第十三章預(yù)算管理體制

1、本章要求：1.了解：預(yù)算管理體制的沿革2.理解：預(yù)算管理體制含義3.掌握：分稅制預(yù)算管理體制內(nèi)容及理論依據(jù)4.熟練掌握：我國分稅制預(yù)算管理體制的改革 預(yù)算管理體制是處理中央財(cái)政和地方財(cái)政以及地方財(cái)政各級之間的財(cái)政關(guān)系的基本制度，預(yù)算管理體制的核心，是各級預(yù)算主體的獨(dú)立自主程度以及集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系問題。預(yù)算體制是國家預(yù)算編制、執(zhí)行、決算以及實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的制度依據(jù)和法律依據(jù)，是財(cái)政管理體制的主導(dǎo)環(huán)節(jié)。它的主要內(nèi)容包括：1.確定預(yù)算管理主體和級次，一般是一級政權(quán)即構(gòu)成一級預(yù)算管理主體。2.預(yù)算收支的劃分原則和方法。3.預(yù)算管理權(quán)限的劃分。4.預(yù)算調(diào)節(jié)制度和方法。 1.新中國成立初國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期實(shí)行

2、統(tǒng)收統(tǒng)支體制。這是一種高度集中的預(yù)算管理體制，主要收入集中上繳中央金庫，地方開支由中央核準(zhǔn)，統(tǒng)一撥付，只給地方留下少許機(jī)動財(cái)力。 2.19531978年20多年時(shí)間內(nèi)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”體制。主要做法是由中央核定地方收支指標(biāo)，全部收入分為各級固定收入和比例分成收入，凡收大于支的地方上解收入，凡支大于收的地方由中央補(bǔ)助。中央預(yù)算另設(shè)專項(xiàng)撥款，由中央集中支配。 3.改革開放后，于1980年開始改行“劃分收支、分級包干”體制，簡稱財(cái)政包干體制。財(cái)政包干體制對原來的體制有重大的突破，是我國預(yù)算管理體制的一次重大改革，主要表現(xiàn)在地方預(yù)算初步成為責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的相對獨(dú)立的一級預(yù)算主體。具體做法，經(jīng)

3、過幾次調(diào)整：19801984年實(shí)行“劃分收支、分級包干”體制，19851987年實(shí)行“劃分稅種，核定收支，分級包干”體制，1988年改進(jìn)包干辦法，對不同地區(qū)實(shí)行不同的6種包干方法：收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解額遞增包干、定額上解、定額補(bǔ)助。（一）分級分稅預(yù)算體制的主要特征（一）分級分稅預(yù)算體制的主要特征 分級分稅預(yù)算體制是實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)國家普遍實(shí)行的一種預(yù)算體制。它的主要特征在于規(guī)范化和法制化，長期相對穩(wěn)定，地方預(yù)算構(gòu)成名副其實(shí)的一級預(yù)算主體。（二）分級分稅預(yù)算體制的要點(diǎn)（二）分級分稅預(yù)算體制的要點(diǎn)1.一級政權(quán)，一級預(yù)算主體，各級預(yù)算相對獨(dú)立，自求平衡。 2.在明確市場經(jīng)濟(jì)下

4、政府職能邊界的前提下劃分各級政府職責(zé)（事權(quán)）范圍，在此基礎(chǔ)上劃分各級預(yù)算支出職責(zé)（即財(cái)權(quán)）范圍。 3.收入劃分實(shí)行分稅制。 4.預(yù)算調(diào)節(jié)制度，即所謂轉(zhuǎn)移支付制度。有縱向調(diào)節(jié)（或縱向轉(zhuǎn)移）和橫向調(diào)節(jié)（或橫向轉(zhuǎn)移）兩種形式。 5.各國的分級預(yù)算體制是適應(yīng)本國的政治經(jīng)濟(jì)制度和歷史傳統(tǒng)長期形成的，就體制整體而言是相對穩(wěn)定的，只是集權(quán)與分權(quán)關(guān)系及其相應(yīng)的調(diào)節(jié)方法可以有經(jīng)常的調(diào)整。1.1.社會公共需要的層次性社會公共需要的層次性 公共需要的層次性包括兩方面的內(nèi)容：一方面是從支出角度分析，按受益范圍為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分的展次性，另一方面則是為滿足公共需要提供收入來源的層次性。 2.2.集權(quán)與分權(quán)關(guān)系集權(quán)與分權(quán)關(guān)系 公

5、共需要的層次性作為劃分收支的標(biāo)準(zhǔn)，是市場經(jīng)濟(jì)國家分級預(yù)算體制的一般標(biāo)準(zhǔn)，通用于所有市場經(jīng)濟(jì)國家。但各國的收支劃分是不同的，有的差別還很大，主要取決于由各國的政治體制和本國國情決定的集權(quán)與分權(quán)關(guān)系。所以，集權(quán)與分權(quán)關(guān)系也是劃分收支的基本標(biāo)準(zhǔn)之一。（一）中央與地方的事權(quán)和支出劃分（一）中央與地方的事權(quán)和支出劃分 根據(jù)現(xiàn)行中央政府與她方政府事權(quán)的劃分，中央財(cái)政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。 地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。 （二）中央與地方的收入劃

