村改居社區(qū)管理存在問題及對策

1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上“村改居”社區(qū)居委會管理中的問題及對策分析推薦本文- 梁 慧 王 琳摘要:我國“村改居”社區(qū)居委會是伴隨著城市化進程而出現(xiàn)的,它是有別于村委會和城市居委會的一種新型居委會。由于其產(chǎn)生的時間較晚,“村改居”社區(qū)居委會的改制工作仍在摸索當(dāng)中。本文著重針對“村改居”社區(qū)居委會管理中存在的職能定位不明確、管理人員素質(zhì)不高、社區(qū)參與有限、經(jīng)費來源模糊、法律法規(guī)欠缺等主要問題,提出完善我國“村改居”社區(qū)居委會管理的具體建議。 關(guān)鍵詞:社區(qū); 村改居; “村改居”社區(qū)居委會; 城市居委會 中圖分類號:C916文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1004-0544(2008)11-0171-0

2、3 一、 “村改居”社區(qū)居委會管理的含義與特點 隨著我國城市化的步伐不斷地加快,很多農(nóng)村地區(qū)自主或者被動地進入到城市化的浪潮當(dāng)中,其管理體制、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和生活文化需求等方面發(fā)展到了城鎮(zhèn)的水平或者接近于城鎮(zhèn)的水平,或者是由于要適應(yīng)村級行政區(qū)劃的重新調(diào)整等形勢,被強制性地劃入到城市建設(shè)的規(guī)劃區(qū)域之內(nèi),這些地區(qū)都面臨著要進行“村改居”工作。而“村改居”社區(qū)居委會就是在這種背景下產(chǎn)生的,它是指將原來的農(nóng)村村民委員會撤銷,改為城市社區(qū)居民委員會,用城市的管理模式去治理被城鎮(zhèn)化的原農(nóng)村地區(qū)。而“村改居”社區(qū)居委會管理就是指以“村改居”社區(qū)居委會為管理主體,采用科學(xué)的手段,對轄區(qū)范圍內(nèi)實施的有效組織管理。 我

3、國“村改居”工作大體上是從20世紀(jì)90年代開始進行的,由于開展的時間較晚,發(fā)展仍未成熟。進行“村改居”地區(qū)有別于原來的農(nóng)村地區(qū),也與一般的城市地區(qū)相區(qū)別。因此,通過對我國“村改居”社區(qū)居委會、村委會和城市居委會管理進行區(qū)別比較,可以看出“村改居”社區(qū)居委會具有以下的特點: 第一,過渡性。這種過渡性主要體現(xiàn)在管理主體、管理體制和管理人員等方面。在管理主體方面,管理主體是“村改居”社區(qū)居委會,它是由村委會轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯游瘯?“村改居”社區(qū)居委會的產(chǎn)生就是為了適應(yīng)從原行政村過渡到城市社區(qū)的地區(qū)在管理工作上實現(xiàn)和平過渡;在管理體制方面,“村改居”社區(qū)居委會仍然采用農(nóng)村村委會的管理方式、方法進行管理,對

4、社區(qū)的管理依然依靠傳統(tǒng)的宗族關(guān)系手段,同時又受到城市居委會的影響,在某些方面已經(jīng)實現(xiàn)了與城市居委會的銜接;在管理人員方面,“村改居”社區(qū)居委會成員主要是由原村委會的班子簡單組合而成,社區(qū)管理人員絕大部分是由原村委會的干部擔(dān)任。 第二,模糊性。一方面,“村改居”社區(qū)居委會在經(jīng)費來源上比較模糊。中華人民共和國居民委員會組織法(以下簡稱為居組法)修改草案第26條規(guī)定:居民委員會的工作經(jīng)費和來源,居民委員會成員的工資的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和來源,由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者上級人民政府規(guī)定并撥付;同時居民委員會的公益性設(shè)施由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌解決,政府及其有關(guān)部門需要委托居民委員會承辦的事項,應(yīng)提供必要的經(jīng)

