城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的鄉(xiāng)村規(guī)劃新方向

1、第卷第期年月浙江大學學報（人文社會科學版）（），收稿日期本刊網(wǎng)址在線雜志：在線優(yōu)先出版日期基金項目教育部人文社會科學研究基金資助項目（）作者簡介葛丹東，男，浙江大學建筑工程學院博士后，主要從事城市規(guī)劃研究；華晨，男，浙江大學建筑工程學院教授，博士生導師，主要從事城市規(guī)劃研究。主題欄目：中國“三農(nóng)”問題研究：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的鄉(xiāng)村規(guī)劃新方向葛丹東華晨（浙江大學建筑工程學院，浙江杭州）摘要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是“城”和“鄉(xiāng)”的互動發(fā)展，鄉(xiāng)村規(guī)劃應充分考慮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會大背景，在分析現(xiàn)實困境的基礎上，尋求發(fā)展的新方向：從強制“植入”走向村民“主導”，從“個體”規(guī)劃走向“系統(tǒng)”規(guī)劃，從“自上而下”的“藍圖”規(guī)劃走向

2、“上下結合”的“過程”規(guī)劃。關鍵詞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；鄉(xiāng)村；規(guī)劃：（，）：，：，：；改革開放以來，中共中央發(fā)布了個關于農(nóng)村改革和發(fā)展的一號文件，對農(nóng)村發(fā)展起了巨大的推動作用。其中新世紀的六個一號文件，更是從城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的角度，提出了通過一系列“多予、少取、放活”的政策，經(jīng)體制改革和政策調(diào)整，削弱并逐步清除城鄉(xiāng)之間的樊籬，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)同步發(fā)展雙贏格局的新目標。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的互動發(fā)展，既有賴于“城”的帶動，更有賴于“鄉(xiāng)”自身“造血”功能的完善，這就迫切需要有起綱領“龍頭”作用的鄉(xiāng)村規(guī)劃的指引?？梢哉f，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大背景下，推進農(nóng)村發(fā)展已成為現(xiàn)時期鄉(xiāng)村規(guī)劃的目的和要求。而我國關于鄉(xiāng)村規(guī)

3、劃的研究起步較晚，中共十六屆五中全會后才掀起熱潮?？傮w來看，研究較為蚶摹趟牾蚶摹善瞥蚶摹靼琢so辱沼蝴;so辱沼中;so辱沼半翠1靼嚳瑚賻摹1干卵蝴目撩牲篥霸,溥輩萱蚶摹甲暈:靼鑿忭1靼湖硼姜遂1靼辯坐摹唾1靼妄鄧辯卵蝴目牲醬1靼蚶摹甲暈:靼干、目悼湖硼七F。斗4幣翠。斗4斗4卻縣昌。斗4書攀書重姓妙。靼函四渾蟈。蚶摹甲暈:靼疆趟鄭王獸X 獸X王翌溲翌溲王插姆零散，缺乏完整、深入的研究體系，僅限于對鄉(xiāng)村規(guī)劃一般性技術和理論的探討，或僅停留在對鄉(xiāng)村規(guī)劃遇到的各類問題進行描述，并提出有限的解決方案，尚未涉及鄉(xiāng)村規(guī)劃的深層問題。由此，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大背景下，建立一套新的指導和規(guī)范鄉(xiāng)村地域及村莊個體綜合

4、發(fā)展、建設及治理的“鄉(xiāng)規(guī)民約”，尋求一份有章可循的“公共政策”，就顯得尤為重要，而這正是新時期鄉(xiāng)村規(guī)劃的新方向。一、規(guī)劃主旨與態(tài)度的新轉變：從“植入”到“主導”“鄉(xiāng)土社會的生活是富于地方性的。地方性是指他們活動范圍有地域上的限制，在區(qū)域間接觸較少，生活隔離，各自保持著孤立的社會圈子。鄉(xiāng)土社會在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社會。常態(tài)的生活是終老是鄉(xiāng)這是一個熟悉的社會，沒有陌生人的社會?！毖夑P系、地緣關系、血緣和地緣關系兼有是鄉(xiāng)村人口的三種基本構成。鄉(xiāng)村社會是一個明顯的“熟人社會”，有較大的封閉性、穩(wěn)定性和傳統(tǒng)的承繼性，因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃的理念應有別于城市規(guī)劃，應在規(guī)劃中充分尊重村莊、村民的“

