公共政策執(zhí)行的制約因素分析

1、公共政策執(zhí)行的制約因素淺析以江蘇省為例 內(nèi)容摘要：公共政策執(zhí)行就是指公共政策主體將公共政策付諸實施的實踐過程。不僅是公共政策執(zhí)行目標(biāo)能否實現(xiàn)的重要保證,也是衡量公共政策運行質(zhì)量的重要指標(biāo)。隨著政策問題和政策環(huán)境的日益復(fù)雜、多變，制約公共政策執(zhí)行的因素越來越多，公共政策執(zhí)行的難度越來越大，所以分析公共政策執(zhí)行中的制約因素并提出針對性的對策,對于提高公共政策的執(zhí)行和實施,提出改善我國公共政策執(zhí)行力的若干措施和方法。關(guān)鍵詞：公共政策執(zhí)行力；制約因素；對策 一、江蘇省公共政策執(zhí)行制約因素研究的背景隨著社會的發(fā)展，公共政策在國家事務(wù)和社會生活中扮演著越來越重要的角色，它作為社會權(quán)威機關(guān)特別是政府行使權(quán)力

2、、進行管理的重要手段之一，對社會各方面都有重要影響和作用。黨中央和國務(wù)院提出的關(guān)于加強黨的執(zhí)行力建設(shè)，切實提高政府執(zhí)行力，構(gòu)建和諧社會的總體要求，也使得如何確保公共政策執(zhí)行的有效性成為群眾日益關(guān)注的一個熱點領(lǐng)域。以江蘇省來看，對公共政策執(zhí)行的研究關(guān)注較晚，直到20世紀(jì)90年代中期才逐漸有了一些關(guān)注政策執(zhí)行的研究論文出現(xiàn)，研究公共政策執(zhí)行的專著為數(shù)更少，這些情況是和我國的特定歷史條件分不開的。目前我國仍然處于經(jīng)濟體制和政治體制的改革期，黨和國家制定了一系列的公共政策，這些政策包括農(nóng)業(yè)政策、教育政策、產(chǎn)業(yè)政策等。這些政策最終的成效如何，很大程度上取決于執(zhí)行過程。在政策的執(zhí)行過程中，相關(guān)部門投入了大

3、量的人力、物力和財力，按照經(jīng)濟學(xué)“以最小的產(chǎn)出獲得最大的收益”的“理性”假設(shè)，政策執(zhí)行必須帶來一定的收益以彌補這些投入的成本。但是，往往由于執(zhí)行過程中存在大量的制約因素，以致政策的執(zhí)行結(jié)果不盡如人意。我國目前公共政策執(zhí)行過程中存在的問題主要包括機械性執(zhí)行、野蠻性執(zhí)行、附加性執(zhí)行、敷衍執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、抵制性執(zhí)行等。所以研究分析公共政策執(zhí)行的制約因素并提出解決方案有助于提高我國公共政策的質(zhì)量與提升公共政策執(zhí)行力的水平。二、公共政策執(zhí)行的發(fā)展?fàn)顩r美國學(xué)者艾利森認(rèn)為“在實現(xiàn)公共政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10，而其余的90取決于有效的執(zhí)行?！闭咧贫?，并不等于政策問題的解決，要徹底解決問題，

4、則有賴于有效的政策執(zhí)行。大量的研究和事實表明，幾乎每個國家在實際的公共政策執(zhí)行過程當(dāng)中都不可避免的遇到許多的障礙，阻礙公共政策的執(zhí)行或者使公共政策偏離預(yù)定目標(biāo)。我國公共政策執(zhí)行偏差在形式上主要有“復(fù)制”性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、敷衍性執(zhí)行、變異性執(zhí)行和停滯性執(zhí)行等類型。產(chǎn)生這些問題的原因主要是政策本身不利于執(zhí)行、體制轉(zhuǎn)軌、溝通不暢和監(jiān)督不力等，所以，在執(zhí)行的有效性上，我國較世界發(fā)達國家落后了許多。西方發(fā)達國家研究公共政策和政策執(zhí)行的時間較早，已積累了豐富的確保政策執(zhí)行有效性的經(jīng)驗，例如，建立了政策制定的民眾參與體制、政策執(zhí)行主體的多元體制以及政策執(zhí)行過程的監(jiān)督問責(zé)體制等等，在實踐中取得了較好的效果，

