試論公共信息資源管理的體制與模式

1、試論公共信息資源管理的體制與模式         【論文摘要】本文概括性地描述了學(xué)術(shù)界對(duì)公共信息資源的分類(lèi)，并且在此基礎(chǔ)上對(duì)公共信息資源的管理體制與管理模式進(jìn)行了論述，對(duì)于公共信息資源管理的研究提供了相關(guān)信息?！菊撐年P(guān)鍵詞】公共信息 資源體制 模式1公共信息資源管理的主體與客體11公共信息資源的概念目前，公共信息資源尚無(wú)一個(gè)公認(rèn)的概念，縱觀(guān)國(guó)內(nèi)外學(xué)者及行政機(jī)構(gòu)等對(duì)于公共信息資源概念的界定，大體可以分為兩種。一種狹義的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為公共信息資源即是政府信息資源，而另一種更加廣義的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為公共信息資源的內(nèi)涵應(yīng)大于政府信息資源

2、，即包含政府信息資源在內(nèi)的任何產(chǎn)生并作用于公共領(lǐng)域的信息資源都可視為公共信息資源。隨著社會(huì)的發(fā)展，僅靠政府已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)公眾廣泛的信息需求，越來(lái)越多的社會(huì)組織，乃至私人企業(yè)開(kāi)始為公眾提供信息。顯然，單從政府角度來(lái)定義公共信息資源是不夠全面的。我們認(rèn)為，公共信息資源是產(chǎn)生于社會(huì)領(lǐng)域并能為公眾所享用的具有公共物品特性的信息資源。這里所說(shuō)的公共物品特性，是指它的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)使用者對(duì)該物品的消費(fèi)并不減少它對(duì)其他使用者的供應(yīng)；非排他性是指使用者不能被排除在對(duì)該物品的消費(fèi)之外。公共信息資源作為一種公共物品，除具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性這兩點(diǎn)基本特征外，還具有其自身的特征。首先，公共信

3、息與公眾的日常生活密切相關(guān)，關(guān)系到工作、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、娛樂(lè)等方方面面，政府十分有必要公開(kāi)這些信息來(lái)滿(mǎn)足公眾對(duì)其的需求。因此，公共信息資源具有公開(kāi)性。其次，公共信息涉及社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、科技等各個(gè)方面，為社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)提供信息支持，具有十分廣泛的適用面。所以公共信息資源具有基礎(chǔ)性。再次，公共信息資源還具有公益性特征。公共信息資源作為一種公共產(chǎn)品，社會(huì)組織要免費(fèi)或者以極其低廉的價(jià)格為公眾提供，而不是以營(yíng)利為目的。12公共信息資源管理的概念鑒于人們對(duì)于公共信息資源概念的不同界定，對(duì)于公共信息資源管理的概念也有各自不同的理解。一部分人仍從政府的角度理解，認(rèn)為政府信息資源管理即是公共信息資源

4、管理。但是由于公共信息資源產(chǎn)生主體范圍的擴(kuò)大，數(shù)量的急劇增加，顯然，公共信息資源管理已經(jīng)不能單純用政府信息資源管理來(lái)解釋。結(jié)合公共信息資源所具有的公共物品的特性，文本將公共信息資源管理理解為：政府或第三部門(mén)等生產(chǎn)公共信息資源的社會(huì)組織，為滿(mǎn)足公眾對(duì)公共信息資源的需求以及實(shí)現(xiàn)公共信息資源的全社會(huì)共享，而對(duì)其進(jìn)行的收集，加工，整理，組織，提供等活動(dòng)的過(guò)程。13公共信息資源管理的主客體管理作為一項(xiàng)實(shí)踐活動(dòng)，必定有它實(shí)施管理的一方與接受管理的一方。也就是說(shuō)必然具備管理活動(dòng)的主體與客體。很明顯，公共信息資源管理的客體無(wú)疑是公共信息資源本身。而我們主要要討論的是公共信息資源管理的主體。新公共管理理論認(rèn)為，

5、公共管理活動(dòng)不僅僅是政府的行政管理職能，也不僅僅將公共管理活動(dòng)等同于公共部門(mén)的管理活動(dòng)，而是將公共管理看成是在公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給過(guò)程中由多元主體共同組成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的治理，是由公共部門(mén)、準(zhǔn)公共部門(mén)及部分參與公共服務(wù)提供的私人部門(mén)共同對(duì)公共事務(wù)的處理。政府作為公共信息資源管理的主體是毋庸置疑的，因?yàn)檎诠残畔①Y源的生產(chǎn)與產(chǎn)生領(lǐng)域中占據(jù)著龍頭地位。但我們所認(rèn)同的這項(xiàng)管理活動(dòng)的主體不再是單一性的，它應(yīng)包括一切產(chǎn)生公共信息資源的組織或機(jī)構(gòu)等。也就是說(shuō)，公共信息資源管理的主體應(yīng)由政府、第三部門(mén)以及企業(yè)這三方共同組成，而在其中，以三者所占比重來(lái)區(qū)分其主次。2建立公共信息資源管理的管理體制公共信息資源