5、主導”作用。（一）規(guī)劃主旨的轉變當今，各學科對鄉(xiāng)村的研究在不斷推進與升華：隨著鄉(xiāng)村問題的凸顯，鄉(xiāng)村地理學研究從認知到定義，再到系統(tǒng)和理論，研究領域不斷拓展，研究方法則趨于各學科間的融合（圖）；隨著鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，鄉(xiāng)村經(jīng)濟學研究從以往的對農(nóng)業(yè)問題的單一剖析，發(fā)展為對鄉(xiāng)村經(jīng)濟系統(tǒng)的多維思考（圖），如農(nóng)村土地承包責任制引發(fā)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟學對農(nóng)村金融改革、產(chǎn)業(yè)結構升級、剩余勞動力轉移的重視；由于鄉(xiāng)村居民社會生活、社會關系等的變遷，鄉(xiāng)村社會學研究從對鄉(xiāng)村社會的涵義、特點、結構、運動規(guī)律擴展到鄉(xiāng)村社會結構和社會變遷及鄉(xiāng)村治理等層面。圖1鄉(xiāng)村地理學研究主旨演變以各學科不斷深入的鄉(xiāng)村研究為基石，鄉(xiāng)村規(guī)劃的主旨

6、也應隨之轉變。“排排房子，整整院子”、并村、圈地、拆房等“植入”式的工程技術做法不是鄉(xiāng)村規(guī)劃的主旨。新時期“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的鄉(xiāng)村建設目標表明，鄉(xiāng)村規(guī)劃的主旨在于滿足鄉(xiāng)村發(fā)展的多元需求。在產(chǎn)業(yè)上，第一產(chǎn)業(yè)（尤其是農(nóng)業(yè)和林業(yè)）主導的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支撐農(nóng)村”的號召下，努力挖掘農(nóng)村潛在優(yōu)勢，發(fā)展大中規(guī)模的農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)和小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)業(yè)并行的多元產(chǎn)業(yè)結構，“著力提高農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力”，以“千方百計促進農(nóng)民多渠道就業(yè)”。在用地上，目前鄉(xiāng)村規(guī)模不一的分散狀布局不僅浪費土地，也不利于基礎設施和公共設施的配置，應轉變用地第期葛丹東華晨：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的鄉(xiāng)村規(guī)劃

7、新方向年我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作五大重點任務之一。參見枟中央農(nóng)村工作會議召開部署明年農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作枠，年月日，：，年月日。妙爵一:SO辱沼蝴妙爵=:SO辱沼中鬯湖妙爵三:SO辱沼半J I J I J I 、_、廠l 幾幾蚶摹睥官t .、L11,、o_p與_寸翠曾號虻軒、S翠鄧I、J_h生-蘭VF_、J U心,'匝4U 一。l l'驗,|、心空癟K 3翠靼菠矬號虻3翠曾鄲鄧S翠靼挲巨工鄧Q靼尊酆￥挺蟪1.丁嶧溲翠鄧凳暈2靼工鄧_?、i 寸翠斗4等酆i幣妄菠矬3干卵畢il臣j千砸:責一翠鄧S翠鄧幣妄萱塬獸丁翠鄧妄鄧忭】r ;汁萱靼瞥;千砸:靼菠矬牾1r挺霸萱畢il閼11韃x 1r蚶摹千砸千砸

