廈門市公交管理體制改革的實(shí)踐與體會(huì)復(fù)習(xí)過程

1、廈門市公交管理體制改革的實(shí)踐與體會(huì)隨著區(qū)域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和人的全面健康發(fā)展，尤其是隨著海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)重要中心城市戰(zhàn)略地位的確立，對(duì)廈門城市公共交通運(yùn)輸提出了更新、更高的要求。早在十年前，廈門市委、市政府就高度重視城市公共交通管理體制的改革工作，但受諸多因素影響，改革幾度擱淺。直至本屆政府才真正推進(jìn)了此項(xiàng)改革，徹底改變了體制不順、政出多門、職能交乂、管理混亂的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制管理模式，為構(gòu)建海灣型城市大公交體系、實(shí)踐“以人為本、執(zhí)政為民”理念進(jìn)行了有益的嘗試和探索。一、原有公共交通基本現(xiàn)狀及存在的主要問題（一）公交企業(yè)概況從事公共交通運(yùn)輸?shù)钠髽I(yè)共有40家，其中；國(guó)有企業(yè)7家，社會(huì)民營(yíng)運(yùn)輸企業(yè)33家。

2、全市從事公共交通運(yùn)輸車輛2178部，平均每萬人擁有30標(biāo)臺(tái)，人均擁有率較高。全市已經(jīng)開通公交線路161條，?？空军c(diǎn)的911個(gè)，停車場(chǎng)30處，總面積的94940平方米，可容納1582輛公交車停放。全市營(yíng)運(yùn)公交日發(fā)總班次18613班次，日客運(yùn)總雖129萬人次，年客運(yùn)雖5.3億人次，其中公交總公司年客運(yùn)總雖3.2億人次。（二）管理體制存在的主要問題1、體制不順，管理混亂。從國(guó)家層面上可以看到，建設(shè)部、交通部和公安部都從不同角度參與對(duì)城市公共交通的管理；從廈門本市層面更可以看到公共交通市場(chǎng)存在多頭管理、政出多門的狀況：市公交總公司及下屆分公司歸屬市政園林局管理；特區(qū)運(yùn)輸總公司和社會(huì)中巴、出租車歸屬市交

3、通委管理；公安交通警察支隊(duì)和市城管辦參與市內(nèi)公交及中巴線路、站點(diǎn)的安排和管理；各管理部門之間的配合問題由市城管辦協(xié)調(diào)解決。2、競(jìng)爭(zhēng)無序，經(jīng)營(yíng)艱難。由于全市不同所有制的公交營(yíng)運(yùn)企業(yè)隸屬不同主管部門，在占用公交資源、繳交稅費(fèi)、核定載客人數(shù)、享受財(cái)政補(bǔ)貼等方面的待遇輕重不同。這種在不同起跑線上出發(fā)的不平等經(jīng)營(yíng)，造成公交市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)無序，出現(xiàn)違章超車、超載、超速現(xiàn)象，不單給群眾生命安全帶來威脅，而且損害了經(jīng)營(yíng)者與交通行為參與者的合法權(quán)益，也損害了政府威信和特區(qū)形象。3、資源利用效率低，投融資方式單一。全市40家公交營(yíng)運(yùn)企業(yè)各自獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，爭(zhēng)搶有限的道路資源，出現(xiàn)“熱線”搶著開、“冷線”無車走的局面，如多種

4、所有制的公交車輛爭(zhēng)搶市區(qū)湖濱南路、思明北路這些“熱線”，導(dǎo)致營(yíng)運(yùn)高峰期平均35秒就有一部公交車輛經(jīng)過，使運(yùn)力大于運(yùn)雖，造成運(yùn)力和道路資源的浪費(fèi)。長(zhǎng)期來，廈門國(guó)有公交企業(yè)主要依賴政府投資，規(guī)模擴(kuò)張緩慢，車輛更新?lián)Q代乏力，無法與海灣型城市建設(shè)發(fā)展相適應(yīng)。4、社會(huì)中巴、的士尚處于粗放式分散經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，沒有借助現(xiàn)代企業(yè)制度形成規(guī)?；s式經(jīng)營(yíng)，從而造成管理水平低下、競(jìng)爭(zhēng)力缺乏。二、城市大公交體系的改革舉措廈門市公共交通管理體制改革的基本思路是：根據(jù)我市現(xiàn)階段的市情，采用國(guó)有主導(dǎo)，政府扶持，適度競(jìng)爭(zhēng)，多元投資，漸進(jìn)發(fā)展的經(jīng)營(yíng)發(fā)展模式。要實(shí)現(xiàn)公共交通管理改革目標(biāo)，就要有創(chuàng)新意識(shí)，要把構(gòu)建城市大公交體系作為城

