淺議我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管模式

1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)淺議我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管模式 【摘要】:國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的改革是國(guó)企改革的中心內(nèi)容,而經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的監(jiān)管是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的核心。我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)管模式不論組織結(jié)構(gòu),還是方法體系均存在問(wèn)題。文章試分析之,并提出如何完善的思考。 【關(guān)鍵詞】:國(guó)有資產(chǎn);監(jiān)管;模式;經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn) 中圖分類號(hào):F2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1002-6908(2008)-02 引言 國(guó)有經(jīng)濟(jì)的改革已走過(guò)二十多個(gè)年頭。此間,國(guó)家相繼采取了一系列的改革措施,然至今為止,國(guó)有經(jīng)濟(jì)的改革仍是一座難以攻克的堡壘。"國(guó)有企業(yè)體制-國(guó)有資產(chǎn)管理體制-政府經(jīng)濟(jì)管理體制"1是目前我國(guó)經(jīng)

2、濟(jì)體的邏輯與現(xiàn)實(shí)次序,國(guó)企改革事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局,是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程, 而其中最為核心和根本的應(yīng)是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的改革。經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的監(jiān)管是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的核心,因此,經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的監(jiān)管效果直接影響著國(guó)有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 1. 我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理模式的歷史沿革、現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題 1.1 我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式的歷史沿革 我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制自孕育起就經(jīng)歷了多次變革,而每一次變革都是對(duì)原有體制很大程度上的否定。一般認(rèn)為,有下面幾個(gè)階段:1. 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下直接控制階段(新中國(guó)成立1978年)。這個(gè)時(shí)期又可以具體分為兩個(gè)階段:第一階段是從新中國(guó)成立到1956年,是我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)全面形成、

3、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制初步建立的階段。第二階段是從1956年起到1978年,政府開(kāi)始探索在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下如何管理國(guó)有企業(yè)。2. 改革初期的放權(quán)讓利階段(19791987年)。在這個(gè)時(shí)期內(nèi),國(guó)家出臺(tái)了一系列對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行放權(quán)讓利的法律法規(guī),試圖使國(guó)有企業(yè)成為適應(yīng)社會(huì)主義有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者。3. 國(guó)資監(jiān)管體制雛形形成階段(19881997年)。1988年,作為國(guó)有資產(chǎn)的所有者代表的國(guó)有資產(chǎn)管理局正式成立。4. 國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)分散行使階段(19982002年)。分析上述過(guò)程,我們不難得出的結(jié)論是:1. 我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革,乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革,在一定意義上就是圍繞著經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)展開(kāi)的。2

4、. 國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理組織體系經(jīng)歷了從無(wú)到有,逐步層次化,體系化的完善過(guò)程。1988年以前,基本上不存在監(jiān)管體制。1988后,作為國(guó)有資產(chǎn)的所有者代表的國(guó)有資產(chǎn)管理局的正式成立,標(biāo)志著國(guó)資監(jiān)管體制雛形形成。盡管國(guó)資局由于其職責(zé)的限制2,不能承擔(dān)起國(guó)有資產(chǎn)唯一的產(chǎn)權(quán)代表的"重任",也沒(méi)有完全脫離原有的多頭管理模式,但國(guó)資局的成立推動(dòng)了國(guó)資監(jiān)管體制朝市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的管理模式轉(zhuǎn)變。從此,我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的管理工作開(kāi)始步入正軌。1998年,我國(guó)行政系統(tǒng)進(jìn)行了較大規(guī)模的機(jī)構(gòu)調(diào)整,將國(guó)資局撤銷,原有職能并入財(cái)政部;機(jī)械、化工、內(nèi)貿(mào)、煤炭等15個(gè)以主管行業(yè)內(nèi)企業(yè)為主要職能的專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門被改組為

5、隸屬于國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的國(guó)家局。此舉學(xué)界一直存在爭(zhēng)議,有觀點(diǎn)認(rèn)為,"是我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的一種退步"3。私以為,雖改革客觀上造成了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)的分散,但實(shí)質(zhì)上卻推進(jìn)了國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的進(jìn)程,結(jié)束了我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)政府直接管理企業(yè)的模式,提高了政企分開(kāi)的程度。從這個(gè)意義上說(shuō),這也不失為一種完善和進(jìn)步。3. 國(guó)有資產(chǎn)管理的監(jiān)督管理方法由最初的直接計(jì)劃控制,到放權(quán)讓利,逐步過(guò)渡到授權(quán)經(jīng)營(yíng),由純行政監(jiān)督的方式發(fā)展到行政監(jiān)督輔以法律監(jiān)督的方式,最終逐步構(gòu)建了資產(chǎn)監(jiān)管的方法體系。 綜上,我們可以看出,我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式的變遷,是一個(gè)螺旋式上升、從組織結(jié)構(gòu)和方法體系上不斷完善的過(guò)程。當(dāng)然,該

