論資源稅改革

1、論資源稅改革         摘要：資源稅的改革勢在必行，矯正資源開采的負(fù)外部性、加大資源稅對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控力度是資源稅改革的總體思路。但是資源稅改革的方向和具體設(shè)計(jì)尚需要進(jìn)一步進(jìn)行深入研究，資源稅外的相關(guān)稅費(fèi)也需要認(rèn)真梳理并進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。資源稅的改革要充分醞釀，科學(xué)設(shè)計(jì)，不可操之過急。關(guān)鍵詞：資源稅；改革；相關(guān)稅費(fèi)一、問題的提出資源稅在我國的發(fā)展經(jīng)歷了兩個(gè)階段：1984年開征的第一代資源稅是對石油、天然氣、煤炭等三種礦產(chǎn)品超過12“柵欄收益率”的部分征稅，體現(xiàn)對資源的級差調(diào)節(jié)；1994年第二代資源稅，實(shí)行普遍征收、級

2、差調(diào)節(jié)的原則，對所列舉的7種資源品不論盈利與否都征稅，一礦一率?，F(xiàn)行的資源稅制度實(shí)施至今，暴露出不少突出的問題：征稅范圍小，實(shí)際稅負(fù)低；資源稅收入少，對資源環(huán)境的保護(hù)作用不大；資源稅稅額明顯偏低，地方規(guī)費(fèi)明顯偏高；資源稅的收入分配體制不合理。亟需進(jìn)行必要的改革，黨的十七大明確提出“實(shí)行有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制?！币虼?，作為對資源征稅的專門稅種，資源稅的改革勢在必行。資源稅總體的改革思路是提高稅負(fù)，增強(qiáng)資源稅的調(diào)控力度，使資源開采的外部成本內(nèi)部化，將資源開采與生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境保護(hù)有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)資源開采的合理有序，建立健全資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，維持經(jīng)濟(jì)社會的可

3、持續(xù)發(fā)展。鑒于此，資源稅的改革應(yīng)主要著眼于：在征稅“廣度”上，進(jìn)一步擴(kuò)大征稅范圍，真正體現(xiàn)對資源的“普遍征收”；同時(shí)，征稅“深度”上，在提高資源稅總體稅負(fù)水平的基礎(chǔ)上進(jìn)一步拉開稅率檔次，通過科學(xué)設(shè)計(jì)稅率，凸顯對資源級差收入的調(diào)節(jié)力度。資源稅改革勢在必行，但目前看來還有很多問題需要進(jìn)一步研究探討。第一，資源稅改革的方向，是“廢稅立費(fèi)”還是“廢費(fèi)立稅”，學(xué)界尚有不同意見。第二，資源稅具體的改革設(shè)計(jì)如何進(jìn)行，譬如征收范圍的具體劃定、征稅率的量化規(guī)定等。擴(kuò)大資源稅的征稅范圍，必然涉及到現(xiàn)有已采用收費(fèi)形式負(fù)擔(dān)資源占用性質(zhì)的資源的納稅問題，對這些資源是全部納入資源稅，還是有選擇地改為征收資源稅?是將原有的

4、收費(fèi)直接以不變金額或比例轉(zhuǎn)為征收資源稅，還是在原有征收水平上有所提高，提高比例又該是多少?第三，資源稅的改革還應(yīng)考慮相關(guān)稅費(fèi)的影響，資源稅外各種收費(fèi)和其他稅收等，最終都是由資源開采企業(yè)承擔(dān)，因而直接影響到其獲利程度和投資方向。資源稅總體負(fù)擔(dān)水平提高以后，相關(guān)稅費(fèi)如果不進(jìn)行必要的相應(yīng)調(diào)整，可能影響納稅主體的稅收遵從，從而增加征管成本，誘發(fā)征納雙方矛盾。另外，資源稅改革也必然影響到中央和地方之間、政府各個(gè)有關(guān)部門之間、政府和資源企業(yè)之間、企業(yè)與企業(yè)之間等相關(guān)主體利益格局的重新分配，引發(fā)利益各方的綜合博弈。這些問題都需要進(jìn)行認(rèn)真研究梳理，處理得不好，可能抵消資源稅改革的正面效果，導(dǎo)致資源稅改革背離其