5、值得我們借鑒。改革開放以來，在我國現(xiàn)實的公共政策執(zhí)行過程當(dāng)中，在相當(dāng)程度上還存在著諸如“有令不行、有禁不止的現(xiàn)象，導(dǎo)致政策目標(biāo)不能有效實現(xiàn)乃至完全落空的情形，不利于我國現(xiàn)代化建設(shè)的順利進行。當(dāng)前我國公共政策執(zhí)行中的問題主要有政策敷衍、政策附加、政策替代、政策照搬、政策利用、政策損缺、政策抵制等。這些問題的存在有著深厚的經(jīng)濟與社會原因，嚴(yán)重制約了公共政策的執(zhí)行效力和效率，造成了公共管理資源以及社會資源的浪費和損失。三、公共政策執(zhí)行的制約因素分析（一）公共政策本身的制約公共政策執(zhí)行本身是一個極為復(fù)雜的過程，公共政策自身的諸多因素往往影響和制約公共政策執(zhí)行的效果。公共政策本身存在的問題主要有以下幾點

6、。第一政策方案不合理，正確的政策符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律，代表人民群眾的根本利益，能夠促進社會發(fā)展，具有科學(xué)的性質(zhì)，因而能得到有效的執(zhí)行。一項公共政策如果不能反映客觀存在著的情況，不符合大多數(shù)人民群眾的愿望、利益和要求，那么這項公共政策就缺乏合理性。因而，公共政策的合理性是政策有效執(zhí)行的根本前提。公共政策缺乏合理性首先表現(xiàn)在政策規(guī)定的各項內(nèi)容沒有反映客觀存在的現(xiàn)實情況，政策所規(guī)定的各項行為不符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律。具體來說，主要有：公共政策目標(biāo)針對性不強，即政策沒有針對當(dāng)前的政策問題，沒有反映民眾的政策需求，這樣的政策即使得到很好的執(zhí)行也無法真正解決問題，甚至可能產(chǎn)生另一個新的政策問題；公共政策

7、目標(biāo)彈性不適度，彈性過大或者過小都會影響公共政策的執(zhí)行。政策目標(biāo)彈性過大，使得公共政策缺乏穩(wěn)定性和明確性，導(dǎo)致政策執(zhí)行者無所適從；反之，政策目標(biāo)彈性過小，則會使政策執(zhí)行缺乏靈活性和應(yīng)用性；公共政策的可行性程度不高，即公共政策本身確立的政策目標(biāo)、執(zhí)行方式和流程以及效果評估標(biāo)準(zhǔn)等方面脫離了實際，以至于在技術(shù)上或?qū)嶋H效果上根本無法達到。政策本身缺乏合理性，其在執(zhí)行過程中將表現(xiàn)出政策行為規(guī)范與客觀實際的強烈沖突，使政策執(zhí)行失去了實踐基礎(chǔ)。這樣的政策非但達不到政策目標(biāo)，有時甚至是政策執(zhí)行越到位，實際造成的損失越大，導(dǎo)致政策執(zhí)行效果與政策目標(biāo)背道而馳第二缺乏明晰性，是指公共政策要有明確的執(zhí)行范圍、科學(xué)的操

8、作流程、客觀量化的評估標(biāo)準(zhǔn)等。政策缺乏明晰性將使政策的可操作性減弱，使公共政策的執(zhí)行者與目標(biāo)群體無所適從；同時缺乏明晰性的政策還會引起政策的執(zhí)行范圍不清，導(dǎo)致執(zhí)行者對政策的任意變通。另外，公共政策執(zhí)行的博弈理論認(rèn)為，政策的實施過程實際上是一種政策參與人的博弈過程，博弈者都努力尋求對自己有利的行動方案，這樣，政策漏洞或政策模糊區(qū)就成為博弈雙方尋求的對象。因為“只要找到了制度（政策）漏洞，就可以繞過己有的規(guī)定，甚至使現(xiàn)行制度成為無用的東西”。所以，政策合理的一個重要表現(xiàn)，就是規(guī)范內(nèi)容的嚴(yán)密性、清晰性和確定性，以保證各個主體各司其職，各得其所，獎懲有道。公共政策的明晰性是政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵所在，是政

