大型建設(shè)項目的代建制管理模式

1、大型建設(shè)項目的代建制管理模式    摘要：在分析我國大型建設(shè)項目的傳統(tǒng)管理模式和發(fā)達國家的主要管理模式的特點和應用環(huán)境的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國強勢業(yè)主的需要,提出代建制是符合我國現(xiàn)有國情的一種可選擇的管理模式,并對代建制的含義、代建人的權(quán)利、代建人工作內(nèi)容和代建制項目組織結(jié)構(gòu)進行了深入探討,同時以一個試行代建制的工程說明該模式的實際效果。2002年2月建設(shè)部在南寧召開關(guān)于建筑市場整頓規(guī)范會議,各方面專家認為我國政府投資工程管理方式最大的問題是投、建、管、用交叉,混為一體,缺乏相互之間的制約機制。新的思路是,按照“建管分離”和專業(yè)化管理的原則,確立責任主體。既可

2、以由政府設(shè)立專門機構(gòu)如工務局,直接組織政府工程的實施;也可以組建項目管理公司等,實行代建制。之后,許多城市紛紛試行建設(shè)項目的代建制管理模式。然而,我國的項目管理研究起步較晚,實踐中的管理模式也比較單一,對代建制的研究更少。結(jié)合上海軌道交通3北延伸工程(以下簡稱3)試行代建制管理模式的初步經(jīng)驗,對代建制管理進行較深入的探討。 1、我國大型建設(shè)項目的傳統(tǒng)管理模式大型建設(shè)項目具有規(guī)模浩大、系統(tǒng)性強、技術(shù)復雜、專業(yè)多且專業(yè)化程度高、投資大、工期長等特征;同時,項目建設(shè)多,如3的相關(guān)單位多達15個,加上軍隊、機關(guān)、企事業(yè)單位和居住用房的拆遷,需要大量的外部協(xié)調(diào)工作。對于國家或地方政府,大型建設(shè)項目往往是

3、重點工程,項目建設(shè)與政治的關(guān)聯(lián)度較大。因此,在我國以往的大型項目的建設(shè)中,傳統(tǒng)做法是建立工程項目指揮部,作為政府的項目業(yè)主,負責對項目的全過程管理。 指揮部管理模式對項目建設(shè)的最大貢獻在于降低了工程協(xié)調(diào)難度,縮短了項目前期時間,對保證項目建設(shè)工期起了巨大的推動作用;且在調(diào)動地方的人力資源服務重點項目、保證工程質(zhì)量等方面,也起到了重要作用。然而,指揮部模式存在多種弊端：1)管理成本太高,包括交易成本和內(nèi)部組織成本。由于指揮部是臨時成立的,所以對建筑市場和參與各方,如設(shè)計、施工、材料供應單位了解不多,對基建程序不夠熟悉,所以指揮部的運行過程就是項目管理的熟悉過程,逐漸形成獨特的管理模式,在收集信息

4、、簽訂合同以及監(jiān)督合同執(zhí)行等方面的交易成本很高;另一方面,指揮部的人員都是從各單位轉(zhuǎn)調(diào)或從社會上招聘的,人員素質(zhì)往往達不到高水平工程管理的要求,并且由于人員相互之間沒有配合,指揮部人員需要磨合的過程,并且工程結(jié)束后,需要安置指揮部人員的工作,又需要大量的成本,所以內(nèi)部的組織成本很高。傳統(tǒng)指揮部的人員基數(shù)大,如寶鋼一期指揮部人員超過1000人,浦東國際機場高峰人員近200人(不包括各專業(yè)分指揮部人員)1,因此指揮部模式的管理成本很高。2)責任不明確。指揮部的領(lǐng)導小組往往是由政府領(lǐng)導兼任的,不是真正的項目管理人,有關(guān)項目的信息都是從匯報中得到,這樣,領(lǐng)導對項目無法控制,也無法對項目進行負責,而現(xiàn)場

5、管理人員不是組織上的責任人,也不需要對工程負責,最終沒人對項目負責。3)指揮部對項目的主動管理較少。由于人員是臨時組成的,對工程技術(shù)和系統(tǒng)沒有充分的了解,所以無法對項目設(shè)計進行優(yōu)化,指揮部與設(shè)計、施工單位存在明顯的信息不對稱,只能被動監(jiān)督。指揮部模式是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物,在計劃經(jīng)濟時期,建設(shè)項目是為了滿足國民生產(chǎn)的基本需要,項目建設(shè)的最終目標是滿足綜合功能,即質(zhì)量要求,而項目投資和工期往往突破預定目標。在這種大環(huán)境下,指揮部的主要職能是按照設(shè)計圖紙組織施工,將圖紙的內(nèi)容變成現(xiàn)實產(chǎn)品,而缺少投資和進度控制的壓力和動力。 2、國外項目管理模式分析項目管理模式與一個國家的經(jīng)濟體制、建筑市場化率和投融資主