5、市政治、經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的前提條件，樹立起“公交優(yōu)先”、“大公交體系”的觀念，制定出相應(yīng)的政策和把握好正確的改革方向。（一）打破壟斷，開放市場(chǎng)改革開放二十年來，國(guó)有公交公司大多時(shí)間對(duì)公交市場(chǎng)近乎完全壟斷，這種局面阻礙了我市公交市場(chǎng)的良性發(fā)展，也不利于國(guó)有公交企業(yè)自身的改革與發(fā)展。市委、市政府決心遵循市場(chǎng)自身發(fā)展的規(guī)律，打破壟斷，適度引入競(jìng)爭(zhēng)，力求營(yíng)造一個(gè)開放的、公平的、有序的公交運(yùn)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。在改革策略上采用分步推進(jìn)的方針：首先，公交總公司暫時(shí)保留國(guó)有全資的企業(yè)組織形式繼續(xù)運(yùn)營(yíng)，構(gòu)建公交市場(chǎng)的第一運(yùn)營(yíng)實(shí)體。同時(shí)，指導(dǎo)廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)運(yùn)輸集團(tuán)有限公司控股的海滄公交公司、同安公交公司和特運(yùn)出租車公司進(jìn)行整

6、合，使其成為國(guó)有控股股份公司，構(gòu)建公交市場(chǎng)的第二運(yùn)營(yíng)實(shí)體。此外，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律和現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，引導(dǎo)社會(huì)中巴、出租車采取聯(lián)合重組的措施，組建規(guī)范化的企業(yè)，構(gòu)建公交市場(chǎng)的第三運(yùn)營(yíng)實(shí)體。2006年將第二運(yùn)營(yíng)實(shí)體的三家國(guó)有公交企業(yè)，即特運(yùn)公交、海滄公交、同安公交等與廈門公交總公司整合，組建有限責(zé)任公司，形成投資主體多元化的現(xiàn)代公交企業(yè)組織模式。然后積極創(chuàng)新主體，在確保國(guó)有控股的前提下，積極物色國(guó)內(nèi)或國(guó)外的合作對(duì)象，構(gòu)建混合所有制的股份公司?？傊沂袑凑铡叭嬉?guī)劃，統(tǒng)一管理，國(guó)有主導(dǎo)，有序競(jìng)爭(zhēng)，依法監(jiān)管”的公交行業(yè)政策，鼓勵(lì)民間和外資進(jìn)入公共交通領(lǐng)域，參與行業(yè)的合資、合作、參股重組經(jīng)營(yíng)，形

7、成公交經(jīng)營(yíng)投資主體多元化，市場(chǎng)主體相對(duì)集中的行業(yè)合理組織結(jié)構(gòu)。（二）改革行政干預(yù)手段改革行政干預(yù)傳統(tǒng)做法，是市場(chǎng)充分發(fā)展的必然要求。我們不僅僅將公交當(dāng)作公益事業(yè)，更重要的是我們將之作為一種城市基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)來發(fā)展。這就要求我們充分發(fā)揮市場(chǎng)在公交產(chǎn)業(yè)資源配置中的主要作用，放棄行政直接干預(yù)做法，轉(zhuǎn)向借助宏觀調(diào)控手段對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展方向等作出及時(shí)有效的調(diào)整。通過改革進(jìn)一步明確政府部門不再直接管理企業(yè)，做到政企分開。國(guó)有公交企業(yè)和資產(chǎn)按法定程序劃歸國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門，行業(yè)管理統(tǒng)一由市交通委一家承擔(dān)，職能轉(zhuǎn)變到加強(qiáng)政策引導(dǎo)和宏觀調(diào)控。改革方案實(shí)施后，交通委已組織力雖對(duì)島外農(nóng)村的公交線路布局的規(guī)劃開展調(diào)研制定關(guān)