5、目的和初衷，不利于經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。因此，資源稅改革，應(yīng)該綜合考慮上述因素的影響，不能操之過急。二、改革的方向是“廢稅立費(fèi)”還是“廢費(fèi)立稅”1986年頒布實(shí)施的中華人民共和國礦產(chǎn)資源法規(guī)定：“國家對礦產(chǎn)資源實(shí)行有償開采。開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)?！痹摲鞔_了國家可以憑借其礦產(chǎn)資源所有者身份收取資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)。1994年修訂后的第二代資源稅較之1984年制定的資源稅，除了征稅范圍擴(kuò)大、計(jì)稅依據(jù)調(diào)整等變化外，征稅的原則也隨之發(fā)生了變化，不僅僅進(jìn)行級差調(diào)節(jié)，對稅法列舉的七種應(yīng)稅資源品不管盈虧與否都一并征稅，這時(shí)的資源稅已經(jīng)具有“資源補(bǔ)償費(fèi)”的性質(zhì)，體現(xiàn)出資源的有

6、償使用。同年4月國家開始對采礦權(quán)人征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，形成資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)并行征收的局面。資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)都是國家的礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益，其中資源稅還體現(xiàn)了級差調(diào)節(jié)。前者從量定額征收，后者從價(jià)定率征收，一費(fèi)一稅。這樣規(guī)定的初衷在于強(qiáng)調(diào)國家對自然資源收益的分配權(quán)，征收的資源稅收人(海洋石油資源稅除外)屬于地方，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)收入中央和地方分成。但在實(shí)際征收過程中出現(xiàn)了混亂，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該將二者合并。那么，是“廢稅立費(fèi)”還是“廢費(fèi)立稅”?學(xué)界對此存在不同意見。         國外大多數(shù)國家對礦產(chǎn)資源的所有者權(quán)益均收

7、取權(quán)利金，但不同國家的名稱也有所不同，大多數(shù)國家稱“權(quán)利金”，少數(shù)國家稱“礦業(yè)稅”、“采礦稅”、“采掘稅”、“采礦特許權(quán)稅”等等。主要體現(xiàn)自然資源所有者的經(jīng)濟(jì)權(quán)益即絕對地租的概念。同時(shí)一些國家為了從權(quán)利金制度中實(shí)現(xiàn)資源政策的總體目標(biāo)，防止資源開采的“采富棄貧”，最大限度地體現(xiàn)公平，權(quán)利金的設(shè)計(jì)在一定程度上也體現(xiàn)了對級差地租的調(diào)節(jié)。對國外征收的權(quán)利金是一種稅還是一種費(fèi)，學(xué)界存在不同的認(rèn)識。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，權(quán)利金其實(shí)就是一種稅，至少是一種廣泛意義上的稅，是對礦業(yè)權(quán)人即納稅人支配的非其所有的財(cái)產(chǎn)權(quán)(所有權(quán)中分離出的礦業(yè)權(quán))所征收的稅收。但是權(quán)利金與一般的“稅”也有區(qū)別，是由礦政管理部門收取。另一種觀點(diǎn)

8、認(rèn)為，權(quán)利金是一種費(fèi)。例如在美國，認(rèn)為權(quán)利金是美國財(cái)政最大的一筆非稅收入。但是權(quán)利金是來源于國家的財(cái)產(chǎn)所得，其收繳后進(jìn)入國家財(cái)政，因此權(quán)利金與一般的“費(fèi)”又有所區(qū)別。實(shí)際上，在國家手中同時(shí)擁有政治權(quán)力和財(cái)產(chǎn)權(quán)力的情況下，其對不直接開采的資源，自然可以選擇更為切實(shí)可行的收益取得方式。更何況在資源開采過程中產(chǎn)生的社會成本內(nèi)部化問題，國家則只能通過采取強(qiáng)制性的稅收形式去實(shí)現(xiàn)。在我國將資源補(bǔ)償費(fèi)并入資源稅收取以體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的所有者權(quán)益，而不采取將資源稅并入資源補(bǔ)償費(fèi)的形式，主要基于以下考慮：一是采用稅收形式具有更強(qiáng)的剛性，因而征收起來更容易，收入能及時(shí)入庫，而收費(fèi)形式則相對比較隨意、混亂，管理上缺乏規(guī)

