強化財政投融資體制 促進積極財政政策的實施

1、強化財政投融資體制 促進積極財政政策的施行摘要 :在 目前 通貨緊縮 ,消費市場持續(xù)低迷的情況下 ,強化財政投融資體制 ,施行積極的財政政策 ,對于擴大內(nèi)需 ,促進 經(jīng)濟 進一步穩(wěn)定、持續(xù)增長有著重要的現(xiàn)實意義。本文通過對我國現(xiàn)行財政投融資體制的 分析 ,提出了今后如何強化與完善我國財政投融資體制的看法。財政投融資是在一般財政預算無償分配以外 ,由財政部門直接收理和調(diào)控 ,按照信譽原那么有償籌集和使用資金的活動。自 80年代我國開始發(fā)行消費建立性國債 ,政策性銀行投入運轉(zhuǎn)以來 ,我國已初步建立了財政投融資體制 ,對推動改革開放、 現(xiàn)代 化建立起到了不容無視的作用。然而體制運行過程中也存在著不少

2、 問題 ,主要是財政投資日益弱化 ,財政投融資渠道單一 ,財政信譽與商業(yè)信譽界限不清 ,財政投資重復、低效等。面臨新形勢的需要 ,舊的財政投融資體制亟需強化、完善。一、財政投融資的特點、作用和必要性(一 )財政投融資是我國經(jīng)濟 開展 初級階段的需要根據(jù)穆斯格雷夫的“開展型公共支出模型 ,市場經(jīng)濟條件下 ,一國經(jīng)濟增長的初級階段 ,公共部門投資在國民總投資中占有相當高的比重 ,為經(jīng)濟和 社會 開展“起飛奠定根底。進入中級階段之后 ,公共部門投資逐步成為私人部門投資的補充。而在經(jīng)濟開展的所有階段都存在市場失靈 ,因此政府始終要通過增加公共投資來進展宏觀調(diào)節(jié)。我國尚處在經(jīng)濟開展的初級階段 ,脫胎于高

3、度集中的方案經(jīng)濟體制 ,改革開放的年代又不長 ,市場失靈的現(xiàn)象還相當突出 ,因此財政投融資的調(diào)控作用必不可少。(二 )財政投融資的根本作用在于充實社會先行資本 ,填補財政預算無償投資和一般商業(yè) 金融 投資的空白財政投融資的特點在于既表達政府政策取向 ,又在一定程度上按照信譽原那么組織經(jīng)營。財政投資的主要領域是準公共產(chǎn)品 ,這類產(chǎn)品假設完全依賴財政無償投資 ,因財力有限勢必出現(xiàn)“瓶頸制約 ,供給缺乏 ;假設完全依靠 企業(yè) 籌資 ,銀行融資 ,因準公共產(chǎn)品“效益外溢的特點 ,供給更加缺乏甚至無人投資。所以在私人產(chǎn)品與私人投資、純公共產(chǎn)品與財政無償投資大體對應平衡的情況下 ,財政投融資介于二者之間

4、,填補了準公共產(chǎn)品投資的空白。(三 )財政投融資的目的是貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策 ,建立對企業(yè)和商業(yè)銀行的誘導機制 ,促進我國經(jīng)濟構造的調(diào)整、經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變財政投融資對經(jīng)濟增長的作用不僅表現(xiàn)為短期內(nèi)“數(shù)量增加 ,更表現(xiàn)為長期內(nèi)“質(zhì)量的進步。1 996年我國經(jīng)濟成功實現(xiàn)“軟著陸后 ,總需求與總供給的矛盾根本解決 ,構造調(diào)整的問題更加突出。我國預算內(nèi)財力貧乏 ,而財政投融資作為一個投融資體系 ,直接把資金引入優(yōu)先領域 ,形成一種“財政投融資先行商業(yè)銀行投融資跟蹤企業(yè)投資隨后的連鎖反響機制。(五 )財政投融資體制還能平衡資金在國民經(jīng)濟三大部門間的分配 ,調(diào)節(jié)儲蓄、投資構造 ,促進資金和資源的優(yōu)化配置在我

