論環(huán)境法中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

1、論環(huán)境法中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則摘要風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是環(huán)境法中用以預(yù)防具有科學(xué)不確定性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)人類和環(huán)境的重要原則，其產(chǎn)生以來(lái)在許多國(guó)際環(huán)境公約中得以運(yùn)用，同時(shí)也被許多國(guó)家作為一項(xiàng)法律原則加以采納。為防范日益嚴(yán)重的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)應(yīng)適時(shí)在國(guó)內(nèi)立法中確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，完善相關(guān)立法。 關(guān)鍵詞風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則；環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；環(huán)境法。 一、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的產(chǎn)生與發(fā)展。 （一）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的產(chǎn)生。一般認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則最早源于聯(lián)邦德國(guó)Vorsorge法則，該法則的核心是社會(huì)應(yīng)當(dāng)通過(guò)認(rèn)真的提前規(guī)劃和阻止?jié)撛诘挠泻π袨閬?lái)避免環(huán)境破壞。 1976年聯(lián)邦德國(guó)議會(huì)通過(guò)的空氣清潔法就將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為一項(xiàng)基本原則納入其中，它賦予德

2、國(guó)政策的制定者在缺乏科學(xué)確定性，但又擔(dān)心出現(xiàn)不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害時(shí)，可采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的權(quán)利。聯(lián)邦德國(guó)在處理酸雨、全球變暖和北海污染的問(wèn)題上就經(jīng)常引用該原則以證明其所采取的強(qiáng)硬政策的合法性，并在當(dāng)時(shí)大大地促進(jìn)了德國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。 （二）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國(guó)際環(huán)境法中的確立和發(fā)展。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則被提出后，首先在國(guó)際環(huán)境法逐漸得到了肯定和采用。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則開(kāi)始頻繁出現(xiàn)在一些保護(hù)環(huán)境的國(guó)際條約、協(xié)議和宣言中。較早使用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則表述的國(guó)際文件是1982年世界自然憲章，而在1987年第二次保護(hù)北海國(guó)際會(huì)議通過(guò)的部長(zhǎng)宣言中則明確提出了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，即：“為了防止北海遭受危險(xiǎn)的物質(zhì)可能帶

3、來(lái)的損害，預(yù)防的方法是必要的，它可以要求即使在沒(méi)有明確的科學(xué)證據(jù)能證明因果關(guān)系的情況下，也要采取行動(dòng)控制這一類物質(zhì)的排放?！?987年關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書對(duì)于確立和傳播風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念具有重要意義，該議定書在當(dāng)時(shí)對(duì)于氟氯氫化物與臭氧層破壞的關(guān)聯(lián)上并沒(méi)有確切科學(xué)證據(jù)的情況下仍然規(guī)定：締約方“決定為保護(hù)臭氧層，采取預(yù)先防范性措施，平衡地控制消耗臭氧層物質(zhì)的全球釋放總量”。 20世紀(jì)90年代是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則全面發(fā)展和落實(shí)的一個(gè)重要階段，它被更多的國(guó)家理解并接受，其適用范圍和領(lǐng)域越來(lái)越廣，并成為可持續(xù)發(fā)展思想的重要組成部分。有學(xué)者就指出：1990年以后的國(guó)際環(huán)境法律文件幾乎都采納了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

4、。其中值得一提是1992年在里約熱內(nèi)盧召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議，該會(huì)議通過(guò)的里約宣言對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的確認(rèn)具有里程碑意義。里約宣言第15條專門規(guī)定：“為了保護(hù)環(huán)境，各國(guó)應(yīng)按照本國(guó)的能力，廣泛適用預(yù)防措施。遇有嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時(shí)，不得以缺乏科學(xué)充分確實(shí)證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化?！蓖瑫r(shí)，作為1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)的兩個(gè)重要成果：聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約和生物多樣性公約也都把風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的重要原則之一。聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約第3條第3款規(guī)定：“各締約方應(yīng)當(dāng)采取預(yù)先防范措施，預(yù)測(cè)、防止或盡量減少引起氣候變化的原因，并緩解其不利影響。當(dāng)存在造成嚴(yán)重

