績(jī)效審計(jì)的理論與實(shí)務(wù)探討

1、績(jī)效審計(jì)的理論與實(shí)務(wù)探討             十六大提出要把質(zhì)量和效益作為經(jīng)濟(jì)工作的一個(gè)重點(diǎn)，而且隨著公共管理體制的建立和政府職能的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化資金績(jī)效觀念也越來(lái)越成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)?，F(xiàn)在，人們不但重視和關(guān)心財(cái)政資金使用的真實(shí)和合法性，更重視和關(guān)心財(cái)政資金使用的效益性，關(guān)心領(lǐng)導(dǎo)決策和新上項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性與效果性。這就迫切需要對(duì)使用國(guó)家財(cái)政資金的績(jī)效進(jìn)行審計(jì)分析評(píng)估?？?jī)效審計(jì)在我國(guó)逐漸引起了人們的重視，也引起了很多有關(guān)的討論，本文只是談?wù)勎覍?duì)績(jī)效審計(jì)的有關(guān)理論與實(shí)踐的幾點(diǎn)粗淺

2、的看法。 一、績(jī)效審計(jì)的概念績(jī)效審計(jì)也稱3E審計(jì)，是對(duì)一個(gè)組織利用資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行的評(píng)價(jià)。經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性是績(jī)效審計(jì)的三個(gè)要素。經(jīng)濟(jì)性是指以最低的資源耗費(fèi)獲得一定數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)出，就是節(jié)省的程度；效率性是指產(chǎn)出（如產(chǎn)品、服務(wù)）與投入的關(guān)系，包括是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出或者是以一定的投入取得最大的產(chǎn)出，就是支出是否講究效率；效果性是指多大程度上達(dá)到政策目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和其他預(yù)期結(jié)果，就是是否達(dá)到目標(biāo)。應(yīng)該指出的是，經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性都不是一個(gè)簡(jiǎn)單的算術(shù)比，三要素之間通常沒有明顯的區(qū)分，實(shí)際業(yè)務(wù)中更難把三者完全割裂開來(lái)。尤其是經(jīng)濟(jì)性和效率性，單獨(dú)來(lái)檢查和評(píng)價(jià)其中的某一

3、項(xiàng)，有時(shí)候顯得意義不大。2.績(jī)效審計(jì)的目的是從第三者的角度，向有關(guān)利害關(guān)系人提供經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的信息，促使資源的管理者或經(jīng)營(yíng)者改進(jìn)工作，更好地履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任；同其他審計(jì)種類一樣，績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的理論基礎(chǔ)是受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系。績(jī)效審計(jì)起源于這樣一種經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系：政府作為受托方對(duì)公共資源進(jìn)行管理和經(jīng)營(yíng)，在資源越來(lái)越少的情況下，對(duì)公共資源的所有者公眾負(fù)有不斷提高公共資源的使用效率和效果的責(zé)任。二、我國(guó)開展績(jī)效審計(jì)的必要性（一）開展績(jī)效審計(jì)是審計(jì)發(fā)展的歷史必然選擇。績(jī)效審計(jì)已在世界范圍內(nèi)得到廣泛開展，并在許多國(guó)家的政府審計(jì)工作中占有相當(dāng)大的比重，且表現(xiàn)出不斷增加的趨勢(shì)，在美國(guó)、英國(guó)、日本等工業(yè)化國(guó)家

4、，績(jī)效審計(jì)在政府審計(jì)業(yè)務(wù)中占有相當(dāng)大的比重，美國(guó)甚至達(dá)到80%以上。加入WTO后，形勢(shì)的發(fā)展對(duì)我國(guó)審計(jì)工作提出了新的要求，需要審計(jì)工作不僅在查處違法違規(guī)方面履行好職責(zé)，還要在促進(jìn)提高財(cái)政財(cái)務(wù)水平和資金使用效益方面發(fā)揮更大的作用。我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)開展績(jī)效審計(jì)已是必然，而且隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善和公共財(cái)政框架的建立，廣泛開展績(jī)效審計(jì)顯得尤為重要：通過(guò)績(jī)效審計(jì)揭露問(wèn)題、促進(jìn)管理、推動(dòng)改革、規(guī)范秩序、提高效益。（二）我國(guó)財(cái)務(wù)審計(jì)和合規(guī)性審計(jì)現(xiàn)狀的局限性二十年來(lái)的審計(jì)工作取得了很大成績(jī)，但在審計(jì)內(nèi)容上基本沒有超出檢查財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法的范疇。傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)和合規(guī)性審計(jì)只檢查政府機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)收支和預(yù)算執(zhí)行情況，

