淺析建設(shè)項目超概算原因及解決對策

1、淺析建設(shè)項目超概算原因及解決對策近年來，通過開展政府投資項目審計發(fā)現(xiàn)，部分建設(shè)單位超概算現(xiàn)象普遍，個別項目甚至存在嚴(yán)重超概算，這不僅使建設(shè)工程項目投資效益下降，而且使工程造價也難以控制。如何規(guī)范投資行為，合理確定建設(shè)項目投資規(guī)模。筆者結(jié)合近年從事政府投資審計的工作體會，談?wù)剛€人淺顯的看法。一、建設(shè)項目超概算原因分析（一）決策階段缺乏科學(xué)性。項目單位為了獲得上級項目建設(shè)資金，存在項目可行性研究不夠，外部建設(shè)條件不落實、建設(shè)內(nèi)容漏項、致使投資估算失真，淡化項目方案優(yōu)化等情況。有的甚至故意壓縮規(guī)模和投資，制造“釣魚”項目，待項目開工后，才逐漸將原來隱匿未報的各項投資列舉出來，在工程后半階段要求調(diào)整概

2、算、增補資金。（二）設(shè)計部門重技術(shù)輕經(jīng)濟。在市場經(jīng)濟體制下，設(shè)計單位為追求自身的經(jīng)濟效益，通常以技術(shù)可行、質(zhì)量可靠就算圓滿完成任務(wù)，卻不注重設(shè)計的經(jīng)濟效果，很少顧及投資效益，使設(shè)計的產(chǎn)品未能發(fā)揮最大經(jīng)濟效益。而建設(shè)單位也往往要求設(shè)計單位趕工期，致使其設(shè)計深度不夠，初步設(shè)計階段考慮問題不成熟，某些方案的確定上與施工圖階段有較大的出入，造成后來的設(shè)計變更，投資增加。有的設(shè)計單位甚至因利益驅(qū)動，遷就建設(shè)單位的不合理要求，人為壓低或抬高概算。（三）設(shè)計概算審查未嚴(yán)格把關(guān)。設(shè)計概算是控制投資規(guī)模和工程造價的主要依據(jù)，且經(jīng)過概算批復(fù)后作為投資撥款的重要依據(jù)。由于審查人員專業(yè)力量不夠，以及各種外來干預(yù)的原因

3、，造成人為壓低概算等簡單化方式處理，在概算批復(fù)時已埋下了超概算的伏筆。（四）概算未能控制預(yù)算，超概算開工。經(jīng)批復(fù)的估算投資本應(yīng)該作為建設(shè)項目總造價的最高限額，并據(jù)此對工程造價進行嚴(yán)格的控制，不得任意突破，必須突破時應(yīng)重新報批。但實際操作中，在概算超估算、預(yù)算超概算時，未能對設(shè)計圖紙重新修正，其結(jié)果必然是超概算。造成超概的原因，除了客觀的漏項、物價上漲等估計因素不足外，也有前面幾點所帶來的直接后果所致。由于目前管理機制不健全，許多項目仍超概算開工建設(shè)。（五）施工單位多算工程量，高套定額和高估冒算。工程建設(shè)項目通過招投標(biāo)選擇的施工單位，雖然用承包合同的辦法對工程質(zhì)量、工期、費用加以限定，但在實際中

4、，由于各種因素的影響，其費用很難實現(xiàn)合同規(guī)定，多算工程量、高套定額和購置設(shè)備材料中的高估冒算情況時有發(fā)生。（六）建設(shè)單位缺乏工程建設(shè)經(jīng)驗。項目建設(shè)單位沒有建立一套行之有效的項目造價控制責(zé)任制，造成投資增加，具體表現(xiàn)在：在建設(shè)內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)方面隨意性大，不經(jīng)批準(zhǔn)擅自增加工程內(nèi)容、擴大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)時有發(fā)生；在施工管理方面缺乏專業(yè)管理能力，有的設(shè)計變更、施工簽證等缺乏依據(jù)，手續(xù)不完備經(jīng)常發(fā)生；在基建財務(wù)管理方面，將不屬于基建項目的日常管理費用報銷在基建賬上，對各類費用性支出缺少市場比價，費用支出彈性大。（七）部門監(jiān)管力度不夠。目前許多部門往往從各自業(yè)務(wù)出發(fā)，缺乏對工程投資的有效約束。許多問題往

5、往在工程后階段才出現(xiàn)，平時發(fā)生的許多超概算問題都未能及時發(fā)現(xiàn)與糾正，造成后面工程款無法支付，拖欠人工工資，有的甚至引起社會穩(wěn)定問題。（八）其他客觀超概因素。如征地拆遷宏觀政策變化，法定補償標(biāo)準(zhǔn)提高，法定消防配置要求提高，市場價與概算定額提高不同步，建筑安全施工及文明需要而改變施工工藝等。二、解決建設(shè)項目超概算的對策要根本上控制項目超概算，從項目的可行性研究開始，涉及項目的各有關(guān)單位應(yīng)嚴(yán)格按照基本建設(shè)程序操作，使用單位和建設(shè)單位的第一責(zé)任人在思想上要高度認識超概算的嚴(yán)重危害性，同時各有關(guān)審批部門也要嚴(yán)格履行職責(zé)。（一）政府投資建設(shè)項目逐步推行代建制。目前的工程建設(shè)項目，一般都由管理單位或使用單位

