構(gòu)建新型公路資產(chǎn)管理體制 確保我國公路可持續(xù)發(fā)展(一)

1、構(gòu)建新型公路資產(chǎn)管理體制 確保我國公路可持續(xù)發(fā)展(一)關(guān)鍵詞公路資產(chǎn)；體制；管理；思路摘 要根據(jù)十六大提出的國有資產(chǎn)管理體制原則，對現(xiàn)行公路管理體制及存在弊端進行分析，探討構(gòu)建公路資產(chǎn)管理體制的基本思路和原則。一、引論黨的十六大對國有資產(chǎn)管理體制做了原則性規(guī)定：在堅持國家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權(quán)益，權(quán)利和義務(wù)和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責。中央和省、市（地）兩級地方政府設(shè)

2、立國有資產(chǎn)管理機構(gòu)。這是中央對國有資產(chǎn)管理體制提出富有創(chuàng)造性的戰(zhàn)略安排。公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施作為國有資產(chǎn)的重要組成部分，是國民經(jīng)濟持續(xù)、健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。因此，構(gòu)建新的公路資產(chǎn)管理體制對加快我國公路建設(shè)，維護公路資產(chǎn)保值、增值具有深遠意義。本文從公路資產(chǎn)的特點、現(xiàn)行管理體制出發(fā)，結(jié)合十六大報告提出的國有資產(chǎn)體制改革的原則探討如何構(gòu)建我國公路資產(chǎn)管理新體制，確保我國公路事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展的思路。二、公路資產(chǎn)管理體制改革的必要性。(一)公路資產(chǎn)的特點公路是國民經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，公路資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，公路資產(chǎn)與其他國有資產(chǎn)相比具有顯著的特點：1、公路資產(chǎn)的公益性特征顯著。公共經(jīng)濟

3、學理論將物品分為私人物品和公共物品兩類，私人物品具有消費上的排他性，而公共物品具有共享性。公路作為國民經(jīng)濟重要基礎(chǔ)設(shè)施，具有了公共物品的共享性特點，決定了公路具有公益性特征。2、公路資產(chǎn)的分散性。由于公路具有點多、線長、面廣等特點，公路在地域分布上遍及全國城鄉(xiāng)，公路資產(chǎn)與其他國有資產(chǎn)相比具有分散性。3、公路資產(chǎn)數(shù)量龐大，單位價值高。我國公路經(jīng)過幾十年的建設(shè)，到2002年底全國公路通車里程達175.8萬公里，其中高速公路2.52萬公里，形成了一筆數(shù)額龐大的國有資產(chǎn)。公路作為資本密集型產(chǎn)業(yè)，單位價值非常高，以西部地區(qū)為例，4車道高速公路平均每公里造價一般都需要20002500萬元左右。由于公路資產(chǎn)

4、這些特征決定了公路資產(chǎn)管理與一般國有資產(chǎn)管理要有所區(qū)別。(二)現(xiàn)有公路資產(chǎn)管理體制及弊端長期以來，我國實行統(tǒng)一領(lǐng)導、分權(quán)管理的公路管理體制。國務(wù)院交通主管部門（交通部）主管全國公路工作；縣及以上地方人民政府交通主管部門負責主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路工作；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道的建設(shè)和管理工作?？h級以上地方人民政府交通主管部門對國道、省道的管理、監(jiān)督職責，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定?，F(xiàn)代經(jīng)濟學理論告訴我們，公共產(chǎn)品由政府來生產(chǎn)和分配要比由私人廠商生產(chǎn)和分配更有效率、更加公平。公路作為公益性基礎(chǔ)設(shè)施，屬政府向社會提供的公共產(chǎn)品，由政府負責規(guī)劃、建造、養(yǎng)護與管理，才有助于最優(yōu)

5、配置，發(fā)揮最優(yōu)的經(jīng)濟效益和社會效益。因此，我國公路資產(chǎn)在上世紀80年代以前主要是國家財政單一投資形成的，公路資產(chǎn)管理分別由國務(wù)院交通主管部門統(tǒng)一領(lǐng)導，各省、自治區(qū)、直轄市負責對本行政區(qū)域內(nèi)的國、省道公路資產(chǎn)進行管理，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道公路資產(chǎn)管理工作。公路養(yǎng)護管理單位屬于國有事業(yè)單位，公路資產(chǎn)雖未登記入賬，但各公路事業(yè)單位仍然按國有資產(chǎn)管理的各項規(guī)定進行管理，通過向車輛征收養(yǎng)路費不斷投入資金對公路進行維修、保養(yǎng)，維持公路簡單再生產(chǎn)，保護國有公路資產(chǎn)的完整和有效使用，防止了國有資產(chǎn)的流失，維護了公路所有者的合法權(quán)益，更好地為國民經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)，達到公路資產(chǎn)的保值。從這一層

