立于 1952 年，1995 年將其經(jīng)營(yíng)職能整合組建了內(nèi)蒙古森工集團(tuán)，同時(shí)保留林業(yè)行政事業(yè)職能。森工集團(tuán)現(xiàn)有 53 個(gè)企事業(yè)單位，在崗職工 10.3 萬人，離退休職工 6.2 萬人。林區(qū)在崗職工年人均工資 10830 元。二）辦社會(huì)主要內(nèi)容和經(jīng)費(fèi)來源從上世紀(jì)五、六十年代建場(chǎng)，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的廣大轉(zhuǎn)業(yè)官兵、支邊干部、工人和上山下鄉(xiāng)知識(shí)青年先生產(chǎn)、后生活，在渺無人煙的荒山荒

4、坡開墾，各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)從無到有，涉及義務(wù)教育、計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練、道路建設(shè)、優(yōu)撫、敬老院、幼兒園、政法、公共衛(wèi)生、婦幼保健、社保機(jī)構(gòu)、廣播電視、供水供電供暖、社區(qū)服務(wù)、科研站）所、防火防汛辦公室、畜牧獸醫(yī)、動(dòng)物防檢疫、環(huán)境衛(wèi)生管理、農(nóng)機(jī)交通管理、農(nóng)田水利建設(shè)、氣象防雹、軍事設(shè)施維護(hù)、綜合治理等方方面面。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)經(jīng)費(fèi)的主要來源有：國(guó)有農(nóng)場(chǎng)管理費(fèi)、經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)、向農(nóng)工直接收取辦社會(huì)費(fèi)用以及財(cái)政補(bǔ)助資金。由于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)二三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)、利潤(rùn)低，除少量財(cái)政補(bǔ)助資金外，其他無論在何種科目中列支，要么來源于向農(nóng)工收取的各種費(fèi)用，要么是采取降低農(nóng)工工資等隱性形式，實(shí)質(zhì)上絕大部分都來自于農(nóng)工的種地或伐無林收益，總

5、會(huì)加重農(nóng)工負(fù)擔(dān)。三）辦社會(huì)支出結(jié)構(gòu)內(nèi)蒙古農(nóng)墾 2006 年總支出 87845 萬元，其中財(cái)政補(bǔ)助資金17664 萬元，農(nóng)牧場(chǎng)負(fù)擔(dān) 70181 萬元，占總支出的 80%；辦社會(huì)支出 37967 萬元，其中，財(cái)政補(bǔ)助資金 15020 萬元，農(nóng)牧場(chǎng)負(fù)擔(dān)22947 萬元，占辦社會(huì)支出的 60%。下頁(yè)是海拉爾農(nóng)牧場(chǎng)管理局所屬農(nóng)牧場(chǎng) 2007 年的辦社會(huì)支出，農(nóng)場(chǎng)承擔(dān)合計(jì) 7846 萬元，人均800 元，職均 1825 元。四）國(guó)有農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)的主要影響國(guó)有農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)加重了國(guó)有農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)工負(fù)擔(dān)，帶來一系列影響：一是影響了企業(yè)發(fā)展。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)不僅吃掉了企業(yè)利潤(rùn)，而且形成新的虧損，增加了企業(yè)財(cái)務(wù)費(fèi)用。由于沒有

6、資金積累，導(dǎo)致農(nóng)場(chǎng)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力，制約了企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。2007 年海拉爾墾區(qū)辦社會(huì)費(fèi)用支出明細(xì)表單位：萬元辦社會(huì)工程合計(jì)說明教育經(jīng)費(fèi)11451、財(cái)政對(duì)農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)補(bǔ)助資金4997 萬元，其中國(guó)有農(nóng)場(chǎng)稅費(fèi)改革計(jì)劃生育259民兵訓(xùn)練175無補(bǔ)助資金 3600 萬元。2、農(nóng)場(chǎng)一些職工身兼經(jīng)營(yíng)職能和辦社會(huì)職能的工作，所列辦社會(huì)支出中未包括這部分職工的工資及辦公費(fèi)用。3、 教育經(jīng)費(fèi)中包括義務(wù)教育債務(wù)利息支出 641 萬元，中專學(xué)校補(bǔ)貼 230 萬元，農(nóng)場(chǎng)對(duì)地方政府建校舍資助 200 萬元，未分離教育職工補(bǔ)助 74 萬元。道路建設(shè)和維護(hù)1182優(yōu)撫費(fèi)667衛(wèi)生防疫3288政法支出200農(nóng)田水利建設(shè)818