5、或不可逆轉(zhuǎn)的損害的威脅時(shí)，不應(yīng)當(dāng)以科學(xué)上沒(méi)有完全的確定性為理由推遲采取這類措施，同時(shí)考慮到應(yīng)付氣候變化的政策和措施應(yīng)當(dāng)講求成本效益，確保以盡可能最低的費(fèi)用獲得全球效益?！鄙锒鄻有怨s也在序言中指出： “注意到生物多樣性遭受嚴(yán)重減少或損失的威脅時(shí)，不應(yīng)以缺乏充分的科學(xué)定論為理由，而推遲采取旨在避免或盡量減輕此種威脅的措施?！?2000年卡塔赫納生物安全議定書從序言到具體條款都始終貫穿了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，在其序言中明確提出將轉(zhuǎn)基因生物體生物安全的國(guó)際法律保護(hù)，建立在風(fēng)險(xiǎn)防范法律原則基礎(chǔ)之上。該議定書的序言第四段重申了里約宣言的第十五項(xiàng)原則，正文第1條規(guī)定“本議定書的目標(biāo)是依循關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言

6、原則15所訂立的預(yù)先防范辦法，協(xié)助確保在安全轉(zhuǎn)移、處理和使用憑借現(xiàn)代生物技術(shù)獲得的、可能對(duì)生物多樣性的保護(hù)和可持續(xù)使用產(chǎn)生不利影響的改性活生物體領(lǐng)域內(nèi)采取充分的保護(hù)措施，同時(shí)顧及對(duì)人類健康所構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)并特別側(cè)重越境轉(zhuǎn)移問(wèn)題?！?綜上所述，預(yù)先防范原則自在20世紀(jì)80年代產(chǎn)生以來(lái)得到了迅速發(fā)展，并已擴(kuò)展到包括了保護(hù)臭氧層、氣候變化、有毒有害廢物處理、防止水污染和空氣污染、生物安全等環(huán)境保護(hù)的所有領(lǐng)域，成為國(guó)際環(huán)境法的一項(xiàng)重要原則。 （三）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在各國(guó)國(guó)內(nèi)法中的確立和發(fā)展。國(guó)際環(huán)境法所確立的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則反映了國(guó)際社會(huì)在環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上的共識(shí)，對(duì)于指導(dǎo)各國(guó)環(huán)境法的制定和修訂起著重要的指引作用。一

7、些環(huán)境保護(hù)法律比較先進(jìn)的國(guó)家已在其國(guó)內(nèi)法中將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為一項(xiàng)法律原則加以采納，用以防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。例如，在憲法層次上，2005年2月法國(guó)議會(huì)通過(guò)的憲法修正案認(rèn)可了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。在環(huán)境基本法層次上，加拿大1999年修訂的環(huán)境保護(hù)法在前言中規(guī)定“加拿大政府承諾執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，一旦出現(xiàn)嚴(yán)重的危險(xiǎn)或不可逆轉(zhuǎn)的破壞，缺乏完全科學(xué)確定性，不得以延遲節(jié)省成本措施為理由來(lái)預(yù)防環(huán)境退化，”明確地把風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和污染者付費(fèi)、污染預(yù)防、保護(hù)環(huán)境與人類健康并列地規(guī)定為環(huán)境法的4個(gè)基本原則。法國(guó)1998年制定的環(huán)境法典在第110條第1款規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，指出“根據(jù)這一原則，不允許以缺乏足夠的科學(xué)技術(shù)知識(shí)因而無(wú)把握為借