6、面看，我國原有的公路資產(chǎn)管理體制與當時的社會經(jīng)濟體制是相適應(yīng)的。隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入，我國開放公路開發(fā)經(jīng)營，鼓勵國內(nèi)外經(jīng)濟組織對公路建設(shè)進行投資，允許國內(nèi)外企業(yè)依照我國法律、行政法規(guī)依法建立開發(fā)、經(jīng)營公路，依法設(shè)立收費公路，在國家批準的期限內(nèi)向在公路上通行的機動車輛收取通行費，用于還貸或作為公路經(jīng)營企業(yè)所得，通過收費還貸或收回投入公路建設(shè)的投資。從此，我國公路建設(shè)逐步打破了國家財政單一投資模式，投資來源渠道呈現(xiàn)多元化，除國家財政撥款投入外，通過國內(nèi)外銀行借款、國際金融組織借款，資本市場融資、BOT方式融資以及轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)等多種投資渠道投入公路建設(shè)，為我國公路快速發(fā)展提供了有力保障。公路資產(chǎn)

7、結(jié)構(gòu)由全部國有變成以國有控股為主、國內(nèi)外企業(yè)參股等多種經(jīng)濟成分的公有制形式。公路資產(chǎn)管理體制為事業(yè)資產(chǎn)管理和企業(yè)資產(chǎn)管理并存的格局。關(guān)于公路商品化問題目前還有許多爭論，主要是圍繞著收費公路而展開的。主要的觀點歸納起來有：公路設(shè)施屬于國民經(jīng)濟重要基礎(chǔ)設(shè)施，屬于應(yīng)當由國家提供的重要公共產(chǎn)品，不屬于競爭性物品，應(yīng)由政府負責規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護管理，不應(yīng)設(shè)立收費公路，公路商品化無助于公路資源的優(yōu)化配置；但從我國還處于社會主義初級階段的國情分析，我國的公路基礎(chǔ)設(shè)施還滯后于國民經(jīng)濟發(fā)展的需要，在公路建設(shè)資金相對短缺情況下，通過設(shè)立收費公路吸引私人和國內(nèi)外經(jīng)濟組織的資金投入公路建設(shè)以減少政府借款壓力，加快公路基

8、礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更好為國民經(jīng)濟快速、健康發(fā)展提供良好的條件。因此，全國人大在制訂中華人民共和國公路法（以下簡稱公路法）時將收費公路納入該法的調(diào)整范疇，用法律的形式對公路資產(chǎn)屬性予以明確。公路法第五十五條規(guī)定“有償轉(zhuǎn)讓公路收費權(quán)的公路，轉(zhuǎn)讓收費權(quán)合同約定的期限屆滿，收費權(quán)由出讓方收回。由國內(nèi)外經(jīng)濟組織依照本法規(guī)定投資建成并經(jīng)營的收費公路，約定的經(jīng)營期限屆滿，該公路由國家無償收回，由有關(guān)交通主管部門管理?！睆膶嵺`看，我國公路在上世紀90年代以來得到飛速發(fā)展。正如前述到2002年底，全國公路通車里程達175.8萬公里，其中高速公路2.52萬公里，在世界上僅次于美國名列第二，用了短短的十多年時間走完發(fā)達國

9、家高速公路建設(shè)三、四十年的發(fā)展歷程，同時還給國家增加了一大筆優(yōu)良的國有資產(chǎn)。收費公路的出現(xiàn)，使得公路資產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，原有的事業(yè)單位型的公路資產(chǎn)管理模式已不適應(yīng)交通事業(yè)發(fā)展，如何管理公路資產(chǎn)是值得深入研究的課題。各級交通部門在探索由中央、地方兩級政府對公路等基礎(chǔ)設(shè)施行使權(quán)職責的問題上作了有益的嘗試，并提供了積極有益的經(jīng)驗。首先在法規(guī)制度上對經(jīng)營性公路資產(chǎn)的管理予以界定。1997年3月財政部、交通部頒布的高速公路經(jīng)營公司財務(wù)管理辦法明確了公路經(jīng)營公司的資產(chǎn)主要組成部分為公路資產(chǎn)，公路及構(gòu)筑物等公路資產(chǎn)屬于公司的固定資產(chǎn) ，公司在收費經(jīng)營期內(nèi)可以計提固定資產(chǎn)折舊和合理的利潤收回投資，但其產(chǎn)權(quán)