6、管理作為一個(gè)多方參與的管理活動(dòng)，其管理體制應(yīng)當(dāng)是多元化的，而同時(shí)也要充分考慮到政府、第三部門(mén)以及企業(yè)在其中的地位與作用。建立一個(gè)政府主導(dǎo)，第三部f3輔助，企業(yè)參與的管理體制十分有利于公共信息資源的管理。21政府主導(dǎo)政府是公共信息資源的主要來(lái)源，政府信息資源是公共信息資源的主要組成部分。政府信息資源與公眾的日常生活密切相關(guān)，如一些法律法規(guī)條例，醫(yī)療制度，勞動(dòng)保障制度等，都是社會(huì)公眾所需要的最基本的公共信息，對(duì)于此類(lèi)信息的管理也就顯得尤為重要。能否有效地管理好政府信息資源，及時(shí)地為公眾提供所需信息，都是衡量一個(gè)政府能力的關(guān)鍵指標(biāo)，而政府對(duì)于其所產(chǎn)生的信息資源進(jìn)行管理也是責(zé)無(wú)旁貸的。政府作為公共信息

7、的主要生產(chǎn)者，勢(shì)必要在公共信息資源管理中起到主導(dǎo)作用，在全社會(huì)的公共信息資源管理中總攬全局。政府在其中的職責(zé)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的公共信息資源管理機(jī)構(gòu)，對(duì)全社會(huì)的公共信息資源作統(tǒng)一合理的管理、規(guī)劃和配置。這一機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聘用具有專(zhuān)門(mén)知識(shí)和技能的人員負(fù)責(zé)對(duì)公共信息資源的收集、整理、加工、存儲(chǔ)和提供等活動(dòng)。(2)制定公共信息資源管理的相關(guān)法律、法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)等，規(guī)范社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域?qū)残畔①Y源的管理、利用與獲取，防止出現(xiàn)公共信息資源的壟斷、浪費(fèi)、不公開(kāi)等社會(huì)問(wèn)題，尤其要注重金融保險(xiǎn)、教育、人力資源、基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程和公共服務(wù)等信息問(wèn)題比較嚴(yán)重的公共領(lǐng)域的管理。(3)為社會(huì)公眾提供有

8、效的公共信息資源服務(wù)，方便公眾對(duì)公共信息資源的查找和獲取。公共信息資源的提供與獲取要做到規(guī)范化，政府設(shè)立的公共信息資源管理機(jī)構(gòu)作為公眾獲取公共信息資源的窗口，通過(guò)建立信息中心或官方網(wǎng)站等途徑，為公眾搭建獲取公共信息資源的平臺(tái)，以便更好地進(jìn)行信息服務(wù)。          22第三部門(mén)輔助第三部門(mén)，亦稱(chēng)非營(yíng)利性組織，是指除政府部門(mén)和以營(yíng)利為目的的市場(chǎng)部門(mén)(企業(yè))之外的組織或部門(mén)。第三部門(mén)包括慈善組織、民間社團(tuán)等，具體表現(xiàn)為各種各樣的行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、學(xué)會(huì)、研究會(huì)、學(xué)校、醫(yī)院、福利院、圖書(shū)館、文化館、美術(shù)館、博物館、體育館

9、等，它與政府部門(mén)、市場(chǎng)部門(mén)共同構(gòu)成當(dāng)代社會(huì)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的不可缺少的組成部分。第三部門(mén)在其自身的運(yùn)作過(guò)程中，會(huì)產(chǎn)生各種相關(guān)信息，而其作為一種公共組織以及它的非營(yíng)利性則決定了這些信息是具有公共性質(zhì)的，其自身所產(chǎn)生這些的可公開(kāi)、可供公眾利用的信息也屬公共信息資源范疇。第三部門(mén)所產(chǎn)生的公共信息資源種類(lèi)繁多、參差不齊、分布分散，加強(qiáng)第三部門(mén)對(duì)其自身所產(chǎn)生的公共信息資源的管理也是社會(huì)公共信息資源管理中的一個(gè)重要方面，它完全可以并且有理由加入到社會(huì)公共信息資源的管理中，幫助政府進(jìn)行管理。23企業(yè)參與科斯的經(jīng)典論文經(jīng)濟(jì)學(xué)的燈塔中的研究表明，一向認(rèn)為必須由政府經(jīng)營(yíng)的公共產(chǎn)品也是可以由私人提供和經(jīng)營(yíng)的。同時(shí)，私人部門(mén)

