長江流域分行政區(qū)入河污染物總量監(jiān)督管理探析-送閱稿

1、長江流域分行政區(qū)入河污染物總量監(jiān)督管理探析周少林，饒和平，張 蘭（長江水利委員會 網(wǎng)絡(luò)與信息中心）摘要：擁有潔凈的水源是最基本的民生需求和權(quán)益。針對目前長江流域水質(zhì)下降趨勢及水污染保護主體責任邊界不明等問題，提出了建立以行政區(qū)為管理單元的入河污染物總量監(jiān)督管理模型。模型的設(shè)計理念為：遵循河流水體運動變化的自然法則；強化地方政府對社會行為的管理職能；從開展行政區(qū)入河污染物監(jiān)測計量著手，客觀真實地反映各行政區(qū)的入河污染物總量；以此為基礎(chǔ)，實行分行政區(qū)入河污染物總量現(xiàn)狀評價、減排目標制訂及減排績效考核。此舉有利于落實各級行政區(qū)水資源保護責任制、樹立綠色發(fā)展政績觀，形成促進行政區(qū)治污減排的倒逼機制，確

2、保長江水質(zhì)明顯改善，惠及流域居民生產(chǎn)生活，保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。關(guān)鍵詞：入河污染物；總量；監(jiān)測計量；分行政區(qū)；長江流域中圖法分類號：TV213.4 文獻標志碼：A近年來，長江流域水質(zhì)呈整體下降趨勢。面臨不容樂觀的水污染狀況，改革與創(chuàng)新水資源管理方式，推進流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合，建立以行政區(qū)為單元的監(jiān)督評價體系及其管理系統(tǒng)，落實管理責任，控制入河排污總量，維護河湖水體潔凈，已成為刻不容緩的重要任務。1 長江流域水污染現(xiàn)狀長江水質(zhì)下降的根本原因是入河污染量逐年增加，長江流域廢污水排放量20世紀70年代末為95億t/a，80年代末為150億t/a，90年代末超過200億t/a，到2011年，已達

3、342.1億t/a，年遞增速度約為3%【1】。目前，在沿江城市江段選擇一個符合飲用水衛(wèi)生標準的水源地日益困難。據(jù)統(tǒng)計，長江流域內(nèi)因水質(zhì)不達標造成的城鎮(zhèn)飲水不安全人口為660萬人，主要分布在四川、重慶、湖北、湖南、上海等省市；因水質(zhì)不達標造成的農(nóng)村飲水不安全人口達6800萬人，占流域農(nóng)村總?cè)丝诘?7%。水質(zhì)性缺水已成為制約流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和影響人民群眾身體健康的重要因素。2 水污染主要原因分析水污染主要由不合理的生產(chǎn)與生活方式所致，其社會行為主體可分為用水戶主體和行政主體兩大類。城鎮(zhèn)居民、企業(yè)、農(nóng)業(yè)人口等可劃歸為用水戶主體，既是水資源的利用者，也分別是生活污水、工業(yè)廢水和農(nóng)業(yè)面源污染物的排

4、放者。地方政府有推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的強烈意愿，同時擔負著維護公共利益和用水安全的重大責任，在發(fā)展經(jīng)濟的過程中有效防治水污染，地方政府是無可推卸的主要管理責任主體。2.1 公民環(huán)保意識不強隨著社會的進步與發(fā)展，人口的增長，城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，長江流域居民生活用水量節(jié)節(jié)攀升，污水排放量也越來越大。據(jù)長江流域及西南諸河水資源公報，2001年流域生活污水排放量為82.2億t，2011年為114.8億t，10a增加30余億t，增幅驚人。水環(huán)境持續(xù)惡化與公民環(huán)保意識不強有很大關(guān)系。居民作為個人用戶，對水缺乏資源意識，重復利用率低，浪費嚴重，既加劇了水資源供需矛盾，又加劇了生態(tài)破壞與水污染。只有公民整體環(huán)保

5、意識增強，才能約束自身的用水行為，改變生活方式，有效減少生活污水，改善水環(huán)境。2.2 企業(yè)社會責任意識薄弱長江流域工業(yè)廢水排放量2001年為138.3億t，2011年為227.3億t，10a增加近90億t，水污染問題日趨嚴重，對此企業(yè)有著不可推卸的責任。排污收費是目前控制排污的主要經(jīng)濟手段，根據(jù)“排污者付費”原則，企業(yè)應當承擔其所造成的環(huán)境損失及治理污染的費用，但目前的排污收費往往受地方保護影響并未真正體現(xiàn)污染治理的全成本，造成“違法成本低、守法成本高”的怪現(xiàn)象，直接導致某些企業(yè)超標排污，想方設(shè)法地逃避環(huán)境保護責任，將其污染行為造成的環(huán)境問題轉(zhuǎn)嫁給社會公眾承擔。強化企業(yè)的社會責任，不僅要求企業(yè)