10、歸屬國家，收費期限界滿，公路公司應(yīng)將完整的、能夠正常運行的公路無償交還國家，實現(xiàn)公路國有資產(chǎn)的保值和增值。確立了公路資產(chǎn)無論管理方式如何發(fā)生變化，其資產(chǎn)性質(zhì)屬國有。其次交通部在行使中央政府職、責、權(quán)方面通過委托管理方式確定在公路公司中國家股的合法地位和權(quán)益。最近幾年，尤其是1996年國務(wù)院決定將車輛購置附加費納入中央財政預(yù)算以來，交通部對使用這部分資金投入經(jīng)營性收費公路，在確立出資人地位問題上進行了不斷的探索，并先后對11家公路上市公司中涉及使用中央投入的財政性資金，通過委托管理的方式，確定了這些資金在公路上市公司中國家股的合法地位和權(quán)益。再次，各省（自治區(qū)）、市政府對公路建設(shè)基金投入建設(shè)的經(jīng)

11、營性公路形成的國有資產(chǎn)管理，在明確職、責、權(quán)方面也在進行探索。1997年財政部明確公路建設(shè)基金等納入財政管理后，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府對用公路建設(shè)基金投入的經(jīng)營性公路或轉(zhuǎn)讓公路收費權(quán)中地方財政性資金，通過組建項目公司，委托項目公司代行政府出資人依法進行管理，按照國有股份依法享有權(quán)益分配、資產(chǎn)處置權(quán)。盡管我國在公路資產(chǎn)管理上開始了一些新的探索，但仍還存在著一些弊端，主要表現(xiàn)在：1、公路資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清。中央和地方政府對國有公路資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，是事關(guān)國有公路資產(chǎn)管理體制的基本問題。我國現(xiàn)在的財政體制事實上已是分級財政體制，每級政府都有自己的預(yù)算，中央財政的轉(zhuǎn)移支付也在逐步規(guī)范化，中央政府統(tǒng)一享有國

12、有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)已不符合實情。中央財政安排建設(shè)形成的公路資產(chǎn)與地方各級政府用“自己”的財力投資形成的公路資產(chǎn)交集在一起，資產(chǎn)關(guān)系的復雜化也使地方政府產(chǎn)生了產(chǎn)權(quán)方面的要求，造成了目前公路資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清的現(xiàn)狀，出現(xiàn)了個別地方政府在公路收費權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中將中央政府、省級政府本應(yīng)該享有的所有者的權(quán)益轉(zhuǎn)歸地方政府，侵占了出資人的合法權(quán)益。2、委托及受托的代理關(guān)系不明晰。國務(wù)院交通主管部門（交通部）負責主管全國公路工作，縣級以上地方人民政府交通主管部門對國道、省道的管理。目前的公路建設(shè)資金基本上是按照“三個一點”即“國家補助一點，地方政府自籌一點，金融機構(gòu)貸款一點”的原則進行籌集，中央補助部分主要是納入財政管理的

13、車購稅（費），地方政府投入的也是納入地方財政管理的公路建設(shè)基金，這兩部分構(gòu)成國家投入公路項目的資本金，就國有資產(chǎn)來說，代表國家出資人的是中央和地方政府。目前暫由中央和地方交通主管部門代行出資人權(quán)利的格局，在資產(chǎn)授權(quán)管理問題上是缺乏法律依據(jù)的，委托及受托的代理關(guān)系不明晰。3、中央和地方各級政府對經(jīng)營性公路資產(chǎn)的管理體制尚未理順，管理上分工不明、責任不清。公路作為國民經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，公路資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的組成部分。但公路資產(chǎn)的性質(zhì)未有明確的界定，管理的權(quán)限不明、職能分工不清，主要表現(xiàn)在收費經(jīng)營公路方面，公路資產(chǎn)的管理體制有隸屬各級交通主管部門的公司型和完全脫離交通主管部門管理由地方政府直接授

14、權(quán)管理的公司型兩種管理體制。4、公路資產(chǎn)管理法律、法規(guī)不健全，現(xiàn)有公路資產(chǎn)管理法規(guī)約束力不強。盡管國家有關(guān)部門制訂了一些公路國有資產(chǎn)管理的法律、法規(guī)，但很不健全、很不完善，特別是缺少一部比較完整的國有公路資產(chǎn)法規(guī)。目前現(xiàn)有的公路資產(chǎn)管理辦法，由于缺少約束力，有法不依的現(xiàn)象還普遍存在，如在公路兩旁控制紅線內(nèi)亂蓋房屋、亂開道口，侵占國有公路資產(chǎn)和車輛超限、超載運輸嚴重損壞公路、橋梁、涵洞等公路資產(chǎn)得不到賠償?shù)痊F(xiàn)象仍屢禁不止，造成國有公路資產(chǎn)的損失?，F(xiàn)行公路管理體制存在的上述弊端已不適應(yīng)黨的“十六大”提出的全面建設(shè)小康社會對公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施的要求，因此，重新構(gòu)建公路資產(chǎn)管理體制就顯得十分的迫切和必