5、國三大部門中 ,居民是盈余部門 ,企業(yè)是短缺部門 ,財政那么是國家宏觀調(diào)控的主體。改革開放以來 ,居民收入分配格局發(fā)生了急劇變化 ,居民最終收入占國內(nèi)消費總值的比重大幅上升 ,居民部門儲蓄占到社會總儲蓄的 6 0 %以上 ,而財政日見拮據(jù) , 1 995年預算內(nèi)投資占社會總投資僅 3 .1 %。在這種不平衡狀況下 ,通過國債等財政投融資手段將居民手中的一部分消費基金轉(zhuǎn)化為積累基金 ,有利于調(diào)節(jié)儲蓄與投資構造的不對稱 ,促進儲蓄向投資的轉(zhuǎn)化。二、我國舊有財政投融資體制的 問題 分析(一 )國家財政投資日益弱化 , 影響 國民 經(jīng)濟 長遠 開展 后勁(二 )財政投融資與商業(yè)銀行投融資界限不清 ,也

6、缺乏 法律 上的根據(jù)一方面財政投融資范圍界定不嚴 ,本應通過市場融資的通過財政投融資 ,扭曲了資金構造 ,損害 金融 業(yè)公平競爭。另一方面商業(yè)銀行過分擴張投資性貸款 ,投資資金過分依賴銀行 ,不僅加劇重復建立和構造失調(diào) ,銀行不良債務急劇上升還將阻礙金融體制改革的深化。與發(fā)行國債相比 ,國債的透明度相對較高 ,易受到關注 ,而銀行的不良資產(chǎn)較隱蔽 ,就這一點來說 ,財政投融資比之金融投資也有其優(yōu)勢。國際經(jīng)歷說明 ,財政融資作為政府干預經(jīng)濟的重要手段 ,是銀行信貸所不能替代的。(三 )財政投融資效益低下 ,盲目、重復建立現(xiàn)象仍然普遍 ,貫徹產(chǎn)業(yè)政策不力重數(shù)量輕效益是我國經(jīng)濟建立中長期存在的弊端

7、,表如今財政投融資上就是有償資金無償使用 ,資金投放前缺乏全面 科學 的可行性分析、本錢效益分析 ,工程建立中缺乏有效的監(jiān)視約束機制 ,工程完畢后不進展評估 ,往往是“說投就投、一投了之 ,使財政投融資無法維持自身“融資投資還款的良性循環(huán)。(四 )財政融資渠道單一 ,資金缺乏也是制約財政投融資宏觀調(diào)控作用發(fā)揮的重要因素首先是因國家財力制約 ,資本金部分投入就缺乏 ,對政策性銀行撥款難以保證。除資本金以外 ,財政融資絕大部分來源于國債 ,很少的部分來源于金融債券等 ,加上我國財政投融資效益不高 ,資本金增值少 ,形成國債獨當一面的場面 ,加大了財政本已沉重的還本付息負擔 ,國債風險增大。三、財政

8、投融資體制的強化和完善財政投融資的特點是融資、投資嚴密結合 ,資金投入直接。針對我國現(xiàn)行財政投融資體制中存在的問題 ,我們應從以下幾方面尋求財政投融資體制的完善 :(一 )融資環(huán)節(jié)1 .國債的發(fā)行權。只要各級地方政府仍是當?shù)亟?jīng)濟活動的主要參與主體 ,分級財政體制未能真正建立之前 ,地方政府就不能擁有發(fā)債權 ,地方財政預算也不能打赤字。但在國債投資建立工程中 ,有很多工程是屬于地方性的 ,根據(jù)收益原那么 ,這部分工程的融資應由地方負擔。在地方財政支出工程較多、資金較緊張的情況下 ,可發(fā)行中央特許、擔保 ,地方負責還本付息的專項債券 ,有效地分解中央財政的債務風險。同時 ,又因一些中小型根底設施工