8、口延誤時(shí)機(jī)，在費(fèi)用可接受的范圍內(nèi)，不對(duì)可能給環(huán)境造成重大損失的、無(wú)法避免的可預(yù)見(jiàn)災(zāi)害及時(shí)采取適當(dāng)?shù)姆乐未胧?。”在環(huán)境單行法律、法規(guī)的層次上，德國(guó)化學(xué)物質(zhì)與化學(xué)品法、丹麥化學(xué)物質(zhì)與化學(xué)品法、瑞典化學(xué)品法令與化學(xué)物質(zhì)排放法令多處規(guī)定了預(yù)防的準(zhǔn)則，并把預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和人體健康風(fēng)險(xiǎn)的要求融入到所有條文之中。 二、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的主要構(gòu)成要素。 （一）啟動(dòng)時(shí)點(diǎn)：遇有無(wú)法接受的危險(xiǎn)。適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則將面臨的首要問(wèn)題是，這種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的威脅達(dá)到何種程度時(shí)才予以適用。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則啟動(dòng)時(shí)點(diǎn)有著不同的規(guī)定，有的規(guī)定的啟動(dòng)條件較為嚴(yán)格，如里約宣言規(guī)定的是“遇有嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的威脅”；生物多樣性公約則規(guī)定“嚴(yán)重減

9、少或損失的威脅”；有的規(guī)定的啟動(dòng)條件較為寬松，如199年巴馬科公約的規(guī)定是“可能對(duì)人類或者環(huán)境導(dǎo)致危害”；2000年卡塔赫納生物安全議定書規(guī)定的是“潛在不利影響”。雖然這些條款規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)有所差異，但其共同之處在于它們都包含了承載價(jià)值的語(yǔ)言，表達(dá)了對(duì)可接受損害程度的道德判斷。 威脅的嚴(yán)重、重大、不可逆轉(zhuǎn)的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)是什么呢？ 以上列舉的環(huán)境法律文件并沒(méi)有直接給出答案。實(shí)際上，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境保護(hù)發(fā)展的程度以及文化背景等因素的不同，世界各國(guó)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的承受能力也是不同的。因此，在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定上肯定存在差異，這就必然會(huì)直接影響到各國(guó)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)威脅的嚴(yán)重性程度的判斷，制定一個(gè)統(tǒng)一的嚴(yán)重性標(biāo)準(zhǔn)

10、顯然也是不現(xiàn)實(shí)的。聯(lián)合國(guó)教科文組織對(duì)“預(yù)防原則”的啟動(dòng)時(shí)點(diǎn)規(guī)定為“道德上無(wú)法接受的損害”，它包括“威脅到人類的生命或健康的損害；嚴(yán)重和有效地?zé)o法挽回的損害；對(duì)當(dāng)代或后代不公平的損害；未有充分地考慮那些受影響者的人權(quán)而實(shí)施的損害?！边@為各國(guó)的立法者提供了較為權(quán)威的參考。 （二）科學(xué)的不確定性。這是指沒(méi)有充分確實(shí)的科學(xué)證據(jù)。 證明某種行為與危險(xiǎn)后果之間是否存在因果關(guān)系。這說(shuō)明當(dāng)科學(xué)上對(duì)損害的因果關(guān)系、規(guī)模、可能性和性質(zhì)有相當(dāng)大的不確定性時(shí)，“預(yù)防原則”仍然可以發(fā)揮作用?？茖W(xué)不確定性是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則區(qū)別于以往的環(huán)境保護(hù)原則的最明顯的特點(diǎn)。大部分國(guó)際環(huán)境條約和各國(guó)的國(guó)內(nèi)法都要求不需等到有確定的科學(xué)證據(jù)，

11、但是至少也應(yīng)該有合理的根據(jù)，這說(shuō)明風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則不是基于人們的對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的焦慮認(rèn)識(shí)或情感原因，而是建立在理性認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，旨在指導(dǎo)人們面臨潛在的巨大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)作出明智的決定。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用只能建立在充分的科學(xué)依據(jù)之上，即某種形式科學(xué)分析是必需的，而若僅僅是幻想或憑空推想不能引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用。 （三）成本與效益的評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的這個(gè)要素是指其適用應(yīng)當(dāng)在總體的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)影響上符合成本效益原則。 為了避免因適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則而付出過(guò)高的社會(huì)代價(jià)，國(guó)際社會(huì)采納了在成本效益分析方法，即運(yùn)用比例原則評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施是否符合相稱性：一項(xiàng)依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則而采取的措施，不但要有制定的必要性，同時(shí)需要具有法理上與經(jīng)濟(jì)成本上的合理性，并且要使風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施與風(fēng)險(xiǎn)管理之間具有適