8、于組建公共交通發(fā)展咨詢委員會(huì)的工作方案、關(guān)于成立廈門公交服務(wù)質(zhì)雖考評(píng)委員會(huì)工作方案、廈門公交線網(wǎng)GIS管理系統(tǒng)（建設(shè)方案）、廈門市公交場(chǎng)站管理規(guī)定、廈門市公交線路站點(diǎn)管理暫行規(guī)定。同時(shí)按有關(guān)程序完成廈門市公共交通管理?xiàng)l例的立法報(bào)審工作。（三）整合經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，改革經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制1、成立國(guó)有全資的公交場(chǎng)站企業(yè)。城市公交場(chǎng)站設(shè)施屬于壟斷性資源，按照“場(chǎng)站與運(yùn)營(yíng)企業(yè)分離”的指導(dǎo)思想,將全市的道路公共交通場(chǎng)站資源進(jìn)行整合，合并成立經(jīng)營(yíng)企業(yè)。改革前，市公交總公司擁有首末站停車場(chǎng)35個(gè)，侯車?yán)?36座，其中燈箱侯車?yán)?35座。燈箱式站名牌635個(gè),簡(jiǎn)易立竿式站名牌456個(gè)。市特運(yùn)集團(tuán)擁有公交停車站10個(gè)，站牌

9、657座（多為簡(jiǎn)易立竿式站名牌）。整合后場(chǎng)站企業(yè)的注冊(cè)資本已逾8000萬元。場(chǎng)站企業(yè)成立后，將在全市場(chǎng)站布設(shè)總體規(guī)劃下負(fù)責(zé)公共停車設(shè)施的建設(shè)、管理、維護(hù)和經(jīng)營(yíng)，從而實(shí)現(xiàn)公共停車設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作。2、著手開發(fā)新的海灣城市公交云營(yíng)實(shí)體。制定海上公共交通發(fā)展規(guī)劃，改革現(xiàn)有海上短途客運(yùn)管理體制，組建若干個(gè)混合所有制的海上公共交通企業(yè)，同時(shí)開始規(guī)劃建設(shè)城市公共軌道交通。3、建立健全公交線路特許經(jīng)營(yíng)制度。基于公交企業(yè)對(duì)現(xiàn)代都市的重要性，傳統(tǒng)的“公交企業(yè)等于公營(yíng)企業(yè)”的模式開始受到挑戰(zhàn)，我們必須在“促進(jìn)公用事業(yè)競(jìng)爭(zhēng)”與“維護(hù)公眾利益”之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)。重新建立共用事業(yè)監(jiān)督與市場(chǎng)機(jī)制的有效

10、結(jié)合。我市建立的公交線路特許經(jīng)營(yíng)制度正是在這種背景下進(jìn)行的制度創(chuàng)新。今后，我市新增的公交線路均應(yīng)依法定程序向社會(huì)公開招投標(biāo)，對(duì)歷史形成的現(xiàn)有160條公交營(yíng)運(yùn)線路通過辦理確認(rèn)手續(xù)，并按運(yùn)力、運(yùn)雖作適當(dāng)調(diào)整后繼續(xù)準(zhǔn)于經(jīng)營(yíng)。招投標(biāo)所得一部分作為公交場(chǎng)站、線路建設(shè)的再投入，一部分用于扶持經(jīng)營(yíng)公交的“冷線”。4、推動(dòng)公交票制改革。推廣使用“e通卡”，籌建“公交票務(wù)結(jié)算中心”，為方便乘客和為公交企業(yè)提供服務(wù)平臺(tái)。該項(xiàng)改革唯一的限制對(duì)象是社會(huì)零星運(yùn)營(yíng)的個(gè)體公交車輛或掛靠運(yùn)營(yíng)的公交車輛，這些車輛暫時(shí)不準(zhǔn)使用“e通卡”，以此來引導(dǎo)他們以股份合作制或參股形式加入規(guī)模的公交運(yùn)營(yíng)實(shí)體，以結(jié)束公交運(yùn)營(yíng)市的“游擊隊(duì)”現(xiàn)象