8、:靼菠矬理念，以節(jié)約、集約利用土地來解決有限的耕地面積與無限的用地需求之間的矛盾，為農(nóng)村長遠發(fā)展留有余地，保證“持之以恒增強農(nóng)業(yè)發(fā)展支撐能力”。在生態(tài)環(huán)境上，要高度關注氣候變化對農(nóng)村發(fā)展的影響，從原有污染治理的被動保護轉變?yōu)樽⒅毓?jié)約資源、采用新能源和新技術的主動“保護”，在保護鄉(xiāng)村原生生態(tài)基質(zhì)的基礎上，改變抗災能力弱的局面。在歷史傳承上，從照搬城市規(guī)劃的“外來植入”轉變?yōu)楸Ｗo鄉(xiāng)村獨有特色的“內(nèi)生需求”，利用當?shù)亟ㄖ牧?、建造技術，逐項落實到村莊的民宅空間結構設計、空間布局、景觀規(guī)劃上，堅持村莊改造的有機更新，以促進生活方式、空間形態(tài)和建筑風格與環(huán)境的協(xié)調(diào)共生。圖2鄉(xiāng)村經(jīng)濟學研究主題演變（二）規(guī)

9、劃態(tài)度的轉向村民“主導”已成為國外鄉(xiāng)村規(guī)劃的主流原則，并且成效顯著。如韓國，不管是政府主導的“下鄉(xiāng)式運動”，還是民間自發(fā)的“新村運動”，都強調(diào)村莊、村民“主導”，始終注意讓村民自己辦事、自己管事。政府雖大力支持“新村運動”，但不包辦代替農(nóng)民。上什么項目，完全由農(nóng)民自己選擇。允許推進進度有快有慢，不搞齊步走。由農(nóng)民選出“指導者”來組織實施“新村運動”。相比而言，我國現(xiàn)有的鄉(xiāng)村建設研究均強調(diào)通過外部力量探索鄉(xiāng)村所蘊含的各種“自然”邏輯，缺乏尋找一種進入鄉(xiāng)村、理解村民的思維與視角。在鄉(xiāng)村規(guī)劃上，很多以“專家”自居的規(guī)劃師往往認為規(guī)劃是一項需要復雜技術的職業(yè)，農(nóng)民是門外漢，與農(nóng)民的對話、互動是不值得關

10、注的環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)村規(guī)劃也往往以“移植城市意識”為主，其結果必然導致規(guī)劃的實效出現(xiàn)“買得起，住不起”、“生產(chǎn)工具無處放”等現(xiàn)實問題，引起村民的漠視或不滿?！皥猿謴膶嶋H出發(fā)，尊重農(nóng)民意愿，嚴禁形式主義和強迫命令”，是溫家寶總理對開展新農(nóng)村建設提出的基本原則?！鞍呀y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為全面建設小康社會的根本要求，把改善農(nóng)村民生作為調(diào)整國民收入分配格局的重要內(nèi)容，把擴大農(nóng)村需求作為拉動內(nèi)需的關鍵舉措，把建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的重大任務”，是黨中央對年農(nóng)村工作的總體要求。可見，我國政府對鄉(xiāng)浙江大學學報（人文社會科學版）第卷年我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作五大重點任務之一。參見枟中央農(nóng)村工作會議召開部署明年農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作

11、枠，年月日，：，年月日。參見枟中共中央國務院關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎的若干意見枠（年月日），年月日，：，年月日。悼遂籜蔣非撩湖悼遂籜蔣窀長湖悼遂籜蔣摹暈湖丁a80一丁a8a出;:丁aaO一丁aaa出;:3000出一翠醬籜蔣豐昌牲轉畢il 鋈甚拿巡湖硼甲暈粕甚篥籜蔣目卵輩醬阱千砸:Y口粕目卵湖鹱,辯坐鹱弩辯溲迨村建設的態(tài)度已出現(xiàn)了明顯轉變，且更加注重鄉(xiāng)村的內(nèi)生需求，強調(diào)鄉(xiāng)村在發(fā)展中的“主導力”。借鑒國外經(jīng)驗，緊跟國內(nèi)形勢，鄉(xiāng)村規(guī)劃必須實現(xiàn)態(tài)度轉向。首先是規(guī)劃人員態(tài)度的“人文”轉向。要在充分理解各鄉(xiāng)村文化傳統(tǒng)、社區(qū)權力結構、環(huán)境與資源等基礎上，通過對話、談判、協(xié)商的方式，