6、結(jié)論也成為作者分析我國(guó)現(xiàn)狀的一個(gè)重要依據(jù)。 1.2 我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式的現(xiàn)狀及問(wèn)題分析 2003年,作為國(guó)有資產(chǎn)出資人代表的國(guó)資委的成立,標(biāo)志著我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管進(jìn)入一個(gè)全新的時(shí)期。以國(guó)資委為核心的新型監(jiān)管體制既不同于國(guó)資局存在時(shí)期的監(jiān)管模式,也不同于監(jiān)管權(quán)分散的國(guó)資管理體制。而后頒布的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例最終確定了我國(guó)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理的體系。 關(guān)于我國(guó)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理體系基本框架的分析,學(xué)界爭(zhēng)議較大,有"三層次說(shuō)"、"四層次說(shuō)"、"二層次說(shuō)"4等等。作者贊成"三層次說(shuō)",即第一層次是國(guó)務(wù)

7、院和各級(jí)地方的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu), 它們代表各級(jí)政府履行出資者的職責(zé),其他的各級(jí)政府部門要將其所有權(quán)職能轉(zhuǎn)移給各級(jí)國(guó)資委, 從而實(shí)現(xiàn)所有權(quán)職能與國(guó)家其他職能的分離。第二層是國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的國(guó)有獨(dú)資公司或企業(yè)。這些機(jī)構(gòu)多為商業(yè)實(shí)體, 主要是行使國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理職能, 其目的是使國(guó)有資產(chǎn)的收益最大化。第三層就是各類國(guó)有企業(yè)和國(guó)有控股、參股企業(yè), 這些企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)由其上級(jí)的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司所監(jiān)管。即:"國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)-國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)主體-國(guó)有及國(guó)有控股、國(guó)有參股企業(yè)"三個(gè)層次的體系。 從形式上看,相對(duì)于舊的國(guó)有資產(chǎn)管理體制,在新的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制下,中央和

8、地方兩級(jí)應(yīng)可以充分發(fā)揮積極性,有利于企業(yè)清晰產(chǎn)權(quán),形成多元投資主體和規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu),有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值。地方人民政府不僅行使管理權(quán),而且代行出資人權(quán)利,并將該權(quán)利授予直屬特設(shè)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu),實(shí)行管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合。這克服了舊體制下各個(gè)部門都行使權(quán)利卻都不承擔(dān)責(zé)任的弊端,調(diào)動(dòng)了地方人民政府的積極性,同時(shí)管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的體制使責(zé)、權(quán)、利的分配更加合理。 但如深究該監(jiān)管體制,仍存在不少矛盾和缺陷。從監(jiān)管的組織體系上分析,主要的問(wèn)題有:第一,眾所周知,國(guó)家作為所有權(quán)主體的先天缺陷是無(wú)法克服的,地方政府的所有權(quán)主體地位已是實(shí)然狀態(tài),如無(wú)一例外地堅(jiān)持國(guó)家作為國(guó)有資產(chǎn)

9、的所有權(quán)主體必然會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題。然而,如果在制度上確立地方所有權(quán),又將面臨于法無(wú)據(jù)的窘境。我國(guó)憲法中,雖然規(guī)定了國(guó)家所有的內(nèi)容,但并沒(méi)有規(guī)定國(guó)家所有可以分為中央所有和地方所有,更沒(méi)有規(guī)定哪些財(cái)產(chǎn)歸中央所有,哪些財(cái)產(chǎn)歸地方所有。因此,中央和地方兩級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)設(shè)立后,首先面臨權(quán)屬不清的問(wèn)題。而這一問(wèn)題直接關(guān)系到中央和地方的利益分配問(wèn)題,也將影響監(jiān)管的成敗。第二,作為新一輪改革的一項(xiàng)重要舉措就是設(shè)立國(guó)資委。國(guó)資委的主要職責(zé)是:根據(jù)授權(quán),依照公司法等法律和行政法規(guī)履行出資人職責(zé),指導(dǎo)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和重組,代表國(guó)家向部分大型企業(yè)派出監(jiān)事會(huì),通過(guò)法定程序?qū)ζ髽I(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行任免、考核并根據(jù)其經(jīng)

