抽象行政行為行政復議

1、抽象行政行為行政復議    一、抽象行政行為的概念及范圍界定抽象行政行為是一個學理概念，是指行政機關針對非特定主體制定的，對后發(fā)生法律效力并具有反復適用力的規(guī)范性文件的行為。從特征上說，非特定人是相對特定人而言的；對后發(fā)生法律效力是指其效力及于未來；可以反復適用是指可以不止一次地適用該規(guī)范性文件，符合上述三個條件才能稱為抽象行政行為。例如，縣政府關于某項收費的文件是針對非特定人的，而且對未來生效，但對相對人不能反復適用，不具備第三個條件，因此，收費文件不是抽象行政行為。關于抽象行政行為的范圍，理論界普遍認為，抽象行政行為是行政機關制定法規(guī)、規(guī)章和其他具有

2、普遍約束力的規(guī)范性文件的行為。上至國務院，下至鄉(xiāng)政府，各級行政機關都有權依據(jù)憲法和組織法實施抽象行政行為。從我國抽象行政行為的范圍看，有必要對包括行政法規(guī)在內的所有抽象行政行為加以監(jiān)督和規(guī)范，但從我國的法制現(xiàn)狀及法規(guī)、規(guī)章在執(zhí)法過程中所起的作用看，將所有抽象行政行為納入復議范圍不太現(xiàn)實。權衡現(xiàn)行體制下抽象行政行為對行政管理發(fā)揮的作用及存在的問題兩方面關系，筆者認為將納入行政復議范圍的抽象行政行為界定為規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件為宜。本文抽象行政行為的概念除特別說明外，均指規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件。二、現(xiàn)行體制下對抽象行政行為的監(jiān)督途徑根據(jù)我國1991年1月1日起施行的行政復議條例第10條第一款第

3、一項的規(guī)定，公民、法人和其他組織對行政法規(guī)、規(guī)章或者具有普遍約束力的決定、命令不服的，不能申請復議。關于抽象行政行為不能申請復議的理由，國務院法制局關于行政復議條例（草案）的說明給予了權威性解釋："對抽象行政行為和內部行政行為的監(jiān)督，同對行政仲裁、行政調解以及國防、外交等國家行為的監(jiān)督一樣，現(xiàn)行法律、行政法規(guī)都分別有相應的規(guī)定。由這些行為引起的爭議，只要按有關規(guī)定辦理即可，沒有必要走復議這個程序。"在當時看來，盡管抽象行政行為也可能會損害公民、法人或其他組織的合法權益，但解決這一問題已有其他途徑，無需納入行政復議范圍。那么這里所說的其他監(jiān)督途徑指什么呢？（一）人大和上級行政

4、機關的監(jiān)督從憲法、組織法的規(guī)定來看，首先，全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；其次，縣以上地方各級人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令；再次，國務院有權改變或者撤銷各部委以及地方各級人民政府不適當?shù)拿?、指示和決定、規(guī)章；最后，縣以上地方各級人民政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定、命令。（二）備案審查、法規(guī)清理和訴訟監(jiān)督從具體做法上看，國務院各部委和地方各級人民政府制定的規(guī)章要向國務院備案，國務院通過備案審查可以發(fā)現(xiàn)規(guī)章中存在的不當或違法問題，從而加以糾正。有些省、自治區(qū)或直轄市人

5、民政府也要求其所屬工作部門和下級人民政府將其規(guī)范性文件上報備案。此外，國務院在組織清理規(guī)范性文件過程中可以發(fā)現(xiàn)抽象行政行為存在的問題并予以解決。人民法院通過行政訴訟也可以解決一部分抽象行政行為存在的問題。（三）行政復議機關審查具體行政行為的時的間接監(jiān)督根據(jù)我國行政復議條例第43條的規(guī)定，復議機關在審查具體行政行為的合法性時，如果發(fā)現(xiàn)具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件與上一級規(guī)范性文件相抵觸時，有權在其職權范圍內予以撤銷或者改變。復議機關無權處理的，向其上級機關報告，上級機關無權處理的，提請有權機關依法處理。這些看似完備的監(jiān)督制度實際上收效甚微。究其原因無外乎兩點：一是上述監(jiān)督幾乎都是機關之間或者機