12、以協(xié)助者而非主導者的身份參與村莊的規(guī)劃建設。通過“駐村體驗”式的深度調(diào)查，削減技術交流壁壘，培養(yǎng)對鄉(xiāng)村的深厚情感，從無靈魂的村莊材料中認識有靈魂的、生動的村莊肌體，為鄉(xiāng)村規(guī)劃注入人文氣息，其中應特別注重鄉(xiāng)村公共空間的重整與營造。村頭的水口林蔭樹下、村內(nèi)的場院與曬谷場、寺廟與祠堂、小集市等承載著鄉(xiāng)村自治管理、文化景觀、宗教信仰、商業(yè)休閑等特殊功能，彰顯著鄉(xiāng)村精神與特色風貌，表達著鄉(xiāng)村最易識別和記憶的篇章，是鄉(xiāng)村“氣質(zhì)”之所在，是維系村民認同感與歸宿感的精神領地之所在。通過鄉(xiāng)村公共空間的重整與營造，形成一個生態(tài)、動感的鄉(xiāng)村有機公共空間網(wǎng)絡，是鄉(xiāng)村規(guī)劃人文轉向的有效支撐。其次是村民態(tài)度的“主導”轉向

13、。鄉(xiāng)村規(guī)劃涉及村民生產(chǎn)生活的方方面面，關涉村民內(nèi)生需求的各個要素，村民應成為鄉(xiāng)村建設的主體，在觀念上樹立“主導”意識，自覺參與到規(guī)劃中，變“要我干”為“我要干”，從根本上保障鄉(xiāng)村建設的順利和持續(xù)進行。二、規(guī)劃體系與模式的新延展：從“個體”到“系統(tǒng)”我國的鄉(xiāng)村規(guī)劃大致經(jīng)歷了雛形期、成長期、完善期三個階段（圖）。改革開放初期，我國提出開展鄉(xiāng)村規(guī)劃來指導建設，但規(guī)劃主要針對解決農(nóng)民房隨意占用耕地等農(nóng)保田問題。世紀年代后，鄉(xiāng)村規(guī)劃的概念和定義從無到有，逐步走上有規(guī)劃可循并按規(guī)劃建設的軌道，鄉(xiāng)村規(guī)劃的理論基礎、方法、技術標準初見雛形。世紀年代后，鄉(xiāng)村規(guī)劃步入有法規(guī)可依的階段，年月國務院發(fā)布枟村莊和集鎮(zhèn)規(guī)

14、劃建設管理條例枠，并配套頒布了相關法規(guī)和標準，如枟村鎮(zhèn)規(guī)劃標準枠（），枟村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法（試行）枠（）等，成為我國鄉(xiāng)村規(guī)劃建設的有效依據(jù)。但這些規(guī)定以一般性的原則指導為主，僅對規(guī)劃編制、實施、管理、用地布局、專項規(guī)劃等進行相對翔實的規(guī)定，將規(guī)劃劃分為總體規(guī)劃和建設規(guī)劃兩個階段，既缺乏對鄉(xiāng)村個體的規(guī)劃驗收，也無法協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)的區(qū)域關系，城鄉(xiāng)差距日益擴大。世紀以來，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌成為鄉(xiāng)村規(guī)劃的主題，年月通過的枟城鄉(xiāng)規(guī)劃法枠將鄉(xiāng)村規(guī)劃納入法定范疇，把城鄉(xiāng)發(fā)展作為整體來考慮，打破了“規(guī)劃立法和管理”的城鄉(xiāng)二元體系，為解決城鄉(xiāng)內(nèi)部建設的諸多混亂現(xiàn)狀、實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展指明了方向。但與之不適應的是，現(xiàn)有與鄉(xiāng)村規(guī)

