我國(guó)學(xué)前教育投入的政府責(zé)任淺析

1、我國(guó)學(xué)前教育投入的政府責(zé)任淺析受經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展的制約，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)學(xué)前教育的開(kāi)展沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，投入嚴(yán)重缺乏，供需矛盾突出。其中最根本的原因在于政府責(zé)任不到位。學(xué)前教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府在其投入上應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任。因此，強(qiáng)化學(xué)前教育投入中的政府責(zé)任是解決學(xué)前教育投入缺乏的治本之策。但政府在學(xué)前教育投入中應(yīng)該承擔(dān)怎樣的責(zé)任，政府與其他投入主體的責(zé)任如何協(xié)調(diào)，各級(jí)政府之間的責(zé)任如何劃分，如何保障和標(biāo)準(zhǔn)政府責(zé)任的履行，這些都迫切需要做出準(zhǔn)確回應(yīng)。一、學(xué)前教育投入中的政府責(zé)任主要表現(xiàn)為主導(dǎo)作用教育的改革與開(kāi)展必須與一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展程度相適應(yīng)，教育投入也必然制約于一定的經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)制度。我國(guó)正在著

2、力構(gòu)建的社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，一個(gè)最突出的特點(diǎn)，就是政府和市場(chǎng)共同發(fā)揮作用。我國(guó)政府在較大的范圍和較深的程度，內(nèi)生于經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的方方面面和全過(guò)程。作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的學(xué)前教育的投入，缺少不了政府的主導(dǎo)。政府在學(xué)前教育投入上的主導(dǎo)作用主要表如今以下幾個(gè)方面。(一)財(cái)政投入的主渠道作用政府財(cái)政支出的規(guī)模和構(gòu)造狀況，反映了政府介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的地位和作用。長(zhǎng)期以來(lái)，受我國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和公共效勞領(lǐng)域職能的錯(cuò)位缺位的影響，財(cái)政支出存在供給范圍過(guò)于廣泛、支出構(gòu)造不合理的問(wèn)題，主要表如今:一是競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域開(kāi)支比重過(guò)大。我國(guó)財(cái)政支出直接投資營(yíng)利性行業(yè)的份額，在改革開(kāi)放后的最高年份曾超過(guò)58%;九五期間高居38%以上;

3、甚至到2002年仍然維持在30. 3%的高位。二是行政管理的開(kāi)支比重較大。改革開(kāi)放后，我國(guó)行政管理開(kāi)支逐年攀升，2004年行政管理開(kāi)支比重高達(dá)19. 38%，與改革開(kāi)放前的5. 4%相比，翻了三倍還多。三是城市公共根底設(shè)施、科教文衛(wèi)和社會(huì)保障性支出等公共效勞沒(méi)有完全納入政府財(cái)政供給的范圍，投入明顯缺乏。我國(guó)財(cái)政對(duì)公共事務(wù)的支出比例明顯低于興隆國(guó)家。比方，美國(guó)的財(cái)政支出的74. 4%以上用于國(guó)防、公共秩序、公共平安、教育和社會(huì)福利等方面;韓國(guó)財(cái)政的56.7%-64. 6%的支出用于公共產(chǎn)品的支出;在新加坡，這個(gè)比例更是超過(guò)了71. 6%。這是我國(guó)政府對(duì)學(xué)前教育投入不到位的主要原因。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)學(xué)

4、前教育財(cái)政投入占UDP的比例始終低于0.05%，與興隆國(guó)家相差數(shù)十倍，與同等開(kāi)展程度的國(guó)家相比，也有較大差距。財(cái)政投入缺乏，直接導(dǎo)致學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)缺乏，我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總量占教育總經(jīng)費(fèi)的比例長(zhǎng)期低于1.5%，與3. 8%的國(guó)際程度存在較大差距，更遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于11%的興隆國(guó)家的程度。投入缺乏，使得我國(guó)學(xué)前教育開(kāi)展嚴(yán)重滯后，難以滿足公眾日益增長(zhǎng)的需求。為此，?國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和開(kāi)展規(guī)劃綱要(2021-2021年)?以及?國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前開(kāi)展學(xué)前教育的假設(shè)干意見(jiàn)?都明確了政府在學(xué)前教育投入上的責(zé)任，提出要確保財(cái)政投入在學(xué)前教育投入上的主渠道作用。一是各級(jí)政府要在財(cái)政預(yù)算中安排學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)。只有將學(xué)前教育的

