我國殘疾人就業(yè)保障制度研究

1、我國殘疾人就業(yè)保障制度研究    摘要：殘疾人就業(yè)保障是殘疾人社會福利的重要組成部分，就業(yè)是民生之本，殘疾人實現(xiàn)就業(yè)同樣可以提高其收入水平、改善生活質(zhì)量、穩(wěn)定社會地位。美國、瑞典、德國、日本的就業(yè)保障制度發(fā)展完備，近年來我國殘疾人社會福利制度改革取得巨大成效，但是就業(yè)保障方面存在制度缺陷，幾個典型國家的保障制度尤其在就業(yè)立法和就業(yè)促進(jìn)措施兩個宏觀方面值得中國借鑒。 關(guān)鍵詞： 典型國家；殘疾人；就業(yè)保障 中圖分類號： F2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：16723198（2013）12003003 殘疾人社會福利是社會福利的一個子系統(tǒng)，殘疾人社會福利體系又涵蓋

2、社會保障、康復(fù)保障、教育保障、就業(yè)保障和環(huán)境保障幾個項目。對于殘疾人而言，就業(yè)有更特殊的意義，就業(yè)保障在殘疾人社會福利中扮演著極為重要的角色。美國、瑞典、德國、日本的就業(yè)保障制度各有特色，對我國殘疾人社會福利制度的完善有啟示作用。 1典型國家殘疾人就業(yè)立法的特點(diǎn)與優(yōu)勢 法律具有規(guī)范性、強(qiáng)制性、權(quán)威性等特點(diǎn)，法律法規(guī)的完善可以保護(hù)殘疾人的平等就業(yè)權(quán)與工作自由權(quán)，許多國家在殘疾人就業(yè)立法上制定了可操作性強(qiáng)的法律法規(guī)，法律條文極強(qiáng)的約束力切實保障殘疾人就業(yè)權(quán)，立法的內(nèi)容主要涉及就業(yè)保護(hù)和就業(yè)促進(jìn)兩個方面。 1.1殘疾人就業(yè)保護(hù)立法 殘疾人就業(yè)保護(hù)立法主要是為了約束雇主對殘疾人的歧視行為，是保障就業(yè)的

3、前提。四個典型國家對殘疾人就業(yè)的立法保護(hù)即有共性又有各自的特色，在禁止雇主歧視殘疾人思想的指導(dǎo)下采用不同側(cè)重點(diǎn)的立法保護(hù)，法律責(zé)任詳盡明確，可操作性強(qiáng)。 美國頒布的美國殘疾人法案遵循有就業(yè)需求和就業(yè)能力的殘疾人必須享有平等就業(yè)機(jī)會的原則，規(guī)定任何機(jī)構(gòu)對一個具備資格的殘疾人在應(yīng)聘、雇用、培訓(xùn)、晉升、辭退、補(bǔ)償及特別待遇等方面不得因其殘疾而予以歧視，而且要求雇主對工作崗位作出適當(dāng)調(diào)整，縮小與正常勞動者的差距。 瑞典制定的禁止在就業(yè)中歧視殘疾人法對于禁止雇主歧視殘疾人的范圍作了具體規(guī)定，從招聘到解雇相關(guān)措施很詳盡，各環(huán)節(jié)中用人單位應(yīng)該如何做、違反各環(huán)節(jié)規(guī)定應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任的認(rèn)定嚴(yán)格、明確。 德國將

4、雇傭殘疾人定為法定義務(wù)，通過懲罰性措施來規(guī)制雇主行為，對于不履行義務(wù)的雇主進(jìn)行罰金或收取殘 疾人就業(yè)保障金。另一個特點(diǎn)是重度殘疾人法詳細(xì)規(guī)定了雇主解雇殘疾人的程序、要求和責(zé)任認(rèn)定等，解雇程序復(fù)雜、要求多、雇主責(zé)任重，都有利于保護(hù)殘疾人就業(yè)。 日本頒布的殘疾人雇傭促進(jìn)法提出要按一定比例雇傭殘疾人，根據(jù)雇主的雇傭情況實施獎懲制度。對于超過比例的用人單位增發(fā)獎金，獎金用于改善殘疾人的就業(yè)條件，建立雇傭殘疾人長效制度；對于沒有達(dá)到比例的雇主，予以警告不作出改正即須收取就業(yè)保障金。由于獎懲分明，日本的監(jiān)督制度相對完善，政府有關(guān)部門需要定期發(fā)表公報，公布各用人單位雇傭殘疾人的情況，公開透明的輿論監(jiān)督加強(qiáng)法