15、劃有關的法規(guī)標準，如枟縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制暫行辦法枠（）、枟鎮(zhèn)規(guī)劃標準枠（）等的針對性和可操作性都不是很強，鄉(xiāng)村規(guī)劃尚處于“個體”發(fā)展階段，亟待“系統(tǒng)”完善，以承接城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的歷史使命。圖3我國鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展歷程第期葛丹東華晨：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的鄉(xiāng)村規(guī)劃新方向（一）規(guī)劃范圍的拓展“村莊是指農(nóng)村村民居住和從事各種生產(chǎn)的聚居點”，“村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)是指村莊、集鎮(zhèn)建成區(qū)和因村莊、集鎮(zhèn)建設及發(fā)展需要實行規(guī)劃控制的區(qū)域”。可見，我國現(xiàn)有鄉(xiāng)村規(guī)劃基本把鄉(xiāng)村看成是一個“點”，實施的是面對鄉(xiāng)村內(nèi)部地域的個體規(guī)劃，村域規(guī)劃成為中心村規(guī)劃的“附屬品”，城市規(guī)劃區(qū)范圍與村域范圍外的廣大地帶則成為規(guī)劃的真空地帶，影響了

16、鄉(xiāng)村地域空間人口和資源的合理配置。在統(tǒng)籌發(fā)展的大背景下，鄉(xiāng)村發(fā)展不應走單一的城鎮(zhèn)化道路，而應通過比較優(yōu)勢，發(fā)展城鄉(xiāng)混合化的社區(qū)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。鄉(xiāng)村規(guī)劃應沖破“就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村”的禁錮，實行包括鄉(xiāng)村全地域在內(nèi)的全覆蓋規(guī)劃。要借鑒日本的經(jīng)驗，拓展鄉(xiāng)村規(guī)劃的范圍，從“個體”式的“點”規(guī)劃走向“鄉(xiāng)村地域”的“面”規(guī)劃，避免各自為政的鄉(xiāng)村建設帶來的千村一面及惡性競爭。（二 ）規(guī)劃內(nèi)容的延伸圖4我國現(xiàn)有涉及鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律法規(guī)枟村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例枠、枟縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制暫行辦法枠、枟鎮(zhèn)規(guī)劃標準枠都有鄉(xiāng)村規(guī)劃相關內(nèi)容的陳述（圖），但內(nèi)容缺乏系統(tǒng)性和針對性。不管是村莊總體規(guī)劃，還是村莊建設規(guī)劃，都是“個

17、體”性的。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃注重區(qū)域范圍內(nèi)的網(wǎng)絡和城鎮(zhèn)節(jié)點的規(guī)劃，只能從宏觀、抽象的角度對區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展作出結構性安排，無法對城鄉(xiāng)建設的用地關系、建設和非建設用地之間的控制協(xié)調(diào)進行有效的引導，難以滿足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要。為此，鄉(xiāng)村規(guī)劃應實現(xiàn)內(nèi)容上的延伸，由城鎮(zhèn)體系的節(jié)點網(wǎng)絡規(guī)劃走向對區(qū)域內(nèi)面狀空間的有效規(guī)劃、引導和調(diào)控；將社會經(jīng)濟發(fā)浙江大學學報（人文社會科學版）第卷參見枟村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例枠（），年月日，：？，年月日。陰影部分表示較多涉及“村莊規(guī)劃”的相關內(nèi)容。枟村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例枠規(guī)定：“村莊、集鎮(zhèn)總體規(guī)劃是鄉(xiāng)級行政區(qū)域內(nèi)村莊和集鎮(zhèn)布點規(guī)劃及相應的各項建設的整體部署”，包括“鄉(xiāng)