9、策執(zhí)行者行動的依據(jù)，也是對政策執(zhí)行進行評估和監(jiān)督的基礎(chǔ)政策。要能夠順利執(zhí)行，它必須具體明確，即政策方案和目標(biāo)具體明確、政策措施和行動步驟明確。政策模棱兩可、含糊不清，就會使政策執(zhí)行者對政策目標(biāo)和內(nèi)容發(fā)生誤解或曲解而導(dǎo)致政策執(zhí)行中出現(xiàn)問題。因政策缺乏明晰性而造成的政策漏洞對于公共政策的有效執(zhí)行危害極大。第三缺乏穩(wěn)定性和協(xié)調(diào)性，公共政策的穩(wěn)定性與協(xié)調(diào)性是聯(lián)系在一起的。政策的穩(wěn)定性是指公共政策一經(jīng)制定出來，就要保持相對穩(wěn)定的一段時間，不能頻繁變化，朝令夕改。公共政策缺乏合理性的另一個表現(xiàn)就是政策執(zhí)行資源的不到位。公共政策的執(zhí)行，政策意圖的貫徹，政策目標(biāo)的達成，都要耗費和使用一定的資源，無論是權(quán)力還是

10、物質(zhì)資源。但現(xiàn)實中的很多情況是，政策制定者只關(guān)注設(shè)定什么樣的政策目標(biāo)，確定由誰來執(zhí)行，而對于執(zhí)行這項政策需要什么樣的資源，需要多少資源缺乏必要的關(guān)注，一味地依靠各級行政系統(tǒng)的固有資源，而不予以適當(dāng)?shù)淖芳雍脱a充。所以，在政策執(zhí)行者本身資源就緊缺或不豐富的情況下，各種政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象的出現(xiàn)也就不足為奇了，“巧婦難為無米之炊”，說的就是這個道理。 （二）公共政策執(zhí)行體制處于轉(zhuǎn)軌期 從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換是資源配置方式的根本性轉(zhuǎn)換，這種轉(zhuǎn)換帶來的變化影響著政策執(zhí)行。 利益主體從相對單一變?yōu)槎嘣Ｓ媱澖?jīng)濟體制下，由于利益主體相對單一，政策主體都是圍繞一個共同目標(biāo)而

11、執(zhí)行政策，政策執(zhí)行者的主要任務(wù)是訂計劃、搞審批、層層分解指標(biāo)，政策對象則是努力完成計劃與指標(biāo)，因此政策執(zhí)行中的偏差現(xiàn)象偶爾有之，但遠未成為一種普遍現(xiàn)象。 然而，隨著我國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，利益主體越來越多元化，各地區(qū)、各部門直至各單位都有其獨立的利益。有些利益主體為尋求自身利益的實現(xiàn)，必然要趨利避害，尋找政策上的漏洞，規(guī)避那些阻礙實現(xiàn)自身利益的政策，達到實現(xiàn)自身利益的目的。這種政策規(guī)避所導(dǎo)致的直接后果就是消極的政策偏差。 另一方面，長期以來，我們習(xí)慣了經(jīng)驗決策和人治的傳統(tǒng)風(fēng)尚，遠未形成科學(xué)化、民主化的政策決策體制。這主要表現(xiàn)在政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)督各要素

12、之間，沒有形成既相對獨立又相互協(xié)調(diào)的運行機制。政策制定還存在依靠領(lǐng)導(dǎo)者的智慧和經(jīng)驗的情況，難免導(dǎo)致政策制定工作的隨意性；政策執(zhí)行中，由于沒有明確規(guī)定政策執(zhí)行者自行變通的彈性幅度，加之政策本身高度抽象，公共政策執(zhí)行者根據(jù)各自理解和經(jīng)驗隨意執(zhí)行政策的情況在所難免。另外，在政策評價和監(jiān)督工作中，由于缺乏明確的檢驗標(biāo)準(zhǔn)，缺乏專門的評價反饋渠道和強有力的監(jiān)督機制，導(dǎo)致政府執(zhí)行公共政策中出現(xiàn)的問題長期得不到糾正。可見，不解決公共政策的制定、執(zhí)行、評價和監(jiān)督等方面?zhèn)鹘y(tǒng)體制遺留下來的問題，政策執(zhí)行就不可能是科學(xué)有效的。（三）公共政策執(zhí)行機制溝通不暢 政策執(zhí)行機制是政策執(zhí)行運行的軌道，該軌道的溝通渠道

13、通暢與否直接決定著公共政策執(zhí)行的效果。目前，我國公共政策執(zhí)行機制中存在的溝通不暢問題主要有：執(zhí)行主體單一。由于我國政策執(zhí)行主要依賴于政府各級組織或機構(gòu)，忽略了非政府組織和社會大眾的在政策執(zhí)行中的作用。這樣，前者始終處于主動地位，而后者處于從屬地位，兩者之間的信息流很少，即使有，一般也都是后者對前者的單向溝通。其結(jié)果是不但造成政策執(zhí)行過程中執(zhí)行人員以權(quán)謀私，將公共資源轉(zhuǎn)化為個人資本，而且挫傷了非政府組織和社會大眾政策參與的積極性，從而產(chǎn)生政策抵觸情緒。信息不暢通。信息傳播是政策順利執(zhí)行的“潤滑劑”，由于不重視信息傳播，且傳播渠道單一，導(dǎo)致社會大眾對政策缺乏充分的了解，進而對公共政策產(chǎn)生懷疑、猜疑