6、要有水環(huán)境保護意識，還要求有責任承擔意識，自覺做到達標排放甚至零排放。2.3 農(nóng)業(yè)面源污染加重農(nóng)業(yè)是長江流域的用水大戶，幾乎占總用水量的一半以上。粗放型農(nóng)業(yè)耕作模式造成農(nóng)業(yè)退水和化肥、農(nóng)藥流失量大，加之畜禽養(yǎng)殖業(yè)快速發(fā)展，導致面源污染日趨加重。我國農(nóng)民現(xiàn)階段大多為分散自主經(jīng)營，為了增產(chǎn)增收，大量使用化肥、農(nóng)藥，環(huán)保意識相對淡薄。而且，農(nóng)民在水污染防治中客觀上面臨著資金或技術(shù)的困難，無法獨立承擔相應的水污染防治費用。農(nóng)業(yè)又是水污染的直接受害者。根據(jù)2000年長江流域供水水質(zhì)分析，地表水供水總量中不達標比例為8.2%，其中農(nóng)業(yè)供水不合格比例為39%。近年來，這種情況未見好轉(zhuǎn)的趨勢，部分地區(qū)使用污水

7、灌溉，造成的農(nóng)業(yè)損失高達數(shù)十億元。2.4 各級政府缺乏綠色環(huán)保政績觀地方政府既擔負著發(fā)展地方經(jīng)濟的責任，同時也擔負著保護環(huán)境的責任。流域水污染問題與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)。造成水污染狀況日益加劇的根本原因主要是一些地方片面追求經(jīng)濟增長，對水資源保護認識不足、重視不夠、措施不力，尤其是地方保護主義影響最大。長期以來，我國的政績考核體系以GDP為核心。不少地方將“發(fā)展是硬道理”簡單理解為“GDP是硬道理”，只考慮短期的政績、業(yè)績，單純追求一時一地的經(jīng)濟增長，而犧牲了長期潛在的環(huán)境利益和整體利益。2011年中央1號文件明確提出，各級地方政府對本行政區(qū)域水資源管理和保護工作負總責。要從科學發(fā)展觀出發(fā)來考

8、核經(jīng)濟增長，樹立綠色環(huán)保的政績觀。要把水環(huán)境保護目標責任制的實施情況以及當?shù)厮h(huán)境質(zhì)量的好壞，納入到各級政府領(lǐng)導干部的政績考核中來，對于改變“把政績留給自己，把污染留給社會，把治理留給下一任政府”的惟GDP 是圖的政績觀，具有重要意義。3 現(xiàn)有對策措施及存在的不足自20世紀80年代以來，國家陸續(xù)出臺或修訂了水法、環(huán)境保護法、水污染防治法等涉水法律及相關(guān)條例、細則，為水污染防治奠定了法律基礎(chǔ)，并成立了各級環(huán)境保護及水資源保護機構(gòu)，為水污染防治提供了機構(gòu)保障。水文、水質(zhì)監(jiān)測站網(wǎng)建設(shè)得到了逐步完善。3.1 現(xiàn)有防治體系的薄弱環(huán)節(jié)雖然長江流域已經(jīng)具備許多水污染防治的基本條件，但水污染狀況仍沒有得到根本

9、好轉(zhuǎn)，水污染防治體系還存在明顯的薄弱環(huán)節(jié)，具體表現(xiàn)在以下幾個方面【2】。（1）重河道斷面水質(zhì)監(jiān)測而輕入河污染物總量監(jiān)測。目前，人們比較關(guān)注水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果，而對導致結(jié)果的量化過程及構(gòu)成缺乏應有的關(guān)注。河道斷面水質(zhì)監(jiān)測是對斷面水質(zhì)現(xiàn)狀的監(jiān)測，據(jù)此難以鑒別污染源和追究排放責任。長江流域水資源質(zhì)量公報也是以水質(zhì)評價為基礎(chǔ)的，沒有污染物排放總量的數(shù)據(jù)。（2）重點源控制而輕面源管理?，F(xiàn)行的水污染控制制度和方法主要是針對點源污染設(shè)計的，監(jiān)測手段也主要針對排污口布署。對于面源污染，人們普遍認為點多面廣，難以量化，控制難度大。目前，面源污染還沒有納入總量控制計劃。如果水污染防治只注重控制點源污染，而忽視面源污染，

