農(nóng)村養(yǎng)老保障制度

1、我國農(nóng)村養(yǎng)老及社會養(yǎng)老保障制度存在的問題與對策黨的十七大提出，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民的基本生活。建立和完善我國農(nóng)村的社會養(yǎng)老保障機制，實現(xiàn)農(nóng)民的老有所養(yǎng)，是建設社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容，也是貫徹落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的根本要求。一、我國農(nóng)村的養(yǎng)老方式的現(xiàn)狀用存在的問題長期以來，由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟與社會結(jié)構(gòu)的存在，我國農(nóng)村的養(yǎng)老方式仍然是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，以農(nóng)民子女扶養(yǎng)與農(nóng)民個人自養(yǎng)相結(jié)合的方式為主。隨著社會變革進一步加劇，傳統(tǒng)養(yǎng)老方式受到越來越大的挑戰(zhàn)，農(nóng)村很多地區(qū)的老年人缺乏基本的生活保障。（一）農(nóng)村土地養(yǎng)老保障不斷弱化我國農(nóng)民的養(yǎng)老保障曾經(jīng)世代以土地為中心。

2、改革開放推動我國不斷加快工業(yè)化和城市化的進程，農(nóng)民擁有土地的數(shù)量因此也以前所未有的速度遞減。目前，我國有1/3省份的人均耕地面積不到1畝，有660個縣的人均耕地面積不到半畝，已經(jīng)接近或低于聯(lián)合國測算的、土地對人類生存最低保障警戒線0.8畝。這意味著，減少了農(nóng)作物播種面積，加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)繼續(xù)增長的難度1。加上農(nóng)業(yè)天生弱質(zhì)和我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率依然低下，生產(chǎn)經(jīng)營中的自然風險與市場風險非常巨大，絕對收益越來越低的趨勢沒有根本改變。在這種情況下，我國有限的土地越來越難以承載農(nóng)民的養(yǎng)老需要。（二）農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式面臨挑戰(zhàn)我國農(nóng)民的養(yǎng)老一直是以家庭為主。由于各種原因，農(nóng)村家庭養(yǎng)老的問題日漸增多首先，家庭養(yǎng)老

3、投入受到制約。人口流動性增強和社會價值觀轉(zhuǎn)變，使得更多的農(nóng)村年輕人到外地獨立謀生，以至于不能夠切實地承擔起扶養(yǎng)老人的責任。在農(nóng)村，農(nóng)民用在子女身上的花費，遠遠高于所支付的養(yǎng)老費用。農(nóng)民家庭的財富由父母向子女轉(zhuǎn)移的一個直接后果，就是產(chǎn)生了“重幼輕老”的社會現(xiàn)象。其次，家庭規(guī)模逐漸縮小，農(nóng)民子女凸顯養(yǎng)老負擔。由于實行計劃生育政策，規(guī)模小型化成為農(nóng)村家庭的發(fā)展趨勢。據(jù)2000年全國人口普查資料，農(nóng)村家庭戶均規(guī)模3.65人。越來越多的農(nóng)民獨生子女將形成“四二一”的家庭格局，一對夫婦可能贍養(yǎng)4個老人。農(nóng)民子女的養(yǎng)老負擔逐漸演變成突出的社會問題。再次，農(nóng)村老年人自養(yǎng)比例上升。子女不贍養(yǎng)，或者只提供很低的養(yǎng)

4、老保障，老年農(nóng)民只有自養(yǎng)。目前，農(nóng)村老年人自養(yǎng)比例逐漸上升。他們年老體衰，生產(chǎn)經(jīng)營能力很低，導致生活質(zhì)量不斷下降，已經(jīng)淪為農(nóng)民群體中的弱勢群體。（三）農(nóng)村人口老齡化拖累農(nóng)民改善養(yǎng)老狀況根據(jù)聯(lián)合國的統(tǒng)計標準，在一個國家或地區(qū)內(nèi)，60歲以上人口占總?cè)丝诘?0%£65歲以上人口占總?cè)丝诘?%這個國家或地區(qū)就進入了人口老齡化社會。2006年2月，全國老齡工作委員會辦公室發(fā)布的中國人口老齡化發(fā)展趨勢預測研究報告表明：20012020年是中國社會的快速老齡化階段。至IJ2004年底，我國60歲及以上老年人口為1.43億，占全國總?cè)丝诘?0.97%同時，我國農(nóng)村老年人口為8557萬人，占全國老年人

