水權(quán)運營及水事法律體系的構(gòu)建

1、水權(quán)運營及水事法律體系的構(gòu)建 摘要水權(quán)運營是一個全新概念，水事法律體系與水權(quán)運營緊密關(guān)聯(lián)?，F(xiàn)有水法必須修改，應(yīng)逐步制定完善的綜合性的水法即水資源法，以其為核心，修改與現(xiàn)有水法配套的相關(guān)法律法規(guī)，同時陸續(xù)制定與水資源法配套的其它法律法規(guī)，還包括對水資源法配套的規(guī)章制度的修改與完善，構(gòu)建符合社會經(jīng)濟發(fā)展與水資源可持續(xù)發(fā)展需要的水事法律體系。關(guān)鍵詞水權(quán)運營；水法；水資源法；水事法律體系作者簡介姚金海，湖南民族職業(yè)學(xué)院經(jīng)濟管理系副教授，法學(xué)碩士，湖南岳陽414000水權(quán)運營是一個全新的概念，水權(quán)運營概念并非是從一般意義上討論的水權(quán)交易和水權(quán)貿(mào)易概念。水權(quán)運營實質(zhì)上是水權(quán)制度運行，是通過政府法律政策等引

2、導(dǎo)，主要運用政府調(diào)控與市場配置手段，對水資源開發(fā)、利用、治理、管理和保護各環(huán)節(jié)的制度機制運作經(jīng)營的過程，是水權(quán)運營主體對水資源的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營活動，是水資源所有權(quán)和使用權(quán)的具體運作經(jīng)營過程，主要包括產(chǎn)權(quán)、運營和監(jiān)管三個方面的有機結(jié)合。所謂水法，指調(diào)整水的管理、開發(fā)、利用、保護、治理過程中所發(fā)生的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，一般包括水權(quán)、水的規(guī)劃、使用和保護、水工程建設(shè)與管理、防汛及防治其他水害、水事糾紛的處理、水管理機構(gòu)的設(shè)置及職責(zé)等方面的內(nèi)容。水事法律體系應(yīng)集水資源開發(fā)、利用、治理、管理與保護的各種制度安排為一體，以水法(水資源法)為核心，水資源相關(guān)的其他法律法規(guī)如水污染防治法水土保持法水利法

3、等相配套的水事法律法規(guī)所構(gòu)成。由此可知，水權(quán)運營與水事法律體系是非常緊密的不可分割的關(guān)系。水權(quán)運營的研究與實踐，客觀上要求對現(xiàn)有的一系列與水資源相關(guān)的法律法規(guī)的修改和相關(guān)法律法規(guī)的制定及完善，包括修改和完善與水資源法配套的規(guī)章制度。構(gòu)建此體系是一個緊迫而艱巨的任務(wù)，這是適應(yīng)我國水資源新形勢發(fā)展的客觀要求。一、水法的修改(一)1988年的水法。新中國第一部水法于1988年第六屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過，并于同年7月1日起施行。這部法律的實施對規(guī)范水資源的開發(fā)利用、保護水資源、防治水害、促進水利事業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮了積極作用。但不可否認的是，在中國日益嚴峻的水資源形勢下，這部法律在立法宗旨

4、、法律定位、立法理念等方面還存在各種問題，導(dǎo)致了法律制度設(shè)計方面的嚴重缺陷，法律實施后沒有能夠遏制水資源問題進一步惡化的趨勢。存在的主要問題是：第一，在立法宗旨上，水資源開發(fā)利用與水資源保護相互脫離，部門立法觀念嚴重，缺乏統(tǒng)籌考慮、協(xié)調(diào)發(fā)展、綜合平衡的觀念，特別是沒有從系統(tǒng)化角度考慮水資源開發(fā)、利用、治理、管理與保護的整體問題。在立法中關(guān)于水資源開發(fā)利用存在明顯的重開源輕節(jié)流、重開發(fā)輕保護、重經(jīng)濟效益輕環(huán)境效益的問題。這種立法指導(dǎo)思想下所建立的制度在一定程度上導(dǎo)致了許多地方水資源的枯竭、污染嚴重、生態(tài)環(huán)境被破壞。第二，在制度設(shè)計上，對水資源各種功能缺乏綜合考量與謀劃，缺乏應(yīng)對現(xiàn)實嚴峻水資源形勢

