我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中重復建設(shè)問題分析

1、我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中重復建設(shè)問題分析     摘 要：重復建設(shè)存在于我國很多的領(lǐng)域，由于基礎(chǔ)設(shè)施對我國經(jīng)濟發(fā)展具有重要的基礎(chǔ)性作用，使得我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的重復性建設(shè)問題顯得越來越突出。要認識到基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域重復建設(shè)的嚴重性，從根本上改變原有的地方政府政績評價方式，完善當前的投資體制，加強資金管理和宏觀經(jīng)濟調(diào)控，從而逐漸控制以致消除基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在的重復建設(shè)問題，并總結(jié)各種經(jīng)驗教訓，以對我國“十二五”規(guī)劃以及今后一段時期我國基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)有一定的幫助。 關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施；重復建設(shè)；投資體制 金融危機爆發(fā)之后，中國政府果斷實施了4萬億的經(jīng)濟刺激計劃?；A(chǔ)設(shè)

2、施建設(shè)投資具有較強正外部性，可以帶動經(jīng)濟發(fā)展，計劃投入占總投資的比重達到37.5%。根據(jù)2010年3月份國家發(fā)改委在兩會期間所提供的相關(guān)數(shù)據(jù)，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資調(diào)整到占23%，有較大幅度的減少，增加了民生、創(chuàng)新與生態(tài)方面的投資。應(yīng)該說，這種投資變化從另一角度表明了我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在著一定的重復建設(shè)問題。 1 重復建設(shè)的一般定義和合理認識 1.1 重復建設(shè)的概念 關(guān)于重復建設(shè)的定義目前沒有統(tǒng)一的說法。不過，人們一般認為，相同的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品在同一地區(qū)或者不同區(qū)域所達到的供給能力已經(jīng)超過了社會需求，但仍有新的投資不斷投入，結(jié)果造成生產(chǎn)和服務(wù)過剩，就產(chǎn)生了重復建設(shè)。 隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展和投資力度

3、的加大，重復建設(shè)現(xiàn)象不僅存在于工業(yè)、高新技術(shù)等領(lǐng)域，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域也有所顯露，而且有愈演愈烈之勢。 1.2 對重復建設(shè)的認識 重復建設(shè)在市場經(jīng)濟體制下是不可避免的，因為市場經(jīng)濟的最大特點就是競爭，有競爭就存在著重復。合理的重復建設(shè)對經(jīng)濟發(fā)展具有積極的推動作用，可提高我國經(jīng)濟增長的質(zhì)量和發(fā)展速度。不合理的重復建設(shè)對我國經(jīng)濟發(fā)展會產(chǎn)生諸多不利影響。由于投資過旺，低水平重復分布，使得經(jīng)濟建設(shè)變成了盲目的、過度的、無效益的重復建設(shè)，造成資源的浪費，降低了資源配置效率。 2 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點領(lǐng)域的重復建設(shè)分析 在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，重復建設(shè)的現(xiàn)象相當嚴重。雖然我國經(jīng)濟社會發(fā)展比較快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以適

4、度超前，但脫離本地經(jīng)濟社會發(fā)展水平和發(fā)展實際而過分超前，就是一種不合理的重復建設(shè)。 2.1 拆毀性建設(shè)嚴重，造成大量資金、土地資源的浪費 拆毀性建設(shè)直接造成了短命建筑的產(chǎn)生。由于片面追求GDP的增長，地方政府不惜把建成不久的各種建筑設(shè)施或者住宅拆掉重建，原因很簡單，拆一次創(chuàng)造一次GDP，再建一次又創(chuàng)造一次GDP。當然，也有地方政府的短視、缺少科學規(guī)劃的原因。但是不管怎樣，都造成了大量的土地和資金的浪費，更是產(chǎn)生了大量的建筑垃圾每年高達4億噸。 根據(jù)我國民用建筑設(shè)計通則，重要建筑和高層建筑主體結(jié)構(gòu)的耐久年限為100年，一般性建筑為50-100年。而在我國一些大城市，建筑平均壽命卻只能維持25-3

5、0年。在一些中小城市，拆了建、建了拆的現(xiàn)象更為普遍，好多建筑壽命不足10年，甚至不足5年。反觀歐美等發(fā)達國家，其建筑設(shè)計使用年限同為50年，但平均使用壽命卻長得多。如英國、法國、美國的建筑統(tǒng)計平均使用壽命分別為125年、85年、80年，城市里“百年老屋”隨處可見。 2.2 飛機場、港口建設(shè)重復，布點稠密，利用率低，運輸能力嚴重閑置 在“珠三角”地區(qū)，分布著5家機場，相互之間的距離在200公里之內(nèi)，都靠近香港，結(jié)果每家機場利用率都不高，其中珠海機場的利用率還不到10%，最后只能被拍賣；如今在“長三角”地區(qū)，在以上海為中心的300公里范圍內(nèi)，僅大型機場就有4家，春運高峰時期上客率最高的時候也未超過