7、新農(nóng)村建設(shè)1534社保機(jī)構(gòu)支出315供水、供電、取暖補(bǔ)助952農(nóng)業(yè)科技推廣546社區(qū)服務(wù)625其他1137國(guó)有農(nóng)場(chǎng)承擔(dān)合計(jì)7846二是降低了職工生活水平。多年來國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的社會(huì)公益事業(yè)其實(shí)是靠農(nóng)工的高負(fù)擔(dān)、低工資來勉強(qiáng)維持運(yùn)行。內(nèi)蒙古森工集團(tuán)農(nóng)工收入不僅與地方政府、事業(yè)單位存在巨大差距，部分農(nóng)工收入甚至低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。三是制約了農(nóng)場(chǎng)社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)資金困難，社會(huì)事業(yè)僅能維持低水平運(yùn)轉(zhuǎn)，有的地方還沒有解決取暖、吃水等問題；職工收入待遇低，直接導(dǎo)致人才外流，辦社會(huì)質(zhì)量下降，影響了社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展。四是影響了農(nóng)場(chǎng)社會(huì)穩(wěn)定。一些農(nóng)場(chǎng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后，歷史欠賬多，生活條件差，職工收入低，企業(yè)辦社會(huì)

8、的從業(yè)人員情緒很不穩(wěn)定，信訪事件持續(xù)上升。2007 年下半年，森工集團(tuán)社會(huì)事業(yè)系統(tǒng)上訪事件呈爆發(fā)態(tài)勢(shì)，個(gè)體、集體、越級(jí)上訪不斷。教師系統(tǒng)無多次提出罷課游行，雖最后森工集團(tuán)多方做工作暫時(shí)平息了事態(tài)，但矛盾一觸即發(fā)，成了嚴(yán)重影響林區(qū)穩(wěn)定的“火山口”，終于使內(nèi)蒙古自治區(qū)下決心在 2008 年較徹底地分離了森工集團(tuán)辦社會(huì)職能。二、內(nèi)蒙古國(guó)有農(nóng)場(chǎng)分離辦社會(huì)職能采取的主要措施、取得的二、內(nèi)蒙古國(guó)有農(nóng)場(chǎng)分離辦社會(huì)職能采取的主要措施、取得的成效及存在的問題成效及存在的問題一）國(guó)有農(nóng)場(chǎng)分離辦社會(huì)職能情況。2003 年，內(nèi)蒙古農(nóng)墾系統(tǒng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)開始試點(diǎn)分離辦社會(huì)職能，取得了一定進(jìn)展。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)分離的辦社會(huì)職能主要有兩

9、項(xiàng)，一是教育，二是公安，除個(gè)別地區(qū)外，其他社會(huì)職能都沒有剝離。2003 年開始剝離，移交中小學(xué) 293所，教職員工 5110 人，移交了公安局派出所 43 個(gè)，公安干警 333人。剝離的辦法一般是資產(chǎn)隨人員全部移交，原財(cái)政補(bǔ)貼的相關(guān)農(nóng)墾事業(yè)費(fèi)一并劃走，債務(wù)全部留在國(guó)有農(nóng)場(chǎng)。其余經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)由自治區(qū)財(cái)政與國(guó)有農(nóng)場(chǎng)分別負(fù)擔(dān)，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)負(fù)擔(dān)比例每年遞減 20%，五年后不再負(fù)擔(dān)。二）內(nèi)蒙古森工集團(tuán)分離辦社會(huì)職能。2008 年 2 月，內(nèi)蒙古自治區(qū)印發(fā)內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)內(nèi)蒙古森工工業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司剝離辦社會(huì)職能改革總體方案的通知，森工集團(tuán)分離辦社會(huì)職能工作全面啟動(dòng)。2008 年森工集團(tuán)分離辦

