行政合法性原則

1、行政合法性原則，是指行政主體（其中主要是行政機(jī)關(guān)）在行使行政權(quán)的過(guò)程中必須遵守法律，行政主體實(shí)施的行政活動(dòng)必須符合法律的規(guī)定（包括權(quán)限規(guī)定、實(shí)體和程序規(guī)定）而不得與法律相違背，違法行為應(yīng)無(wú)效或應(yīng)撤銷(xiāo)，違法者必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在這里，合法性原則的法”，整個(gè)而言其形式可包括法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)（以及自治條例和單行條例）;對(duì)規(guī)章可采取一種比較務(wù)實(shí)性的態(tài)度，有限地承認(rèn)規(guī)章即對(duì)符合法律、法規(guī)的規(guī)章承認(rèn)其有效性，對(duì)不符合法律、法規(guī)的規(guī)章則不承認(rèn)其作為法的形式；5在規(guī)范上既應(yīng)包括實(shí)體法規(guī)范又應(yīng)包含程序法規(guī)范;在規(guī)范的結(jié)構(gòu)上，不應(yīng)僅限于義務(wù)性規(guī)范而且還應(yīng)包括權(quán)利性規(guī)范和權(quán)義復(fù)合規(guī)范。？（一）行政合

2、法性原則的具體要求？根據(jù)我國(guó)的情況，行政合法性原則可包括以下幾方面的具體要求：其一，行政主體必須是依法設(shè)立的并具備相應(yīng)的資格。一項(xiàng)行政活動(dòng)的合法，首先就要求實(shí)施行為的主體必須合法。如果進(jìn)行行政活動(dòng)的主體沒(méi)有依法成立或者不具備行政主體資格，其所為的行為自然不應(yīng)具有法律效力。該項(xiàng)內(nèi)容包括行政機(jī)關(guān)和其他行使行政權(quán)的組織都必須符合法律規(guī)定的資格和組織條件以及人員條件。其二，行政活動(dòng)必須要有法律的依據(jù)。無(wú)法律即無(wú)行政”當(dāng)然我們沒(méi)必要限定在嚴(yán)格意義上的法律”，而應(yīng)包括法律、法規(guī)及授權(quán)立法），行政活動(dòng)只能依照法律的規(guī)定而進(jìn)行；沒(méi)有法律的規(guī)定即表明其無(wú)權(quán)進(jìn)行活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)不能任意地采取行動(dòng)。這也是行政活動(dòng)和公

3、民的活動(dòng)的最大區(qū)別。有人認(rèn)為，在消極行政領(lǐng)域內(nèi)是沒(méi)有法律規(guī)范就沒(méi)有行政”，而在積極行政（或服務(wù)行政）內(nèi)則是法無(wú)明文禁止，即可作為我們以為任何性質(zhì)的行政都必須要有法律的依據(jù)，既然有枳極行政也應(yīng)符合法定的權(quán)限和程序的要求，不得同憲法、法律相抵觸”的表述，就表明該類(lèi)行政活動(dòng)要有法律依據(jù)，而不是沒(méi)有法律依據(jù)的法無(wú)明文禁止即可作為對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，只有法律有明文規(guī)定（不僅限于具體操作的規(guī)定還應(yīng)包括原則）才得為之。法律為行政機(jī)關(guān)設(shè)定了職責(zé)權(quán)限范圍、活動(dòng)的手段、方式及程序等，行政機(jī)關(guān)只能依據(jù)法律的這些規(guī)定行事而不得在其外行為，沒(méi)有法律的授權(quán)或規(guī)定，行政機(jī)關(guān)就沒(méi)有這種活動(dòng)的自由。否則，就屬于無(wú)效或違法的行為。法