15、要。三、國有公路資產(chǎn)管理體制設(shè)計思路目前對于國有資產(chǎn)管理體制如何設(shè)計、新的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)職能等問題在政府層面還沒有公開，但在理論界已有許多的意見和建議：如由人大以所有權(quán)代表的身份委托政府管理國有資產(chǎn)，由政府根據(jù)人大的委托自行組建國有資產(chǎn)管理體系；由人大對涉及全民利益的有關(guān)重大問題，制訂出相應(yīng)的法律法規(guī)，然后交由政府執(zhí)行，與此同時，建立法定的由政府向人大負責的國有資產(chǎn)管理報告制度，提交給人大進行審議；為確保監(jiān)督系統(tǒng)的公正性、權(quán)威性，監(jiān)督系統(tǒng)與執(zhí)行系統(tǒng)不能同歸政府主管，監(jiān)督系統(tǒng)本身又必須受到人民意志的強有力約束，因而監(jiān)督系統(tǒng)應(yīng)直接或間接地接受人大管理、指導。根據(jù)十六大報告對國有資產(chǎn)管理體制的原則

16、，結(jié)合我國公路資產(chǎn)現(xiàn)有管理體制的特點，從理論上提出公路資產(chǎn)管理體制設(shè)計思路：即對國有公路資產(chǎn)應(yīng)實行分類管理，即根據(jù)現(xiàn)有公路資產(chǎn)中存在經(jīng)營性公路資產(chǎn)和非經(jīng)營性公路資產(chǎn)分別進行管理，合理界定中央、地方公路產(chǎn)權(quán)關(guān)系，理順委托與受托代理的法律關(guān)系。由于經(jīng)營性公路資產(chǎn)涉及所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、分配權(quán)等關(guān)系，因此，筆者將重點對經(jīng)營性公路資產(chǎn)的管理體制進行討論。(一)建立國有公路資產(chǎn)管理運行體系國有資產(chǎn)管理運行體系的建立涉及所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、分配權(quán)四大關(guān)系。因此，在理論上該體系應(yīng)由政府獨立構(gòu)建運行，至少應(yīng)分為三個層次： 第一層次：國有資產(chǎn)管理機構(gòu)。在國家和省、市一級成立國有資產(chǎn)管理專門機構(gòu)，分別直屬

17、于國務(wù)院、地方各級政府，作為全權(quán)管理國有資產(chǎn)的主管部門。在這一層次中，中央級國有資產(chǎn)管理機構(gòu)應(yīng)設(shè)立職能部門對經(jīng)營性公路資產(chǎn)進行管理，非經(jīng)營性公路則交由地方政府負責管理；省級以下國有資產(chǎn)管理機構(gòu)設(shè)立職能部門對本轄區(qū)的公路資產(chǎn)（包括經(jīng)營性和非經(jīng)營性公路）進行管理。第二層次：國有公路資本經(jīng)營組織即國有投資、控股或者開發(fā)公司。在國家一級，擬成立若干投資、控股公司。公司為授權(quán)經(jīng)營國有公路資本的法人實體，其經(jīng)營對象為具有經(jīng)營性質(zhì)的資本化國有公路資產(chǎn)即國有資本，而非實物形態(tài)的公路資產(chǎn)。公司經(jīng)營范圍限于公路資本經(jīng)營項目，其收益仍應(yīng)作為公路建設(shè)再投資資金。各級公路經(jīng)營公司的職能為：確保國有資本保值增值，獲取盡可

18、能高的營運收益。其職責主要是：負責參與公路經(jīng)營企業(yè)制訂和實施國有資本的參股及其它形式的再投資計劃；負責管理國有資本的權(quán)益，進行股權(quán)的轉(zhuǎn)讓、交易。作為約束條件，必須規(guī)定各級經(jīng)營公司只能以其它企業(yè)為載體，通過委托經(jīng)營、招標承接和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、交易等途徑實現(xiàn)資本經(jīng)營目標，公司本身不得從事實業(yè)經(jīng)營。第三層次：國有公路資產(chǎn)營運企業(yè)，即通常所稱的國有企業(yè)及擁有國有資產(chǎn)份額的股份制企業(yè)、聯(lián)營企業(yè)、中外合資企業(yè)等。對這類企業(yè)，應(yīng)將籠統(tǒng)的國家權(quán)益具體化為中央、地方各級所代表的國家權(quán)益，并賦予相應(yīng)的投資收益主體地位。把現(xiàn)有國有公路資產(chǎn)由原來的按收益在國家和地方各級之間進行分配，轉(zhuǎn)換成按產(chǎn)權(quán)份額在國家和地方各級之間進行分配，這一轉(zhuǎn)移是機制性轉(zhuǎn)換。(二)合理界定中央和地方政府對公路國有資產(chǎn)的所有權(quán)關(guān)系進行國有公路資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定對于明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，維護國有資產(chǎn)所有者和其他產(chǎn)權(quán)主體的合法權(quán)益，促進公路事業(yè)的發(fā)展具有