6、體密不可分。經(jīng)濟發(fā)達國家的私有化程度較高,建設(shè)項目包括許多大型項目是由私人作為投資主體,并且建筑業(yè)的市場化程度較高,如市場化率較低的日本也達到80%。加之發(fā)達國家建筑市場中的中介機構(gòu)非常完善和成熟,專業(yè)咨詢服務多、內(nèi)容很細、信用好;建筑業(yè)的工程保險、擔保體系非常健全。在這種市場環(huán)境下,業(yè)主的投資和質(zhì)量目標的風險大大降低,業(yè)主在不同的工程階段委托不同的專業(yè)項目管理公司協(xié)助自己做好項目管理,形成項目一體化管理。因此,國外對項目管理模式的研究主要從項目的承發(fā)包出發(fā),發(fā)展不同的管理模式,以改善項目的質(zhì)量、投資和進度目標; 總體來說國外的業(yè)主項目管理普遍采用“他人控制”原則,業(yè)主的項目管理組織是弱勢引導

7、,而國內(nèi)的業(yè)主項目管理組織卻是采用強勢控制,至少從業(yè)主心理上來說是這樣的。 在美國,直至二十世紀60年代,項目建設(shè)管理模式比較單一,即采用傳統(tǒng)的設(shè)計-招投標-施工(,-)方式,“隨著70年代初項目造價增加和工程延期越來越頻繁,迫切需要采用新型的承發(fā)包模式和技術(shù)加強項目的全過程管理”2,各種項目管理模式應運而生并迅速被社會接受。目前,主要的承發(fā)包模式有建設(shè)管理(, )、項目總承包(,-)、和三種模式.。 模式:是專業(yè)化分工的產(chǎn)物,業(yè)主分別與設(shè)計和施工承包商簽訂合同,建設(shè)程序采用設(shè)計全部完成后,進行招投標,然后進入施工,各階段相互搭接安排緊湊,便于質(zhì)量控制,但建設(shè)周期長、設(shè)計可施工性差、早期無法確

8、定工程造價、組織管理風險大是該模式固有的缺點。 模式:模式首次在1966年應用于世界貿(mào)易中心建設(shè)(,1986)。該模式分為和-兩種方式,前者是業(yè)主分別與設(shè)計、施工承包商和專業(yè)管理公司簽訂合同,專業(yè)管理公司協(xié)助業(yè)主進行設(shè)計優(yōu)化和施工管理,不對投資負責;后者的不同之處在于專業(yè)管理公司需要對施工的最大保證費用(, )負責,并承擔風險。是基于快速路徑法(),通過設(shè)計與施工的充分搭接,在生產(chǎn)組織方式實現(xiàn)有條件的“邊設(shè)計、邊施工”,縮短建設(shè)周期。對工程造價的降低也有一定的促進作用,統(tǒng)計資料顯示,比加快施工進度達6%,加快招投標進度達13%,降低造價達1 5%。 模式:起源于60年代,業(yè)主與設(shè)計和施工的聯(lián)合

9、體簽訂合同。的出發(fā)點在于促進設(shè)計和施工的早期結(jié)合,提高設(shè)計的可施工性,有利于降低工程造價和縮短工程進度。統(tǒng)計資料顯示,比加快施工進度達12%,加快招投標進度達33%,降低造價達6%;比加快施工進度達7%,加快招投標進度達23%,降低造價達4 5%。 根據(jù)國外對以上三種管理模式的應用實踐,大中型項目采用模式和模式較多,而小型項目采用模式較多,但不能說三種模式中哪一種占絕對優(yōu)勢,需要結(jié)合項目業(yè)主情況、項目及環(huán)境情況和項目目標要求,選擇合適的管理模式。模式和模式都需要有豐富項目管理經(jīng)驗的公司負責項目管理,模式的管理者一般由設(shè)計公司轉(zhuǎn)變而來,而模式的管理者一般由承包商負責項目管理工作。 3、大型建設(shè)項