5、費和條件。而村委會在履行行政管理職能時并沒有得到國家財政補貼,公共事務(wù)、村干部的工資等方面的支出也主要由村集體經(jīng)濟承擔(dān)。而“村改居”社區(qū)居委會由于改革不到位,還存在集體經(jīng)濟成分,因而經(jīng)費來源多來自于集體經(jīng)濟組織。另一方面,指導(dǎo)“村改居”社區(qū)居委會管理的法律規(guī)范比較模糊。城市居委會有居組法對其管理工作進行指導(dǎo),村委會有中華人民共和國村民委員會組織法(以下簡稱為村組法)進行約束,但由于“村改居”社區(qū)居委會具有其特殊性,在工作中往往不能完全參考居組法的規(guī)定,導(dǎo)致在法律指導(dǎo)上比較模糊。 第三,環(huán)境復(fù)雜性。一是人口構(gòu)成的復(fù)雜性?！按甯木印鄙鐓^(qū)的居民大都是由農(nóng)民轉(zhuǎn)化而來,居民社會生活圈子比較小,生活環(huán)境是

6、比較穩(wěn)定和封閉,彼此之間存在聯(lián)系。而城市社區(qū)的居民一般來自不同的地方,彼此之間聯(lián)系較少,生活環(huán)境比較開放,生活中顯得更為獨立?！按甯木印鄙鐓^(qū)多數(shù)處在城鄉(xiāng)結(jié)合部,除了原來的居民,還會大量涌入的外來打工者,沖擊著原有的人口構(gòu)成。二是經(jīng)濟環(huán)境的復(fù)雜性?！按甯木印焙蟮纳鐓^(qū)經(jīng)濟成分比較復(fù)雜,農(nóng)村原有的集體經(jīng)濟尚未完全轉(zhuǎn)制或者難以進行有效的處理而依然存在。而且仍有少數(shù)居民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作,依靠土地生存。而城市社區(qū)的經(jīng)濟主要是比較成熟的工商業(yè),實行的是市場經(jīng)濟模式。 二、 我國城市“村改居”社區(qū)居委會管理中存在的主要問題 “村改居”以后,由社區(qū)居委會代替了原來的村委會,管理體制發(fā)生改變,社區(qū)居委會也按照居組

7、法的要求進行了改組。但由于在大部分地區(qū),原村委會的影響力巨大,導(dǎo)致在實際改造的工作中,兩者的關(guān)系沒有理順,在多方面產(chǎn)生了一些比較突出的問題,影響著“村改居”社區(qū)居委會的良好運行。 (一) “村改居”社區(qū)居委會管理職能定位不明確 在職能定位上,“村改居”社區(qū)居委會的職能能否順利轉(zhuǎn)變,將直接影響“村改居”社區(qū)居委會的工作能否順利進行。傳統(tǒng)村委會的職能主要是管理本村事務(wù),管理的是本村村民,以及對村經(jīng)濟組織進行管理,行政色彩較為濃厚。而城市居委會的職能主要體現(xiàn)在提供社區(qū)服務(wù)上,實現(xiàn)的應(yīng)是服務(wù)職能,管理的對象不再只是原來的村民,還要面對很多外來的人口,對于經(jīng)濟部分則不再進行統(tǒng)一管理。目前大部分“村改居”

8、社區(qū)居委會未實現(xiàn)由行政職能向服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變,無法按照社區(qū)的要求對社區(qū)進行有效管理,也無法向社區(qū)居民提供衛(wèi)生、治安、教育、社會保障等社區(qū)基礎(chǔ)服務(wù)工作。由于政府對農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變的復(fù)雜性了解不夠,準(zhǔn)備不足,因此在取得城市發(fā)展需要的土地以后,不愿意觸動原有的利益格局和人事安排,沒有將新改造的社區(qū)納入到整個城市的統(tǒng)一管理體系當(dāng)中,將“村改居”社區(qū)事務(wù)留給原來的村組織自行解決。 (二) “村改居”社區(qū)居委會工作人員的素質(zhì)有待提高 目前,“村改居”社區(qū)居委會工作人員主要是由原村委會的班子簡單組合而成,社區(qū)管理人員絕大部分是由原村委會的干部擔(dān)任的,這些人員的學(xué)歷普遍不高,在管理工作上主要依靠的是個人威望和傳統(tǒng)