6、關內部的監(jiān)督，由于缺少有效的程序規(guī)則，因而無法順利進行。二是在這些監(jiān)督形式中，沒有行政行為的利害相關人參與，同于缺少程序的發(fā)動者，無法溝通行政行為主體和行政相對人之間的關系，使得上述監(jiān)督形式有名無實。三、將抽象行政行為納入行政復議范圍的必要性如前所述，在我國現(xiàn)行體制中，對抽象行政行為不能申請復議，只能通過其他監(jiān)督途徑解決違法實施抽象行政行為的問題。然而，無論從理論上還是從實際情況看，現(xiàn)行的監(jiān)督機制并未能有效地發(fā)揮作用。而且隨著抽象行政行為的增多。違法實施抽象行政行為的問題日趨嚴重。于是，理論界關于抽象行政行為納入復議范圍的呼聲再度高漲。概括起來，將抽象行政行為納入復議范圍的必要性有以下幾方面：

7、（一）抽象行政行為本身性質的需要我國行政復議條例規(guī)定對具體行政行為不服可以申請復議，但對抽象行政行為不能申請復議。很顯然，這在邏輯上是說不通的，對相對人也不公允。因為具體行政行為畢竟是針對個別人的，即使違法，對相對人造成的損失也是局部的。但抽象行政行為則不同，它是針對普遍對象作出的，適用的效力不止一次，具有反復性、加之層次多、范圍廣，因而產(chǎn)生的影響要遠遠大于具體行政行為。一旦違法，將會給眾多人造成損失，如果復議機關不能受理對違法抽象行政行為提出的復議申請并予以撤銷，那么就有可能導致違法不當?shù)某橄笮姓袨樵斐傻那趾υ谝欢ǚ秶鷥冗B續(xù)發(fā)生，使更多的相對人蒙受損失。從這個意義上說，抽象行政行為比具體行

8、政行為更具有危險性和破壞力，因此更有理由將抽象行政行為納入行政復議范圍。（二）改變抽象行政行為違法現(xiàn)狀的需要由于立法排除了對抽象行政行為的復議監(jiān)督，其他監(jiān)督機制又跟不上，致使抽象行政行為違法問題日趨嚴重。有些行政機關，特別是基層行政機關，習慣于使用抽象行政行為違法征收財物、攤派費用、設置勞役。還有一些行政機關為了爭奪收費權、處罰權、許可權，推卸職責和義務，不顧法律權限和分工，隨意通過抽象行政行為擴張本地區(qū)、本部門的權限，導致規(guī)章打架、沖突、重復和管理失控。對于這些問題，因立法明確排除對抽象行政行為的復議，其他監(jiān)督機制又難以奏效，于是，形成了對抽象行政行為監(jiān)督的真空地帶。要改變這一現(xiàn)狀，首先要將

9、抽象行政行為納入復議范圍。（三）上級行政機關對下級行政機關的全面監(jiān)督的需要我國憲法和法律規(guī)定了上下級行政機關之間的全面監(jiān)督關系，監(jiān)督的內容從制定法規(guī)政策、實施抽象行政行為到執(zhí)行法律、實施具體行政行為等各方面。但現(xiàn)行的行政復議制度只體現(xiàn)了上下級之間有關具體行政行為的監(jiān)督關系，卻未能解決對抽象行政行為的監(jiān)督，這說明現(xiàn)行的復議制度實質上是一種不全面的監(jiān)督形式。從上下級行政機關之間的監(jiān)督關系應當是全面監(jiān)督的角度看，完全有必要將抽象行政行為納入行政復議的范圍。四、將抽象行政行為納入行政復議范圍的可行性（一）現(xiàn)行法律提供了復議機關對抽象行政行為監(jiān)督審查的法律依據(jù)根據(jù)憲法和國務院組織法規(guī)定，國務院有權&qu

10、ot;改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當?shù)拿?、指示和?guī)章；改變或者撤銷地方各級國家行政機關不適當?shù)臎Q定或命令"（憲法第89條第13、14項）。"縣級以上的地方各級人民政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定"（憲法108條）。有權"改變或撤銷所屬各工作部門的不適當?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定、命令（地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第51條）?？h級以上的地方各級人民代表大會常務委員會行使下列職權："撤銷本級人民政府不適當?shù)臎Q定、命令"（地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第39