18、級行政區(qū)域的村莊、集鎮(zhèn)布點，村莊集鎮(zhèn)的位置、性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，村莊集鎮(zhèn)的交通、供水、供電、商業(yè)、綠化等生產(chǎn)和生活服務設施的配置”；“村莊、集鎮(zhèn)建設規(guī)劃在總體規(guī)劃指導下，具體安排村莊、集鎮(zhèn)的各項建設”。第期 葛丹東 華 晨 ：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的鄉(xiāng)村規(guī)劃新方向 目上業(yè)下喜，單 硼硼 展規(guī)劃 、 城市總體規(guī)劃 、 城鎮(zhèn)體系規(guī)劃 、 土地利用規(guī)劃 、 生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃 、 區(qū)域性交通和技術設施 規(guī)劃等進行有機整合 ， 劃定各種生態(tài)保護 、 農(nóng)田保護等非建設用地控制范圍 ， 在明確城市建設控制 邊界的前提下 ， 確定鄉(xiāng)村發(fā)展空間 ， 并架構信息交通和基礎設施體系 ， 以有效指導區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)空間 組織及生

19、態(tài)空間維護 ， 并支撐鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)涵的網(wǎng)絡建構 。 （三 ） 規(guī)劃體系的完善 鎏馨割裂裂 粵坐疊漁迨 從縣 （市 ）規(guī)劃體系來看 ， 強調(diào)城鄉(xiāng)互動的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求鎮(zhèn)規(guī)劃與鄉(xiāng)規(guī)劃適當區(qū)分 ， 以明確 “城市反哺農(nóng)村”的基本思路 。 鄉(xiāng)村規(guī)劃是城鎮(zhèn)規(guī)劃自下而上的重要補充 ， 規(guī)劃編制體系應從目前 強調(diào)“建制鎮(zhèn) 集鎮(zhèn) 村莊”的編制體系轉向“城鎮(zhèn)規(guī)劃 鄉(xiāng)村規(guī)劃”的編制體系 ， 以凸顯鄉(xiāng)村規(guī)劃 的“基點”作用 （圖 ） 。 羹羹器型霧 粟票餐喜婪 罾罾§辯辯 圖 規(guī)劃體系的完善 從面向農(nóng)村地區(qū)的規(guī)劃體系來看 ， 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下的鄉(xiāng)村規(guī)劃應涵蓋宏觀和微觀兩個層次 ， 從 “個體式”的“村莊綜合規(guī)

20、劃”走向“系統(tǒng)化”的“村莊布點規(guī)劃” 。 村莊綜合規(guī)劃從微觀層面解決村莊 的社會發(fā)展和空間布局問題 ， 包括村域總體規(guī)劃 、 建設整治規(guī)劃 、 村莊行動規(guī)劃 ， 關注村莊內(nèi)部的社 會及產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略 ， 農(nóng)村生產(chǎn) 、 生活服務設施及公益事業(yè)等建設的用地布局 ， 自然資源和歷史文化 遺產(chǎn)保護 ， 防災減災等的具體安排 ， 以及村莊環(huán)境 、 基礎設施 、 建筑物的整治等 ， 凸顯的是個體性 。 村莊布點規(guī)劃的本質(zhì)是對鄉(xiāng)村聚落地域多維空間的結構優(yōu)化與重組 ， 建立一個與區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā) 展相匹配的鄉(xiāng)村聚落體系 ， 包括村莊體系 、 規(guī)模 、 布點 、 職能 、 管制 、 設施配套和專項規(guī)劃 ， 以及實施