11、。公交票制改革既充分考慮居民的承受力，乂考慮企業(yè)合理的經(jīng)營(yíng)成本和微利。因此，從市場(chǎng)準(zhǔn)入到定價(jià)均受到政府的監(jiān)管。企業(yè)在準(zhǔn)入條件中承諾維持現(xiàn)有票價(jià)水平不變。政府積極創(chuàng)造條件，逐步減少島內(nèi)外公交票價(jià)的差距。公交票價(jià)由物價(jià)部門進(jìn)行成本測(cè)算，采取聽證等法定程序，廣泛聽取各方面的意見后確定。所有經(jīng)營(yíng)公共交通路線的運(yùn)輸企業(yè)繼續(xù)執(zhí)行全市統(tǒng)一制定“公交照顧群體”的優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)老人、殘疾人、中小學(xué)生等繼續(xù)執(zhí)行優(yōu)惠待遇。三、實(shí)施城市公交管理體制改革的幾點(diǎn)體會(huì)通過改革，我市城市公共交通在管理體制、思想觀念、經(jīng)營(yíng)模式和行業(yè)管理等方面取得了較大的突破。概括起來為“三個(gè)注：1”，“四個(gè)創(chuàng)新”，“五個(gè)確保”。（一）“三個(gè)注意

12、”注意改革全過程的慎重和透明。我市公交管理體制改革自二0。三年四月份起開始組織力雖開展調(diào)研，直至二00四年七月改革實(shí)施方案正式執(zhí)行，前后歷時(shí)一年三個(gè)月，方案大小修改達(dá)到37次。期間乂充分汲取市政協(xié)專題調(diào)研的精粹，使方案得到拓深。由于此項(xiàng)改革涉及千家萬戶出行利益和事關(guān)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展大局，市政府十分慎重。方案提交市政府常務(wù)會(huì)討論時(shí)還特意安排公民旁聽；方案擬提交市委常委會(huì)研究通過前，乂由常務(wù)副市長(zhǎng)親自向人大主任會(huì)議作了匯報(bào)說明。注意分步實(shí)施。改革方案在實(shí)施步驟上采取兩步走的策略：第一步調(diào)整公交管理的職責(zé)分工，理順行政管理體制，進(jìn)一步推動(dòng)公交市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)實(shí)體的構(gòu)建。期間抓緊制定出臺(tái)廈門市公共交通發(fā)展規(guī)

13、劃和廈門市公共交通管理?xiàng)l例等重要的法規(guī)。注意加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。成立由兩位分管市政建設(shè)口和工交口的副市長(zhǎng)為正副組長(zhǎng)、各相關(guān)部門為成員的“公交改革領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組”，將辦公室設(shè)在市交通委，從而為整個(gè)改革提供強(qiáng)有力的組織保證措施。（二）“四個(gè)創(chuàng)新”在體制創(chuàng)新上，實(shí)行城市公共交通綜合管理。過去，由于實(shí)行分散的管理模式，機(jī)構(gòu)和職能交乂，管理人員隊(duì)伍龐大。同時(shí)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所需的政府審批手續(xù)重疊、龐雜，扯皮嚴(yán)重等，難以為乘車人提供滿意的服務(wù)。通過改革，以管理體制為切入口，實(shí)行“一城一交”的管理模式，即行業(yè)上統(tǒng)一歸市交通委一家管理，形成統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)人，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，從而為建立“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效”的行政管理機(jī)構(gòu)奠定堅(jiān)實(shí)

14、基礎(chǔ)。在思想觀念創(chuàng)新上，樹立“公交優(yōu)先”和“大公交、大交通”的觀念。有了“公交優(yōu)先”的觀念，城市規(guī)劃部門就能將專業(yè)規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃，以滿足乘客需求、方便群眾出行為目標(biāo)，確保公交用地需要，并在費(fèi)用上給予優(yōu)惠；各有關(guān)部門就能在政策上對(duì)公交企業(yè)大力扶持，除營(yíng)業(yè)稅外，其他稅費(fèi)按政策予以減免，比如公交車免交養(yǎng)路費(fèi)、運(yùn)管費(fèi)、座位費(fèi)、過橋過路費(fèi)，并對(duì)公交企業(yè)承擔(dān)各種社會(huì)公益事業(yè)酌情給予專項(xiàng)補(bǔ)貼，以及確保公交車輛道路優(yōu)先，寺寺°有了“大公交、大交通”的觀念，才能適應(yīng)我市作為海灣型城市而促使城鄉(xiāng)公共交通一體化步伐加快的發(fā)展趨勢(shì)，切實(shí)解決城鄉(xiāng)居民出行問題，建立起連接市區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的便捷、耗費(fèi)低、服務(wù)規(guī)范