6、分二）中央與地方的收入劃分 根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入。將維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實(shí)地方稅稅種，增加地方稅收入。1994年分稅制改革當(dāng)時(shí)對中央和地方收入進(jìn)行了劃分，之后在實(shí)施過程中又進(jìn)行了局部調(diào)整。 1.中央固定收入。1994年原方案包括：（1）關(guān)稅及海關(guān)代征消費(fèi)稅和增值稅；（2）消費(fèi)稅；（3）中央企業(yè)所得稅；（4）地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅；（5）鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司等集中繳納的收入（包括營業(yè)稅、所得稅、利潤和城市維護(hù)建設(shè)稅

7、）；（6）中央企業(yè)上繳利潤等。 關(guān)于外貿(mào)企業(yè)出口退稅，原規(guī)定除1993年地方已經(jīng)負(fù)擔(dān)的20%部分列入地方上繳中央基數(shù)外，以后發(fā)生的出口退稅全部由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。2003年10月對出口退稅機(jī)制進(jìn)行改革，改革后從2004年開始出口退稅將由中央和地方共同負(fù)擔(dān)，辦法是以2003年出口退稅實(shí)退指標(biāo)為基數(shù)，對超基數(shù)部分的應(yīng)退稅額，由中央與地方按75：25的比例分別承擔(dān)。2006年地方負(fù)擔(dān)的部分降為10%。 2.地方固定收入。1994年原方案包括：（1）營業(yè)稅（不含各銀行總行、鐵道部門、各保險(xiǎn)總公司集中繳納的營業(yè)稅）；（2）地方企業(yè)所得稅（不含上述地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅）和地方企業(yè)上繳利潤；

8、（3）個(gè)人所得稅；（4）城鎮(zhèn)土地使用稅；（5）固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅；（6）城市維護(hù)建設(shè)（不含各銀行總行、鐵道部門、各保險(xiǎn)總公司集中繳納的部分）；（7）房產(chǎn)稅、車船使用稅、印花稅、屠宰稅、農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅、遺產(chǎn)和贈與稅、土地增值稅、國有土地有償使用收入等。 從2002年開始，改革原來按企業(yè)的行政隸屬關(guān)系劃分所得稅收入的辦法，對企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入實(shí)行中央和地方按比例分享。改革內(nèi)容主要是：（1）分享范圍。除鐵路運(yùn)輸、國家郵政、中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、中國建設(shè)銀行、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進(jìn)出口銀行以及海洋石油天然氣企業(yè)繳納的所得稅作為中央收入

9、外，其他企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入由中央與地方按比例分享。（2）分享比例。2002年分享50%，地方分享50%；2003年中央分享60%，地方分享40%；2003年以后年份的分享比例根據(jù)實(shí)際收入情況再行考慮。（3）基數(shù)計(jì)算。以2001年為基期，按改革方案確定的分享范圍和比例計(jì)算，地方分享的所得稅收入，如果小于地方實(shí)際所得稅收入，差額部分由中央作為基數(shù)返還地方；如果大于地方實(shí)際所得稅收入，差額部分由地方作為基數(shù)上繳中央。（4）跨地區(qū)經(jīng)營、集中繳庫的中央企業(yè)所得稅等收入，按相關(guān)因素在有關(guān)地區(qū)之間進(jìn)行分配。（5）中央因改革所得稅收入分享辦法增加的收入全部用于對地方（主要是中西部地區(qū)）的一般性轉(zhuǎn)移支付

10、。 3.中央與地方共享稅種和共享收入。1994年方案原定的共享稅種和分享比例是：增值稅，地方分享25；資源稅，按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入；證券交易稅，原定中央與地方（上海和深圳兩市）各分享50。 1997年以后，對證券交易稅的分享比例曾進(jìn)行幾次調(diào)整。1997年調(diào)整為中央分享80%，地方20%；1997年將證券交易稅由3調(diào)高為5，其中調(diào)高稅率所增加的收入全部歸中央，由此分享比例折算為中央88%，地方12%，2000年決定將證券交易稅的分享比例分三年最終調(diào)整為中央分享97，地方分享3。即2000年中央91%，地方9%；2001年中央94%，地方6%；

