基本養(yǎng)老保險立法之疑難問題研究四

1、基本養(yǎng)老保險立法之疑難問題研究四(三機關(guān)事業(yè)單位工作人員的基本養(yǎng)老保險1.干部離退休待遇制度干部和工人的身份區(qū)別是計劃經(jīng)濟體制下最基本的城市身份格局，干部管理歸口人事行政部門，而工人管理歸口勞動行政部門。而“干部”則成為人事管理中一個極為重要的詞匯。略查百度知道關(guān)于“干部”的由來之介紹，干部為外來諧音詞，最先源于法國，法文為cader，意為框架、軍官、高級管理人員等，后來作為軍隊官員、社會團體和企事業(yè)首腦等涵義，逐步為許多國家所通用。中國使用“干部”一詞，則源于日本，在中國共產(chǎn)黨成立之初就廣泛使用了“干部”一詞，并在新中國成立后，繼續(xù)沿用、強化和擴大這一概念，在國家公職人員不斷發(fā)展分化的過程中

2、，干部的范圍越來越廣。各級各類領導人員、黨政機關(guān)、群眾團體的一般公務人員、企事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員以及記者、編輯、教師、醫(yī)生、警察、法官、稅務員、工商人員、銀行職員、文藝工作者等等均屬于干部范圍，以致我國的干部體制更成為一種干部文化。在改革開放后的制度化過程中，“干部”基本上可以等同“公職人員”?！案刹客诵葜贫取?、“老干部離職休養(yǎng)制度”在改革開放的早期很快確立起來，成為干部離退休待遇制度的主要依據(jù)。根據(jù)國務院關(guān)于頒發(fā)國務院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法和國務院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法的通知(國發(fā)1978104號，黨政機關(guān)、群眾團體、企業(yè)、事業(yè)單位的干部，符合條件的，都可以退休，干部退休以后，

3、每月按下列標準發(fā)給退休費，直至去世為止?？谷諔?zhàn)爭時期參加革命工作的，按本人標準工資的90%發(fā)給。解放戰(zhàn)爭時期參加革命工作的，按本人標準工資的80%發(fā)給。中華人民共和國成立以后參加革命工作，工作年限滿20年的，按本人標準工資的75%發(fā)給;工作年限滿15年不滿20年的，按本人標準工資的70%發(fā)給;工作年限滿10年不滿15年的，按本人標準工資的60%發(fā)給。根據(jù)國務院關(guān)于發(fā)布老干部離職休養(yǎng)制度的幾項規(guī)定的通知(國發(fā)198262號的規(guī)定，老干部離休后基本政治待遇不變，生活待遇略為從優(yōu)。在具體的干部離休退休待遇中，整理相關(guān)的規(guī)定和政策，包括了離休費(工資、生活補貼、醫(yī)藥費、護理費、適當津補貼、住宅電話費、

4、交通費、健康休養(yǎng)費、特需經(jīng)費、非生產(chǎn)性福利、無固定收入的配偶或遺孀的生活補助費、年終生活補助費、配偶遺孀醫(yī)療費、探視父母子女或回原籍車船費、喪葬費以及撫恤金等等。然而，干部離休退休待遇制度是以單位保障為基礎的，并最終轉(zhuǎn)化為國家財政責任，這使得干部退休待遇制度有諸多制度上的弊端，而這些弊端隨著市場化的改革，無論機關(guān)、社會團體、事業(yè)單位還是國有企業(yè)，均把其社會職能推向社會，這使得干部退休待遇制度也面臨改革。然而，改革的方式和目標尚并不明朗，而隨著公務員法的出臺和實施，“干部”一詞則逐漸從法律規(guī)范中淡出，而“公務員”則成為主流詞匯，并在編制制度的框架下，又分為了公務員編和事業(yè)編，原則上機關(guān)與公務員相