11、條，憲法第104條）。可見，國務院改變撤銷和各部委、地方各級行政機關不適當決定命令，縣級以上各級人民政府改變撤銷下級政府不適當決定命令，各級人民政府改變撤銷所屬工作部門的決定命令是憲法和組織法賦予的一項法定職權。所謂行政機關的決定命令既包括具有普遍約束力的決定、命令，也包括具體決定、命令，因此，上級監(jiān)督審查下級機關的抽象行政行為是具有法律依據(jù)的。行政復議機關完全可以依據(jù)憲法、組織法的規(guī)定復議審查下級機關和所屬部門作出的抽象行政行為。（二）行政復議制度的實踐為審查抽象行政行為積累了經(jīng)驗行政復議條例實施7年來，我們已經(jīng)在審查具體行政行為方面積累了一定成功經(jīng)驗。這為今后審查抽象行政行為奠定了基礎。特

12、別是復議機關在審查依照違法不當?shù)某橄笮姓袨樽鞒龅木唧w行政行為時，有權在職權范圍內撤銷改變違法不當?shù)某橄笮姓袨?。這種對抽象行政行為間接復議審查的嘗試說明，對抽象行政行為的復議審查不僅是必要的，也是可行的。將抽象行政行為納入復議范圍，意味著相對人不僅對依照抽象行政行為作出的具體行政行為有權申請復議，而且對抽象行政行為本身可以直接申請復議，這可以在更大范圍內保護相對人合法權益，督促行政機關依法行政。（三）海外行政復議制度提供了審查抽象行政行為的經(jīng)驗海外行政復議制度從另外一個側面反映了擴大復議范圍的可行性。例如，根據(jù)美國聯(lián)邦行政程序法第553條第五項的規(guī)定,"各行政機關應給予有利害關系的

13、人申請發(fā)布、修改或廢除某項規(guī)章的權利。"意味著公民不服行政機關作出的規(guī)章等規(guī)范性文件時，有權要求該機關修改或廢除規(guī)章。法國的行政救濟制度事實上也是一種復議制度，依據(jù)最高行政法院的判例，不服行政機關的條例，可以申請復議。例如，"由于法律或上級條例的出現(xiàn)，而使下級行政機關某項條例的存在成為不合法時，根據(jù)行政法院的判例，利害關系人可以在法律和上級條例公布后兩個月內，請求行政機關廢除或修改不符合法律情況的條例"。"由于事實情況的重大變遷，因而使某項條例的繼續(xù)存在喪失合法基礎時，根據(jù)行政法院的判例，利害關系人也可請求行政機關廢除或修改喪失存在根據(jù)的條例。"

14、;我國臺灣省內政、財政、教育、司法行政、經(jīng)濟、交通等各部組織法第三條均規(guī)定，各部就主管事務，對于各地方最高級行政首長之命令或處分，認為有違背法令或越權限者，得提經(jīng)行政院會議議決后，停止或撤銷。五、將抽象行政行為納入復議范圍面臨的問題（一）申請復議的條件將抽象行政行為納入復議范圍后，申請復議的條件應當以相對人人身權、財產(chǎn)權有可能受到影響為前提條件。首先，復議申請人必須是抽象行政行為的相對人。每項抽象行政行為都是針對一定范圍的人作出的，只有可能受到該抽象行政行為影響的人才是抽象行政行為的相對人。因此，在申請復議條件上，不能隨意擴大抽象行政行為相對人的范圍，而應當嚴格以該抽象行政行為直接作用的對象為

15、相對人的范圍。例如，市公安交通管理局發(fā)布文件，要求排氣量一升以下的機動車按車牌未尾數(shù)分單雙號駛入市區(qū)，該文件并不對所有人產(chǎn)生效力，而僅限于一定的范圍的機動車車主。此范圍內的人均可稱為該抽象行政行為的相對人，即享有申請復議的權利，此范圍以外的人則不能成為復議申請人。其次，相對人申請復議，必須以合法權利受到影響力前提條件。至于可種權利受到影響才能申請復議，則應參照現(xiàn)行與復議相配套制度的基本原則而定。行政訴訟法將提起行政訴訟的條件確定為公民法人或其他組織人身權財產(chǎn)權受到侵害，對于公民其他權利，如政治權利、言論、出版、結社、集會、游行、示威、宗教信仰等權利受到侵犯能否提起訴訟，則取決于單行法特別法的具

