信訪與行政訴訟的程序銜接

1、信訪與行政訴訟的程序銜接目次一、信訪與行政訴訟的概述（一）信訪制度（二）行政訴訟制度二、信訪受到行政訴訟的審查（一）行政訴訟的受案范圍應包括信訪中的不作為1 1 . .法理依據(jù)及現(xiàn)行法規(guī)定2 2 . .具體案例（二）行政訴訟審查信訪答復三、信訪對行政訴訟結果的補充救濟摘要：信訪和行政訴訟作為權利救濟的兩種方式，兩者都具有對行政相對人權利救濟功能和對行政機關的監(jiān)督功能。本文通過對信訪和行政訴訟制度的簡單梳理，從信訪受到行政訴訟的審查和其對行政訴訟結果的補充救濟兩方面，來論述在行政爭議解決過程中兩種制度的程序銜接，其中有法理依據(jù)、法律現(xiàn)行規(guī)定和具體事例的支撐。關鍵詞：信訪；行政訴訟；程序銜接；審查

2、；補充引言行政訴訟、行政復議和信訪是中國目前行政爭議解決機制的三種主要方式。行政訴訟是解決行政爭議最重要的制度，它在 19891989 年行政訴訟法中正式確立，訴訟裁決具有司法終局性。信訪是一種最為傳統(tǒng)的的行政糾紛解決方式，在當今中國，這種傳統(tǒng)方式并沒隨著法治的發(fā)展而減弱，而是形成前所未有的信訪洪峰。在這種背景下，我們要合理有效地運用信訪和行政訴訟兩種制度的程序銜接，以更好的解決行政糾紛。一、信訪與行政訴訟的概述（一）信訪制度信訪是社會組織管理者與管理相對人之間的一種社會活動。政務院 19511951 年 6 6 月 7 7 日頒布的關于處理人民來信和接見人民工作的決定一般被視為信訪制度的正式

3、確立的起點。廣義的信訪指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級國家機關工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關國家機關處理的活動。狹義的信訪專門指民眾向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，請求行政機關依法處理的活動，也稱為行政信訪或政府信訪。本文在狹義上使用信訪這一概念。國務院信訪條列第 1414 條對信訪的受案范圍作出比較明晰的規(guī)定，?對于屬于各級人大、人民法院、人民檢察院職權范圍內(nèi)的信訪事項，應當向相應的機關提出。這樣人民上訪有法可依，依法信訪，政府可以依法處理屬于自己范圍內(nèi)的信訪事項，與其他國家機關各司其職，提高行政效率。（二

4、）行政訴訟制度行政訴訟是個人、法人或其他組織認為國家機關作出的行政行為侵犯其合法權益而向法院提起的訴訟。作為一種司法審查制度，對于行政主體而言，行政訴訟是一種法律監(jiān)督，對于相對人而言，行政訴訟則是一種行政法律救濟途徑。在國家制度的層面上，行政訴訟與民事訴訟、刑事訴訟一樣，同屬司法中的訴訟制度。2它作出的裁決具有司法的終局性，其它其他國家機關對其結果只能保持一種絕對服從。我國行政訴訟法第 1111 條規(guī)定了行政訴訟的具體受案范圍，網(wǎng)這有利于厘清法院在處11信訪條列第 1414 條：信訪人對下列組織、人員的職務行為反映情況，提出建議、意見，或者不服下列組織、人員的職務行為，可以向有關行政機關提出信

5、訪事項：（一）行政機關及其工作人員；（二）法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織及其工作人員；（三）提供公共服務的企業(yè)、事業(yè)單位及其工作人員；（四）社會團體或者其他企業(yè)、事業(yè)單位中由國家行政機關任命、派出的人員；（五）村民委員會、居民委員會及其成員。對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關機關提出。22姜明安主編：行政法與行政訴訟法（第三版），北京大學出版社、高等教育出版社，20072007 年 7 7 月第 3 3 版，第 400400 頁。33行政訴訟法第 1111 條：人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行

6、為不服提起的訴訟：（一）對拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財物等行政處罰不服的；（二）對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的；（三）認為行政機關侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權的；（四）認為符合法定條件申請行政機關頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機關拒絕頒發(fā)或者不予答復的；（五）理社會糾紛中所扮演的中立角色，不受行政機關、社會團體等的干涉，明確自己的職責，節(jié)省司法資源，提高司法效率。信訪和行政訴訟在各自的受案范圍內(nèi)發(fā)揮著解決糾紛的功能，但是這兩種行政爭議解決機制不是孤立的，不但不相互排斥，反可相互促進。二、信訪受到行政訴訟的審查（一）行政訴訟的受案范圍應包括信訪中的不作為