5、對應，而事業(yè)單位與事業(yè)編制人員相對應，然而這種區(qū)分不是絕對的，其交叉現(xiàn)象較為普遍，不過其共同之處在于：無論被納入公務員編制，還是事業(yè)編制，均由國家財政負擔其工資福利。2.行政機關(guān)的基本養(yǎng)老保險改革公務員的基本養(yǎng)老保險社會保險法(草案第9條第三款的規(guī)定明確公務員和參照公務員管理的工作人員也有基本養(yǎng)老保險制度，更把具體辦法授權(quán)國務院規(guī)定，這意味著公務員群體可能會形成獨立的社會保險體系，這是典型的按照職業(yè)進行社會統(tǒng)籌的立法模式?？梢哉f這款規(guī)定引起了社會上廣泛的質(zhì)疑，有觀點認為，這將使我國目前已經(jīng)被嚴重撕裂的社會保險制度更加無力，并將人為造成不同群體間的身份歧視，甚至敵視。有人分析，如此對公務員的單獨

6、規(guī)定不符合國際社會保險立法的潮流，不利于勞動力的流動，按群體立法的模式將使社會保險法的功能大打折扣。也有觀點認為，公務員的工資出自財政，讓公務員參加社會保險無非是財政的錢左右倒騰，還產(chǎn)生管理成本，并認為這個財政理由足可以解開當前的輿論壓力。然而更多的輿論是，社會保險法另起爐灶有悖于公平正義，勢必造成影響社會穩(wěn)定的社會保險雙軌制等等。更有網(wǎng)絡輿論認為，國務院規(guī)定公務員基本養(yǎng)老保險違反憲法。我們分析，就目前已經(jīng)出現(xiàn)的概念(例如城鎮(zhèn)居民社會保險、農(nóng)村居民社會保險、農(nóng)民工社會保險、公務員社會保險、企業(yè)職工社會保險以及事業(yè)單位職工社會保險等等來看，雖然強調(diào)統(tǒng)一的社會保險，以險種為主來體現(xiàn)社會保險的多層次

7、性，卻事實上在逐步按照職業(yè)或者群體不同的標準來形成社會保險制度，這意味著社會保險的實踐可能由于地域差異而向地域統(tǒng)籌傾斜的情況下，更會在地域內(nèi)形成職業(yè)不同的社會保險體系，然而這種縱橫分割的社會保險體系恰恰是我們應盡力避免的。然而就公務員單獨運作的做法所面臨的問題則主要是來自輿論的壓力。關(guān)于中國養(yǎng)老保險制度改革項目的報告分析，“在國家機關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)之間統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度，有利于促進勞動力的流動、縮小部門差別、提高透明度;還可以促進勞動力的重組、國有資產(chǎn)的剝離和有效利用?！蔽覀冋J為，公務員是否參加社會保險或者基本養(yǎng)老保險是第一個問題，盡管目前有些地方在進行公務員參加社會保險的實踐，也有些地方

8、沒有，但是公務員沒有任何社會保險的相關(guān)制度建設不符合基層公務員雇員化的發(fā)展傾向(取消干部和工人的身份之后，越來越多的傳統(tǒng)意義上的干部將成為雇員是不可阻擋的潮流，基層公務員也不會例外，以往國家對公務員進行籠統(tǒng)的大包大攬的做法，例如全公費醫(yī)療、退休工資等等，這樣籠統(tǒng)的福利可能會逐步制度化。然而對公務員醫(yī)療和退休待遇的制度化顯然應當是走社會保險的道路，而不應當是社會福利或者優(yōu)遇的道路，事實上草案已經(jīng)明確了。在建設公務員社會保險的思路下，對公務員基本養(yǎng)老保險進行體外制度設計和管理就不再是財政倒騰的問題，而是體外設計的必要性和效果分析問題了。我們分析，在公務員隊伍相對封閉的情況下，其社會保險制度的單獨設