5、的有效措施與方法。缺少許多重要的管理制度，如節(jié)約用水、計劃用水、水資源分配與交易、水資源保護、水資源污染防治等制度都沒有相應(yīng)規(guī)定。制度的缺失必然導(dǎo)致水資源浪費嚴重、水資源污染與水資源利用率低等一系列問題。第三，在管理體制上，對水資源的自然屬性和自然規(guī)律缺乏認識，不注重水資源的自然流動性與流域生態(tài)的整體平衡性，簡單地按行政區(qū)劃或部門管理的思路確立水資源管理體制。重區(qū)域管理輕流域管理，管理體制不順，統(tǒng)分管理不明確，造成部門分割、地區(qū)分割、城鄉(xiāng)分割等，影響了水資源的合理配置和綜合效益的發(fā)揮。第四，在指導(dǎo)思想上，計劃經(jīng)濟的色彩濃厚，缺乏對水資源價值、水資源分配與交易、水資源市場等市場經(jīng)濟要素及體制機制

6、的認識，更進一步加劇了水資源不合理利用與水資源污染等問題的產(chǎn)生。第五，在立法技術(shù)上，對法律規(guī)范的嚴謹性認識不足，缺乏完整的邏輯結(jié)構(gòu)。特別是許多條文設(shè)計過于原則性與粗放，缺乏具體可操作性的條款，導(dǎo)致執(zhí)法過程難以適應(yīng)，更進一步加劇水資源問題的惡化。 (二)2002年的水法正因如此，第九屆全國人大常委會經(jīng)過多次立法論證，歷經(jīng)四次審議，在第二十九次會議上即2002年8月29日審議通過了中華人民共和國水法(修正案)(以下簡稱新水法)，于2002年10月1日起施行。客觀上說，新水法與原水法相比，已有了許多重大的變化。第一，在水資源權(quán)屬方面，借鑒國外的先進立法經(jīng)驗，實行單一的水資源國家所有制，確立了水資源所

7、有權(quán)與使用權(quán)的分離原則。第二，在用水許可與有償使用方面，確立了取水權(quán)概念，建立了水資源有償使用制度。第三，在管理體制與模式方面，確立了流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合，兩者并重，統(tǒng)一管理與分部門管理相結(jié)合，監(jiān)督管理與具體管理相分離的水資源管理體制。第四，在水資源規(guī)劃與配置方面，增加了國家水資源戰(zhàn)略規(guī)劃，明確了流域規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃的法律地位，增加了中期規(guī)劃，建立了長期規(guī)劃與流域水量分配制度，使水資源規(guī)劃制度得到了極大的完善并增強了可實施性。第五，在水資源保護與節(jié)約用水方面，增加了維護水體的自然凈化能力的制度保障，相應(yīng)規(guī)定了地下水開采禁限制度、水功能區(qū)域制度、飲用水水資源保護制度等。提出了建立節(jié)水型社會原則

8、，規(guī)定了用水總量控制與定額管理相結(jié)合的制度和農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活用水控制制度以及水價的制定機制，建立了節(jié)約用水的實施機制。第六，在水資源糾紛處理及法律責(zé)任方面，明確了執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)限，依法應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的各種具體行為以及法律責(zé)任的追究制度，完善了法律制度的邏輯結(jié)構(gòu)。實事求是地說，新水法在許多方面已有重大突破，進一步改革了我國的水資源管理制度與體制，新設(shè)計了許多水資源管理制度與規(guī)范，對于解決日益嚴重的水資源問題起到了一定作用。但由于我國水資源問題理論研究還很欠缺，對水資源現(xiàn)實問題的復(fù)雜性認識不深以及新舊體制與觀念的嚴重沖突等原因和其它因素影響，新水法同時也存在許多缺陷。第一，在立法理念上，行政管理