14、甚至抵觸，極大地影響公共政策執(zhí)行的有效性。溝通與反饋差。公共政策在執(zhí)行過程中，由于執(zhí)行主體與執(zhí)行對象缺乏良好的溝通，造成執(zhí)行對象對政策的質(zhì)疑；加之對執(zhí)行對象的意見或建議收集以及信息反饋不及時等原因，使得政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差不能及時得到糾正，影響了政策的有效執(zhí)行。執(zhí)行主體之間缺乏協(xié)調(diào)。由于執(zhí)行主體之間缺乏良好的溝通與協(xié)調(diào)，加之執(zhí)行主體之間職能不清、交叉、重疊或錯位，造成相互推諉、相互指責(zé)、多頭執(zhí)行或執(zhí)行中斷的混亂局面，也給政策執(zhí)行帶來極大的負面影響。（四）對政策執(zhí)行主體的監(jiān)督不力 雖然目前我國已形成了多元化的監(jiān)督體系，但由于政府內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)缺乏相對的獨立性，再加上絕大多數(shù)社會監(jiān)督

15、主體沒有直接的獎懲權(quán)，使得監(jiān)督力度和效果大打折扣。監(jiān)督主體的效用難以發(fā)揮的根本原因在于監(jiān)督主體對于公共政策執(zhí)行主體沒有直接的獎懲權(quán)，即對于切實有效執(zhí)行公共政策的執(zhí)行主體不能給與激勵，對于主觀上不愿，客觀上不努力執(zhí)行公共政策的主體也沒有強制權(quán)，監(jiān)督主體對于公共政策執(zhí)行主體的利益不能施加直接的影響。另一方面，各監(jiān)督主體之間責(zé)任不明確，沒有明確的法律規(guī)范來規(guī)定各種監(jiān)督主體的監(jiān)督范圍和職權(quán)，造成了監(jiān)督混亂，其結(jié)果只能是誰都在監(jiān)督，誰都沒有在監(jiān)督，“遇到有利的搶著上，遇到不利的搶著讓”；再一方面，加上某些監(jiān)督人員素質(zhì)低下，與執(zhí)行人員“合作”，扮演“裁判”和“運動員”雙重角色，其結(jié)果是嚴(yán)重影響了公共政策目

16、標(biāo)的實現(xiàn)。典型的例子就是，假冒偽劣產(chǎn)品久禁不絕的一個重要原因就是“制假者”、“打假者”和“監(jiān)督者”三方有著共同的“利益追求”，那就是，公共政策執(zhí)行者和監(jiān)督者有意無意地為制假者提供“庇護傘”，然后坐等制假者上門“進貢”，從制假賣假中謀取個人利益或部門利益。因此，制定科學(xué)的政策是實現(xiàn)政策目標(biāo)的一個必要保證，也是公共政策執(zhí)行能夠順利實現(xiàn)的關(guān)鍵因素。四、提高公共政策執(zhí)行效力的對策就政策目標(biāo)的最終實現(xiàn)而言，執(zhí)行比政策本身更為重要。政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，不僅影響預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)，甚至可能導(dǎo)致待解決問題的惡化。我們應(yīng)積極探索完善我國公共政策執(zhí)行問題的對策，促進公共政策的有效執(zhí)行，確保公共政策目標(biāo)的實現(xiàn)。（一）

17、提高公共政策的質(zhì)量1、提升公共政策合法化程度一方面，公共政策制定過程必須透明化。要增強政策執(zhí)行活動的透明度，必須限制政府政策制定者的特權(quán)，把所推行的政策及其執(zhí)行條件、措施、結(jié)果等真實情況全面、及時地向公眾公開。另一方面，公共政策的制定必須符合法律規(guī)章和制度程序。只有使政策制定的制度程序規(guī)范化，才能保證政策制定過程的合法性，使公共政策在嚴(yán)密的制度安排下得以產(chǎn)生，從而避免公共政策制定的盲目性和不規(guī)范性。2、推進公共政策制定的科學(xué)化、民主化公共政策的科學(xué)化和民主化使公共政策在執(zhí)行過程伊始就協(xié)調(diào)好政府、市場與社會三方面的關(guān)系，減少公共政策執(zhí)行中可能遇到的阻力。公共政策的民主化程度越高，越有利于避免濫用