7、1 1 . .法理依據(jù)及現(xiàn)行法規(guī)定針對信訪受理程序，可提起不作為行政訴訟。信訪條例第 2121 條規(guī)定，政府信訪工作機構收到信訪事項后，應在 1515 日內(nèi)作出處理，這種處理不是對信訪內(nèi)容的直接處理，只是一個告知、轉送、建議、交辦的處理，即針對人大、法院、檢察院提出的信訪事項，告知其向相應的機關提出；針對依法應訴訟、仲裁、行政復議事項，告之其不受理，應依其它法定程序提出；針對屬于本級或下級人民政府或其工作部門處理的信訪事項，轉送有權處理的行政機關；對其中的情況重大、緊急的事項，還應及時提出建議報本級政府決定；針對轉送信訪事項中的重要情況需要反饋辦理結果的，可直接交辦有權機關并限期反饋結果，提交

8、辦結報告。對這一環(huán)節(jié)政府信訪機構的告知、轉送、建議、交辦四項信訪義務，信訪人有權對信訪機構不告知、不轉送的行為提起行政訴訟。政府信訪工作機構轉送、交辦信訪事項后，有關行政機關應在 1515 日內(nèi)決定是否受理，并書面告知信訪人；信訪人向政府信訪工作機構以外的行政機關直接提出的信訪事項，行政機關能夠當場書面答復的，應當書面答復；不能當場答復的，應在 1515 日內(nèi)書面告知。對政府信訪工作機構以外的行政機關的答復行為，與政府信訪工作機構的答復行為的性質是相同的，如果不依法答復，信訪人可依法行政訴訟。針對信訪事項的辦理程序，可提起不作為行政訴訟。信訪條例第 2222 條、2828 條均規(guī)定，行政機關對

9、信訪事項不得推諉、敷衍、拖延。第 3333 條規(guī)定，信訪事項應在 6060 內(nèi)辦結，經(jīng)批準，可以適當延長辦理期限，但不得超過 3030 日。如果行政機關對信訪事項未在法定期限辦結并書面答復，信訪人可依法提起不作為行政訴訟。但信訪人對信訪處理結果不服的，不能提起行政訴訟，因為信訪條例在第 3434 條、3535申請行政機關履行保護人身權、財產(chǎn)權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；（六）認為行政機關沒有依法發(fā)給撫恤金的；（七）認為行政機關違法要求履行義務的；（八）認為行政機關侵犯其他人身權、財產(chǎn)權的。除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。條專門規(guī)定了復查和復核

10、程序，即信訪人對信訪處理意見不服的，可在 3030 日內(nèi)請求原辦理機關的上一級行政機關復查，上一級行政機關在 3030 日內(nèi)提出復查意見；信訪人對復查意見仍不服的，可在 3030 日內(nèi)向復查機關的上一級行政機關申請復核，復核機關在 3030 日內(nèi)提出復核意見。如果復查、復核機關未能在法定期間提出復查、復核意見的，信訪人有權提出行政訴訟。在美國聯(lián)邦行政程序法第 551551 節(jié)第 1313 款規(guī)定：“行政行為包括行政機關的法規(guī)、裁定、許可證、制裁、救濟的全部或一部分，或者和上述各項相當或否定的行為或不行為”，法院要考察行政機關的行為是否對當事人有拘束力量，直接影響當事人的法律地位；行政機關的行為

11、是否已經(jīng)產(chǎn)生損害，如果已經(jīng)產(chǎn)生損害，則是一個可審查的行為。4在最高人民法院關于不服信訪工作機構依據(jù)信訪條例處理信訪事項的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復函中，規(guī)定了“信訪工作機構超越信訪條例規(guī)定的職權，對信訪事項作出新的處理決定，變更或者撤銷了原行政行為，符合受理條件的，人民法院應予受理?！? 2 . .具體案例20052005 年 7 7 月 7 7 日廣州市中級人民法院作出終審判決：廣州市政府應在兩個月之內(nèi)，對花都農(nóng)場主姚重慶的信訪要求作出處理并答復。20032003 年 1111 月前后，姚重慶位于花都區(qū)獅嶺鎮(zhèn)的 101101 畝承包農(nóng)場土地被花都區(qū)國土房管局使用行政手段推填，農(nóng)場植

12、物遭到嚴重破壞。姚重慶就此多次向獅嶺鎮(zhèn)政府和花都區(qū)國土局反映情況，要求進行補償經(jīng)濟損失和出示相應的合法征地手續(xù)，但均未果。20042004 年 1010 月 8 8 日，姚向廣州市人民政府提出申請，請求行政認定和行政答復。廣州市政府在收到姚郵寄的請求行政認定行政答復的申請書后，于同年1010 月 2121 日將該信訪事項轉交花都區(qū)政府，并要求將其處理結果答復姚重慶。姚重慶認為廣州市政府規(guī)避了自己應有的信訪義務，由此提起行政訴訟。廣州市政府在一審、二審的庭審時指出，將信訪信件轉交給花都區(qū)政府研究處理完全符合信訪條例規(guī)定，同時，對涉及房地產(chǎn)補償安置的信訪事項，并非哪級政府批準征地，哪級政府就具有直