6、在負責(zé)實施，作為實施單位，本身就有投資擴張的沖動，是超概算的真正受益者，因此要從根源上解決超概算問題，必須將他們進行分開。單純依靠工程建設(shè)的各種約束制度來解決超概算問題，很難發(fā)揮長久作用，新的國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定中就指出各級部門要改進建設(shè)實施方式，“對非經(jīng)營性投資項目加快推行代建制，即通過招標(biāo)等方式，擇選專業(yè)化的項目管理單位負責(zé)建設(shè)實施，嚴(yán)格控制項目投資，質(zhì)量和工期限，竣工驗收后移交使用單位?！边@一建設(shè)管理體制的變革，是個重大突破，顯示了強大的生命力。隨著代建制的不斷完善和深入，必將發(fā)揮其更大的優(yōu)越性，在控制投資概算、提高投資效益方面發(fā)揮更大作用。（二）嚴(yán)格建設(shè)程序，規(guī)范項目管理?；?/p>

7、建設(shè)從項目決策、設(shè)計、施工到竣工驗收的全過程中，各項工作一環(huán)扣一環(huán)，從資金角度看，遵循著“估算控制概算，概算控制預(yù)算，預(yù)算控制結(jié)算”進行。嚴(yán)格按建設(shè)程序辦事，可以杜絕超概算、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象的發(fā)生，同時對未按基建程序操作項目加大處罰力度，杜絕事后補辦手續(xù)簡單處理方式。有利于提高政府投資效益。從而保障法律、法規(guī)的實施，維護政府投資的嚴(yán)肅性。（三）加強對設(shè)計圖紙和設(shè)計概算的審查。提高設(shè)計質(zhì)量，使設(shè)計圖紙符合設(shè)計深度的要求，這對于提高設(shè)計概算的質(zhì)量是十分必要的。設(shè)計概算是控制投資規(guī)模和工程造價的主要依據(jù)，也是撥款的依據(jù)之一。對設(shè)計圖紙和概算進行審查，可確保概算真實反映設(shè)計圖紙的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，使概算投

8、資總額更加完整、合理和接近實際，還可以對不經(jīng)濟、不合理的因素進行調(diào)整，有利于造價控制。要提高概算的質(zhì)量，就應(yīng)該從加強對初步設(shè)計概算的審查入手，設(shè)計單位要建立健全自審、審核、審定和概算審查制度，避免因設(shè)計和概算的錯漏而造成概算。同時，政府各相關(guān)職能部門也要加強對設(shè)計方案和概算的審查。（四）加強勘察、設(shè)計、監(jiān)理、審價等中介機構(gòu)管理，。由于各類中介機構(gòu)市場化運作時間短，從業(yè)人員水平參差不齊，重業(yè)務(wù)量，輕投資控制。而建設(shè)單位管理經(jīng)驗不足，對中介機構(gòu)信任過度，在造成許多項目看上去監(jiān)管很有力，而實際上發(fā)揮的作用有限。其工程造價控制方面，作為建設(shè)單位，自身也有必要加強專業(yè)人員素質(zhì)，對中介機構(gòu)提供的設(shè)計、預(yù)算

9、、決算等咨詢成果加強監(jiān)管和約束，特別是在合同中引入造價控制懲罰機制，迫使其增強責(zé)任感，提高工作質(zhì)量。（五）嚴(yán)格控制設(shè)計變更和現(xiàn)場簽證。政府投資建設(shè)項目應(yīng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的項目總概算進行建設(shè)，將初步設(shè)計和項目總概算作為施工圖設(shè)計、審查及編制項目預(yù)算的依據(jù)。建設(shè)單位不得擅自修改原設(shè)計、擴大工程項目、增加建設(shè)內(nèi)容、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。在對設(shè)計變更和簽證增加工程的審查過程中，應(yīng)按照控制投資、保證質(zhì)量、加快進度、提高效益的指導(dǎo)方針，以及合理定價和有效控制的基本原則，確定工程變更的必要性、合理性和真實性。（六）規(guī)范招投標(biāo)程序，建設(shè)“陽光工程”。政府投資項目建設(shè)要嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)的法律法規(guī)，在規(guī)定范圍之內(nèi)的項目必須公開招投標(biāo)，提高招標(biāo)過程的透明度，避免暗箱操作。公開招標(biāo)可以吸引更多實力雄厚、技術(shù)水平高、信譽好的施工企業(yè)參加投標(biāo)，既可以保證工程質(zhì)量，也可以降低工程成本，有效控制施工階段的工程造價。同時，還可以防止工程建設(shè)過程中的腐敗行為。（七）規(guī)范施工合同，加強合同管理。合同在工程造價管理中對雙方都具有法定的約束力。引入合同管理機制，規(guī)范施工合同的簽訂及管理，是施工階段管理的一項重要工作。合同中應(yīng)明確承發(fā)包雙方的權(quán)利與義務(wù)，明確合同價款及其調(diào)整方法、工程變更、現(xiàn)場簽證、索賠處理等。同時，合同要突出可操作性，在