9、、部門立法、利益分割的問題依然沒有完全解決；第二，在制度設(shè)計上，許多制度設(shè)計不完善，制度的規(guī)范性、可操作性問題沒有妥善解決；第三，在立法技術(shù)上，一些基本概念不清，制度邏輯不夠嚴謹，同時還缺乏對現(xiàn)實水資源實踐發(fā)展的呼應(yīng)，立法的超前性規(guī)定明顯不夠。(三)2002年水法的修改隨著水資源問題理論研究的深入及現(xiàn)實水資源實踐的發(fā)展，人們對水資源重要性與問題嚴重性的認識不斷加深，特別是水資源狀況面臨我國社會經(jīng)濟發(fā)展和人口增長的嚴峻挑戰(zhàn)，要保證水資源可持續(xù)發(fā)展目標的實 現(xiàn)，必須加快立法調(diào)研論證，對現(xiàn)有水法進行更加全面的修改。第一，明確水法的法律地位。我國必須制定一部綜合性水法，即水資源法，以其為核心，建立適應(yīng)

10、當(dāng)今時代發(fā)展與我國水資源狀況的水法體系。水法體系一般應(yīng)包括如下一些方面的法律：(1)綜合性的水法，即水資源法；(2)水資源利用法；(3)水利法；(4)水運法；(5)水能法；(6)水污染防治法；(7)水資源保護法；(8)水害防治法；(9)特殊水體法；(10)水權(quán)運營法；(11)節(jié)水法；(12)江河流域法；(13)其他一些水資源相關(guān)法律。第二，水資源水權(quán)市場體制的設(shè)計。水資源市場配置與交易、水權(quán)交易、水權(quán)市場機制、水價市場機制等相關(guān)制度的設(shè)計完善。第三，水權(quán)運營及制度設(shè)計。綜合性水資源法中要明確水權(quán)、水權(quán)交易、水權(quán)配置、水權(quán)制度、水權(quán)運營、流域管理等一些基本概念與法律性質(zhì)地位，特別是水權(quán)運營的產(chǎn)權(quán)

11、、運營與監(jiān)管三位一體的制度設(shè)計。第四，建立水權(quán)運營經(jīng)濟補償制度。水資源開發(fā)、利用、治理、管理與保護即水權(quán)運營過程，涉及方方面面利益，需要建立相應(yīng)制度機制使各方面利益平衡，水權(quán)運營經(jīng)濟補償制度是重要保證。作為一種生態(tài)補償機制，理應(yīng)包括在水權(quán)運營過程中對水資源生態(tài)價值的補償、水資源不同功能問的價值補償以及水資源利用者對水資源保護者的補償、受益者對受害者的補償?shù)葍?nèi)容，同時還應(yīng)包括國家財政撥付與財政轉(zhuǎn)移支付機制、地區(qū)與區(qū)域開發(fā)性補償機制、水源地保護補償機制，水資源稅、水費、排污費與治污費、水環(huán)境稅等資金籌措機制等。第五，確立政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的水資源管理與水權(quán)運營體制機制。一方面，設(shè)立國務(wù)院水資

12、源監(jiān)督管理委員會，建立水資源統(tǒng)一管理的國家水資源行政主管部門，統(tǒng)一規(guī)劃包括空中水、地表水、地下水以及海水淡化等在內(nèi)的各種水資源，實現(xiàn)水資源、水政、水利、水務(wù)、水電、水價、水環(huán)境保護、水產(chǎn)品的一體化管理，加強對水資源的管理與監(jiān)控，保證國家利益和社會公共利益目標實現(xiàn)。另一方面，國家必須開放水資源與水權(quán)市場，保證各種社會主體參予水資源的開發(fā)、利用、治理與保護的水權(quán)運營活動，發(fā)揮市場配置資源與更有效率利用水資源的作用，保證水資源可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。第六，增加“保護、合理利用和節(jié)約水資源是我國的基本國策”的內(nèi)容，確立建立節(jié)水型社會的原則，增加發(fā)展節(jié)水技術(shù)，促進清潔生產(chǎn)、建設(shè)節(jié)水型企業(yè)、節(jié)水型城市、節(jié)水

13、型農(nóng)村及節(jié)水型社會的相關(guān)條款。 二、水法(水資源法)配套與相關(guān)法律的立法建立與我國社會經(jīng)濟發(fā)展與水資源發(fā)展目標相適應(yīng)的水法體系，首先必須加快水法(水資源法)的修改完善，同時必須加快水法(水資源法)配套與相關(guān)法律的制定工作。清理現(xiàn)有配套與相關(guān)法律法規(guī)，加強立法的民主化和科學(xué)化，集思廣益。一方面，根據(jù)水法(水資源法)的原則與宗旨，對現(xiàn)有水法(水資源法)配套與相關(guān)的法律進行修改；另一方面，加快一些配套法律的制定，逐步形成以水法(水資源法)為核心，其他配套與相關(guān)法律為支撐的水事法律體系。(一)現(xiàn)有水法配套與相關(guān)法律的修改現(xiàn)有水法配套法律主要有：水污染防治法水土保持法防洪法等。水法(水資源法)相關(guān)法律主