5、口總數(shù)的65.82%c農(nóng)村老齡化水平高于城鎮(zhèn)老齡化水平1.24個百分點。這種城鄉(xiāng)倒置的狀況將持續(xù)到2040年2。我國農(nóng)村已經(jīng)完全進入老齡化社會。農(nóng)民老年人隊伍數(shù)量龐大，不僅影響他們自身的生存質(zhì)量，而且成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略中的重大人口因素。（四）農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移加重家庭養(yǎng)老負擔我國的經(jīng)濟和社會發(fā)展正處在工業(yè)化和城市化的進程中，需要大量的農(nóng)村人口，特別是具有較高文化程度的農(nóng)村青年進城務工搞基礎建設。而城鎮(zhèn)戶籍制度和勞動用工制度的松動，促進了農(nóng)村勞動力流向城鎮(zhèn)。這在一定程度上給農(nóng)村家庭養(yǎng)老提供了經(jīng)濟支持。但是，長期的聚少離多所帶來的“空巢家庭”和“代際”分化，造成了農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)老化，農(nóng)村老年

6、人的生活照料和精神慰藉失去了依托。在此情景下，農(nóng)村老年人的生活狀況并沒有得到好轉(zhuǎn)，而是面臨著更多的新困境。（五）農(nóng)村稅費改革沖擊集體養(yǎng)老基礎在我國農(nóng)村，贍養(yǎng)年老多病、無依無靠的老年人，多年來實行的是以五保戶和養(yǎng)老院為主要形式的集體養(yǎng)老制度。集體養(yǎng)老的物質(zhì)基礎是農(nóng)村集體經(jīng)濟的物質(zhì)豐富和管理完善。農(nóng)村稅費改革減輕了農(nóng)民的整體負擔，但也削弱了縣鄉(xiāng)兩級的財政實力。村級集體經(jīng)濟趨于瓦解，中央財政轉(zhuǎn)移支付又相當有限，致使原來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌和村級集體經(jīng)濟負擔的部分五保戶和其他一些農(nóng)村貧困對象失去了救濟保障。在欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，情況更為嚴重。一些符合五保政策的對象，因為財政下?lián)苜Y金有限而被擋在五保門外，未能實現(xiàn)應

7、保盡保。各地集體經(jīng)濟發(fā)展的不均衡，直接影響到集體養(yǎng)老的普及和規(guī)?；l(fā)展。從目前的情況看，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟的迅速變化，集體養(yǎng)老只能作為農(nóng)民養(yǎng)老的重要補充形式。二、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的問題及原因我國農(nóng)村實行社會養(yǎng)老保險制度，起步于上世紀80年代。20多年來，一些地方的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險主管部門和經(jīng)辦機構(gòu)積極工作，加大政府的支持力度、擴大覆蓋范圍、創(chuàng)新制度模式、建立增長機制、防范基金風險，取得了一定的突破和進展。至IJ2006年末，全國已有1900個縣（市）開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保障工作，5374萬人參加農(nóng)村養(yǎng)老保險，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金累計2存354億元3。農(nóng)村特困老年人的生活救助工作也逐步展開，全國

8、有1200多個縣（市）建立了農(nóng)村最低生活保障制度，享受農(nóng)村低保的人數(shù)達至|J445萬。然而，從總體上看，農(nóng)村社會保障制度的人口覆蓋范圍有限，保障水平低。已有的保障措施具有應急性，缺乏制度化，與構(gòu)建和諧社會的需要相比，與農(nóng)村居民發(fā)展的需要相比，與農(nóng)村市場經(jīng)濟體制改革的需要相比，還有很大差距。（一）農(nóng)村社會保障制度待發(fā)展1 .城鄉(xiāng)社會保障二元分割。受到城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟與社會結(jié)構(gòu)的影響，我國城鎮(zhèn)居民的社會保障制度并沒有覆蓋廣大農(nóng)村居民。在很多地區(qū)，多數(shù)農(nóng)民缺少社會保障。國家機關(guān)和企業(yè)事業(yè)單位的職工所享受的退休金、公費醫(yī)療、福利住房、糧食和副食補貼等待遇，農(nóng)民都不能夠享有。尤其是農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)