15、的陸、海、軌道客運(yùn)系統(tǒng)，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在運(yùn)營(yíng)方式創(chuàng)新上，重點(diǎn)改造整合社會(huì)中巴車。在對(duì)國(guó)有公交企業(yè)進(jìn)行改革的同時(shí)，把改造整合社會(huì)中巴車擺上議事日程。中巴車是一定時(shí)期的產(chǎn)物，曾經(jīng)為填補(bǔ)國(guó)有公交企業(yè)的服務(wù)空白作出貢獻(xiàn)。然而中巴車經(jīng)營(yíng)主體小而散，絕大多數(shù)屬于個(gè)體經(jīng)營(yíng)或掛靠經(jīng)營(yíng)，采用一車一戶的經(jīng)營(yíng)模式，大大降低了運(yùn)輸組織化程度，難以形成集約化經(jīng)營(yíng)。中巴經(jīng)營(yíng)者極度追求經(jīng)濟(jì)利益，經(jīng)營(yíng)行為不規(guī)范，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，車輛互相追逐，爭(zhēng)搶客源，嚴(yán)重危及乘客安全；駕乘人員文明服務(wù)的意識(shí)差，強(qiáng)行拉客、轉(zhuǎn)賣乘客、甩客等行為時(shí)常發(fā)生；車輛私下炒賣、轉(zhuǎn)讓等等這些行為都導(dǎo)致客運(yùn)服務(wù)質(zhì)雖難以提高。此外由于中巴車車主只顧

16、盈利，車輛臟、亂、差，給特區(qū)也帶來負(fù)面影響。由于中巴車的經(jīng)營(yíng)已經(jīng)不能適應(yīng)我市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民群眾的乘車需求，因此，在政府的引導(dǎo)下，我市借用股份制的現(xiàn)代企業(yè)組織形態(tài)，以產(chǎn)權(quán)為紐帶，率先在集美區(qū)引導(dǎo)中巴車進(jìn)行改革整合，將80%的中巴車整合到股份制企業(yè)進(jìn)行集約化經(jīng)營(yíng)，便中巴車的運(yùn)營(yíng)模式發(fā)生根本的變化。在運(yùn)營(yíng)機(jī)制創(chuàng)新上，將國(guó)有公交企業(yè)推向市場(chǎng)。機(jī)制創(chuàng)新的一個(gè)標(biāo)志是：通過改革已在我市公交市場(chǎng)上構(gòu)建了幾個(gè)混合所有制的運(yùn)營(yíng)主體，為我市的公交市場(chǎng)帶來了活力。引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制的目的是為了更好地發(fā)展公共交通，提高公共交通的服務(wù)水平。沒有競(jìng)爭(zhēng)就不會(huì)有發(fā)展，有了競(jìng)爭(zhēng)才會(huì)有出路。機(jī)制創(chuàng)新的第二個(gè)標(biāo)志是實(shí)行公交線路專營(yíng)權(quán)管理。國(guó)外、國(guó)內(nèi)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都表明，實(shí)施公交專營(yíng)權(quán)管理是確保公交體制實(shí)行政企分離，企業(yè)享有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，保障企業(yè)合法權(quán)益,保證服務(wù)質(zhì)雖，實(shí)現(xiàn)微利經(jīng)營(yíng)，建立有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的有效模式。機(jī)制創(chuàng)新的第三個(gè)標(biāo)志是確立票價(jià)調(diào)整制度。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景之下，如果公交企業(yè)的效益得不到保障，那么投資者就會(huì)對(duì)公交投資失去興趣，公共交通就得不到長(zhǎng)足的進(jìn)步，因此在在政府宏觀引導(dǎo)下，在堅(jiān)持面向大眾，吸引大眾的