14、要有物權(quán)法環(huán)境資源保護法農(nóng)業(yè)法清潔生產(chǎn)法等。毫無疑問，水法(水資源法)的修改完善，要求這些配套與相關(guān)法律必須加快修改。第一，貫徹水法立法宗旨與思想原則，保持立法思想理念的一致性。例如：可持續(xù)發(fā)展原則、水資源統(tǒng)一管理原則、水資源節(jié)約與保護原則、政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合原則、公眾參與及全過程監(jiān)督原則等。保證這些配套與相關(guān)法律和水法(水資源法)完全協(xié)調(diào)，不產(chǎn)生任何矛盾與沖突。第二，水法(水資源法)的一些重要概念規(guī)范要在這些法律中加以規(guī)定，并與之保持一致。例如：水權(quán)、水權(quán)交易、水權(quán)市場、水權(quán)制度、水權(quán)運營、流域管理、節(jié)水型社會等。第三，水法(水資源法)的主要制度要在這些配套與相關(guān)法律中得到具體落實，有

15、相應(yīng)的保障制度機制與相應(yīng)規(guī)范。例如：水權(quán)運營的產(chǎn)權(quán)、運營與監(jiān)管制度、水權(quán)運營經(jīng)濟補償制度、水權(quán)運營企業(yè)社會責(zé)任制度、水權(quán)運營法律責(zé)任制度、水資源流域管理制度、水資源統(tǒng)一管理制度等。(二)水法(水資源法)配套法律的制定隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)實各種水資源問題的出現(xiàn)，不但要求修改現(xiàn)有水法(水資源法)相關(guān)與配套的法律，更重要的是要制定一系列新的水法(水資源法)配套法律。第一，建立節(jié)水型社會，制定節(jié)水法。確定可持續(xù)發(fā)展原則和節(jié)水與保護水資源原則，包括各種節(jié)水措施和方法、節(jié)水技術(shù)與設(shè)備、節(jié)水鼓勵與懲罰機制等內(nèi)容必須要有具體的法律給予規(guī)范。第二，全面合理科學(xué)規(guī)劃水資源，制定水權(quán)運營法。水資源開發(fā)、利用、治

16、理、管理與保護即水權(quán)運營過程，關(guān)鍵涉及水資源產(chǎn)權(quán)、運營和監(jiān)管問題，必須制定相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)、運營與監(jiān)管制度與機制，當(dāng)然還包括水權(quán)運營經(jīng)濟補償制度、水權(quán)運營市場準入制度、水權(quán)運營企業(yè)社會責(zé)任制度等，要制定相應(yīng)具體的法律規(guī)范。第三，水資源全面綜合開發(fā)有效利用，制定特殊水體法。隨著水資源科學(xué)技術(shù)的進步與發(fā)展和人類開發(fā)利用水資源的深入，將出現(xiàn)不同于一般淡水的各種特殊水體。例如：中水、海水淡化水、有害有毒水、特殊用途水等。有些是可以合理利用，有利于緩解淡水供需矛盾的；有些則必須給予特殊處理(有害有毒水)；有些則必須給予特殊保護(城市生活用水水源地)，必須制定相應(yīng)的具體法律規(guī)范給予規(guī)制。第四，建立水資源統(tǒng)一管理配套的流域管理制度，制定江河流域法?，F(xiàn)有水法實施的區(qū)域管理與流域管理相結(jié)合體制不適應(yīng)水資源自然生態(tài)規(guī)律要求，特別是很難真正實施對水資源的統(tǒng)一管理，更談不上跨流域的水資源管理，必須確立唯一的流域管理制度。以流域為單元，以水量和水質(zhì)控制為目標，對水資源實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一調(diào)配和分級負責(zé)的體制。為了配合江河流域法的實施，該法應(yīng)規(guī)定在國務(wù)院水資源監(jiān)督管理委員會中設(shè)立江河水資源流域管理機構(gòu)，協(xié)調(diào)國務(wù)院相關(guān)部委之間以及