9、程的利益會擴散到其他地區(qū) ,中央財政應對這部分“外溢利益予以補貼 ,詳細作法可由中央發(fā)債轉(zhuǎn)借地方使用并由各地配套一部分公共資金。2 .國債的規(guī)模和期限構造。 目前 銀行利率下調(diào)、國債籌資本錢較低 ,正是增發(fā)國債的有利契機 ,此時發(fā)行中長期國債可以以較低的本錢籌集到大量建立資金。由于 企業(yè) 預算約束硬化、居民收入下降和預期將來支出增加 ,商業(yè)銀行的存貸差增大 ,這也為國債的發(fā)行創(chuàng)造了認購對象。為滿足商業(yè)銀行資金流動的需要 ,這種國債可為定向向商業(yè)銀行發(fā)行的短期周轉(zhuǎn)性國債。目前我國國債主要集中在三年期的中期國債 ,期限構造過于單一帶來的 問題 是還本付息期集中 ,長期建立資金缺乏 ,短期籌資不易

10、,今后應逐步增加短期周轉(zhuǎn)性國債和長期投資性國債 ,充實國債期限構造。3 .國債的透明度。我國居民和機構購置國債 ,長期來在一定程度上是迫于行政壓力 ,就算以國債作為 金融 資產(chǎn)投資 ,吸引投資者的也只是國債的穩(wěn)定可靠性 ,而不是其投資消費建立帶來的收益。這種現(xiàn)象與國債宣傳定位不當有關 ,國債透明度不高 ,國債發(fā)行后居民不理解自己資金的用途和實際效益。這一方面造成居民投資國債積極性不高 ,一方面使財政部門發(fā)行國債缺乏有效的監(jiān)視制約機制。建議財政部門在發(fā)行及運用國債資金投資的各個環(huán)節(jié) ,定期披露國債資金投向、工程進度和財務狀況 ,以表達國債財政投融資工具的特征。除繼續(xù)穩(wěn)定國債融資外 ,我國應進一步

11、拓寬財政融資渠道。日本已實行 40多年的“財政投融資制度可資借鑒。日本的財政投融資方案是以大藏省的資金運用部為中心 ,以財政儲蓄、各種保險和年金等形式廣泛吸收 社會 資金 ,通過有關公共金融機構 ,以投資、貸款和認購債券等方式進展公共投資 ,對于日本 經(jīng)濟 起飛起到非常重要的作用。日本通過財政投融資所籌集的資金極為可觀 , 1 991年占到當年財政總資金 (財政預算資金與投融資資金之和 )的 56 . 5%,成為國家財政不可或缺的“第二預算。我國目前正進展清費改稅、清理預算外資金的改革 ,筆者認為探究 開展 財政投融資制度 ,在預算體系中建立專門的財政投融資預算不失為標準財政預算、進步資金運用

12、效益的一條思路。就資金來源看 ,我國也有拓寬財政融資的潛力。我國目前僅有向養(yǎng)老保險基金和待業(yè)保險基金發(fā)放的特種定向國債 ,今后配合社會保障制度的改革 ,可擴大特種定向國債的發(fā)放對象 ,既拓寬了財政融資 ,又為各類保險基金、資金找到一條平安的投資途徑。現(xiàn)行郵政儲蓄制度應進一步改革和完善 ,在期限品種、還本付息方式上實行多樣化 ,以吸引更多的儲戶。財政投融資的支撐點是國家信譽 ,今后應逐步建立和完善政府擔保債券和政府擔保的借款制度 ,既充分又有度地運用國家信譽。(二 )投資環(huán)節(jié)1 .投資工程的選擇。公共投資的最終目的不是去和市場活動競爭 ,而是補充和支持市場活動。假設財政投融資資金用于國有企業(yè)的一