10、流域水污染狀況就不可能得到根本改善，也難以實現(xiàn)水資源保護目標。（3）重企業(yè)單體監(jiān)測而輕行政區(qū)總體監(jiān)督?，F(xiàn)行的流域水污染防治監(jiān)督管理制度側(cè)重于企業(yè)投產(chǎn)后的排污管理，對企業(yè)建設(shè)前的污染風險論證重視不夠，甚至忽視；重視對排污企業(yè)的具體監(jiān)測，而缺乏對行政區(qū)水污染防治責任的總體監(jiān)督評價。水污染防治法規(guī)定的流域水污染防治的各項監(jiān)督管理制度，都是針對排污企業(yè)的，強調(diào)的是企業(yè)的防污治污責任。2011年中央1號文件明確提出，各級地方政府對本行政區(qū)域水資源管理和保護工作負總責。水污染防治法雖然對地方政府責任做出了規(guī)定，但并未對政府及其負責人的考核目標和措施做出明確規(guī)定，從而難以界定行政區(qū)水污染的責任邊界。（4）重

11、部門內(nèi)分工管理而輕部門間的協(xié)同管理。流域水污染防治是一種“縱向分級負責，橫向多頭管理”的矩陣式管理模式。環(huán)保部門將主要污染物減排的約束性指標分解給各省，各省再逐級分解總量，直至落實到污染單位。水利部門的流域機構(gòu)負責省界斷面監(jiān)測，省及地市水利機構(gòu)負責縣界斷面監(jiān)測，形成了相應的分工協(xié)作機制。目前，部門之間，特別是環(huán)保部門與水利部門之間，雖然在制度設(shè)計層面有相應的職責分工，但在實際運作方面管理職能交叉，缺乏有效協(xié)作。環(huán)保部門應專注陸域的污染治理與減排，合理布局治污工程與措施。水利部門需進一步發(fā)揮水資源管理的專業(yè)優(yōu)勢，科學核定水域納污能力，及時提出限制排污總量意見；同時，充分運用水文監(jiān)測站網(wǎng)，對各行政

12、區(qū)污染物入河總量實施監(jiān)測，驗證陸域的污染治理與減排效果。3.2 常用水污染控制措施分析（1）河流斷面水質(zhì)控制。在長江干流入?？诩爸匾Я鲄R入口、重要湖庫、工礦企業(yè)較為集中的河段以及需要重點保護的水域都設(shè)有水質(zhì)重點監(jiān)測斷面。其監(jiān)測結(jié)果能夠反映所在水域的水質(zhì)狀況，但不能說明污染源及其污染量，難以界定水污染排放及管理責任主體。在行政區(qū)邊界上下游設(shè)置水質(zhì)斷面，能在一定程度上區(qū)分污染源，有助于緩解因上下游區(qū)間污染物排放引起的矛盾。但這種控制措施以水質(zhì)為評價標準，有可能出現(xiàn)上下游斷面水質(zhì)雖然未下降一個等級，但因入河污染物在區(qū)間累積，導致水質(zhì)惡化的情況。此外，這種控制模式還極易產(chǎn)生多米諾骨牌效應，一旦上游斷

13、面水質(zhì)標準失守，下游所有斷面的水質(zhì)都可能失控，甚至出現(xiàn)水質(zhì)更糟的情況。因此，單純以水質(zhì)作為評價標準，不能量化和分解各行政區(qū)的排污責任。（2）排污口達標排放控制。這種控制方式是以控制排污口排放物濃度為核心的水環(huán)境管理模式。達標排放控制的對象是排污企業(yè)，在實際執(zhí)行中容易出現(xiàn)問題：在污染嚴重河段，即使單個企業(yè)達標排放，但整個水體繼續(xù)惡化，以致區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量目標仍難以實現(xiàn)；在管理上存在漏洞，某些企業(yè)為規(guī)避法律，通過稀釋污染物濃度實現(xiàn)達標排放，但是污染物排放入河總量并沒有減少。（3）水功能區(qū)納污能力控制。這是目前通用的控制措施，主要是根據(jù)水域納污能力，提出限制排污總量意見，將水資源的開發(fā)利用控制在水環(huán)境