5、評(píng)價(jià)和確定是否符合法律、法規(guī)。審計(jì)人員因?yàn)閷徲?jì)范圍和審計(jì)手段的限制無(wú)法弄清政府機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)所耗費(fèi)的財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)方面的資源以及提供服務(wù)所產(chǎn)生的效果。如交通部門公路建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)，一般的財(cái)務(wù)審計(jì)只能反映政府交通部門的公路建設(shè)資金收支和預(yù)算執(zhí)行情況，無(wú)法反映交通部門在建設(shè)公路時(shí)的資源利用情況，更難反映建成的公路是否必要或位置是否得當(dāng)，總之無(wú)法反映建設(shè)公路的績(jī)效情況。因此，作為國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目的審計(jì)不能僅僅停留在評(píng)價(jià)財(cái)務(wù)控制，確定是否符合法律規(guī)定等財(cái)政財(cái)務(wù)收支合法合規(guī)的層面上，而應(yīng)從政府運(yùn)用其資源效益的角度來(lái)評(píng)價(jià)其工作效果和成效。這就要求我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的審計(jì)應(yīng)從傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)逐步向績(jī)

6、效審計(jì)轉(zhuǎn)變。（三）績(jī)效審計(jì)的作用績(jī)效審計(jì)從傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)中脫穎而出，以美國(guó)為首的西方國(guó)家多年來(lái)運(yùn)用績(jī)效審計(jì)促進(jìn)了政府機(jī)構(gòu)加強(qiáng)管理。通過(guò)績(jī)效審計(jì)政府機(jī)構(gòu)管理工作明顯得到加強(qiáng)，收到了較好的效果；通過(guò)檢查被審計(jì)單位管理效益水平，提出改進(jìn)工作的建議，幫助政府機(jī)構(gòu)不斷改進(jìn)工作，挖掘潛力，從而提高整體管理效益，也為準(zhǔn)確確定政府機(jī)構(gòu)管理者業(yè)績(jī)提供依據(jù)。         三、我國(guó)對(duì)績(jī)效審計(jì)的探索、實(shí)踐及面臨的困難（一）目前，我國(guó)政府審計(jì)的領(lǐng)域仍然主要是傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)和合規(guī)性審計(jì)，但是績(jī)效審計(jì)也初見端倪。最近幾年興起的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審

7、計(jì)，是以領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支為基礎(chǔ)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)，為干部管理部門選拔和任用干部提供依據(jù)。這種審計(jì)是基于加強(qiáng)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的基礎(chǔ)上興起的。他既包括合規(guī)、合法性審查，又包括經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)價(jià)，因此，它是財(cái)務(wù)合規(guī)性審計(jì)與績(jī)效審計(jì)的綜合。2.我國(guó)政府機(jī)關(guān)加大了對(duì)財(cái)政性資金和項(xiàng)目的審計(jì)。如備受關(guān)注的長(zhǎng)樂(lè)機(jī)場(chǎng)審計(jì)取得了較好的成效，在揭露問(wèn)題的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)了綜合分析，提出了高質(zhì)量的審計(jì)建議，實(shí)現(xiàn)了審計(jì)監(jiān)督與服務(wù)的有機(jī)結(jié)合。審計(jì)組在摸清長(zhǎng)樂(lè)機(jī)場(chǎng)家底基礎(chǔ)上，對(duì)項(xiàng)目投資的績(jī)效情況進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià)，全面查清了項(xiàng)目建設(shè)管理中存在的主要問(wèn)題和造成機(jī)場(chǎng)嚴(yán)重虧損的各種主客觀