9、經(jīng)驗,還停留在使用“土辦法打天下”的局面。無論在工作方法上,還是在管理理念上都顯得創(chuàng)新不足,思想不夠開放,再加上年齡偏大,學(xué)歷不高,導(dǎo)致他們在工作上創(chuàng)新不足。 (三) “村改居”社區(qū)居民適應(yīng)能力不強,社區(qū)參與有限 首先,農(nóng)民傳統(tǒng)的觀念根深蒂固,對土地的依懶性很強,受到傳統(tǒng)生活習(xí)性的影響,“村改居”雖然將其身份改變?yōu)槌鞘芯用?將其居住的地區(qū)由農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘?但很多人無法改變其農(nóng)民的意識,下至居民,上到“村改居”社區(qū)居委會的管理人員對社區(qū)的認(rèn)識,仍然停留在原來的行政村上。例如,不少居民仍習(xí)慣稱呼居委會主任為“村長”,稱呼其居住的社區(qū)為“我們村”?？梢?居民仍不適應(yīng)新的變化,思想觀念仍停留在未改制之

10、前。若“村改居”社區(qū)居委會的管理人員是由社會招聘而來,居民對其容易產(chǎn)生不信任感,容易出現(xiàn)“村改居”社區(qū)居委會工作不能落實的局面。 其次,“村改居”以后,居民不能再像以前一樣依靠土地生活,因此成為了失地人員。雖然這一部分人轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?就業(yè)環(huán)境變得比較寬松,但由于大部分人的文化素質(zhì)不高,又沒有掌握相關(guān)技術(shù)工作,使這一部分人的就業(yè)存在困難?！按甯木印钡那嗄暧捎谟心贻p的資本,尚且可以快速地找到工作,但很多人特別是“4050”人員,就存在著很大的困難。而部分就地安置的居民,由于缺乏技能和上進心,造成不少居民游手好閑、不思上進,不能融入到改變后的社區(qū)生活。 第三,由于選舉制度的改變,導(dǎo)致社區(qū)居民的參與

11、度不足。村組法規(guī)定村民直接提名產(chǎn)生候選人,以無記名投票和公開計票的方法直接差額選舉出村委會。雖然按照居組法也是采取直接選舉的形式,但在實際工作中,居委會成員的產(chǎn)生采取的方法是間接選舉或者直接向社會進行公開招聘。這對于“村改居”的居民來說,居民不能再像以前直接參與社區(qū)的事務(wù),這會導(dǎo)致居民參與社區(qū)管理的權(quán)力減少,喚醒不了居民參與社區(qū)自治的意識,從而影響社區(qū)居民參與社區(qū)自治的積極性,也使“村改居”社區(qū)居委會的工作難以開展。 (四) 經(jīng)費來源比較模糊 由于涉及到原村民的實際利益和今后利益分配等重大問題,但在“村改居”過程中產(chǎn)權(quán)制度等改革不到位,政府相關(guān)職能部門又沒有出臺統(tǒng)一的集體土地和集體資產(chǎn)的處置方

12、法等情況下,在我國“村改居”工作中,我國很多地方都在這一環(huán)節(jié)被卡住了。很多地方由于缺乏指導(dǎo),就直接簡單地將生產(chǎn)大隊改為居委會,將原來村民擁有的村集體資產(chǎn)的所有權(quán),實行“村改居”后的“集體資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系不變”原則,將集體資產(chǎn)簡單置換,使“村改居”社區(qū)居委會這一本來不應(yīng)具有的經(jīng)濟管理職能的城市群眾自治組織接管了原生產(chǎn)大隊的權(quán)力,造成“村改居”社區(qū)居委會和居辦集體企業(yè)政企不分的局面。由于社區(qū)管理中的經(jīng)費來源多來自于集體經(jīng)濟組織,因此集體經(jīng)濟組織在社區(qū)管理中占了主導(dǎo)地位,而“村改居”社區(qū)居委會則淪為附屬地位,嚴(yán)重削弱了居委會的職權(quán)。根據(jù)居組法第十七條規(guī)定,居民委員會的工作經(jīng)費和來源,由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)

13、的人民政府或者上級人民政府規(guī)定并撥付。但在實際工作中,由于上級政府受財力的限制,從減少政府開支的角度出發(fā),往往未將“村改居”社區(qū)居委會列入政府財政支出,而改由居辦的集體企業(yè)所承擔(dān)。這種結(jié)果導(dǎo)致政府把財政責(zé)任推給“村改居”社區(qū),使其容易重走以前的由村委會作財政支出的舊路,更加使其政企不分,并且影響居辦集體企業(yè)的健康發(fā)展。 (五) 缺乏健全的法律規(guī)范 在“村改居”過程中,由于沒有明確的法律法規(guī),導(dǎo)致“村改居”社區(qū)居委會在管理工作中缺乏制度的保障。在發(fā)達(dá)國家,凡是要進行改革之前,要先立法,然后按照法律的要求進行改革,這樣做既有法可依,改革又有法律的約束,又能落實改革工作。但“村改居”工作由于缺乏相關(guān)