4、律依據(jù)的具體內(nèi)容可從下列三個(gè)方面來(lái)要求：沒(méi)有法律依據(jù)，不得使人民負(fù)擔(dān)義務(wù)或限制權(quán)利；沒(méi)有法律依據(jù)，不得為公民設(shè)定權(quán)利或減免其義務(wù)（當(dāng)然符合法定物條件和理由，行政機(jī)關(guān)是可以依法設(shè)定權(quán)利或減免其義務(wù)的，即行政機(jī)關(guān)不得任意作出影響公民或組織的權(quán)利義務(wù)的行為）；必須在法律授權(quán)或規(guī)定的范圍內(nèi)行使行政權(quán)。其三，行政機(jī)關(guān)必須實(shí)施法律。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，各級(jí)行政機(jī)關(guān)必須執(zhí)行法律，且下級(jí)行政機(jī)關(guān)必須執(zhí)行其上級(jí)行政機(jī)關(guān)的決定、命令。因此，行政機(jī)關(guān)必須采取措施或行動(dòng)保證法律規(guī)范的實(shí)施。有關(guān)行政機(jī)關(guān)的權(quán)利規(guī)范、義務(wù)規(guī)范，行政機(jī)關(guān)都必須遵守；而且，行政機(jī)關(guān)還必須盡一切力量保證法律賦予的職權(quán)和職責(zé)得以

5、實(shí)現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)不僅有消極的義務(wù)遵守法律，而且有積極的義務(wù)采取行動(dòng)，保證法律規(guī)范的實(shí)施?！逼渌模`反法律的行政活動(dòng)屬違法行為。違反行政法律規(guī)范的行為，在法律上不具有法律效力，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)有權(quán)予以撤銷(xiāo)、變更或宣告無(wú)效；行政違法主體應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任（有關(guān)法律責(zé)任問(wèn)題將在行政責(zé)任性原則部分論述）。?（二）行政合法性原則的構(gòu)成？就行政合法性原則的內(nèi)容而言，除了從上述若干具休要求來(lái)分析外，我們還可將其注入深刻、具體的內(nèi)容，吸收若干子原則作為行政合法性原則的內(nèi)容構(gòu)成。筆者以為，對(duì)行政合法性原則具體可確定下列子原則：其一，法律優(yōu)先原則（或稱(chēng)法律優(yōu)越原則）。法律優(yōu)先原則的基本含義在于行政行為或其他一切行政活

6、動(dòng)，均不得與法律相抵觸。此處所謂的法律”，僅指全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律。該項(xiàng)原則包含如下含義：第一，法律優(yōu)先于行政，行政必須服從法律，在效力上法律高于行政法規(guī)、規(guī)章及行政機(jī)關(guān)作出的任何行政決定。根據(jù)我國(guó)憲法有關(guān)條文的規(guī)定，國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定的，行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院各部委根據(jù)法律、行政法規(guī)以及上層級(jí)地方性法規(guī)相抵觸的前提下制定的，即不抵觸”原則?？梢?jiàn)，在我國(guó)其他形式的法規(guī)、規(guī)章在效力上都是低于法律的。第二，行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)，應(yīng)優(yōu)先適用法律，否則將導(dǎo)致法律適用的錯(cuò)誤。第三，行政活動(dòng)應(yīng)直接根據(jù)法律而作出或者間接根據(jù)法律（依據(jù)法規(guī)或者依法制定的規(guī)章的規(guī)定）而作出。？麟蒯i曜林依法行政

7、原則其二，法律保留原則。法律保留原則，即某些事項(xiàng)只能由法律予以規(guī)定（即法律的專(zhuān)屬范圍），或者必須在法律明確授權(quán)的情況下行政機(jī)關(guān)才有權(quán)予以規(guī)定。法律保留的事項(xiàng)范圍一般是在對(duì)公民的基本人僅的限制方面（如行政處罰法第9條規(guī)定限制人身自由的行政處罰的設(shè)定權(quán)專(zhuān)屬于法律）。法律保留原則的含義除了指國(guó)家立法機(jī)關(guān)有制定限制人權(quán)的法律的權(quán)限外，還包括國(guó)家立法機(jī)關(guān)在法律明確授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)或決定來(lái)限制人權(quán)（如行政處罰法第10和、第12條的規(guī)定）。?其三，禁止越權(quán)原則。權(quán)力只有在其法定的權(quán)限范圍內(nèi)行使才是合法有效的，為確保行政權(quán)的行使符合法律授權(quán)的范圍，必須要以禁止主原則來(lái)規(guī)范行政權(quán)的行使（或者行政活動(dòng)）。禁止