10、社會(huì)職能范圍包括：教育、衛(wèi)生、電視系統(tǒng)和公安后勤、消防、社保、計(jì)生、供暖、環(huán)衛(wèi)、無線電管理等全部企業(yè)辦社會(huì)職能；剝離人員為 2007 年 11 月 30 日前在冊(cè)的全部人員共計(jì)在冊(cè) 27336 人，其中在職 16687 人，離退休 9635 人）；資產(chǎn)以 2007 年底決算資產(chǎn)清單為準(zhǔn)債權(quán)債務(wù)留森工集團(tuán)），一次性無償移交地方；分離經(jīng)無費(fèi)以 2008 年地區(qū)同類人員標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算并充分考慮了增資因素。改革后，2008 年辦社會(huì)支出需 7.9 億元資金，扣除天保工程補(bǔ)助和其他因素，缺口 5.2 億元，在三年過渡期內(nèi)自治區(qū)財(cái)政和森工集團(tuán)共同承擔(dān)，森工集團(tuán)承擔(dān)比例逐年遞減，2018 年后全部由自治區(qū)財(cái)政承擔(dān)

11、。分離移交計(jì)劃分兩步實(shí)施，第一步6 月 30 日前）先行將教育、衛(wèi)生、電視系統(tǒng)移交，第二步年底前）對(duì)其他系統(tǒng)進(jìn)行協(xié)議移交。目前，首批教育、醫(yī)療、防疫、電視系統(tǒng)在職職工 13088 人已經(jīng)移交，涉及的退休人員 9635 人正在按地方同類人員退休金標(biāo)準(zhǔn)套改，移交工作進(jìn)展順利。內(nèi)蒙古自治區(qū)在總結(jié)農(nóng)墾系統(tǒng)分離辦社會(huì)基礎(chǔ)上，決定分離森工集團(tuán)辦社會(huì)職能，由自治區(qū)財(cái)政承擔(dān)全部改革成本，調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，比較徹底地解決了森工集團(tuán)社企不分的問題，與以往相比實(shí)現(xiàn)七項(xiàng)突破。一是移交范圍的突破，全部辦社會(huì)職能一次性移交；二是人員的突破，不是按規(guī)定的比例和編制，而是 2007年 11 月 30 日前在冊(cè)的職工全部

12、移交；三是過渡期的突破，由國(guó)有農(nóng)場(chǎng)分離辦社會(huì)職能時(shí)的 5 年過渡期變?yōu)?3 年，3 年后森工集團(tuán)即不再負(fù)擔(dān)辦社會(huì)支出；四是經(jīng)費(fèi)的突破，由以往接受地方政府承擔(dān)部分費(fèi)用變?yōu)樽灾螀^(qū)級(jí)財(cái)政全部負(fù)擔(dān)，人員經(jīng)費(fèi)實(shí)行按人頭支付，人均 4.3 萬元至 5.3 萬元；五是增資因素的突破，接收后新增資因素完全通過自治區(qū)轉(zhuǎn)移支付解決；六是基礎(chǔ)設(shè)施投入上的突破，移交單位需增加的達(dá)標(biāo)建設(shè)投入由自治區(qū)給予支持；七是編制的突破，按在冊(cè)人員全部接收，納入地方事業(yè)編制。三）分離辦社會(huì)職能成效顯著?？傮w上看，內(nèi)蒙古國(guó)有農(nóng)場(chǎng)無分離辦社會(huì)職能取得顯著成效：一是增加了農(nóng)工收入。辦社會(huì)職能移交后，大幅減少了農(nóng)工的辦社會(huì)負(fù)擔(dān)，增加了農(nóng)工的

13、收入。同時(shí)，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)從業(yè)人員移交到地方后，工資待遇逐步與地方接軌，收入水平增加一倍以上。二是推動(dòng)了農(nóng)場(chǎng)社會(huì)事業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。長(zhǎng)期以來，農(nóng)場(chǎng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后，移交地方后，地方可以對(duì)地區(qū)內(nèi)社會(huì)事業(yè)投入統(tǒng)籌規(guī)劃，全面促進(jìn)了基本公共服務(wù)、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均等化，使農(nóng)場(chǎng)群眾共享改革發(fā)展成果。農(nóng)工增加了收入，對(duì)于拉動(dòng)地區(qū)消費(fèi)，推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也具有重大作用。三是改善了農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)狀況。分離國(guó)有農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)職能，提高了企業(yè)盈利能力，為農(nóng)場(chǎng)增加生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)投入，集聚發(fā)展后勁、提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力注入活力。四是保護(hù)了地區(qū)環(huán)境。內(nèi)蒙古國(guó)有農(nóng)場(chǎng)多數(shù)處于生態(tài)脆弱地區(qū)，森工集團(tuán)更是身兼生態(tài)林區(qū)管護(hù)的職責(zé)，社企分開改善了農(nóng)場(chǎng)