9、計就沒有多少法律上的問題;在公務員隊伍與其他勞動者群體之間的流動性比較明顯的情況下，其社會保險制度的單獨設計就可能又出現(xiàn)制度對接問題。而不同制度間的對接向來不是一個簡單的技術(shù)問題，而是兩個制度之間的兼容性或者統(tǒng)一性問題。從這個角度看，公務員的養(yǎng)老保險應當與其他勞動者群體的養(yǎng)老保險制度保持同一。另外，目前公務員的養(yǎng)老、醫(yī)療待遇是福利性的，公務員缺乏對社會保險的群體需求，正是因此，把公務員的基本養(yǎng)老保險辦法授權(quán)國務院則可能使該制度建設長期停滯。因而應當在立法中明確、直接地把公務員納入到基本養(yǎng)老保險體系中。3.事業(yè)單位分化與其養(yǎng)老保險制度改革事業(yè)單位是我國之獨有概念，在域外沒有對應之概念，根據(jù)事業(yè)單

10、位登記管理暫行條例第二條之規(guī)定，事業(yè)單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織。由此概念來看，事業(yè)單位之界定有三個方面的限制：其一，目的上的社會公益性，這要求事業(yè)單位不能以營利為目的，此亦是事業(yè)單位區(qū)分于企業(yè)單位的主要標志之一;其二，資產(chǎn)之公有性，蓋因事業(yè)單位是由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦，其資產(chǎn)當然為國有資產(chǎn)，這使得事業(yè)單位與私營企業(yè)相區(qū)分;其三，事業(yè)性，這里的事業(yè)狹義地解釋為教育、科技、文化、衛(wèi)生等領域。然而，伴隨著市場經(jīng)濟體制的改革，科教文衛(wèi)等領域逐步向私經(jīng)營者開放，事業(yè)單位也隨之分化，有些事業(yè)

11、單位改制為企業(yè)，有些事業(yè)單位納入行政機關(guān)系列，而不少事業(yè)單位卻徘徊在企業(yè)與機關(guān)之間，并兼具兩者之屬性，而在事業(yè)單位中也分化為有編制之人員和無編制之人員，甚至在事業(yè)單位之編制中會區(qū)分出公務員編制和事業(yè)單位編制等等。姑且不談事業(yè)單位之改革趨向，一般地，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度是就事業(yè)單位編制人員之養(yǎng)老保險而言的。關(guān)于事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的輿論更多地與事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案有關(guān)。多數(shù)觀點認為，事業(yè)單位的養(yǎng)老保險改革應當謹慎，而且不宜同公務員相分離的框架下進行。有觀點認為，因為財政困難，事業(yè)單位改革向企業(yè)單位制度靠攏，會使事業(yè)單位從業(yè)人員的權(quán)益受到損失，會產(chǎn)生許多不良后果。也有觀點解釋，

12、事業(yè)單位改革不是出于財政問題的考慮，而是從養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一考慮的。由此看，無論反對還是支持，思維的起點都是以機關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三者之比較而來的，而對比的理由是公平。有觀點認為，我國近60年公務員與事業(yè)單位人員是一體的，簡單沿用企業(yè)養(yǎng)老保險的辦法有失偏頗;還有人指出，根據(jù)教師法的規(guī)定，教師的醫(yī)療同當?shù)貒夜珓諉T享受同等的待遇，教師退休或者退職后，享受國家規(guī)定的退休或者退職待遇。我們分析，我國的事業(yè)單位改革還在進行之中，由于事業(yè)單位種類較多，情況較為復雜，有些事業(yè)單位更接近公務員，例如事業(yè)性監(jiān)管機構(gòu);有些事業(yè)單位更接近企業(yè)，例如一些改革中的出版社、新聞媒體機構(gòu);有些事業(yè)單位的改革結(jié)果不明朗，例如醫(yī)