18、權(quán)力和獨裁，越有利于降低公共政策的決策風(fēng)險，也越有利于政策目標(biāo)群體對于公共政策的接受。3、注重公共政策的統(tǒng)一性提升公共政策的可操作性，要處理好政策制定者與執(zhí)行者之間的利益差別，合理掌握公共政策的回旋余地，盡量減少執(zhí)行彈性。只有公共政策具備很強的可操作性，政策執(zhí)行者才容易把握政策精神實質(zhì)，使政策措施通過執(zhí)行者發(fā)揮出巨大的威力。（二）完善公共政策執(zhí)行機制1、完善政府行政體系建立合理的權(quán)利組織機構(gòu)要理順縱橫向政府之間的關(guān)系，明確各政府之間、各職能部門之間的職能和職責(zé)，制定嚴(yán)格的責(zé)任制，建立相對獨立的機構(gòu)編制管理法律體系2、健全公共政策執(zhí)行信息溝通和反饋機制信息是公共政策執(zhí)行的重要資源，政策信息的有效

19、溝通可以減少政策執(zhí)行的盲目性，減少政策執(zhí)行的難度和阻力。健全信息溝通機制要增強政策執(zhí)行的透明度；加強政策信息網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，實現(xiàn)信息溝通多元化；完善政府信息公開相關(guān)法律法規(guī)。3、建立完備的公共政策執(zhí)行責(zé)任追究制度公共政策執(zhí)行者在享有公共權(quán)力的同時必須承擔(dān)公共責(zé)任，包括政治責(zé)任、法律責(zé)任、道義責(zé)任。建立完備的責(zé)任追究制度，第一要建立健全首長責(zé)任制、目標(biāo)責(zé)任制、崗位責(zé)任制以及引咎辭職制等制度，通過制度的規(guī)范化、權(quán)威化和習(xí)慣化，使政策執(zhí)行者直接對執(zhí)行結(jié)果負責(zé)，促進其忠實地執(zhí)行政策。第二要將責(zé)任追究與法律法規(guī)有機結(jié)合起來，對公共政策執(zhí)行主體違反法律的行為進行責(zé)任追究，提高法律法規(guī)的可行性和可操作性。第三要

20、建立嚴(yán)格的政策執(zhí)行考核制度，運用科學(xué)的評價方法對政策執(zhí)行人員做出正確客觀的評價，為責(zé)任追究制度的實施提供科學(xué)依據(jù)，以不斷提高政策執(zhí)行主體的政策水平。4、建立行之有效的公共政策執(zhí)行監(jiān)督體系健全有效的政策執(zhí)行監(jiān)督體系是公共政策有效執(zhí)行的必要前提。健全的監(jiān)督體系要確保專門監(jiān)督機關(guān)的獨立性、充分發(fā)揮新聞輿論監(jiān)督的作用、以法律保證群眾監(jiān)督的暢通。（三）提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)和能力1、提高公共政策執(zhí)行主體的政治素質(zhì)和政策執(zhí)行水平提高政策執(zhí)行主體的政治素質(zhì)和政策執(zhí)行能力，是確保政策順利執(zhí)行的首要因素。為減少政策執(zhí)行偏差，不僅要提高政策執(zhí)行者的思想政治素質(zhì)、增強大局觀念、防護和克服各種不良作風(fēng)、強化職業(yè)道德、提高自律精神、規(guī)范執(zhí)行行為，還要提高其理論水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)，拓寬知識面，調(diào)整知識結(jié)構(gòu)，補充薄弱環(huán)節(jié)，用科學(xué)的理論武裝頭腦、指導(dǎo)工作，善于動態(tài)的辯證思維，以大局、戰(zhàn)略為重，提高綜合分析和判斷的能力以及隨機應(yīng)變的能力。2、提高公共政策執(zhí)行主體的職業(yè)道德素質(zhì)政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題直接與執(zhí)行主體的職業(yè)道德素質(zhì)有關(guān)。要注重開發(fā)、培育機制的建設(shè)，對有關(guān)公共政策人員進行系統(tǒng)的選擇、培養(yǎng)、激勵、配置及評價。建立公共政策執(zhí)行人員的行政倫理養(yǎng)成機制和約束機制，提升公共政策執(zhí)行者的“官德”，確保執(zhí)行人員的思想素質(zhì)。此外