8、越權(quán)原則是指行政機(jī)關(guān)必須在法定的職權(quán)范圍內(nèi)行使，超越了其法定權(quán)限范圍的行為在法律上都是違法或無(wú)效的。行政機(jī)關(guān)不得越權(quán)，如果越權(quán)則其行為不具有法律效力。這是因?yàn)?，法律效力必須法律授予，如不在法律授?quán)范圍內(nèi)，它就在法律上站不住腳?！?2因此，法院及其他有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)可以撤銷(xiāo)越權(quán)行為或者宣布越權(quán)行為無(wú)效。按越權(quán)的一般理解，越權(quán)既包括實(shí)體上的越權(quán)（超過(guò)法定權(quán)力范圍），也包括程序上的越權(quán)（即違反法定的必須遵守的程序）。筆者以為下列幾種情況可歸入越權(quán)：一是無(wú)權(quán)限。即有關(guān)行政機(jī)關(guān)或者組織、個(gè)人根本無(wú)行政權(quán)或者無(wú)管轄權(quán)卻行使了一定的行政權(quán)力。通俗地說(shuō)，即無(wú)權(quán)行使了有權(quán)二是超越了權(quán)力的行使界限。行政機(jī)關(guān)有一定的行

9、政權(quán)力范圍，但其行使超過(guò)了該范圍，我們將該類(lèi)越權(quán)行為稱(chēng)之為橫向越權(quán)如地域越權(quán)、工商機(jī)關(guān)行使公安機(jī)關(guān)的職權(quán)等。三是縱向越權(quán)除不同職能的行政機(jī)關(guān)外，在上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間也存在職權(quán)權(quán)限的劃分，根據(jù)組織法的規(guī)定上下級(jí)行政機(jī)關(guān)也不得相互越權(quán)。縱向越權(quán)即下級(jí)行政機(jī)關(guān)行使了上級(jí)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)或者上級(jí)行政機(jī)關(guān)行使了下級(jí)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，四是內(nèi)部越權(quán)即行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，行使外部行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，這種行為也應(yīng)屬于越權(quán)行為因而無(wú)效。另外，在實(shí)踐中還存在內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間相互越權(quán)的情況。對(duì)這種情況從法治的嚴(yán)格要求來(lái)說(shuō)也是不允許的，應(yīng)屬于一種違法行為，但從行政機(jī)關(guān)整體與行政相對(duì)人的關(guān)系角度來(lái)看，則不宜認(rèn)為該種情況當(dāng)然無(wú)效行政合

10、理（一）自由裁量權(quán)與行政合理性原則？行政合理性原則之所以被作為依法行政原則的一個(gè)子原則看待，就是因?yàn)樵谛姓I(lǐng)域中自由裁量權(quán)的廣泛存在。自由裁量權(quán)不可能無(wú)限制、無(wú)規(guī)則地行使，它除了要遵循合法性原則外，在裁量規(guī)則上還必須受行政合理性原則的制約。所謂行政自由裁量權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)（及其他行政公務(wù)組織）及其行政公務(wù)人員在法律積極明示的授權(quán)或消極默許的范圍內(nèi),基于行政目的，自由斟酌選擇認(rèn)為正確、恰當(dāng)?shù)男袨榈臋?quán)力。13（較為多數(shù)的學(xué)者把自由裁量權(quán)表述為：行政機(jī)關(guān)的自行決定權(quán)，即行為的方式、范圍、種類(lèi)、幅度等的選擇權(quán)。14）由于現(xiàn)代行政管理面臨的事務(wù)的多元性、復(fù)雜性和可變性，立法者不可能預(yù)見(jiàn)社會(huì)生活全部以及行

11、政活動(dòng)可能發(fā)生的所有影響，法律規(guī)定也不可能總攬一切情形，因此，法律不及行政活動(dòng)可能發(fā)生的所有影響，法律規(guī)定也不可能總攬一切情形，因此，法律不得不授權(quán)行政機(jī)關(guān)不授權(quán)行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況斟酌權(quán)衡從而采取適當(dāng)?shù)拇胧煌瑫r(shí)，法律對(duì)行政活動(dòng)的規(guī)定也不可能詳盡無(wú)遺，它必須給行政機(jī)關(guān)留有一定靈活處理的權(quán)力，自由裁量權(quán)也是發(fā)揮行政公務(wù)人員主動(dòng)性和提高行政效率必不可少的條件。洛克曾說(shuō)，宥許多事情非法律所能規(guī)定，這些事情必須交由握有執(zhí)行權(quán)的人自由裁量，由他根據(jù)公眾福利和利益的要求來(lái)處理?！?5不過(guò)在這里，洛克將自由裁量權(quán)與法看作不相容的東西，英國(guó)著名的憲法學(xué)家戴雪也曾持此觀點(diǎn)。今天，這種傳統(tǒng)的廣泛自由裁量權(quán)的存在