5、經(jīng)費(fèi)納入政府財(cái)政預(yù)算，才能使學(xué)前教育的投入不受指導(dǎo)偏好、財(cái)政收入狀況和經(jīng)濟(jì)開(kāi)展波動(dòng)等因素的影響，保證學(xué)前教育投入的穩(wěn)定渠道。要明確幼兒園的生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，縮小幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)與中小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)的差距。二是各級(jí)政府新增加的教育經(jīng)費(fèi)要表達(dá)對(duì)學(xué)前教育的扶持，對(duì)學(xué)前教育予以傾斜。隨著政府對(duì)公共效勞產(chǎn)品投入的增加以及財(cái)力的增強(qiáng)，各級(jí)政府對(duì)教育的投入也逐步增加。在新增加的教育經(jīng)費(fèi)中，要合理確定各級(jí)各類教育的投入比例，當(dāng)前是要表達(dá)對(duì)學(xué)前教育的傾斜，進(jìn)步新增教育經(jīng)費(fèi)中學(xué)前教育所占的比例。三是要合理確定財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在同級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中的比例。這是優(yōu)化教育財(cái)政投入構(gòu)造、保證學(xué)前教育投入的重要措施。長(zhǎng)

6、期以來(lái)，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中，學(xué)前教育的比例偏低，財(cái)政對(duì)教育的投入過(guò)多地集中到高等教育。今后，要根據(jù)學(xué)前教育適齡人口數(shù)和事業(yè)開(kāi)展的總體需要，合理確定財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比例，并逐步進(jìn)步這一比例，盡快改變學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在教育總經(jīng)費(fèi)中比例過(guò)低的現(xiàn)狀。(二)多渠道投入的引導(dǎo)作用學(xué)前教育投入僅靠政府財(cái)政投入是難以滿足需要的。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，只有純公共產(chǎn)品才需要政府承擔(dān)全部的投入責(zé)任，面類似于學(xué)前教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行多主體供給的形式。同時(shí)，從我國(guó)消費(fèi)力開(kāi)展程度和財(cái)政實(shí)力看，政府無(wú)力單獨(dú)支撐起龐大的學(xué)前教育需求。因此，建立政府主導(dǎo)下的本錢合理分擔(dān)的多渠道投入機(jī)制，具有理論根底

7、，并且是符合我國(guó)實(shí)際的。一方面，可以擴(kuò)大投入總量，另一方面，也可以發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用進(jìn)步資金使用效率，減少政府失靈現(xiàn)象。但是，學(xué)前教育的投入具有效益的間接性、滯后性和隱蔽性特點(diǎn)，社會(huì)主體難以充分認(rèn)識(shí)到學(xué)前教育投入的重要性和高回報(bào)率，從面不會(huì)輕易將資金投向?qū)W前教育。這就要發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。一是通過(guò)制定規(guī)劃、政策，引導(dǎo)社會(huì)力量投入學(xué)前教育。各級(jí)政府要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，合理制定學(xué)前教育開(kāi)展規(guī)劃，明確學(xué)前教育開(kāi)展目的，合理規(guī)劃幼兒園的布局，使社會(huì)力量對(duì)學(xué)前教育的投入有明晰的預(yù)期。同時(shí)，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、用地優(yōu)惠、購(gòu)置效勞、派駐教師等政策，吸引社會(huì)資本投入學(xué)前教育。二是通過(guò)提供技術(shù)支持，為社會(huì)力量舉

8、辦幼兒教育提供保障。要加強(qiáng)社會(huì)力量舉辦的幼兒教育的隊(duì)伍建立，將社會(huì)力量舉辦的幼兒教育機(jī)構(gòu)人員的培訓(xùn)納入政府統(tǒng)一培訓(xùn)體系，進(jìn)步他們的素質(zhì)，使社會(huì)力量辦幼兒園具備根本的質(zhì)量，保證根本平安。同時(shí)加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，不斷進(jìn)步辦園程度。建立各級(jí)示范幼兒園與薄弱幼兒園之間的結(jié)對(duì)幫扶制度，逐步縮小園際差距。三是通過(guò)財(cái)政投入的引導(dǎo)，促進(jìn)學(xué)前教育平衡開(kāi)展。建立財(cái)政資金重點(diǎn)投向普惠性幼兒園的制度，充分發(fā)揮對(duì)社會(huì)資金的引導(dǎo)作用，從面加大對(duì)普惠性幼兒園的建立，特別是改善薄弱普惠性幼兒園的辦園條件、優(yōu)化教師隊(duì)伍構(gòu)造、提升教師隊(duì)伍質(zhì)量。建立財(cái)政補(bǔ)貼制度，對(duì)符合條件的民辦幼兒園，按照在園幼兒數(shù)給予定額補(bǔ)貼，促進(jìn)學(xué)前教育平衡開(kāi)展，