5、律的執(zhí)行力度。 1.2殘疾人就業(yè)促進(jìn)立法 立法保護(hù)為殘疾人進(jìn)入勞動力市場提供了前提條件，就業(yè)促進(jìn)方面的立法是殘疾人在就業(yè)崗位上實現(xiàn)價值、獲得認(rèn)可的基礎(chǔ)。為了更好促進(jìn)殘疾人就業(yè)實現(xiàn)，幾個典型國家把促進(jìn)就業(yè)的措施納入法律規(guī)范體系內(nèi)，使促進(jìn)就業(yè)的工作機(jī)制和工作體系制度化、法制化，加強(qiáng)約束力。除了瑞典的全民就業(yè)，其他幾個國家在就業(yè)促進(jìn)方面的立法都類似。 瑞典作為高福利國家，沒有把殘疾人就業(yè)保障從全民就業(yè)的體系中獨(dú)立，作為特殊群體的殘疾人與正常人享有等同待遇，瑞典制定的20多部就業(yè)促進(jìn)法對于殘疾人的保障同樣適用。 美國制定了多部促進(jìn)殘疾人就業(yè)的法律，州政府需要為殘疾人重新就業(yè)進(jìn)行培訓(xùn)、予以財政支持，克林

6、頓簽署的一項重要法令是一個轉(zhuǎn)折點(diǎn)，殘疾人的社會福利保障重心轉(zhuǎn)為通過就業(yè)培訓(xùn)與求職輔導(dǎo)鼓勵殘疾人重回工作崗位。 德國的勞動促進(jìn)法注重殘疾人身體、智力、精神各方面的恢復(fù)，規(guī)定聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)必須提供就業(yè)培訓(xùn)與職業(yè)康復(fù)。對殘疾人的保障有提供照料轉(zhuǎn)向加入就業(yè)隊伍，向殘疾人分享就業(yè)渠道。 日本的就業(yè)促進(jìn)法明確責(zé)任主體，國家、社會團(tuán)體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)在殘疾人職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)、心理支持等方面的責(zé)任。 2典型國家殘疾人就業(yè)促進(jìn)措施的特點(diǎn)與優(yōu)勢 就業(yè)立法的制定是把殘疾人就業(yè)促進(jìn)措施法制化的過程，法律的具體內(nèi)容以就業(yè)促進(jìn)措施為基礎(chǔ)。殘疾人的就業(yè)促進(jìn)措施主要包括就業(yè)形式和就業(yè)服務(wù)兩個方面，本部分主要從這兩個角度比較各典型國家

7、的就業(yè)促進(jìn)措施的特色。 2.1殘疾人就業(yè)形式 各國家的殘疾人就業(yè)形式主要可概括為按比例就業(yè)、保護(hù)性就業(yè)、扶持性就業(yè)和個人自謀出路就業(yè)，幾個典型國家的殘疾人就業(yè)形式大同小異。按比例就業(yè)就是各國的雇主按照相關(guān)法律的規(guī)定，按照所雇員工的一定比例招收殘疾雇員。保護(hù)性就業(yè)是各國政府通過將殘疾人集中安置在庇護(hù)工場（或福利企業(yè)）就業(yè)，同時在稅收、保險等方面都給予庇護(hù)工場一定的優(yōu)惠政策。扶持性就業(yè)多用于智障殘疾，借助有效持續(xù)的支持將殘疾人安置在正常的工作環(huán)境中并得到應(yīng)有的勞動報酬和晉升。 美國殘疾人的就業(yè)形式不屬于上述幾種形式，主要依靠市場力量，這與美國就業(yè)渠道寬密切相關(guān)，這樣殘疾人就必須不斷提高自身技能，美