13、院改革;有些事業(yè)單位的獨特性則不言而喻，例如學校。拋開按照公務員管理的事業(yè)單位，或者拋開以財政支付大部分工作人員工資的事業(yè)單位外，事業(yè)單位的企業(yè)化改革已經(jīng)較為明朗，然而仍有一些事業(yè)單位既不宜行政化，也不宜企業(yè)化，學校即是此類之典型。讓學校教師參加企業(yè)養(yǎng)老保險，在現(xiàn)在的社會保險體制下，顯然不妥。我個人感覺，事業(yè)單位改革的制度載體是編制，事業(yè)編制和企業(yè)編制共存的單位就是一個混合體，我們不應當給它定性，特別是在涉及編制上的工作人員的權(quán)益改革的情況下，更要具體分析。我們認為，與國家的資產(chǎn)有關(guān)的單位有國有企業(yè)、國家機關(guān)和事業(yè)單位，而這些單位均大量存在國家財政直接支付工作人員待遇的情況，這些人員與國家的關(guān)

14、系可以統(tǒng)稱為人事關(guān)系，統(tǒng)一養(yǎng)老保險，首先要建立統(tǒng)一的人事養(yǎng)老保險，進而與勞動養(yǎng)老保險合攏，最終實現(xiàn)統(tǒng)一的社會保險，而就統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險而言，社會保險法必須在立法中明確。倘若事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革按照試點方案順利進行，則意味著事業(yè)單位和企業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度的逐步統(tǒng)一，在此背景下，有可能把公務員的基本養(yǎng)老保險也納入進來，進而形成廣覆蓋和?；镜纳鐣ｋU制度。就這一點而言，把公務員、事業(yè)單位工作人員均納入到統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險體系中，應當是本文之理想觀點，其在法律上的意義可能會更大一些。(四農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險1.我國農(nóng)民的養(yǎng)老問題我國農(nóng)民的養(yǎng)老問題已經(jīng)不是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的養(yǎng)老問題，家庭聯(lián)

15、產(chǎn)承包經(jīng)營時期那種以土地為保障、以家庭為經(jīng)濟生存單位和人口生產(chǎn)單位之情形均受到了沖擊，而這種沖擊是以城市化為背景的。經(jīng)濟學家俞敬忠作為農(nóng)村問題的專家指出，“農(nóng)民擁有一塊屬于自己管理的土地，生老病死有所依賴，這就保證了中國在經(jīng)濟社會急劇變革中的基本穩(wěn)定?！币怨P者之見，這個結(jié)論是一種很好的總結(jié)，也應當是將來一個基本的原則，然而我們又必須在此之外，看到我國農(nóng)民養(yǎng)老的一些問題：其一，農(nóng)民的流動與分化。作為一種職業(yè)，農(nóng)民是與土地密切地聯(lián)系在一起的，這說明農(nóng)民本身是反流動的，流動的農(nóng)民就不是實質(zhì)意義上的農(nóng)民了。簡言之，農(nóng)民的流動帶來了農(nóng)民的分化。在前面的分析中，我們已經(jīng)專題性地提到了農(nóng)民工和被征地農(nóng)民，農(nóng)

16、民工以保有土地為基礎而自愿流動，被征地農(nóng)民則以失去土地為基礎而被動流動，其結(jié)果均是加入到了城市化的人口流動中。這時候，農(nóng)民、農(nóng)民工、被征地農(nóng)民的分化必然影響了其養(yǎng)老方式。另外，從人口流動的年齡段來看，農(nóng)村流出人口多屬青壯年勞動力，在結(jié)構(gòu)上加速了農(nóng)村社會人口老齡化程度，“對農(nóng)村而言，人口年齡結(jié)構(gòu)的嚴重失衡對農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展意味著挑戰(zhàn)，這在我國長期的城鄉(xiāng)分割所形成的二元經(jīng)濟體制下表現(xiàn)得尤為突出”換句話說，農(nóng)民的流動不僅帶來了農(nóng)村社會保障的多元化，更使得人口結(jié)構(gòu)老齡化而沖擊了土地保障的有效運轉(zhuǎn)。其二，養(yǎng)老制度的松解與缺失。農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保障方式維系的基礎開始變化，首先，計劃生育政策和人們生育