10、營(yíng)業(yè)績(jī)進(jìn)行獎(jiǎng)懲;通過(guò)統(tǒng)計(jì)、稽核對(duì)所管國(guó)有資產(chǎn)的保值增值情況進(jìn)行監(jiān)管;擬訂國(guó)有資產(chǎn)管理的法律、行政法規(guī)和制定規(guī)章制度,依法對(duì)地方國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督;承擔(dān)國(guó)務(wù)院交辦的其他事項(xiàng)。然而,在國(guó)資委的職責(zé)設(shè)置上亦存在不少難題。首先,國(guó)資委的設(shè)立采取了"集權(quán)統(tǒng)一"的模式,并能不受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管束,單獨(dú)運(yùn)作。此舉是對(duì)是錯(cuò)?實(shí)難評(píng)判。雖國(guó)資委員設(shè)立的使命是代表國(guó)家履行出資人職責(zé),對(duì)授權(quán)監(jiān)管的企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)依法進(jìn)行監(jiān)督和管理,集權(quán)的模式有利于提高效率。但誠(chéng)如學(xué)者所指出,"如果國(guó)資委管轄的多家跨產(chǎn)業(yè)的央企都這么運(yùn)行下去,那就會(huì)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)一個(gè)巨無(wú)霸。國(guó)資委就是以前的

11、經(jīng)貿(mào)委。"5,此并非空穴來(lái)風(fēng)。其次,在新的體制下,國(guó)資委變成了一個(gè)"管人、管事、管資產(chǎn)"的機(jī)構(gòu),擁有了更大的職權(quán)。從其性質(zhì)上看,"既是政府,又是事業(yè)單位,又要搞經(jīng)營(yíng),不僅政企不分而且過(guò)于專權(quán)。""如果其他事情不能授權(quán)給控股公司,那就是婆婆加老板。" 6;加之缺乏充分必要的監(jiān)督機(jī)制。試想,"沒(méi)有制約的權(quán)力,如何保證國(guó)資管理機(jī)構(gòu)能公平公正地行使賦予它的權(quán)力?" "如何對(duì)其職權(quán)進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約?" 從監(jiān)管的方法體系上看,問(wèn)題主要有:第一,完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì),發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的設(shè)立

12、與經(jīng)營(yíng)管理建立在法制基礎(chǔ)之上,因此,法律監(jiān)管成為發(fā)達(dá)國(guó)家監(jiān)管國(guó)有企業(yè)的普遍方式。7然而我國(guó)現(xiàn)狀為,國(guó)務(wù)院雖然已公布企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例, 但該條例對(duì)一些具體監(jiān)管問(wèn)題沒(méi)有進(jìn)行明確規(guī)定, 而且該條例屬于行政法規(guī),在立法層次上較低,在某些方面又與現(xiàn)行憲法、公司法等法律制度不協(xié)調(diào)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō),企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例只是一個(gè)過(guò)渡性的條例,真正能以法律的方法監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)的法律仍然"虛位"。第二,社會(huì)監(jiān)督作為另一種重要的監(jiān)督方式,由于其體系發(fā)展不夠完善,亦缺乏監(jiān)督力度。其中最突出的體現(xiàn)為,社會(huì)中介監(jiān)督機(jī)構(gòu)與商業(yè)銀行之間缺乏有效的配合,他們"各自為政",且力

13、量有限, 未能形成一種有效的社會(huì)監(jiān)督體系。 2. 我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的完善 2.1 轉(zhuǎn)變觀念,有力推進(jìn)改革進(jìn)程 觀念的障礙是我們的長(zhǎng)期改革進(jìn)程中遇到的最大的障礙之一。改革之初,國(guó)有企業(yè)改革就建立在"兩難推理"或悖論的基礎(chǔ)上,即在強(qiáng)調(diào)國(guó)有經(jīng)濟(jì)缺乏必要活力的同時(shí),又強(qiáng)調(diào)國(guó)有經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱,看重其在資產(chǎn)、利潤(rùn)、稅收中的比重。國(guó)企改革只能在國(guó)有制雷池不能逾越、國(guó)有企業(yè)只生不死的范圍內(nèi)進(jìn)行。國(guó)有企業(yè)改革的實(shí)踐證明,只針對(duì)企業(yè)而不觸動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革,只能取得暫時(shí)的成效,遠(yuǎn)不能解決根本問(wèn)題。國(guó)有經(jīng)濟(jì)既有與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一致性,也有與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的矛盾性。繼續(xù)在國(guó)有企業(yè)的微觀層