12、與法律不相容的觀念已被否定，取而代之的是法治所要求的并不是廣泛的自由裁量權(quán)，而是法律應(yīng)當(dāng)能夠控制它的行使，現(xiàn)代統(tǒng)治要求盡可能多且盡可能廣泛的自由裁量權(quán)。”16法治與人治相對(duì)立，它排除權(quán)力行使者的專(zhuān)橫、武斷和憑個(gè)人意志行事的方式，但是法治并不排除執(zhí)法人員的主動(dòng)精神，法治應(yīng)允許執(zhí)法人員發(fā)揮創(chuàng)造性、主動(dòng)性和積極性，根據(jù)自己的判斷以最佳的方式達(dá)到法律目的的實(shí)現(xiàn)。因此，自由裁量權(quán)的確定，不僅不與法治相沖突，相反還是法治的要求和補(bǔ)充?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)代行政主要表現(xiàn)自由裁量行政，絕對(duì)的羈束權(quán)限行為幾乎是不可能的。國(guó)家必須承認(rèn)自由裁量權(quán)的存在與作用，但是自由裁量權(quán)又有可能被濫用。因此，自由裁量權(quán)的行使，并不是自由無(wú)

13、邊、任意而為，它應(yīng)依法、依權(quán)限并依一定裁量規(guī)則而行使。它必須在外部界限上受法律規(guī)定的約束，在內(nèi)部的自由裁量問(wèn)題上應(yīng)符合行政合理性原則。只有如此，才能保證自由裁量權(quán)的行使既符合行政合法性原則的要求，又做到適度、合理而不致越權(quán)或?yàn)E用。？（二）行政合理性原則涵義分析？關(guān)于行政合理性原則，人們一般認(rèn)為：行政行為的內(nèi)容要客觀、適度，合乎理性（公平正義的法律理性）。有人對(duì)此提出了質(zhì)疑，認(rèn)為無(wú)限度地要求行政決定內(nèi)容要客觀、適度、符合理性的觀點(diǎn)實(shí)際上是對(duì)政府過(guò)份完美的要求，事實(shí)上也是不可能?！惫P者以為，行政合理性原則是一個(gè)具有內(nèi)部網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的限制性原則，不能將它僅理解為是對(duì)行政行為內(nèi)容的要義在于行政權(quán)必須為正當(dāng)

14、目的行使，使用最恰當(dāng)?shù)姆绞剑⑴c法律的精神、內(nèi)容和法律的一般原則相一致。即自由裁量權(quán)的行使必須要符合理”。在對(duì)行政合理性原則的理解上，我們以為主要應(yīng)把握以下幾個(gè)方面：？一是行政合理性原則與行政合法性原則的關(guān)系。有人認(rèn)為，行政合理性原則是合法性原則的必要補(bǔ)充人們現(xiàn)在大多認(rèn)為，行政合理性原則并不是行政合法性原則的必要補(bǔ)充，而是行政法治原則的完善。20我們同意后一種觀點(diǎn)。對(duì)自由裁量權(quán)行使的控制，并不只是行政合法性原則所能解決的，還需要對(duì)之進(jìn)行合理性和公正性以及責(zé)任性的控制。這些子原則共同構(gòu)成了自由裁量權(quán)行使的基本行為準(zhǔn)則。這里應(yīng)注意的是，行政合法性原則對(duì)自由裁量行為的要求往往表現(xiàn)在范圍、面”上，而行

15、政合理性原則是對(duì)自由裁量行為的內(nèi)部限制，是對(duì)自由裁量行為的內(nèi)部具體版”的要求。21行政合法性原則適用于一切行政領(lǐng)域，而行政合理性原則則于自由裁量領(lǐng)域彳亍政合法性原則和行政合理性原則都涉及行政行為是否合法的問(wèn)題，只是二者的程度不同而已：合法性主要是指是否合乎法律的規(guī)定，合理性則主要指在法律規(guī)定范圍或原則內(nèi)是否符合法律的目的、原則等，行政合理原則涉及的是更深層次的合法與否的問(wèn)題。22?二是理”的確定。行政合理性原則中的理”，與法律密切相關(guān)，我們不能離開(kāi)法律來(lái)對(duì)理”作無(wú)限擴(kuò)大的解釋。這里的理”不是道德規(guī)范，不是脫離法律的理”，而是法律的目的、精神，法律一般原則、符合事物發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)觀念。？三是行政