13、接辦理信訪事項的職責?！胺駝t，現(xiàn)今只有國務院和省政府才有權批地，豈非本市所有此類信訪事項都要國務院或廣東省政府直接辦理？”法院的最終判決推翻了廣州市政府的辯解。法院稱，根據(jù)相關法律的規(guī)定，發(fā)布征地公告以及批準并實施征地補償均為縣級以上政府的職責?；ǘ荚缭?200200年已撤市建區(qū)，案件涉及的事項依法應由市級人民政府實施。44王名揚著：美國行政法，中國法制出版社 20052005 年版，第 598-595598-595 頁。55李靜睿、王勇穗：信訪義務能否隨意轉手？一一首例市政府信訪處理行政不作為案，市政府一審敗訴，載南方日報20052005 年 7 7 月 8 8 日第 B03B03 版根據(jù)信

14、訪條例第二十六條的規(guī)定“對本機關依法應當或者有權作出的信訪事項，應當直接辦理”。因此，廣州市政府將該信訪事項轉交給花都區(qū)政府辦理，違反了法律的規(guī)定。姚重慶的請求，得到了法院的支持。（二）行政訴訟審查信訪答復信訪機構是行政機關，信訪機構處理信訪事項的行為也是一種具體行政行為，信訪這種特殊的具體行政行為仍應在司法審查之列。信訪人如認為信訪機構處理信訪事項的具體行政行為侵害其合法權益，在信訪條例沒有具體規(guī)定的情況下，信訪人仍可依法提起行政訴訟，維護自己的信訪權益。從理論上講，信訪答復行為不直接對信訪人的人身權、財產(chǎn)權作出處分，不完全具備可訴行政行為的所有標準，因此，原則上不可訴，但是，不直接產(chǎn)生法律

15、效果的行政行為并不意味著不產(chǎn)生法律效果，也并不意味著對相對人沒有實際影響，當行政機關在信訪答復中不僅僅對調(diào)查事實予以告知且對調(diào)查的事實作出了認定或定性，加強了新的行政主體對相關事實處分的效果，以致于對信訪人的權利義務產(chǎn)生直接的、實質性影響，這時的信訪答復行為就具有了可訴性。信訪條例第三十二條規(guī)定：對信訪事項有權處理的行政機關經(jīng)調(diào)查核實，應當依照有關法律、法規(guī)、規(guī)章及其他有關規(guī)定，分別作出以下處理，并書面答復信訪人：（一）請求事實清楚，符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關規(guī)定的，予以支持；（二）請求事由合理但缺乏法律依據(jù)的，應當對信訪人做好解釋工作；（三）請求缺乏事實根據(jù)或者不符合法律、法規(guī)、規(guī)章或

16、者其他有關規(guī)定的，不予支持。有權處理的行政機關依照前款第（一）項規(guī)定作出支持信訪請求意見的，應當督促有關機關或者單位執(zhí)行。可見，作出處理意見是辦理信訪事項的一種形式，如果對信訪人的權利義務產(chǎn)生實體性影響，就是一項具體行政行為。只要屬于行政訴訟法以及司法解釋規(guī)定的受案范圍，信訪人，即行政相對人，就可以以作出信訪處理意見的行政機關為被告向法院起訴。三、信訪對行政訴訟結果的補充救濟行政訴訟判決、裁定具有終局性，非經(jīng)啟動再審，法院不得對其進行變更。我國行政訴訟法設定了生效行政案件啟動再審程序的三種方式，一是當事人申請再審；二是法院依職權再審；三是檢察抗訴再審。666行政訴訟法第 6262 條：當事人對

17、已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，認為確有錯誤的，可以向原審人民法院或者上一級人民法院提出申訴，但判決、裁定不停止執(zhí)行。第 6363 條：人民法院院長對本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定認為需要再審的，應當提交審判委員會決定是否再審。然而，司法機關可以以超過時效為由拒絕受理已超過兩年訴訟時效的申訴，7當這種情況出現(xiàn)時，對當事人的權利救濟就出現(xiàn)了“真空”。當事人程序內(nèi)的再審訴權空間越小，其通過其他程序外的途徑尋求救濟的可能性就越大，不僅使法院承擔巨大的社會壓力，而且反向弱化了司法權威、倒逼了當事人的法外“尋租”。此時，政府信訪工作機構可以在一定程度上發(fā)揮其權利救濟的作用。當信訪人以此為信訪事項向其投訴時，它可以在經(jīng)過初步審查的情況下，以建議的形式將相關材料轉交至人民法院或檢察院，以引起司法機關的關注。政府信訪工作機構此時發(fā)揮的是一種信息傳遞作用，并沒有超出條例對其職權范圍作出的規(guī)定?？傊?，在中國現(xiàn)代法治語境中，信訪和行政訴訟制度是行政爭議解決的兩種重要機制。兩者在自己獨立的受案范圍內(nèi)解決社會糾紛，起著社會“安全閥”的功能，同時兩者并行不悖、相互促進，在一定條件下行政訴訟對信訪具有