9、保證學(xué)前教育公平。(三)其他投入主體的規(guī)制作用資本的逐利性使得社會(huì)主體對(duì)學(xué)前教育的投入存在追求利潤(rùn)最大化的傾向，與學(xué)前教育的公益性之間存在一定的矛盾。這就需要發(fā)揮政府的制約、監(jiān)視作用，更好地協(xié)調(diào)社會(huì)資本與財(cái)政資金的關(guān)系。政府對(duì)其他投入主體的規(guī)制主要通過(guò)以下幾種途徑。一是制定學(xué)前教育準(zhǔn)入制度并嚴(yán)格執(zhí)行。規(guī)定幼兒園設(shè)置的根本條件、幼兒教育機(jī)構(gòu)工作人員的任職資格;明確舉辦者的資質(zhì);嚴(yán)格實(shí)行登記注冊(cè)制度，未經(jīng)主管部門登記不得招生。二是因地制宜制定幼兒園的辦園標(biāo)準(zhǔn)。包括幼兒園的編制標(biāo)準(zhǔn)和班額、幼兒園生均占地面積、建筑面積和活動(dòng)面積、園舍設(shè)施要求、辦園經(jīng)費(fèi)、招生規(guī)模等，使各類投入主體投資興辦幼兒園有明確的

10、標(biāo)準(zhǔn)，以確保各類幼兒園的根本要求，保證學(xué)前教育的總體質(zhì)量和程度。三是加強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。建立健全幼兒教育的日常管理標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)幼兒園的平安保健、保教活動(dòng)和衛(wèi)生平安等方面的管理;將社會(huì)力量辦幼兒教育機(jī)構(gòu)納入教育督導(dǎo)評(píng)估的范疇，定期進(jìn)展檢查評(píng)估;完善應(yīng)急預(yù)案，進(jìn)步應(yīng)對(duì)和處置各類突發(fā)公共事件的才能。四是加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的價(jià)格規(guī)制。在堅(jiān)持以社會(huì)公共利益為根本價(jià)值取向的根底上，建立幼兒園分類定價(jià)制度，根據(jù)不同類別分別確定定價(jià)原那么和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。普惠性幼兒園根據(jù)一般家庭主要是中低收入家庭的承受才能確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏部分由政府給予補(bǔ)助;民辦幼兒園在合理核算本錢的根底上，實(shí)行最高和最低限價(jià)，對(duì)

11、執(zhí)行普惠性幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的幼兒園給予財(cái)政補(bǔ)貼。同時(shí)允許優(yōu)質(zhì)民辦幼兒園通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)收費(fèi)，根據(jù)供需關(guān)系確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，建立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的價(jià)格聽(tīng)證制度、價(jià)格審查制度、收費(fèi)公示制度等，完善價(jià)格監(jiān)視體系，標(biāo)準(zhǔn)幼兒園收費(fèi)行為。二、學(xué)前教育投入中的政府責(zé)任需要在各級(jí)政府之間合理配置學(xué)前教育投入中的政府責(zé)任涉及到政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分。我國(guó)現(xiàn)行的政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分，是1993年分稅制改革確定下來(lái)的，同當(dāng)前我國(guó)根底教育實(shí)行的分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)負(fù)責(zé)的管理體制，還存在不相適應(yīng)的地方，主要是財(cái)力集中在中央政府，支出責(zé)任主要在地方政府，造成事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配。因此，必須進(jìn)一步理順政府間的事權(quán)、財(cái)權(quán)關(guān)系，才能更好地發(fā)