10、目的代建制管理模式隨著生產(chǎn)力的發(fā)展,用于項目建設(shè)的國有資產(chǎn)要求恢復資本職能,要求項目投資實現(xiàn)最大收益,要求項目以更少的投資、更短的工期、更大的功能滿足為目標。而由于指揮部自身的固有缺陷,很難實現(xiàn)上述要求,因此迫切需要探索一種符合中國國情的建設(shè)管理模式,以改變現(xiàn)有的建設(shè)管理落后局面。 由于我國一直以來形成的強勢業(yè)主的歷史和現(xiàn)實情況,如以前每個單位都有基建處這一職能部門,在全國各行業(yè)形成“大而全、小而全”的局面,項目建設(shè)都由業(yè)主負責總體管理。導致的直接結(jié)果是,設(shè)計和施工是為業(yè)主打工,設(shè)計與施工聯(lián)系很少,出現(xiàn)設(shè)計者不懂施工,施工者只管按圖施工,而兩者都缺乏全局項目管理的能力,或項目咨詢的能力;另一方

11、面,導致我國建筑市場的參與者都是分散的實體,沒有綜合管理實體,市場內(nèi)容單調(diào),反過來說,為做好大型建設(shè)項目的管理,我國仍需要強勢業(yè)主。這種國情不同于國外的建筑市場,國外的各種管理模式并沒有相應的國內(nèi)市場環(huán)境,因此,探索強勢業(yè)主的新型管理模式是我國項目管理改革的一種可選擇方向。代建制就是適應這種要求的一種管理模式。 3.1代建制的含義 代建制意為代理建設(shè)制式,即由具有獨立法人資格的專業(yè)項目管理公司代理業(yè)主行使業(yè)主的項目管理任務的一種制度形式。項目管理是融合工程技術(shù)、經(jīng)濟、法律、管理的綜合性工作,業(yè)主不具有相應的綜合知識,因此與設(shè)計、承包商之間存在明顯的信息不對稱,若由專業(yè)項目管理公司代理業(yè)主,就是

12、采用“他人控制”原則,利于提高管理績效。 3.2代建人與業(yè)主的權(quán)利劃分 國內(nèi)代建制在上海市首先被采用,是基于建設(shè)體制中的投資、建設(shè)、運營和監(jiān)管“四分開”的思想提出的,也是國有資產(chǎn)管理的改革方向。作為項目管理者的代建人,與作為投資主體的業(yè)主分離,業(yè)主負責投融資,代建人負責建設(shè)管理。為保證責權(quán)利統(tǒng)一,業(yè)主和代建人必須進行權(quán)利劃分,使各方的激勵與約束相統(tǒng)一。從資產(chǎn)所有權(quán)看,業(yè)主具有資產(chǎn)的歸屬權(quán)、使用權(quán)、控制權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán),在代建制模式中,需要將業(yè)主的部分權(quán)利轉(zhuǎn)移到代建人,即將資產(chǎn)的控制權(quán)從所有權(quán)中分離,由代建人控制資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化,使建設(shè)項目形成新的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),即代建人具有與勘察設(shè)計、施工承包商的依法招

13、投標、合同談判簽訂權(quán)、付款控制權(quán)、關(guān)鍵(重要)設(shè)備、材料確定權(quán)、合同索賠權(quán)等,當然為減少代建人的機會主義行為對業(yè)主產(chǎn)生的投資風險,業(yè)主應對上述代建人行為具有否決權(quán),以維護業(yè)主的所有權(quán)。 3.2代建人的工作內(nèi)容 代建人是業(yè)主的代理人,但不能代替業(yè)主,代建人不對投資收益負責,即代建人不承擔項目的開發(fā)管理( ),因為代建人是專業(yè)的建設(shè)管理者。筆者認為,代建人應當在業(yè)主確定投資對象后,才能參與管理,即從項目建議書審批通過后,介入項目管理。代建人從項目可行性研究開始,進行項目方案優(yōu)化、設(shè)計優(yōu)化和管理、設(shè)計、施工招投標、合同管理、施工管理、組織驗收和保修等工程內(nèi)容,所有階段的工程管理都包括質(zhì)量、投資、進度