11、2002年中央97%，地方3%。 （三）中央財(cái)政對地方稅收返還數(shù)額的確定（三）中央財(cái)政對地方稅收返還數(shù)額的確定 以1993年為基期，按分稅后地方凈上劃中央的收入數(shù)額（消費(fèi)稅75的增值稅中央下劃收入），作為中央對地方稅收返還的基數(shù)，基數(shù)部分全部返還給地方。同時(shí)，為了確保地方的既得利益，不僅稅收返還基數(shù)全部返還給地方，而且決定1994年以后的稅收返還數(shù)額還要有一定的增長。增長辦法是，按本地區(qū)增值稅和消費(fèi)稅增長率的1：0.3系數(shù)確定。如果1994年以后上劃中央收入達(dá)不到1993年基數(shù)，則相應(yīng)扣減稅收返還數(shù)額。（四）原體制中央補(bǔ)助、地方上級及有關(guān)結(jié)算事項(xiàng)的處理（四）原體制中央補(bǔ)助、地方上級及有關(guān)結(jié)算事

12、項(xiàng)的處理 為順利推行分稅制改革，1994年實(shí)行分稅制以后，原體制的中央補(bǔ)助、地方上解及有關(guān)結(jié)算事項(xiàng)暫時(shí)不變，過渡一段時(shí)間再逐步規(guī)范化。原來中央撥給地方的各項(xiàng)專款，該下?lián)艿睦^續(xù)下?lián)?。?dāng)時(shí)規(guī)定地方1993年承擔(dān)的20部分出口退稅以及其他年度結(jié)算的上解和補(bǔ)助項(xiàng)目相抵后，確定一個(gè)數(shù)額，作為一般上解或一般補(bǔ)助處理，以后年度按此定額結(jié)算。 1.考慮我國地區(qū)的實(shí)際情況，實(shí)行規(guī)范化、公式化的轉(zhuǎn)移支付制度的條件尚不成熟，因此，從1995年起實(shí)行過渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付辦法。基本思路是，從中央財(cái)政每年增收的收入中拿出一部分，主要用于邊遠(yuǎn)的對少數(shù)民族地區(qū)和貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，調(diào)節(jié)這些地區(qū)的最低公共服務(wù)水平。 2.1999年

13、中央實(shí)施提高低收入者收入水平的一系列政策，2001年中央又出臺兩次調(diào)整工資政策，考慮各地區(qū)間財(cái)政狀況差距較大，承受能力不一，為此中央實(shí)施了調(diào)整收入分配政策轉(zhuǎn)移支付。除北京、上海、江蘇、浙江、廣東、福建和山東等7個(gè)沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)自行解決，對財(cái)政困難的老工業(yè)基地和中西部地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付均采取客觀、公正的規(guī)范辦法，做到財(cái)政越困難，補(bǔ)助程度越大。 3.為配合西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，從2000年起加大對民族地區(qū)（包括民族省區(qū)和非民族省區(qū)的民族自治州）的轉(zhuǎn)移支付力度。資金來源，一是預(yù)算安排，二是增值稅增量返還。此外，為配合西部大開發(fā)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，還對天然林保護(hù)、退耕還林還草造成的

14、財(cái)政減收等進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。 4.從2002年起，過渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付的概念不再沿用，其資金合并到中央財(cái)政因所得稅分享改革增加的收入中分配，統(tǒng)稱為一般性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付額主要按照各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出差額以及轉(zhuǎn)移支付系數(shù)計(jì)算確定，凡標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入大于或等于財(cái)政支出的地區(qū)，不納入轉(zhuǎn)移支付范圍。此外，對難以按統(tǒng)一公式量化但又必須解決的特殊問題，增加特殊轉(zhuǎn)移支付。 5.2002年繼續(xù)對民族省區(qū)和非民族省區(qū)的民族自治州等實(shí)施民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。主要辦法是，將各民族地區(qū)增值稅環(huán)比增量80的一半按來源地直接留給民族地區(qū)，另外一半同中央財(cái)政安排的資金，按因素法分配。按來源地分配的轉(zhuǎn)移支付該地區(qū)增值稅環(huán)比增量40該地區(qū)稅收返還增值稅增量。按因素法分配的轉(zhuǎn)移支付（該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入）該地區(qū)轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。轉(zhuǎn)移支付系數(shù)根據(jù)各省區(qū)人員經(jīng)費(fèi)和基本公用經(jīng)費(fèi)占其地方標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入的比重分檔確定。1.進(jìn)一步明確各級政府的事權(quán)范圍和各級預(yù)算主體的支出職責(zé)。2.逐步調(diào)整和規(guī)范收入劃分。 3.完善轉(zhuǎn)移支付制度是進(jìn)一步完善分稅制的重點(diǎn)。 4.推進(jìn)?。▍^(qū)）以下轉(zhuǎn)移支付制度的建立和完善。 一、名詞解釋一、名詞解釋預(yù)算管理體制 轉(zhuǎn)移支付制度 共享稅種 標(biāo)準(zhǔn)收入 標(biāo)準(zhǔn)支出二、簡述題二、簡述題1.簡述預(yù)算管理體制的內(nèi)容。2. 簡述劃分收支的