9、民們不得不退回到傳統(tǒng)的以家庭為單位的社會保障模式。2 .失地農(nóng)民社會保障。從各地情況看，只有極少數(shù)失地農(nóng)民能夠享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇?？荚嚧缶W(wǎng)站整理許多失地農(nóng)民家庭靠征地款來維持生計。征地款一旦“吃”完，生活往往沒有著落。部分失地農(nóng)民“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”，生產(chǎn)生活、子女就學等得不到政策扶持。失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民，已經(jīng)影響到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定。3.農(nóng)民工社會保障。近年來，我國社會保障開始以不同方式從城鎮(zhèn)職工向農(nóng)民工延伸。據(jù)國家農(nóng)業(yè)部2005年的調(diào)查，參加工傷保險的農(nóng)民工僅占農(nóng)民工總數(shù)的12.9%,參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的農(nóng)民工僅占農(nóng)民工總數(shù)的10.0%,參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)

10、老保險白農(nóng)民工僅占農(nóng)民工總數(shù)的13.8%。只有9.6%的用人單位為農(nóng)民工購買了失業(yè)保險。工傷保險和醫(yī)療保險與農(nóng)民工的關(guān)系最為密切，但農(nóng)民工的參保率低，他們中間的傷殘者不容易得到經(jīng)濟賠償；農(nóng)民工養(yǎng)老保險參保關(guān)系不能跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，參保不能受益，退保率高。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，當農(nóng)民工的工作發(fā)生變動的時候，退保只退還個人交費的部分，企業(yè)給農(nóng)民工繳納的保費是不予退還的。（二）農(nóng)村社會保障資金待充實這是我國農(nóng)村社會保障制度存在的主要問題。財政投入不足主要表現(xiàn)在：一方面，財政投入的增長與人民生活水平的普遍提高不相適應。投入總額不但沒有隨著經(jīng)濟的發(fā)展增加，反而逐年下降。另一方面，財政投入的社會保障資金分配不均衡，重城

11、市輕農(nóng)村的現(xiàn)象比較嚴重。實際上，我國政府用于社會保障的財政支出明顯少于其他國家。以2000年為例，用于社會保障的財政支出占中央財政的總支出，加拿大為39%日本為37%澳大利亞為35%我國只有10流右，而這10燦主要用于城市居民的社會保障。占全國人口80%勺農(nóng)民，僅占社會保障費用支出總數(shù)的11%占全國人口20%勺城鎮(zhèn)居民，卻占社會彳障費用支出總數(shù)的89%城鎮(zhèn)社會保障的覆蓋率達到91%而農(nóng)村社會保障的覆蓋率只有2%4。（三）農(nóng)村社會保障體系待健全1 .農(nóng)村社會保障項目發(fā)展不平衡。經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)，農(nóng)村社會保障水平比較高。從基金規(guī)模上看，排在前5位的是江蘇、山東、上海、浙江和北京，共計221億元，

12、占全國農(nóng)?；鹂傤~的71.3%5。而經(jīng)濟不發(fā)達的西部地區(qū)，集中了我國大多數(shù)貧困人口，有些人甚至連溫飽還未解決，農(nóng)村社會保障水平相當?shù)汀Ｔ谖覈r(nóng)村，付諸實施的社會保障項目，除了救災救濟、優(yōu)撫安置之外，社會保險、社會福利等基本上無從談起。2 .農(nóng)村社會保障體系覆蓋面窄，農(nóng)村民政對象應保未保的現(xiàn)象普遍存在。截至2006年底，參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險的人數(shù)，分別占城鎮(zhèn)就業(yè)人員總數(shù)的66卿55%參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的人數(shù)，僅占農(nóng)村人口總數(shù)的7.22%6。3 .農(nóng)村社會保障機構(gòu)效率低下。首先是管理體制不順。從1998年機構(gòu)改革至今，全國多數(shù)省區(qū)直轄市將農(nóng)保管理的職能劃入勞動保障部門，但多數(shù)地縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)

13、還未劃轉(zhuǎn)，形成勞動保障部門沒有接、民政部門不好管的狀況，造成不少地方的農(nóng)保管理工作斷檔。在全國1900個農(nóng)保試點縣中，多數(shù)地方的農(nóng)保機構(gòu)還遺留在民政部門。其次是資金掌控不公。農(nóng)村社會保障資金,既有商業(yè)保險的技術(shù)難度，又有依法實施的政策難度。由于缺乏專業(yè)人才、沒有嚴格制度和健全機構(gòu)，管理上出現(xiàn)很多漏洞。最嚴重的問題出自養(yǎng)老保險基金的籌集與使用。許多貧困村民無法投保，少數(shù)農(nóng)村基層干部卻用公款為自己投保。他們置百姓生活于不顧，濫用公共權(quán)力，瓜分侵吞本來就不充裕的農(nóng)村社保資金一一農(nóng)民的“活命錢”。養(yǎng)老保險成了這些人謀取私利的工具，致使養(yǎng)老保險項目無法正常運作，群眾投保的積極性自然受到影響。一些地區(qū)還強