6、60%。 近年來，港口建設(shè)方面，珠三角、長三角和京津環(huán)渤海地區(qū)的港口城市都制定了龐大的港口擴建計劃。僅渤海灣一帶，就有天津、大連、青島等地投資數(shù)百億元進行港口擴建。深圳、寧波、上海的擴建項目投資也都近百億，并紛紛打出成為“海運樞紐”的旗號。但是，在貨源增幅不大的情況下，這樣的超前建設(shè)港口，大幅增加了港口的吞吐能力，導致了競爭加劇和閑置。 2.3 道路交通重復建設(shè)難以解決，居民生活受到嚴重影響 合理的道路建設(shè)是經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，并有利于資源的合理配置及提高資源的利用效率。然而，我國許多城市已透露出道路重復建設(shè)的跡象。例如:許多修建不久的馬路、人行道，常常會遭“開膛破肚”，有的甚至在一個地方出現(xiàn)

7、多次反復掘路的現(xiàn)象。對剛建好或才建完不久的道路因某種原因（如安裝天然氣、下水道、光纜等）而造成道路不得不挖開或被占用而形成的建設(shè)是不合理的重復建設(shè)，造成了資源浪費和交通擁擠，影響人民的正常生活。并且，降低了資源利用效率以及固定資產(chǎn)投資效益。 2.4 電信業(yè)、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)形成壟斷，重復建設(shè)資源浪費 最近幾年，我國電信業(yè)發(fā)展迅速，國家每年對電信業(yè)的投資約2000億元。然而，電信網(wǎng)絡(luò)存在嚴重的重復建設(shè)和資源浪費，光是鐵塔一項就浪費掉約240億元。比鐵塔投入浪費更嚴重的是干線光纜。從理論上講，有兩對光纖就足夠滿足需求，但事實上，遍布全國的省際光纜有近千對光纖。僅這一項重復建設(shè)，造成的浪費就約1000億元。

8、另外，接入網(wǎng)方面的重復建設(shè)也很嚴重。由于歷史原因，我國接入網(wǎng)資源基本掌握在當?shù)匾患译娦牌髽I(yè)手中，沒有接入網(wǎng)的其他電信企業(yè)花四五百億元自建一個接入網(wǎng)。也就是說，如今的5大運營商有4家需要自建接入網(wǎng)，總共需要2000億元左右。而從使用角度講，有一個接入網(wǎng)就足夠。 2.5 各自為政重復建設(shè)，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、化工園區(qū)魚龍混雜 目前，我國已建成和規(guī)劃建設(shè)的各類化工園區(qū)以及經(jīng)濟開發(fā)區(qū)約有四千家，經(jīng)國務(wù)院批準的只有232家。據(jù)不完全統(tǒng)計，各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積3.6萬平方公里，對10個省市的統(tǒng)計顯示，在458.1萬畝園區(qū)實際用地中，未經(jīng)依法批準的用地就達到314.6萬畝，占68.7%。園區(qū)的重復建設(shè)占用大量的土地、

9、資金等資源，造成巨大浪費，還造成了嚴重的環(huán)境污染和能源消耗。而且，目前我國各類園區(qū)建設(shè)缺乏科學規(guī)劃，絕大部分不具備發(fā)展?jié)摿透偁幠芰?，屬于低水平重復建設(shè)。 3 重復建設(shè)問題分析 重復建設(shè)存在于很多領(lǐng)域，體現(xiàn)出來的問題也是多方面的，但在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，問題更為嚴重。從我國現(xiàn)實情況來看，在基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域出現(xiàn)嚴重的重復建設(shè)問題，是多種因素共同作用的結(jié)果。 3.1 政府行為 首先，對地方政府領(lǐng)導考核制度不科學，主要是以GDP、財政收入多少等進行簡單的量化和比較。這使得地方政府領(lǐng)導片面追求GDP和財政收入，直接造成地方政府片面追求經(jīng)濟增長速度，大搞政績工程，追求短期效益、局部利益。 其次，存在經(jīng)濟壟斷，