14、承載能力范圍內(nèi)，維護各功能區(qū)的正常功能【3】。核定水域納污能力的前提是進行現(xiàn)狀污染物入河量計算。計算方法有實測法、調(diào)查統(tǒng)計法和估算法。實測法主要針對排污口，由于面源污染沒有納入控制范圍，因而污染物入河量數(shù)據(jù)不完整；調(diào)查統(tǒng)計法受主觀及客觀雙重因素影響，數(shù)據(jù)可靠性差；估算法只能用于宏觀分析層面，與水功能區(qū)難以建立對應關(guān)系，在減排控制管理中很難發(fā)揮作用。此外，以水功能區(qū)為單元核定納污能力和限排總量的管理模式，污染物排放沒有與行政區(qū)管理有效掛鉤，還需要各行政區(qū)根據(jù)流域限制排污總量意見，確定本轄區(qū)污染物總量削減目標，并制定相應的控制實施計劃，不僅操作繁瑣，而且難以界定行政區(qū)排污的責任邊界。4 分行政區(qū)管

15、理是破解水污染難題的關(guān)鍵4.1 總體思路對于當前的水污染防治問題，除了努力提高居民的公民意識和企業(yè)的社會責任意識外，破除各級地方政府單一的GDP政績觀，落實政府的社會管理責任，是解決當前水污染問題的關(guān)鍵。2012年國務院3號文件明確要求，“從嚴核定水域納污容量，嚴格控制入河湖排污總量。各級人民政府要把限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據(jù)”。要解決入河污染物控制問題，就必須“質(zhì)”、“量”并重，“點”、“面”兼顧，建立以行政區(qū)為單元，以入河污染物總量為考核指標的監(jiān)督評價體系，落實行政區(qū)水污染防治的管理責任，水利、環(huán)保部門有效協(xié)同，實現(xiàn)管理目標多贏。（1）解決各行政區(qū)排污責任劃分問題，

16、促進行政區(qū)獨立履行減排義務。分行政區(qū)對入河污染物總量進行監(jiān)測計量，將基于濃度控制的水質(zhì)達標控制轉(zhuǎn)換為污染物總量控制，能更真實地反映污染物排入河湖的實際情況。以流域內(nèi)不同行政區(qū)作為閉合的監(jiān)測計量單元，可以有效屏蔽外部影響，量化各行政區(qū)的控污減排責任，更好地處理區(qū)域之間的矛盾，便于各行政區(qū)獨立履行減排義務。（2）解決各行政區(qū)減排方案制定難的問題，有利于方案的制定與落實。采用分行政區(qū)入河污染物總量監(jiān)測計量，能夠有效解決不同區(qū)域入河污染物現(xiàn)狀評價問題，包括污染物種類及其總量，有利于各行政區(qū)根據(jù)各種污染物實際的入河量，有針對性地制定減排方案，解決了減排方案制定難的問題。（3）有利于制定與落實生態(tài)補償政策

17、。可以設(shè)想，以入河污染物總量作為水污染生態(tài)補償?shù)目己酥笜?，以河流限制納污總量作為目標，并引入“人口排污權(quán)均等”的理念，以各行政區(qū)在流域內(nèi)的居住人口為依據(jù)，確定各行政區(qū)的入河排污權(quán)。如果某行政區(qū)污染物入河總量沒有超出本區(qū)域的排污權(quán)，該行政區(qū)水環(huán)境保護可視為合格，可享受生態(tài)補償待遇，污染排放愈少，享受的補償愈多；如果入河排污量超出本區(qū)域的排污權(quán)，應按照超排量給予其他區(qū)域經(jīng)濟補償，超排量愈大，付出的補償愈多。（4）樹立正確的政績觀和科學發(fā)展觀。采用分行政區(qū)入河污染物總量監(jiān)測計量體系，可以清晰地排列出流域內(nèi)以行政區(qū)為單元的“污染排行榜”及“減排業(yè)績排行榜”，通過各行政區(qū)橫向?qū)Ρ燃氨拘姓^(qū)不同時期的縱向