14、面上進(jìn)行改革的空間已相當(dāng)狹小,幾乎走到盡頭,必須在整個(gè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整和改組上深化改革,在宏觀層面上對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行改革,從根本上破解國(guó)有企業(yè)的"老大難"問(wèn)題,謀求改革的真正突破。 2.2 進(jìn)一步明確國(guó)資委職責(zé),真正實(shí)現(xiàn)政資分開(kāi) 在國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行系統(tǒng)中,政府具有政、資雙重職能。所謂 "政"的職能,即作為政權(quán)主體而對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)實(shí)施管理的職能,就其內(nèi)容可稱社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能,就其形式可稱行政管理者職能;所謂"資"的職能,即作為國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)主體支配國(guó)有資產(chǎn)的職能,通常稱所有者職能。中共中央關(guān)于實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定中

15、明確指出,"國(guó)有資產(chǎn)管理體制必須按照政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能和國(guó)有資產(chǎn)所有者職能分開(kāi)的原則"進(jìn)行改革。十六大報(bào)告和國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)管條例等法規(guī)進(jìn)一步肯定了這項(xiàng)原則。但這些規(guī)定都太過(guò)宏觀,從操作層面上來(lái)看,這樣的規(guī)定都有待進(jìn)一步細(xì)化,明確國(guó)資委的職責(zé)。例如,當(dāng)涉及國(guó)有股轉(zhuǎn)讓的審批權(quán)、大型國(guó)有企業(yè)改制方案的審批權(quán)時(shí),中央和地方的權(quán)利邊界并不清楚。 2.3 加快立法建設(shè) "依法行政,依法管理",明確國(guó)資委職責(zé),并保證其有效運(yùn)作,有賴于立法的完善。為此,應(yīng)盡快制定國(guó)有資產(chǎn)管理法,對(duì)中央與地方管理國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)利邊界做出清晰的界定。在眾多的學(xué)者觀點(diǎn)中,作者較為同意該觀點(diǎn)

16、,即中央政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保留的權(quán)利應(yīng)當(dāng)包括:第一,國(guó)有資本的戰(zhàn)略性部署,即:哪些行業(yè)是需要由國(guó)家控制,哪些行業(yè)可以引入非國(guó)有經(jīng)濟(jì);第二,制定國(guó)有股轉(zhuǎn)讓的規(guī)則、程序,以防止國(guó)有股轉(zhuǎn)讓過(guò)程中國(guó)有資產(chǎn)流失;第三,明確國(guó)有股轉(zhuǎn)讓收入的用途,避免轉(zhuǎn)讓收入用于補(bǔ)充社保基金以外的用途。8 2.4 加快推進(jìn)企業(yè)總法律顧問(wèn)制度建設(shè) 企業(yè)總法律顧問(wèn)制度是國(guó)資委成立后所做出的和正在推行的一項(xiàng)受到普遍好評(píng)的制度,應(yīng)該繼續(xù)推進(jìn),有著很大的積極意義。該制度的繼續(xù)推進(jìn)將對(duì)加強(qiáng)企業(yè)法制建設(shè),促進(jìn)企業(yè)依法決策和依法經(jīng)營(yíng)管理,深化國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制,加快推進(jìn)國(guó)企改革起到積極作用。 2.5 引入信息披露制度 人民是根本意義上國(guó)有資產(chǎn)的股東,因此,人民應(yīng)擁有對(duì)國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)以及國(guó)資部門監(jiān)管國(guó)有資產(chǎn)情況的知情權(quán),政府需要向人民公布有關(guān)信息。信息公開(kāi)的實(shí)質(zhì)在于將權(quán)力的運(yùn)作置于廣大人民的監(jiān)督之下,國(guó)有資產(chǎn)信息公開(kāi)制度必將對(duì)國(guó)資委的運(yùn)作產(chǎn)生約束作用,減少各級(jí)國(guó)資部門在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督中的黑箱操作和腐敗行為。 參考文獻(xiàn) 1 魏杰. 構(gòu)建新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制M. 南京:江蘇人民出版社, 2000. 2 國(guó)資局的職責(zé):"行使國(guó)家賦予的國(guó)有資產(chǎn)所有者的代表權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理權(quán)、國(guó)家投資和收