10、各級政府除了直接掌握投資資源，還掌握較大的經(jīng)濟權(quán)力和經(jīng)濟政策資源。地方政府通過運用財政資金、干預銀行信貸、指令國有企業(yè)投資等方式，直接推動開發(fā)區(qū)和城市建設(shè)項目投資，還通過提供土地、稅收減免和資金支持，為各項建設(shè)項目創(chuàng)造條件，在一定程度上加劇了重復建設(shè)。 3.2 投資體制 一方面，投資體制改革仍不到位，缺乏投資約束機制。長期以來，政府投資體制和領(lǐng)導任期制，使許多非市場因素介入投資行為。而且，投資效益評價指標落后，使許多根本沒有經(jīng)濟價值的項目獲得審批，再加上地方政府一心拉動當?shù)亟?jīng)濟，急功近利地追求政績，形成低水平的重復建設(shè)，造成大量無效投資。 另一方面，貸款管理體制缺乏對投資主體的約束。按照目前國

11、家的規(guī)定，基本建設(shè)投資項目，自有資本金通常只要達到30%，其余多來自銀行貸款。也就是說，投資人只承擔30%的投資風險，而銀行卻要承擔70%的投資風險。這種責任和權(quán)利不對稱的格局對投資人的激勵強約束弱，很容易導致重復建設(shè)和投資過熱，埋下金融危機的隱患。 3.3 資金管理 預算內(nèi)投資資金管理制度導致的重復建設(shè)。一是缺乏預算管理的績效評價體系，導致許多預算內(nèi)投資項目都是國家投資、中央承擔風險、地方受益的項目，這種體制實際上在鼓勵地方政府爭項目、爭資金，搞重復建設(shè)。二是目前我國的預算內(nèi)資金都是通過項目下達的，這種政策不可避免地導致地方政府通過上項目來爭奪國家的資金。 另外，從銀行的角度看，由于國有商業(yè)

12、銀行改革不到位，貸款多追求短期賬面盈利，忽視長期風險，加上風險監(jiān)控體系尚未建立，使信貸擴張和投向缺乏制約，為重復建設(shè)提供了雄厚的資金支持。 4 重復建設(shè)的對策 4.1 優(yōu)化政府行為，提高主觀認識 （1）完善領(lǐng)導干部政績考核制度。改變原有的以GDP增長速度為核心的干部政績考核制度，除了GDP增長速度、財政收入外，還要考核當?shù)鼐用袷杖?、生活水平、就業(yè)和社會穩(wěn)定情況，并將當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展及可持續(xù)發(fā)展情況結(jié)合起來一并考核。 （2）理順各級政府間利益分配關(guān)系，建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度?？茖W測定地方財政公開開支的費用，通過各種專項撥款補助，支持西部地區(qū)和落后地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。另

13、外，要避免各級政府的經(jīng)濟壟斷，加強對地方政府投資行為的監(jiān)督，以及對財政資金的嚴格審查。 （3）提高各級政府官員的主觀認識。不合理的重復建設(shè)不僅造成了大量的資源浪費，加劇了資源約束，甚至惡化自然環(huán)境。還會加劇經(jīng)濟的過度波動，潛藏著巨大的金融風險和財政風險。重復建設(shè)還占用了大量耕地，對居民的正常生活造成影響。 4.2 完善投資制度建設(shè)，實現(xiàn)投資主體轉(zhuǎn)變，加快建立新的監(jiān)管機制 防止重復建設(shè)，根本之策是使投資決策者對投資經(jīng)營后果負最終責任。因此，要努力實現(xiàn)投資主體多元化。減少政府投資，擴大民間投資，逐步減少對民間投資進入的種種限制，使得投資決策的權(quán)力和責任對稱?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)要盡可能吸收社會資金和外資參

14、與，形成投資決策約束，避免盲目超前和重復建設(shè)。另外，應(yīng)加快出臺相關(guān)的管理辦法，建立健全與投資行為有關(guān)的法律法規(guī)體系，建立和落實項目投資決策責任制，做到投資決策和監(jiān)管有法可依。 4.3 深化金融體制改革，完善資金管理制度 首先，要完善財政預算管理績效評價體系。在各種項目的建設(shè)中，把中央和地方政府的風險、利益統(tǒng)一起來。其次，進一步完善貸款管理體制。建立健全銀行內(nèi)部監(jiān)督制約機制，完善銀行貸款審查機制，對貸款經(jīng)營過程實行全面的監(jiān)督管理。并要加強貨幣政策宏觀經(jīng)濟調(diào)控，防止因低水平重復建設(shè)而出現(xiàn)的呆賬、壞賬。 5 總結(jié) 重復建設(shè)是由多方面原因造成的，既有市場、管理上的原因，也有體制上的因素。但是重要的是改變這些體制原因，僅靠加強審批和一般性號召都是不能解決問題的?？梢?，解決基礎(chǔ)設(shè)施重復建設(shè)的問題是一個系統(tǒng)