14、和農(nóng)工的生存狀態(tài)，避免了開荒造田、亂伐森林等情況的發(fā)生，保護(hù)了區(qū)域環(huán)境。五是維護(hù)了農(nóng)場(chǎng)社會(huì)穩(wěn)定。分離辦社會(huì)職能，滿足了農(nóng)工長(zhǎng)期以來改善生活的合理訴求，解決了國(guó)有農(nóng)場(chǎng)存在的尖銳矛盾，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。四）存在的問題無一是分離辦社會(huì)職能情況復(fù)雜，進(jìn)展緩慢。內(nèi)蒙古在分離國(guó)有農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)職能方面做了大量工作，尤其是森工集團(tuán)辦社會(huì)職能的整體移交進(jìn)展順利，但總起來看，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)分離辦社會(huì)職能僅限于教育、公安兩個(gè)系統(tǒng)，其他系統(tǒng)辦社會(huì)職能的分離工作因種種原因進(jìn)展緩慢，存在移交不徹底等問題。二是國(guó)有農(nóng)場(chǎng)歷史欠賬多，分離辦社會(huì)成本高。由于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)困難，在社會(huì)事業(yè)發(fā)展以及職工養(yǎng)老、醫(yī)保、低保等問題上歷史欠賬較多，

15、多數(shù)農(nóng)場(chǎng)對(duì)社會(huì)性單位或部門實(shí)行經(jīng)費(fèi)包干，場(chǎng)辦事業(yè)單位人員工資長(zhǎng)期低于國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)在會(huì)計(jì)核算上未能足額反映企業(yè)的負(fù)擔(dān)。要徹底解決國(guó)有農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)問題，不產(chǎn)生新的矛盾，所需成本要高于農(nóng)場(chǎng)支出水平，由于目前多數(shù)改革方案的改革成本按農(nóng)場(chǎng)支出水平測(cè)算，在移交過程中當(dāng)?shù)卣邮懿环e極，并造成新的矛盾，影響了改革順利進(jìn)行。三是基層財(cái)政普遍困難，難以承擔(dān)分離辦社會(huì)成本。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)既不利于企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展，也不利于改善農(nóng)工生產(chǎn)生活狀況，產(chǎn)生較多社會(huì)矛盾。正因如此，內(nèi)蒙古從 2003 年就開展了分離辦社會(huì)的試點(diǎn)，但目前的改革方案一般都要求縣市財(cái)政承擔(dān)一部分改革成本，而基層財(cái)力普遍不足，推進(jìn)起來比較困難。四是國(guó)

16、有農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)負(fù)債運(yùn)行，分離后債務(wù)負(fù)擔(dān)仍沉重。內(nèi)蒙古國(guó)有農(nóng)場(chǎng)分離辦社會(huì)職能后，辦社會(huì)形成的債務(wù)留在了國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，由于規(guī)模比較大，每年的財(cái)務(wù)費(fèi)用支出給農(nóng)場(chǎng)帶來不小的負(fù)擔(dān)。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)認(rèn)為，農(nóng)場(chǎng)多年來辦社會(huì)形成的債務(wù)，不能簡(jiǎn)單地視為“企業(yè)負(fù)債”，要對(duì)這些債務(wù)進(jìn)行重新清理，區(qū)別對(duì)待，要求比照無鄉(xiāng)村債務(wù)化解，從政策上一并考慮。三、我們的建議三、我們的建議一）積極研究國(guó)有農(nóng)場(chǎng)分離辦社會(huì)職能政策?？傮w上看，政企分開、社企分開是國(guó)有農(nóng)場(chǎng)發(fā)展方向，是鞏固國(guó)有農(nóng)場(chǎng)稅費(fèi)改革成果、減輕農(nóng)工負(fù)擔(dān)的必然選擇，是國(guó)有農(nóng)場(chǎng)擺脫經(jīng)營(yíng)困境的必然途徑，也是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)和農(nóng)場(chǎng)和諧發(fā)展的必然要求，有利于明確國(guó)有農(nóng)場(chǎng)市場(chǎng)定位，糾正政府管理缺位。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)帶來的矛盾日益突出，需要加快解決農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)職能步伐。二）國(guó)有農(nóng)場(chǎng)分離辦社會(huì)職能應(yīng)堅(jiān)持的幾項(xiàng)原則。建議改革堅(jiān)持“統(tǒng)一政策、