14、的法律規(guī)范,因此在改制的過程中出現(xiàn)某些問題難以解決,如有很多“村改居”社區(qū)采用的仍是原來農(nóng)村的社會保障體系,農(nóng)村的社保體系覆蓋面低、保障水平較差,改制后的“村改居”社區(qū)居民未能享受到城市居民的社會保障體系。三、 加強我國城市“村改居”社區(qū)居委會管理工作的若干建議 (一) 完善“村改居”社區(qū)居委會管理體制 由于我國長期存在的城鄉(xiāng)二元體制,使農(nóng)村與城市之間的跨度較大,體制也不盡相同。因此,“村改居”工作存在其特殊性和敏感性,在進行新的組織體系的設(shè)置之前,我們要立足現(xiàn)實,基本保持原狀,又要有適度的改革,使“村改居”社區(qū)居委會一步一步地轉(zhuǎn)變?yōu)檫m合城市社區(qū)發(fā)展的要求的管理組織,實行和平過渡,從而安定民心

15、。在管理方法上,要吸取原村委會的治理經(jīng)驗,借鑒村民自治的合理因素。例如在選舉管理人員時,借鑒原行政村候選人的產(chǎn)生辦法,即村民直接提名產(chǎn)生候選人,以無記名投票和公開計票的方法直接差額選舉出村委會,保留民主的做法,發(fā)展基層民主。在管理模式上,要推進模式的創(chuàng)新,例如健全科學(xué)合理的社區(qū)自治體系,建立與基層黨委、政府、社區(qū)企業(yè)等單位共建社區(qū)的機制;組建新的社區(qū)工作網(wǎng)絡(luò),招聘專業(yè)的社區(qū)工作者,加強“村改居”社區(qū)居委會管理人員隊伍的建設(shè);強化社區(qū)服務(wù),建立完善的社會保障體系,把“村改居”社區(qū)的社會保障體系納入到城市的管理體系,按城市的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。 (二) 推進“村改居”社區(qū)居委會職能的轉(zhuǎn)變,有效提供社區(qū)公共服

16、務(wù) “村改居”社區(qū)居委會要把一般的社會管理職能和經(jīng)濟管理職能區(qū)分開來。應(yīng)逐步將“村改居”社區(qū)居委會與社區(qū)企業(yè)分開,將社區(qū)管理的公共事務(wù)與社區(qū)企業(yè)的經(jīng)營行為分開,減少經(jīng)濟功能,增強管理、服務(wù)、教育等其他功能提供更多的社區(qū)公共服務(wù)。首先,“村改居”社區(qū)居委會要向社區(qū)居民提供完善的就業(yè)服務(wù)管理,以及進一步完善居民的社會保障體系?！按甯木印币院?居民失去賴以生存的土地,成為失地又失業(yè)的弱勢群體。因此,“村改居”社區(qū)居委會應(yīng)著重完善勞動就業(yè)培訓(xùn)體系,“村改居”社區(qū)居委會可以不定期地邀請專家和志愿團體為居民提供免費的勞動技術(shù)培訓(xùn);可以通過與企業(yè)的良性溝通,擴大就業(yè)信息來源,為居民提供就業(yè)的平臺。其次,“村

17、改居”社區(qū)居委會作為公益型服務(wù)的提供者,應(yīng)做好整體的規(guī)劃,為社區(qū)居民服務(wù)。由于公益型服務(wù)的重要特點在于,它是免費提供給社區(qū)居民的,而進行公益型服務(wù)的資金主要來源于上級政府的財政撥付?！按甯木印鄙鐓^(qū)居委會不能只依靠政府的資金,還要依靠社區(qū)內(nèi)企業(yè)的、志愿團體等提供的籌資。第三,在社區(qū)開展互助性服務(wù)。“村改居”地區(qū)在這方面具有優(yōu)勢條件,原來的行政村擁有傳統(tǒng)的宗族關(guān)系,居民間相互關(guān)系非常密切,“村改居”社區(qū)居委會可以設(shè)立社區(qū)治安聯(lián)防隊伍,由社區(qū)的失業(yè)居民擔(dān)任,利用他們對社區(qū)的熟悉度,對社區(qū)的治安狀況進行管理;還可以培育志愿團體,定期探訪社區(qū)的孤寡老人,提供公益性服務(wù)。 (三) 培訓(xùn)“村改居”社區(qū)居委會