16、合理性原則適用的范圍。在行政合理性原則適用范圍的確定上，人們往往認(rèn)為行政合理性就是要求行政行為的內(nèi)容合理。我們認(rèn)為這種范圍過(guò)于狹窄。不僅行政行為的內(nèi)容要合理，而且行政行為的其他方面如方法、時(shí)間等以及做了同行政行為的主觀意圖或動(dòng)機(jī)等方面都應(yīng)合理。自由裁量權(quán)的行使限度也就決定了行政合理性原則要求的范圍。行政機(jī)關(guān)自由選擇的范圍不限于決定的內(nèi)容，也可能是執(zhí)行任務(wù)的方法、時(shí)間、地點(diǎn)或側(cè)重面，包括不采取行動(dòng)的決定在內(nèi)?！?3可見(jiàn)，行政合理性原則所要求的范圍是自由裁量行為的各方面而不能只限于行為的內(nèi)容上。在主觀方面，不僅要求自由裁量權(quán)在客觀因素上合理，而且還要求主觀動(dòng)機(jī)正當(dāng)，否則就有可能構(gòu)成裁量行為本身內(nèi)部

17、客觀之瑕疵”或裁量行為內(nèi)部主觀之瑕疵在行政合理性原則的具體要求上，人們往往將符合公正的規(guī)則作為合理性原則的一項(xiàng)具體要求，27立法實(shí)踐中也采取了同樣的態(tài)度，如行政訴訟法第54條關(guān)于行政處罰顯失公正的”規(guī)定。我們認(rèn)為這種概括并不盡妥當(dāng)（關(guān)于行政的公正問(wèn)題我們將在后文有關(guān)行政公正性原則部分闡述，在此，我們不將其作為合理性原則的一項(xiàng)具體要求來(lái)看待）。根據(jù)我國(guó)長(zhǎng)期的實(shí)踐和理論的總結(jié)，行政合理性原則應(yīng)包括下列各項(xiàng)要求：？其一，行政行為應(yīng)有合法的目的。任何自由裁量行為的作出，應(yīng)具有合法的目的。這一合法的目的，可具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是行政的目的，即行政必須為民服務(wù)，為公益服務(wù);二是法律的目的，自由裁量行為的

18、作出，不僅要符合法律的一般目的，而且還要符合該法律授權(quán)的特定目的。自由裁量行為是否合理，-切取決于授權(quán)法的真實(shí)目的和意思。”,28即行政行為必須符合法律的具體目的。？其二，行政行為必須具有正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)。行政行為的作出，應(yīng)出于善良、誠(chéng)實(shí)的動(dòng)機(jī)，行政機(jī)關(guān)或者行政公務(wù)人員不能假以執(zhí)行法律的名義將其主觀意志或者個(gè)人的情緒、偏見(jiàn)、同情、反感等施加于公民或者組織。？其三，行政行為的作出應(yīng)考慮相關(guān)的因素而不應(yīng)受無(wú)關(guān)因素的影響。所謂相關(guān)因素是指與待處理事件有內(nèi)在聯(lián)系并可以作為作出決定根據(jù)的因素；所謂不相關(guān)因素，是提與事件本身沒(méi)有內(nèi)在的聯(lián)系而不能作為作出決定根據(jù)的因素。29行政機(jī)關(guān)在作出決定時(shí)，應(yīng)考慮相關(guān)因素，尤其要考慮法律、法規(guī)所明示的或默示的要求考慮的因素，而不應(yīng)考慮與作出決定無(wú)關(guān)的因素。？（四）行政合理性原則的構(gòu)成？在行政合理性原則的判斷標(biāo)準(zhǔn)上，可以借鑒德因關(guān)裁量原則理論，將行政合理性原則具體確定為三個(gè)子原則：適當(dāng)性原則，必要性原則和比例性原則。30？其一，適當(dāng)性原則。適當(dāng)性原則是對(duì)行政行為的一種目的導(dǎo)向要求，即：要求在作出決定時(shí)，面對(duì)多種可能