12、揮不同層級(jí)政府在學(xué)前投入上的責(zé)任。要在明確各級(jí)政府開(kāi)展學(xué)前教育的職責(zé)的根底上，進(jìn)一步增強(qiáng)縣級(jí)政府的財(cái)力，強(qiáng)化省級(jí)政府的統(tǒng)籌。(一)增強(qiáng)縣級(jí)政府開(kāi)展學(xué)前教育的財(cái)力學(xué)前教育作為根底教育的重要組成部分，責(zé)任在地方政府，其中縣級(jí)政府承擔(dān)主要責(zé)任。這種分級(jí)辦學(xué)的體制也是符合學(xué)前教育實(shí)際的。因?yàn)椴煌貐^(qū)對(duì)學(xué)前教育的需求存在較大差異，縣級(jí)政府貼近當(dāng)?shù)毓?，更加理解公民的偏好，因面可以提供更加適宜的學(xué)前教育產(chǎn)品。從理論上來(lái)說(shuō)，縣級(jí)政府也能以更低的本錢提供學(xué)前教育產(chǎn)品。從我國(guó)的歷史看，自設(shè)置縣郡以來(lái)的二千多年中，縣級(jí)政府一直是我國(guó)政府設(shè)置中最為穩(wěn)定的一級(jí)政府，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展和社會(huì)管理中發(fā)揮著極其重要的作用。因此

13、縣級(jí)政府能否實(shí)在承擔(dān)起投入責(zé)任，決定了學(xué)前教育投入上的政府責(zé)任能否真正到位。財(cái)政權(quán)是政府權(quán)利的根底。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政權(quán)是一級(jí)政權(quán)在經(jīng)濟(jì)意義上必須具備的三個(gè)要件之一，假設(shè)沒(méi)有獨(dú)立、穩(wěn)定的財(cái)政收入，地方政府就難以獲得穩(wěn)定、可靠的鼓勵(lì)。從這種意義上說(shuō)，財(cái)政分權(quán)是地方分權(quán)的核心。因此，要更好地促進(jìn)學(xué)前教育的開(kāi)展，必須按照事權(quán)和財(cái)權(quán)匹配的原那么，進(jìn)一步增強(qiáng)縣級(jí)政府的財(cái)力，使縣級(jí)政府可以更好地承擔(dān)起開(kāi)展學(xué)前教育的職責(zé)。應(yīng)制定?稅收根本法?，確定地方稅權(quán)，使其享有一定的立法權(quán)、征收權(quán)和管理權(quán)。重新劃分中央與地方的稅種和稅收分成比例，將關(guān)稅、消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅等劃為中央稅;將營(yíng)業(yè)稅、社會(huì)保障稅(費(fèi))劃為

14、省稅;在縣級(jí)政府開(kāi)通物業(yè)稅，使縣級(jí)政府擁有自己的主體稅種，形成固定的收入來(lái)源;將增值稅、企業(yè)所得稅劃為中央和地方共享稅;擴(kuò)大增值稅的范圍，合理確定中央和地方的分成比例。給予地方政府一定的舉債權(quán)。當(dāng)然，由于我國(guó)縣域之間存在宏大差異，并且短期內(nèi)難以消除，因此在增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)力的同時(shí)，中央和省級(jí)政府應(yīng)加大對(duì)學(xué)前教育的投入比例，以調(diào)節(jié)縣級(jí)政府之間財(cái)政才能的差異;按照經(jīng)濟(jì)開(kāi)展程度，確定各級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)的學(xué)前教育的投入比例:經(jīng)濟(jì)興隆地區(qū)，主要由縣級(jí)政府負(fù)責(zé);中等經(jīng)濟(jì)興隆地區(qū)，由中央、省、縣共同承擔(dān);經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，主要由中央和省級(jí)承擔(dān)，以省為主。(二)強(qiáng)化省級(jí)政府的統(tǒng)籌省級(jí)政府在我國(guó)行政管理體制中具有承上啟下的重要地位，與中央政府相比，省級(jí)政府更加接近基層，更加熟悉本地的實(shí)際情況;與市縣政府相比，省級(jí)政府具有更強(qiáng)的財(cái)政才能和行政才能，更能發(fā)揮調(diào)控作用。因此，在處理各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮省級(jí)政府的統(tǒng)籌權(quán)。在這方面，我國(guó)正在進(jìn)展省直管縣和鄉(xiāng)財(cái)縣管的財(cái)政體制改革，以減少行政層級(jí)，強(qiáng)化省級(jí)政府職責(zé)。比方，安徽省從2004年開(kāi)始，實(shí)行省直管縣財(cái)政體制改革，減少了財(cái)政層級(jí)和管理環(huán)節(jié)，降低了行政本錢，大大進(jìn)步了省級(jí)政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)才能。在新一輪教育體制改革的過(guò)程中，加強(qiáng)省級(jí)政府的統(tǒng)籌也是一項(xiàng)重要內(nèi)