13、般消費經(jīng)營性工程 ,不僅會使財政陷入對國企補貼的深坑 ,還會助長國有企業(yè)的依賴性和政府干預的不當性 ,對經(jīng)濟增長作用卻不大?，F(xiàn)階段我國財政投資的主要領域是非經(jīng)營性公共根底設施、高新技術及農(nóng)業(yè)。2 .工程開工前的可行性 分析 和本錢效益分析。公共投資不僅在經(jīng)濟上必須是有吸引力的 ,在技術、管理和財務上也應該是可行的。在選擇和施行投資時必須全盤考慮投入和產(chǎn)出的價格比照 ,其他經(jīng)濟變量的反響 ,對其他部門的沖擊和 影響 等。與一般經(jīng)營性工程不同 ,公共投資的非經(jīng)營性使公共投資的本錢和效益分析要置于整個社會環(huán)境中考慮 ,即代表對一國經(jīng)濟投入和產(chǎn)出的時機本錢 (“影子) ,而不是特定部門的本錢效益。詳細

14、地說 ,工程的純經(jīng)濟收益率、對就業(yè)的影響、對國家債務負擔的影響、財政的承受才能、對貿(mào)易狀況和外匯儲藏的影響等都是本錢效益分析的因素。“本錢不僅包括初期基建費用 ,也包括完成和經(jīng)營工程工程所需的一切經(jīng)常性支出 ,后者往往是數(shù)量很大卻常被無視的一筆開支。為防止釣魚工程 ,要求工程在開工前必須呈交全面明晰的本錢預算和收益估算。3 .工程施工的全程監(jiān)控和工程完工的評估。針對我國財政投資重投入、輕管理的傾向 ,在工程施工全程中應建立包括工程質(zhì)量、資本投入、費用支出的監(jiān)控 ,尤其是 經(jīng)濟 審計。我國財政投融資效益低下與工程施工中財會制度不健全有很大關系。今后應大力進步工程財會人員素質(zhì) ,使財政投資置于嚴格

15、的 會計 系統(tǒng)控制中 ,表達“經(jīng)濟制約而不是“ 政治 驅(qū)動。工程完工后還應對工程預期目的、預期收益的實現(xiàn)程度進展評估 ,保持工程監(jiān)控的完好性 ,對后續(xù)投資也具有啟示作用。(三 )親密投融資環(huán)節(jié)聯(lián)絡 ,革新財政投融資體制1 .建立財政投融資預算。今后我國財政預算可包括四部分 :公共預算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預算 , 社會 保障預算和財政投融資預算。財政投融資預算在預算中單列可以使財政投融資與財政無償投資、商業(yè)投融資界限更明晰 ,財政投融資有了 法律 根據(jù) ,籌資渠道可以進一步拓寬 ,同時受到預算約束又可保證投資效益。2 .構造財政投融資的組織體系。財政投融資機構主要包括政策性 金融 機構和非銀行公共金融

16、機構。前者我國已經(jīng)建立 ,下一步應重點 研究 其職責范圍及活動領域 ,后者可由現(xiàn)有的各國家專業(yè)投資公司改組而成。因為公共投資在很大程度上與地方利益直接關聯(lián) ,還可考慮在地方建立城市開發(fā)基金組織 ,這種組織作為隸屬于中央銀行的地方公共金融機構 ,一方面可以較靈敏地籌資 ,包括地方政府投入、中央撥款、發(fā)行債券等 ;另一方面還承擔對市政當局提供技術或財務咨詢、效勞的職責。與一般的金融機構不同 ,地方城市開發(fā)基金組織兼有經(jīng)濟審查和工程監(jiān)控職能 ,因此需積聚大量金融、會計人員、工程專家 ,這也是與其財政投融資機構的性質(zhì)相適應的。3 .財政投融資預算應在收支自求平衡的根底上 ,努力實現(xiàn)資金保值增值。這就要求融資、投資按工程直接掛鉤 ,各工程應自求平衡 ,工程的還本付息由該工程收益負擔 ,同時對于投資收益應有部分處置權。以國債為例 ,允許每年將部分國債資金建成的 企業(yè) 或工程中的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓出售 ,以收回投資資金 ,利用資金收益而不是發(fā)新債來歸還債務。而對國債的認購方來說 ,國債收益與投資工程的收益直接掛鉤 ,可考慮消費建立性國債實行浮動利率或部分固定、部分浮動利率 ,并根據(jù)工程進度調(diào)整付息方式、還本期限和方式。既增加國債透明度 ,真正表達其消費建立性質(zhì) ,又可增加國