14、制農(nóng)民參保?；I集到的養(yǎng)老保險金被挪作他用以后，出現(xiàn)風險,以致?lián)p害被保險人的利益，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度難以推行。三、完善我國農(nóng)村實行社會養(yǎng)老保險制度的對策“建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民的基本生活”，是我國全面建設小康社會的一個基本目標。如何為4000萬失地農(nóng)民、1.5億農(nóng)民工、1.6億農(nóng)村剩余勞動力、8000多萬農(nóng)村老齡人口提供基本養(yǎng)老保障，如何銜接城鎮(zhèn)和農(nóng)村的養(yǎng)老保障體系，最終形成一體化的社會養(yǎng)老保障體系。面對這些重大社會問題，我們必須抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，積極探索新型農(nóng)村養(yǎng)老保險機制，建立與家庭保障、土地保障相結(jié)合的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度。（一）改革現(xiàn)行土地制度，再造土地保障能力“耕

15、者有其田”是農(nóng)耕社會極低層次的保障制度。在市場經(jīng)濟比較發(fā)達的今天，土地保障功能持續(xù)弱化?？荚嚧缶W(wǎng)站整理然而，在現(xiàn)代化的農(nóng)村社會保障體系尚未建立起來的情況下，土地既是農(nóng)民最為基礎的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最可依靠的生活保障。1 .改“承包制”為“永包制”。只有永久性地確定農(nóng)民的土地使用權(quán)，才能讓農(nóng)民真正成為土地和耕地的主人。只有充分調(diào)動農(nóng)民經(jīng)營土地、長期投資土地的積極性，才能最大限度地發(fā)揮土地的生產(chǎn)潛力，建立起符合市場經(jīng)濟要求的土地流轉(zhuǎn)制度，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、集約化，大幅度地增加農(nóng)民的生產(chǎn)性土地收益。2 .改革征地制度?，F(xiàn)行的土地征用制度是從計劃經(jīng)濟時期沿襲下來的。它以政府的名義征地，不分公益性項

16、目還是經(jīng)營性項目。所以，必須修訂有關(guān)非農(nóng)建設用地的法律制度，明確界定“公共利益”的內(nèi)涵，嚴格限制政府運用征地權(quán)的項目范圍，切實保障被征用土地的農(nóng)民的合法權(quán)益。（二）鞏固農(nóng)村家庭養(yǎng)老的基礎地位家庭養(yǎng)老依然是我國農(nóng)村居民養(yǎng)老的主要方式，在農(nóng)村養(yǎng)老中具有基礎地位。在新的形勢下，需要繼承和發(fā)揚家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)優(yōu)勢，賦予農(nóng)村家庭養(yǎng)老以新的內(nèi)涵。一是繼續(xù)倡導尊老敬老的風尚，強化家庭養(yǎng)老的思想觀念；二是完善家庭養(yǎng)老規(guī)章體系，使家庭養(yǎng)老從倫理走向法制；三是把贍養(yǎng)農(nóng)村老年人同其子女的切身利益（如遺產(chǎn)繼承和職位升遷等）聯(lián)系起來，鼓勵尊老養(yǎng)老的行為美德。同時，還需要正確引導農(nóng)村老年人加強自我養(yǎng)老。農(nóng)村老年人應當切實轉(zhuǎn)

17、變傳統(tǒng)觀念，樹立“防老”意識，提高自我養(yǎng)護能力。一方面，合理控制和有效利用自己的財產(chǎn)。老年人不應當將自己畢生積累的財產(chǎn)一味“無償”地轉(zhuǎn)讓給下一代，而應當參加養(yǎng)老保險或進行儲蓄，強化自我養(yǎng)老的經(jīng)濟支持；另一方面，積極鼓勵老年人發(fā)揮余熱。農(nóng)村老年人不僅具有艱苦奮斗的優(yōu)良傳統(tǒng)，而且其中的一部分人身體健康，勞動熱情不減。他們有知識、有技能做到老有所為，自我養(yǎng)護。這種自養(yǎng)不僅是物質(zhì)的，也是精神的。（三）搞好農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換過程中的養(yǎng)老制度銜接經(jīng)濟和社會的轉(zhuǎn)型，加快了農(nóng)村的城市化進程。相當一部分農(nóng)村居民的身份開始向兩個方向轉(zhuǎn)變：其一是通過勞動力轉(zhuǎn)移，一部分農(nóng)村勞動力成為城鎮(zhèn)務工人員；其二是通過土地征用，一部分