16、體規(guī)定。所以，對抽象行政行為申請復議，也應以公民法人或其他組織人身、財產(chǎn)權利受到侵犯為前提條件，對于其他權利受到侵犯的，能否申請復議，也應以特別法的規(guī)定為準。最后，抽象行政行為不同于具體行政行為，它是對未來發(fā)生法律效力的行為，作出之后并不立即對相對人產(chǎn)生直接的法律效力，但會在將來某一時間可能發(fā)生效力。因此，申請復議的條件應不同于對具體行政行為申請復議的條件，即不能以相對人權利已經(jīng)受到不利影響為條件,而應當以相對人權利可能受到影響為前提。例如，市政府發(fā)布一項交納城市增容費的規(guī)定，要求凡于文件發(fā)布之日起落戶該市的個人均需向市政府交納一定數(shù)額的增容費。該文件發(fā)布后，雖然對可能落戶北京的人產(chǎn)生效力，但

17、不一定立即對相人的權利產(chǎn)生實際的影響。所以，在相對人申請復議時，不能以其人身、財產(chǎn)權已經(jīng)受到實際影響為前提條件，而應當允許所有可能受到不利影響的人申請復議。（二）復議管轄復議管轄應當以復議機關職權而定，原則上應以有權制定抽象行政行為的機關及其上級機關為共同可選擇管轄機關。因為只有抽象行政行為的制定發(fā)布機關或其上級機關才有權改變或撤銷違法不當?shù)某橄笮姓袨椤Ｒ勒丈鲜鲈瓌t，如果對層次較高的抽象行政行為申請復議，則意味著必須到抽象行政行為的制定或發(fā)布機關所在地提出該申請，勢必給申請人造成過多的人力、財力的耗費。為了貫徹行政復議高效、便民原則，應當以申請人所在地的基層人民政府為管轄機關，該管轄機關無權

18、審查抽象行政行為的，應在一定期限（如一個月）內將相關申請案卷材料直接移送至有權機關。這樣，即可以避免申請人投訴無門，耗費人力、財力的情形發(fā)生，切實保障申請人享有復議申請權；也可以防止行政機關對復議申請互相推諉、拖延審查等現(xiàn)象發(fā)生，監(jiān)督行政機關履行復議職責。（三）復議效果復議機關經(jīng)復議審查，通常對抽象行政行為有兩種處理結果：第一，抽象行政行為事實清楚、證據(jù)確鑿，適用法律正確，程序合法的，予以維持；第二，抽象行政行為違法或不當?shù)?，予以改變或撤銷。前一種結果并不涉及過多的法律問題，在此恕不贅述。后一種結果則涉及較多法律問題，如抽象行政行為被撤銷或改變后，是否具有溯及既往的效力，據(jù)此作出的具體行政行為

19、效力如何等問題，值得認真研究。筆者認為，抽象行政行為被復議機關撤銷后，不產(chǎn)生溯及既往的效力。據(jù)此作出的具體行政行為效力也以不變?yōu)橐恕＠碛墒切姓袨榫哂邢榷?，一旦作出又無爭議，不可變更，加之具體行政行為數(shù)量大，涉及面廣，如因此而動，必然造成大量爭議，行政機關無法應付。即使抽象行政行為被撤銷，也不必重新處理據(jù)此作出的具體行政行為。當然，考慮到當事人對抽象行政行為申請復議的目的是維護自己的合法權益，所以如果當事人曾因適用違法不當?shù)某橄笮姓袨槎艿接绊懀梢栽谏暾垙妥h的有效期限內，以抽象行政行為被撤銷為由提起復議申請，通過具體行政行為的復議制度解決問題。如果當事人因適用被撤銷的抽象行政行為遭受損失的，可以在追索期限內要求國家賠償，但索賠時效自作出具體行政行為之日起算。至于在抽象行象行政行為生效期間未適用該抽象行政行為的當事人,則無權提出賠償?shù)恼埱蟆Ｒ驗槲催m用抽象行政