18、工作人員 “村改居”社區(qū)居委會的治理,最重要的還是要關(guān)注居委會工作人員的能力與素質(zhì)。目前“村改居”社區(qū)居委會中有一部分是由原來的村委會工作人員所擔(dān)任,其素質(zhì)較差引起了人們的注意。相對來說,留任一部分工作能力強的原村委會干部是必須的,因為其對于“村改居”社區(qū)各方面比較熟悉,比較容易開展工作,但應(yīng)注意對這一部分工作人員進行引導(dǎo)和培訓(xùn),轉(zhuǎn)變其原有的思想觀念和工作方式。加強對“村改居”社區(qū)居委會的工作人員進行培訓(xùn),除了依靠正規(guī)的學(xué)校教育,還必須結(jié)合“村改居”社區(qū)工作的實際需要,不斷加強對社區(qū)工作人員的管理知識、法律知識、民主意識等方面進行培訓(xùn)。通過學(xué)習(xí),不斷總結(jié)經(jīng)驗,把實踐中的工作經(jīng)驗上升到理論認(rèn)識的

19、高度。同時在培訓(xùn)學(xué)習(xí)的過程當(dāng)中,為了提高社區(qū)工作人員的素質(zhì),可以引入工作人員的競爭機制,采取目前比較流行的績效評估制度,從各方面對“村改居”社區(qū)居委會工作人員進行考核,此外,還可以定期從社會進行公開招聘,促進競爭機制的有效實行。 (四) 積極推進“村改居”社區(qū)居民參與社區(qū)自治 首先,采用多種形式調(diào)動“村改居”社區(qū)居民廣泛參與社區(qū)自治的積極性。一是要進一步強化宣傳,培養(yǎng)居民的社區(qū)意識?！按甯木印鄙鐓^(qū)居委會可以通過對社區(qū)居民樹立強烈的社區(qū)意識,促使他們轉(zhuǎn)變過去的原有觀念,是促使他們廣泛參與社區(qū)建設(shè)活動的思想基礎(chǔ)。強化宣傳要注意有針對性、廣泛性和多樣性。二是要建立和完善居民參與的機制。從長遠(yuǎn)來看,要

20、使居民參與自治建設(shè)社區(qū)的積極性保持下去,就必須將居民參與社區(qū)推向規(guī)范化、制度化,要依據(jù)有關(guān)法規(guī)、政策,通過民主程序和法定程序制定相應(yīng)的規(guī)章制度,形成一整套參與機制。三是要堅持社區(qū)需求本位原則,注重用共同需求、共同利益來調(diào)動居民廣泛參與的積極性?！按甯木印鄙鐓^(qū)居委會應(yīng)將社區(qū)居民的實際需要放在首位,把解決群眾普遍關(guān)心的熱點、難點問題作為社區(qū)工作的重點,從而調(diào)動居民廣泛參與的積極性。 其次,“村改居”社區(qū)居委會應(yīng)大力培育社區(qū)自治組織,提高社區(qū)內(nèi)單位廣泛參與社區(qū)自治的積極性。社區(qū)自治組織主要是指社區(qū)中介組織,如志愿者協(xié)會、業(yè)主委員會等組織。通過多種形式營造社區(qū)共建的氛圍,“村改居”社區(qū)內(nèi)單位通過參與、支持“村改居”社區(qū)自治工作,使社區(qū)資源得到最佳整合與配置,促進社區(qū)與單位的共同發(fā)展。還需注意要在不斷探索、總結(jié)共建經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步構(gòu)建企事業(yè)單位參與社區(qū)建設(shè)與社區(qū)自治的機制體系,逐步把“村改居”社區(qū)自治推向制度化的階段。 (五) 健全法律法規(guī),為推動“村改居”社區(qū)居委會管理提供