17、觀念的改變減少了家庭未來的勞動力，亦將減少老人贍養(yǎng)者;其次，工業(yè)化和城市化改變了家庭結(jié)構(gòu)，使孝道觀念弱化;再者，家庭組織內(nèi)部經(jīng)濟資源的控制權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移。這都說明農(nóng)村的本有養(yǎng)老制度開始松解，雖然婚姻家庭法律制度仍然有有關(guān)贍養(yǎng)之規(guī)定，但是其社會效果卻很難有效地達到普遍性的養(yǎng)老保障。應當說，農(nóng)村的養(yǎng)老制度是缺失的。以下筆者略述我國農(nóng)村基本養(yǎng)老保險之實踐。2.農(nóng)民養(yǎng)老保險的實踐農(nóng)村養(yǎng)老保險是在民政行政部門的推動下展開的，“到1992年年底，全國已有170個縣基本建立起了面向全體農(nóng)民的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，有3500多萬農(nóng)民參加了社會養(yǎng)老保險，共積累保費10億多元?！?995年10月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政

18、部關(guān)于進一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的意見，1998年農(nóng)村社會養(yǎng)老保險由民政部移交給勞動和社會保障部。1999年7月，國務院批轉(zhuǎn)整頓保險業(yè)工作小組保險業(yè)整頓與改革方案的通知提出對“農(nóng)村社會養(yǎng)老保險”進行整頓規(guī)范，隨后，勞動和社會保障部先后提出兩個整頓規(guī)范的方案：第一個方案是繼續(xù)在有條件的地區(qū)進行農(nóng)村養(yǎng)老保險的探索，不具備條件的地區(qū)暫不開展;第二個方案是政府定政策、市場化運營，政府轉(zhuǎn)變職能、業(yè)務經(jīng)辦商業(yè)化。在整頓規(guī)范的過程中，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的定位發(fā)生了變化，其不再是一項統(tǒng)一的制度安排，而是一種有條件地區(qū)的個別實踐，并主要保留在個別經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和大城市的郊區(qū)農(nóng)村。根據(jù)2007年8月17日勞動

19、和社會保障部、民政部、審計署關(guān)于做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和被征地農(nóng)民社會保障工作有關(guān)問題的通知，在明確農(nóng)?；鸬膶徲媶栴}、農(nóng)保管理體制問題的同時，也提出積極推動新型農(nóng)保試點工作。根據(jù)該通知，以農(nóng)村有繳費能力的各類從業(yè)人員為主要對象，完善個人繳費、集體(或用人單位補助、政府補貼的多元化籌資機制，建立以個人賬戶為主、保障水平適度、繳費方式靈活、賬戶可隨人轉(zhuǎn)移的新型農(nóng)保制度和參保補貼機制。有條件的地區(qū)也可建立個人賬戶為主、統(tǒng)籌調(diào)劑為輔的養(yǎng)老保險制度。要引導部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組已建立的各種養(yǎng)老補助制度逐步向社會養(yǎng)老保險制度過渡，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。應當說，現(xiàn)今的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是一種鼓勵性政策推進，試點而已，而遠非

20、在普及性的制度安排下展開。3.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險之關(guān)系統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險法所謂農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險之關(guān)系，是在設問我國基本養(yǎng)老保險的立法模式問題。社會保險法(草案第18條規(guī)定：“國家逐步建立和完善城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險、農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險制度，具體辦法由國務院規(guī)定。”這種以城鄉(xiāng)分立為基礎的養(yǎng)老保險體系會得到來自現(xiàn)實的某種認可，受到來自理想的強烈批判。而在社會保險法尚未出臺的情況下，我們該如何看待農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度呢?以國務院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定(國發(fā)199726號為基礎，并經(jīng)過國務院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定(國發(fā)200538號，我國的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度已經(jīng)日趨成熟，而社會保險法(草案中的基本養(yǎng)老保險也是以企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險為基礎而展開的，所稱的城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險也主要指的是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，并包括了或可能包括了事業(yè)單位工作