14、控制,同時,應完成項目的各種審批、項目內(nèi)外部協(xié)調(diào)以及項目核心技術(shù)的研究和知識產(chǎn)權(quán)保護。為保證代建人的正常工作,業(yè)主的關(guān)鍵工作是保證項目資金到位;同時,為了保證項目目標實現(xiàn),必須制定一套適用的委托-代理合同,以及建立對代建人的評價體系(也可由行業(yè)協(xié)會監(jiān)督)。 3.3代建制的項目組織結(jié)構(gòu) 結(jié)合筆者參與上海軌道交通3北延伸工程的代建制管理實踐,根據(jù)我國現(xiàn)階段設(shè)計管理薄弱的實際情況,提出圖4所示的項目組織結(jié)構(gòu)。 由于設(shè)計階段是控制項目投資的關(guān)鍵,也是項目功能優(yōu)化組合的關(guān)鍵,而大型建設(shè)項目技術(shù)復雜,需要進行專業(yè)化管理。目前國內(nèi)幾乎沒有實行業(yè)主方設(shè)計管理,設(shè)計往往是以規(guī)范、慣例為本,而不是“以人為本”,導

15、致項目建成后才發(fā)現(xiàn)許多不盡人意之處;同時,由于施工期間的設(shè)計變更嚴重影響了工程投資的控制,所以,能否做好設(shè)計管理是能否更好地實現(xiàn)項目目標的關(guān)鍵,也是代建制模式能否推廣應用的關(guān)鍵。如果代建人具有設(shè)計總體管理能力,則項目管理的績效是最高的, 然而國內(nèi)代建人更多的是具有豐富的項目管理經(jīng)驗和宏觀控制能力,所以在代建人培育期間,需要技術(shù)和管理能力較強的設(shè)計院協(xié)助代建人做好設(shè)計管理?？傮w設(shè)計院不承擔專業(yè)設(shè)計任務,負責制定項目設(shè)計標準、劃分設(shè)計界面、協(xié)調(diào)設(shè)計界面、控制關(guān)鍵技術(shù)方案等工作(在實踐中,總體設(shè)計院所起作用較少,需要代建人實施);而代建人則從設(shè)計功能組合、設(shè)計的可施工性等方面優(yōu)化設(shè)計,使設(shè)計滿足業(yè)主

16、意圖?？傮w設(shè)計院受代建人的控制和管理。 建設(shè)監(jiān)理也是協(xié)助業(yè)主做好項目管理工作,理論上能與業(yè)主配合做好項目管理工作。然而,監(jiān)理單位沒有資金的控制權(quán),權(quán)責存在明顯的不對稱,很難在項目管理中具有主動權(quán)。在十多年的工程實踐中,監(jiān)理的地位逐漸弱化,主要職能是施工質(zhì)量監(jiān)理,并逐漸定型。由于代建制模式的管理階段前移,如果仍投入大量資源管理施工質(zhì)量,會無形中產(chǎn)生管理中心的轉(zhuǎn)移,很可能會又一次陷入監(jiān)理的尷尬。因此,施工管理需要施工監(jiān)理的協(xié)助,施工監(jiān)理著重施工質(zhì)量管理,代建人著重界面協(xié)調(diào)、投資和進度控制。 投資是業(yè)主最終目標,建設(shè)項目的質(zhì)量有總體設(shè)計院和施工監(jiān)理協(xié)助代建人管理,進度控制效果是直觀的,而工程各階段的

17、投資組合是否合理、投資使用是否合理等問題,需要進行動態(tài)控制,為保證業(yè)主利益,業(yè)主可以聘請投資咨詢機構(gòu)以獨立、平行的方式對投資進行監(jiān)管。 4、工程實例上海軌道交通3北延伸工程全長13.3,南起江灣鎮(zhèn)車站,北至鐵力路站并延伸至寶山車輛段,全線有8座車站,總投資24億元(不包括拆遷費用)。由上海市政府和寶山區(qū)政府共同投資,采用代建制管理模式。目前工程已經(jīng)開始施工。 代建人在工程預可行性研究后介入項目,代建人根據(jù)上海市軌道交通規(guī)劃和本工程實際情況,提出以下主要優(yōu)化措施:1)車站類型由“1側(cè)7島”改為“2島6側(cè)”,消除大部分車站的“喇叭口”,減少用地73332、減少拆遷257802,共減少投資10100萬元;2)車站形式由“一站一景”改為“一線一景”,提出模塊化設(shè)計理念,大大加快了設(shè)計進度,并大幅度降低車站造價;3)充分利用軌道網(wǎng)絡,綜合利用3、4的車輛基地,提出“一段兩場”的形式,減少用地100002、減少車庫面積95002,減少鋪軌2.7,節(jié)省投資2600萬元;4)優(yōu)化車站功能,對車站的站臺長度、設(shè)備用房和生活用房的面積進行調(diào)研確定并大大減少各種房屋面積,減少土地占用,并優(yōu)化車站平面布置。總計各專業(yè)優(yōu)化內(nèi)容共27項,節(jié)省投資1746