10、的一些信息也內(nèi)在的具有公共信息的性質(zhì)，例如上市公司的財(cái)務(wù)報(bào)告、市場(chǎng)交易信息等都屬于公共信息資源。可見(jiàn)，公共信息資源并不是與企業(yè)毫無(wú)關(guān)系的。但是，企業(yè)畢竟是以營(yíng)利為目的，所以其對(duì)于信息的公開(kāi)程度是非常小的。有些企業(yè)的信息是政府強(qiáng)制規(guī)定要求公開(kāi)的，如食品的原料、配料，藥品的成分、副作用等，但涉及企業(yè)內(nèi)部技術(shù)等的商業(yè)信息則不屬于公共信息。大多數(shù)情況下，企業(yè)自身并沒(méi)有意識(shí)到自己所產(chǎn)生的一些公共信息，這些公共信息僅是以“副產(chǎn)品”的形式被順帶生產(chǎn)出來(lái)，而企業(yè)可能也沒(méi)有多少興趣來(lái)對(duì)其進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的管理。但即使如此，我們也不能忽視這部分信息資源。我們所說(shuō)的企業(yè)參與到公共信息資源的管理中來(lái)，是說(shuō)企業(yè)作為生產(chǎn)公共信息

11、資源的一類(lèi)主體管理好其自身所產(chǎn)生的公共信息。3構(gòu)建公共信息資源的管理模式31分散式管理模式分散式管理是一種微觀(guān)的管理模式。簡(jiǎn)言之，就是社會(huì)各部門(mén)、各機(jī)構(gòu)對(duì)自己所生產(chǎn)的公共信息進(jìn)行收集、加工、整理、保存與提供等活動(dòng)。就政府而言，各個(gè)政府部門(mén)、機(jī)構(gòu)在日常的社會(huì)管理與服務(wù)活動(dòng)中都會(huì)產(chǎn)生大量的公共信息，而這種分散式管理就是各部門(mén)自行管理其所產(chǎn)生的那一部分信息。第三部門(mén)所涉及的社會(huì)組織是十分龐雜的，它們?cè)谏鐣?huì)活動(dòng)中也會(huì)生產(chǎn)出繁雜的公共信息，對(duì)于這些公共信息，各部門(mén)則要配備專(zhuān)人來(lái)進(jìn)行管理。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，公共信息有時(shí)作為一種“副產(chǎn)品”被生產(chǎn)出來(lái)，這些信息中的一部分是公眾生活中所不可缺少的，比如藥物的成分與副

12、作用的這一類(lèi)重要的信息。可見(jiàn)，企業(yè)也完全有必要將自己的這一部分信息管理起來(lái)?？梢?jiàn)，分散式管理是一種普遍適用的管理模式。但我們要特別注意的是，只有在政府的統(tǒng)一規(guī)范與監(jiān)督下，這種相對(duì)寬松的管理模式才可以順利實(shí)施。32集中式管理模式集中式管理是一種宏觀(guān)的管理模式，在整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域中，主要在政府和第三部門(mén)兩個(gè)領(lǐng)域中完成。這種管理模式要求政府設(shè)立專(zhuān)門(mén)的公共信息資源管理機(jī)構(gòu)(如公共信息資源管理辦公室)，負(fù)責(zé)對(duì)各個(gè)政府部門(mén)的公共信息資源進(jìn)行統(tǒng)一的管理。這一機(jī)構(gòu)除了制定公共信息資源管理的相關(guān)政策法規(guī)外，最主要的是要對(duì)各政府部門(mén)中所產(chǎn)生的公共信息進(jìn)行集中管理。各政府部門(mén)將其所產(chǎn)生出來(lái)的公共信息上傳到這一集中管理機(jī)

13、構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)的工作人員進(jìn)行統(tǒng)一加工后，通過(guò)官方網(wǎng)站提供給社會(huì)公眾。在第三部門(mén)中，公共圖書(shū)館相對(duì)于其他機(jī)構(gòu)而言，在信息的管理上，具有人員、技術(shù)、設(shè)備、環(huán)境等一系列的優(yōu)勢(shì)，因此，由各地區(qū)的省級(jí)圖書(shū)館管理第三部門(mén)其他組織的公共信息資源是十分適合的。各地區(qū)省級(jí)圖書(shū)館作為第三部門(mén)中公共信息資源管理的主導(dǎo)，定期收集、整理、加工第三部門(mén)中所產(chǎn)生的公共信息，這些龐雜的公共信息就不會(huì)再另我們感到頭疼，同時(shí)，對(duì)于企業(yè)中所產(chǎn)生的那一少部分公共信息也可以由當(dāng)?shù)氐氖〖?jí)圖書(shū)館進(jìn)行集中管理，這樣也可以克服企業(yè)中的公共信息太過(guò)分散而不便管理的難題。各地區(qū)圖書(shū)館不僅可以作為一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)也可以通過(guò)建立查詢(xún)網(wǎng)站或公共信息資源數(shù)據(jù)庫(kù)等，為公眾進(jìn)行信息服務(wù)。33分散與集中相結(jié)合的管理模式分散式管理模式與集中式管理模式分別從微觀(guān)與宏觀(guān)的角度探討了公共信息資源的管理模式，對(duì)于整個(gè)社會(huì)而言，管理模式是可以多樣化的，我們同樣也可以采取分散與集中相結(jié)合的管理模式。分散與集中相結(jié)合也要求政府設(shè)立專(zhuān)門(mén)的公共信息資源管理機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)全社會(huì)的公共信息資源管理進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)規(guī)劃，對(duì)全社會(huì)的公共信息資源進(jìn)行有效管理與統(tǒng)籌配