21、 和保障機制 。 村莊布點規(guī)劃要關注城鎮(zhèn)與農(nóng)村的區(qū)域關系 ， 考慮公共設施及重要基礎設施的區(qū)域 共享與配置 ， 以及對城市規(guī)劃區(qū)以外地域空間中村莊的生產(chǎn)力 、產(chǎn)業(yè)結構 、公用服務設施 、基礎設 施、 環(huán)境保護等的總體安排等 ， 并制定村莊集聚 、 撤并 、 遷移 、 保留 、 控制等的具體方案和步驟 ， 凸顯 的是系統(tǒng)性 。 從村莊綜合規(guī)劃走向村莊布點規(guī)劃 ， 不僅完善了村莊規(guī)劃的內(nèi)部體系 ， 更為鄉(xiāng)村規(guī)劃 在縣 （市 ）域規(guī)劃體系中的完善奠定了基礎 。 ¨：盯 鉚糊斐悼鐔辯一掌一罾 鉚糊悼貿(mào)掌辯一掌一罾 鉚糊巡拿營鐔辯 鉚糊湖映營鐔辯 鉚糊悼貿(mào)鐔 鉚糊靼 ¨ 三 、 規(guī)劃

22、策略與制度的新提升 ：從“藍圖”到“過程” 目前 ， 大多數(shù)村莊規(guī)劃過程 （圖 ）多簡單地套用或移植城市規(guī)劃過程模式 ， 這種簡單的“借用” 及由此而生的缺陷并不僅僅限于操作方法與技術本身 ， 更涉及指導理論與理念問題 。 “ 自上而下” 的傳統(tǒng)村莊規(guī)劃作為政府行為 ， 其規(guī)劃決策取決于領導意志或經(jīng)濟集團的利益 ， 缺乏公眾的有效參 與， 導致規(guī)劃不能滿足村民的普遍性需求與愿望 ， 也無法協(xié)調(diào)與平衡公共利益 ， 其指導性 、 可操作性 不強 ， 無法系統(tǒng) 、 科學地指導村莊建設發(fā)展 。 村莊規(guī)劃中即使存在公眾參與 ， 也只是被動的 、 初級階 段的參與 ， 僅停留在有限知情權和監(jiān)督實施的較低層

23、次上 ， 存在較多問題 。 因此 ， 從鄉(xiāng)村特質(zhì) 出發(fā) ， 探求規(guī)劃制度與策略的創(chuàng)新迫在眉睫 。 二二一 逍暈罾（坐）辯湖硼悼遂 韃罾（坐）辯湖硼悼遂 靳嘗暴譬萱 湖硼躞牾 浙江大學學報 （人文社會科學版 ） 靼曾譬萱 第 卷 圖 當前鄉(xiāng)村規(guī)劃過程模式 （一 ） 規(guī)劃制度的突破 國外為提高村民參與鄉(xiāng)村規(guī)劃實際運作的參與度 ， 建立了有效的制度 。 在日本 ， 一個農(nóng)民至少 要參加三種農(nóng)民組織 ， 即農(nóng)業(yè)合作社 、 土地改良區(qū)及木納 （一種鄉(xiāng)村社區(qū) ） 。 其中土地改良區(qū)及木納 與農(nóng)民參與土地整治 、 農(nóng)田水利建設等農(nóng)業(yè)發(fā)展項目關系密切 。 我國鄉(xiāng)村地區(qū)改革的方向主要是“建立鄉(xiāng)村公共財政體制 ，

24、 改革與完善鄉(xiāng)村治理結構” 。 “村民 自治” 、 “村民意愿”等的實現(xiàn)都有賴于鄉(xiāng)村治理制度的創(chuàng)新 ， 如我國近年來出現(xiàn)的“村委會 社區(qū)理 事會 （可以看成是村莊的內(nèi)生組織 ） 項目管理小組 基本農(nóng)戶”的新型農(nóng)村社區(qū)自治組織機構 ， 就 是一種大膽而有效的制度創(chuàng)新嘗試 ， 其中社區(qū)理事會是該組織鏈的核心環(huán)節(jié) 。 由村民直接選出的 村民代表組成的社區(qū)理事會是農(nóng)民自己的組織 ， 以地緣為基礎 ， 以公共設施建設 、 公共事務管理 、 公 共空間的營造為前提 ， 是鄉(xiāng)村發(fā)展與治理的有生力量 。 理事會在為村民參與提供組織平臺的同時 ， 也建立起相應的行為規(guī)則 ， 形成村民“利益共享”的自我整合機制