18、原來擁有土地的農(nóng)民成為失地農(nóng)民。農(nóng)民工的情況比較復雜，既有正規(guī)就業(yè)的，又有靈活就業(yè)的；既有穩(wěn)定就業(yè)的，又有流動就業(yè)的。對此，應當分層次、分類別地保障農(nóng)民工。對于穩(wěn)定就業(yè)（從事正規(guī)就業(yè)，建立了5年以上合同勞動關(guān)系和事實勞動關(guān)系）的農(nóng)民工，直接將他們納入城鎮(zhèn)職工的社會養(yǎng)老保險體系之中，養(yǎng)老保險基金由雇主和個人共同繳納。對于不穩(wěn)定就業(yè)（簽訂短期合同，頻繁流動和靈活就業(yè)）的農(nóng)民工，先建立過渡性質(zhì)的個人養(yǎng)老保險賬戶，不實行社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保險。對于轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工，可以按照繳費比例和個人賬戶規(guī)模，折算成城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的繳費年限，并且根據(jù)折算后的繳費年限建立城保個人賬戶。對于回鄉(xiāng)務農(nóng)的農(nóng)

19、民工，可以繼續(xù)在原籍所在地參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，或者在本人達到最低領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡、經(jīng)本人提出申請、經(jīng)辦管理部門批準，也可以將農(nóng)民工養(yǎng)老保險個人賬戶積累額并入本人在原籍的農(nóng)保制度，改按農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度執(zhí)行。當前，從保護農(nóng)民工合法權(quán)益的角度出發(fā)，國家要盡快出臺全國性的統(tǒng)一政策，以解決農(nóng)民工養(yǎng)老賬戶的合理流動問題。至于失地農(nóng)民，除了做到公平補償，還要把好“土地換保障”這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保一定比例的土地補償金能夠進入失地農(nóng)民本人的養(yǎng)老保險賬戶，或者將完全失去土地的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障體系，讓他們享受城市居民的待遇。（四）建立社會統(tǒng)籌的農(nóng)村養(yǎng)老保障框架因地制宜，逐步推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保障方式的變革

20、與創(chuàng)新，就是要實現(xiàn)從家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老為主向社會養(yǎng)老為主的轉(zhuǎn)變。這個轉(zhuǎn)變所遵循的原則主要是，朝著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化方向，保障水平與經(jīng)濟發(fā)展相適應，政府引導與農(nóng)民自愿相結(jié)合，根據(jù)群眾的經(jīng)濟承受能力實行低標準、廣覆蓋，逐步1,擴展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實施范圍。適應各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，分階段、有步驟地將農(nóng)村居民基本養(yǎng)老賬戶與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老賬戶接軌，統(tǒng)一制定城鄉(xiāng)社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移、銜接辦法，保障農(nóng)民的養(yǎng)老金能夠在不同地區(qū)之間、在不同保障方式之間進行有效的流轉(zhuǎn)或接轉(zhuǎn)，能夠隨著時間的推移實現(xiàn)資源的保值增值。農(nóng)民養(yǎng)老保障制度由完全個人賬戶的模式改革為個人賬戶與社會統(tǒng)籌調(diào)劑金賬戶相結(jié)合的模式，也就改變了完全依靠個

21、人賬戶增加積累、沒有待遇調(diào)整、難以長期保障參保人員基本生活等一系列問題。2,多渠道籌集農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。作為我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的核心問題，農(nóng)民養(yǎng)老保險基金的來源制約著農(nóng)村社會養(yǎng)老保障事業(yè)的發(fā)展。面向農(nóng)民籌資，要降低門檻，堅持農(nóng)民個人、農(nóng)村集體、國家三方聯(lián)合籌資的辦法，采取以個人繳費為主、國家政策支持、集體適當資助的形式，實行基金積累的個人賬戶模式。對于集體資助存在的不確定性，國家財政要保底，要適當投入，以保證養(yǎng)老保險基金落實到位。公共財政投入到農(nóng)村社會保障體系，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理機構(gòu)就不應該再提取管理服務費。其人員工資和工作經(jīng)費相應地列入同級財政預算，有利于用多種方式建立農(nóng)民參保補貼制度。3 .健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金監(jiān)管機制。農(nóng)村養(yǎng)老保險