18、對比，有助于各級政府掌握本轄區(qū)的控污情況，促使其切實承擔起本行政區(qū)域內(nèi)的水環(huán)境質(zhì)量責任，把水環(huán)境保護目標責任制的實施情況以及當?shù)厮h(huán)境質(zhì)量的好壞納入到政府領(lǐng)導干部的政績考核中來，引導各級政府人員樹立綠色環(huán)保的政績觀。4.2 分行政區(qū)入河污染物總量監(jiān)測計量模型分行政區(qū)入河污染物總量監(jiān)測計量原理可以表述為：在流域范圍內(nèi)，以行政區(qū)（省、直轄市、自治區(qū)，或更小的行政區(qū)）為管理單元，流域邊界和行政區(qū)邊界迭加形成閉合圈，在跨界河流與行政區(qū)邊界的交點處設(shè)立監(jiān)測站點，跨界河流流入時與行政區(qū)邊界的交點為入口，流出時與行政區(qū)邊界的交點為出口，對所有的邊界入口與出口的水量水質(zhì)實施同步監(jiān)測，根據(jù)監(jiān)測結(jié)果，計算各有關(guān)行

19、政區(qū)污染物的流入與流出總量。即所有入口監(jiān)測斷面的污染物濃度與其徑流量的乘積之和為該行政區(qū)污染物流入總量，所有出口監(jiān)測斷面的污染物濃度與其徑流量的乘積之和為該行政區(qū)污染物流出總量，以流入總量為本底值，以流出總量為表現(xiàn)值，在同一時段內(nèi)的表現(xiàn)值與本底值之差即為該行政區(qū)的污染物入河總量，或稱之為該行政區(qū)污染物貢獻值。考慮水體的自然降解作用及河床底質(zhì)吸附作用影響，當某一行政區(qū)的表現(xiàn)值等于或小于本底值時，可以視為該行政區(qū)實現(xiàn)了污染物零排放。區(qū)域內(nèi)水體的自然降解能力可視為該區(qū)域的天賦排污權(quán)。通過上述方法，可以解決流域內(nèi)以行政區(qū)為單元的污染物入河總量監(jiān)測與計量問題，為評價行政區(qū)單元的總體排污行為提供依據(jù)，促進

20、行政區(qū)水污染控制管理責任的落實。5 應用前景（1）可為行政區(qū)考核評價提供技術(shù)支撐。行政區(qū)邊界上的污染物監(jiān)測計量客觀上形成了一一對應的“污水表”，可及時反映各行政區(qū)排放到河湖中的污染物總量。無論點源污染、面源污染還是流動源污染，只要是在同一行政區(qū)內(nèi)產(chǎn)生并排入河流水體，都將記錄在該行政區(qū)的污染物入河總量之中，而不會影響其他行政區(qū)的“污水表”讀數(shù)變化，邊界條件清晰，責任范圍明確。省級區(qū)域責任落實之后，必將推動縣級區(qū)域“污水表”的建立及責任落實。（2）有助于調(diào)控流域范圍內(nèi)水體納污負荷。水量、污染物入河總量、流程和時長都是影響水質(zhì)的重要因素。充分利用分行政區(qū)入河污染物總量監(jiān)測計量體系，并根據(jù)水質(zhì)控制目標

21、，可逐級修訂全流域、省區(qū)及水功能區(qū)的水域納污能力，制定水污染物減排計劃，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，從而使流域范圍內(nèi)的水體納污負荷無論是在時間上還是空間上都能控制在一個合理的水平。（3）有利于推行流域?qū)用娴呐盼蹤?quán)交易及生態(tài)補償?？煽亢妥銐虻挠嘘P(guān)流域及行政區(qū)特征的數(shù)據(jù)和污染源信息不僅是決定污染削減目標的基礎(chǔ)，而且是保證排污權(quán)交易市場運作和預測交易結(jié)果的基礎(chǔ)。采用分行政區(qū)入河污染物總量監(jiān)測計量是真正意義上的實測，是點源污染和面源污染入河量之和，大量、連續(xù)和準確的分行政區(qū)入河污染物總量數(shù)據(jù)可為在流域內(nèi)進行排污權(quán)交易打下堅實的信息基礎(chǔ)。譬如，經(jīng)濟欠發(fā)達（或低排放）地區(qū)可以轉(zhuǎn)讓排污權(quán)而獲得生態(tài)補償，發(fā)達（或高排放）地區(qū)可購入排污權(quán)而付出生態(tài)保護成本。（4）有利于維護流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。對分行政區(qū)入河污染物總量進行控制，在某種意義上就是要限制某些產(chǎn)業(yè)在某一地區(qū)的無序發(fā)展，這對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整有著十分重要的意義。開展分行政區(qū)入河污染物總量監(jiān)