25、。 社區(qū)理事會可以有長期和短期 兩種形式 ， 長期的理事會是地方的綜合性理事會 ， 以事件或項目牽頭的短期理事會 ， 如規(guī)劃理事會 ， 在規(guī)劃編制完成后解散 ， 規(guī)劃的實施反饋事宜交由長期理事會負責 。 這樣 ， “自下而上”的理事會與 “自上而下”的村委會共同構造了鄉(xiāng)村的微觀組織 ， 深化了村民自治的內(nèi)涵 ， 建立起大家事情大家 辦、 大家事情大事議的活動機制 ， 從而由內(nèi)而外地促進了鄉(xiāng)村建設運行機制的轉型 。 （二 ） 規(guī)劃策略的探索 村莊行動計劃 與城市規(guī)劃不同 ， 鄉(xiāng)村建設的參與建設主體與利益主體都是村民自身 （表 ） ， 鄉(xiāng)村建設是村民 自我組織 、 自我覺悟和村莊自我改造的一個遞進

26、過程 。 為了調(diào)動村民參與規(guī)劃的積極性 ， 目前通常 采用問卷調(diào)查 、 規(guī)劃模型展示 、 方案公示 、 座談會等形式 ， 但由于認知水平和對規(guī)劃的理解程度相對 較低 ， 村民 或 對 鄉(xiāng) 村 規(guī) 劃 漠 不 關 心 ，或 只 關 心 自 家 利 益 ，鄉(xiāng) 村 規(guī) 劃 最 終 往 往 是 “ 紙 上 畫 畫 、 墻上掛掛” 。 但我們不能因此忽略這些“沉默”和“無權”的利益主體 ， 應創(chuàng)新規(guī)劃策略 ， 喚起村民參 與鄉(xiāng)村規(guī)劃的熱情 。 由于村民文化程度和素質(zhì)相對較低 ， 較之于具有專業(yè)壁壘的城市規(guī)劃藍圖 、 說 明書和文本 ， 他們更傾向于以自身的需求和意愿為任務的規(guī)劃設計任務書 ， 傾向于規(guī)劃

27、內(nèi)容的直觀 表達 。 為此 ， 可采用行動計劃的形式 ， 按重要性和時間排序分解成村民易懂 、 易接受 、 易操作的多個 行動規(guī)劃 。 在行動規(guī)劃上明確表述近期村莊建設與整治的項目內(nèi)容 、 進程 、 實施主體 、 投資概算與 資料來源 ： 呂斌 、 杜珊珊 、黃小兵枟 公眾參與架構下的新農(nóng)村規(guī)劃決策 以北京市 房山區(qū)石樓 鎮(zhèn)夏村村莊 規(guī)劃 為例 枠 ， 載 枟 城市發(fā)展研究 枠 年第 期 ， 第 頁 。 第期 葛丹東 華 晨 ：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的鄉(xiāng)村規(guī)劃新方向 經(jīng)費來源 。 可以預見的是 ， 當首個行動計劃實施后 ， 村民看到其良好的效益 ， 得到真正的實惠后 ， 將 會接受并支持下一個行動計劃的進行 ， 逐步建設村莊 。 表 城市規(guī)劃與鄉(xiāng)村規(guī)劃行動主體特征對比 行動主體特征 參與主體類別 利益主體表現(xiàn) 執(zhí)行主體模式 規(guī)劃師主體行為 城市規(guī)劃 官方政府 、 城市開發(fā)機構與商業(yè)團體 、 城市市民 “官” ：城市和諧發(fā)展 “商” ：經(jīng)濟價值 “民” ：居住環(huán)境 政府營建 、 商業(yè)開發(fā) 設計 村民 生活 、 生產(chǎn)與娛樂環(huán)境 村民自建 設計 、 宣傳 、 指導 鄉(xiāng)村規(guī)劃 規(guī)