9、范性，容易滋生腐敗。二是現(xiàn)行的資源補(bǔ)償費(fèi)屬于中央和地方共享收入，而資源稅則屬于地方收入。將資源補(bǔ)償費(fèi)并入資源稅可以增加資源稅的收入份額，增強(qiáng)資源型地區(qū)政府的財(cái)政實(shí)力，有利于地方政府解決補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境破壞面臨的資金困擾。國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為，政府對其擁有所有權(quán)的資源取得收益不需要采用稅收的形式，因此應(yīng)該取消資源稅，“廢稅立費(fèi)”；也有學(xué)者認(rèn)為，資源稅應(yīng)該只負(fù)責(zé)資源的“級差調(diào)節(jié)”，體現(xiàn)國家所有權(quán)的資源“普遍調(diào)節(jié)”則只通過資源補(bǔ)償費(fèi)收取(類似于國外的權(quán)利金)。這些觀點(diǎn)都值得繼續(xù)深入探討，以確定更為切合中國國情的改革方案。三、資源稅的制度設(shè)計(jì)需要進(jìn)一步研究完善(一)資源稅稅率的設(shè)計(jì)問題資源稅的稅率設(shè)計(jì)直接關(guān)乎政

10、府(資源所有權(quán)人)預(yù)期的資源開采外部成本內(nèi)在化的實(shí)現(xiàn)程度和納稅人(礦業(yè)權(quán)人)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的量度。改革后資源稅應(yīng)采用什                      么樣的稅率形式，理論界和實(shí)務(wù)界仍然有不同的看法。有主張稅率形式不變，依舊實(shí)行從量定額征收，只是將征稅的單位稅額提高；有主張實(shí)行有差別的比例稅率，保證資源稅收入隨著資源品價(jià)格的上漲而相應(yīng)增加：有主張實(shí)行從量定額與從價(jià)定率相結(jié)合的形式，對市場價(jià)格變

11、化不大的資源產(chǎn)品實(shí)行從量定額計(jì)征，價(jià)格上漲較快的采用從價(jià)定率計(jì)征；有主張采用超率累進(jìn)的稅率形式，鼓勵企業(yè)用于“節(jié)能減排”和“建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”方面的投資支出，將其在繳納資源稅時(shí)扣除，按照利潤水平的高低設(shè)計(jì)不同的累進(jìn)稅率。不同的稅率形式各有利弊，需要仔細(xì)研究選擇適用的稅率形式，確定稅率水平。資源稅改革一個(gè)很重要的出發(fā)點(diǎn)和目的就是要將資源開采的社會成本內(nèi)部化，解決由于資源開采給經(jīng)濟(jì)社會帶來的環(huán)境破壞、水土流失等諸多負(fù)面影響，即外部性問題，體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念。稅率定得過低，達(dá)不到資源稅征收和改革目的，依然無法解決資源開采的負(fù)外部性；定得過高，超出了資源開采企業(yè)的負(fù)擔(dān)能力，企業(yè)開采資源就

12、會虧本，企業(yè)為了自身的利益會抬高邊界品位，從而導(dǎo)致新的“采富棄貧”現(xiàn)象。因此科學(xué)合理的稅率設(shè)計(jì)尤為關(guān)鍵，既能實(shí)現(xiàn)資源開采的外部成本內(nèi)部化，又不至于負(fù)擔(dān)過高使納稅人虧損?？紤]到外部成本內(nèi)部化因素的稅率設(shè)置，需要對資源開采造成的負(fù)外部性進(jìn)行量化評估，雖然目前已經(jīng)有不少方法被用來評價(jià)資源利用中的環(huán)境影響，如生產(chǎn)函數(shù)法、離散選擇價(jià)值評估法、意愿調(diào)查評估法等，但在稅收上的具體運(yùn)用目前仍處于探索階段，不同的評估方法得出的結(jié)果也不會完全相同。         (二)資源稅征稅范圍的確定問題改革資源稅如果不調(diào)整其征稅范圍，仍僅限于