8、原因。同時(shí)審計(jì)人員進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)上述問(wèn)題和產(chǎn)生原因的分析和研究從機(jī)制、制度上探究深層次原因。實(shí)踐證明，績(jī)效審計(jì)激活了長(zhǎng)樂(lè)機(jī)場(chǎng)：據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年，福州長(zhǎng)樂(lè)機(jī)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入2.3億元，同比增長(zhǎng)19%，減少虧損4500萬(wàn)元，資產(chǎn)負(fù)債率由108%下降至57%.（二）績(jī)效審計(jì)還處在探索階段，在具體的試點(diǎn)項(xiàng)目中，需要有所創(chuàng)新、有所建樹。從這幾年的審計(jì)實(shí)踐表明，績(jī)效審計(jì)取得了一定的成績(jī)，并在不斷的進(jìn)展中，但我國(guó)全面實(shí)施績(jī)效審計(jì)還存在著一些薄弱環(huán)節(jié)及難點(diǎn)評(píng)價(jià)績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)難確定?？?jī)效審計(jì)的對(duì)象千差萬(wàn)別，衡量審計(jì)對(duì)象經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。甚至是同一項(xiàng)目，會(huì)有多種不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，采用不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，

9、得出的結(jié)論會(huì)有天壤之別。這使得每開展一項(xiàng)績(jī)效審計(jì)，審計(jì)人員都必須在現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)開始前，就衡量績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題與被審計(jì)單位進(jìn)行協(xié)商，或者尋求一種公認(rèn)的、不存在異議的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因此，衡量標(biāo)準(zhǔn)的難確定，給績(jī)效審計(jì)人員客觀公正地提出評(píng)價(jià)意見造成了困難。2.績(jī)效審計(jì)的方法和技術(shù)不統(tǒng)一。由于評(píng)價(jià)對(duì)象的不同，審計(jì)職業(yè)界不能為績(jī)效審計(jì)提供一個(gè)統(tǒng)一的方法和技術(shù)。審計(jì)人員在績(jī)效審計(jì)中可以靈活地選擇與被審計(jì)事項(xiàng)相適應(yīng)的技術(shù)和方法進(jìn)行審計(jì)。例如高速公路系統(tǒng)可以用實(shí)地檢查的辦法，確定高速公路的狀態(tài)和維護(hù)系統(tǒng)是否有效；而保健、福利、教育、公共安全等部門，卻很少能運(yùn)用精確的衡量手段，審計(jì)人員必須現(xiàn)階段開展績(jī)效審計(jì)，要從我國(guó)實(shí)際出

10、發(fā)，立足于實(shí)際，積極穩(wěn)妥、扎實(shí)有效地推進(jìn)。李金華審計(jì)長(zhǎng)在2004年全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上指出，積極推進(jìn)效益審計(jì)的實(shí)踐，要從實(shí)際出發(fā)，分層次進(jìn)行探索，同時(shí)要突出重點(diǎn)，工作中要注意抓住影響效益的突出問(wèn)題，摸清情況，深入剖析，予以充分揭露和反映，不能事無(wú)巨細(xì)，面面俱到，抓不住要領(lǐng)。特別是在起步階段，反映的問(wèn)題寧可少一點(diǎn)，也要有說(shuō)服力，評(píng)價(jià)的面寧可窄一點(diǎn)，也要經(jīng)得起各方面的檢驗(yàn)，這樣才能有效地發(fā)揮審計(jì)的作用。提高認(rèn)識(shí)，克服績(jī)效審計(jì)的“神秘感”，績(jī)效審計(jì)并不是高不可攀的，同時(shí)要改變“無(wú)所謂”的態(tài)度，認(rèn)為績(jī)效審計(jì)就是做些分析，搞些服務(wù)，這種認(rèn)識(shí)是不對(duì)的?？?jī)效審計(jì)不僅是監(jiān)督而且是更高層次的監(jiān)督。要把績(jī)效審計(jì)提高到審計(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是憲法賦予的神圣職責(zé)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)。2.要走出照搬國(guó)外審計(jì)的模式的誤區(qū)，必須從中國(guó)實(shí)際情況出發(fā)分層次的探索，開展績(jī)效審計(jì)的試點(diǎn)項(xiàng)目。目前，我國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理水平還不高，財(cái)經(jīng)領(lǐng)域違法違規(guī)問(wèn)題還較為普遍，各項(xiàng)基礎(chǔ)管理比較薄弱，所以我國(guó)目前的績(jī)效審計(jì)還應(yīng)以揭露問(wèn)題為主，重點(diǎn)揭露管理不善、決策失誤造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)和國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題，而不能象國(guó)外那樣搞全面的效益評(píng)估。開