13、對現(xiàn)有的七種應(yīng)稅資源品課稅，范圍過窄，無法有效地體現(xiàn)資源開采外部成本的內(nèi)部化，不利于經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，資源稅改革后擴(kuò)大其征稅范圍幾乎已成共識，但是擴(kuò)大后的資源稅將哪些資源品納入征稅范圍則需要進(jìn)行認(rèn)真的研究?，F(xiàn)在的一種觀點(diǎn)是主張將包括水資源、森林資源、草原資源、土地資源、沙漠資源、地?zé)豳Y源、灘涂資源、海洋資源、燃料資源等全面納入調(diào)節(jié)范疇，不管是不可再生資源還是可再生資源，全面征收資源稅，體現(xiàn)真正意義上的“大資源稅”概念。另一種觀點(diǎn)是主張?jiān)诂F(xiàn)有的七種資源產(chǎn)品之外，將其他不可再生的自然資源以及可再生但是破壞嚴(yán)重的資源納入征稅范圍，例如不在現(xiàn)行資源稅范圍內(nèi)的部分非金屬礦原礦、水資源、森林資源

14、等，即所謂“中資源稅”的概念。那么，資源稅征稅范圍應(yīng)該采用“大資源稅”還是“中資源稅”值得探討。如果選擇“大資源稅”，我國的稅制格局將發(fā)生根本性的變化，不利于稅收制度和整個(gè)財(cái)政體制的穩(wěn)定，操作上難度也會更大。選擇“中資源稅”，對現(xiàn)行財(cái)稅制度的影響不大，在實(shí)踐中相對容易操作，也容易將資源開采的外部成本內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)國家建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的目標(biāo)。目前，水資源、森林資源、草原資源、土地資源、沙漠資源等都是收費(fèi)形式，沒有征收資源稅。資源稅的征稅范圍擴(kuò)大以后，無論是將其中部分還是全部納入資源稅，都涉及到征收率的確定問題，是將原有的收費(fèi)直接以不變金額或比例轉(zhuǎn)為征收資源稅，還是在原有征收水平上有所

15、提高，同樣有提高多少的問題。資源收費(fèi)如果改征資源稅，相關(guān)的法律法規(guī)也要修改和完善。如現(xiàn)在對水資源收費(fèi)主要依據(jù)中華人民共和國水法，該法明確規(guī)定：“對城市中直接從地下取水的單位，征收水資源費(fèi)”。資源稅改革后如將水資源納入征稅范圍，則相關(guān)水資源原有適用的法律規(guī)范也要相應(yīng)地調(diào)整。另外，失去了資源費(fèi)收入來源的原有收費(fèi)部門也會產(chǎn)生利益博弈。以上問題需要政策制定部門進(jìn)行綜合權(quán)衡，予以認(rèn)真細(xì)致地統(tǒng)籌考慮。(三)資源稅計(jì)稅依據(jù)的確定問題資源稅計(jì)稅依據(jù)是按照銷售收入(或銷售數(shù)量)征稅、還是資源可采儲量征稅同樣需要認(rèn)真權(quán)衡。按照銷售收入(銷售數(shù)量)計(jì)征和現(xiàn)行資源稅的做法基本一致，企業(yè)開采出來的資源只要不實(shí)現(xiàn)銷售就不

16、需要征稅，難以有效避免資源開采過程中的浪費(fèi)嚴(yán)重問題，但操作簡單，便于征管。因此有學(xué)者認(rèn)為，資源稅改革后仍然按照銷售收入計(jì)征。出于資源開采過程中促使企業(yè)節(jié)約開采、提高回采率的目的，更多的學(xué)者主張按照資源儲量計(jì)征資源稅，這樣會更加合理，但會存在不少技術(shù)和管理上的困難。需要提高專業(yè)技術(shù)和完善管理，不斷摸索按儲量征稅的可行性和具體的方式方法。四、資源稅的改革應(yīng)充分考慮現(xiàn)行相關(guān)稅費(fèi)制度的影響(一)各類專項(xiàng)基金與其他雜費(fèi)對資源稅改革的影響我國目前的資源稅外各項(xiàng)雜費(fèi)比較多，客觀上擠占了資源稅的稅源，企業(yè)資源費(fèi)的負(fù)擔(dān)大大超過資源稅的負(fù)擔(dān)。表現(xiàn)在：一方面資源稅增幅明顯不及整個(gè)稅收收入的增幅，應(yīng)有的作用得不到有效發(fā)揮。19952007年的13年中，除了1995、2005、2006年三年資源稅增幅高于全部稅收收入的增幅外，其余十年增幅均不及整個(gè)稅收收入的增長速度。資源稅收人占整個(gè)稅