8、國一些殘疾人可以憑借自己的能力入駐高新領(lǐng)域。美國盲人基金會建立的“職業(yè)和信息庫”收集了許多可供殘疾人參與的工作類型，既方便殘疾人找到合適工作又簡化管理。 瑞典主要采取保護(hù)性就業(yè)和扶持性就業(yè)。保護(hù)性就業(yè)由國有庇護(hù)性企業(yè)Samhall負(fù)責(zé)，該公司要為一定比例的難就業(yè)殘疾人提供就業(yè)機(jī)會，同時要培養(yǎng)符合勞動力市場需求的勞動力，注重經(jīng)濟(jì)效益。在瑞典，就業(yè)機(jī)會只是拋門轉(zhuǎn)，更重要的是發(fā)展和培養(yǎng)殘疾人的能力。扶持性就業(yè)是特等殘疾人在工作教練的幫助下完成工作，工作教練通常為政府機(jī)構(gòu)和非營利組織的服務(wù)人員。 德國主要采用按比例就業(yè)和保護(hù)性就業(yè)。重度殘疾人保留職位的比例要求嚴(yán)格，懲罰措施詳細(xì)嚴(yán)厲。保護(hù)性就業(yè)依托一體

9、化項目和庇護(hù)工場推進(jìn)，分別是勞動力市場之內(nèi)的公司化就業(yè)和市場之外的政府贊助就業(yè)。 日本主要適用按比例就業(yè)和庇護(hù)工場集中就業(yè)。重度殘疾人很容易被邊緣化，需要庇護(hù)工場提供照料、事宜的工作崗位、康復(fù)訓(xùn)練等等。 2.2殘疾人就業(yè)服務(wù) 就業(yè)形式為殘疾人就業(yè)保障提供了方向，如何使殘疾人恢復(fù)勞動能力需要各國制定具體的就業(yè)服務(wù)內(nèi)容，許多國家采取了以殘疾人就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)鑒定等為主要內(nèi)容的形式各異的就業(yè)服務(wù)計劃。 美國實施職業(yè)康復(fù)計劃、專門培訓(xùn)計劃。職業(yè)康復(fù)主要由各州負(fù)責(zé)，包括診斷、評估、醫(yī)學(xué)治療、教育、咨詢等安排?！拔磥眍I(lǐng)導(dǎo)者”是專門為剛從特殊學(xué)校畢業(yè)的殘障青年提供職業(yè)技能、人際關(guān)系培訓(xùn)的非政府組織，它幫助殘疾

10、人克服心理障礙，樹立參加工作的信心。 瑞典殘疾人在求職方面與正常人一樣享有從正規(guī)的職業(yè)介紹得到幫助的權(quán)利，就業(yè)服務(wù)包括職業(yè)鑒定、崗位培訓(xùn)、職業(yè)指導(dǎo)、鼓勵創(chuàng)業(yè)，殘疾人職業(yè)培訓(xùn)有專門的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，與健康人是分開的。在職業(yè)服務(wù)提供方面，為加強(qiáng)貫徹落實力度，政府針對雇主與雇員都制定了獎懲制度，愿意提供培訓(xùn)的雇主可以得到補(bǔ)貼，參加工作的殘疾人可獲得特殊照顧。 德國與日本的就業(yè)服務(wù)相似，服務(wù)內(nèi)容豐富、細(xì)致入微，步驟具體。其中，日本建立了殘疾人職業(yè)綜合服務(wù)中心，并且形成自上而下的三級網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，便于就業(yè)信息的提供。 3典型國家經(jīng)驗對中國殘疾人就業(yè)保障制度的啟示 通過對典型國家就殘疾人就業(yè)立法和就業(yè)促進(jìn)措施的對比

11、，可了解到美國等國家的殘疾人就業(yè)保障制度可以為我國相關(guān)制度的完善提供一些有益的經(jīng)驗，各國在法律操作性、社會化程度、法律責(zé)任、就業(yè)服務(wù)形式、獎懲制度、信息系統(tǒng)等方面對我國都有指導(dǎo)作用，我國應(yīng)該考慮從以下方面進(jìn)行完善。 3.1豐富法律內(nèi)容，法律條文可操作化 許多國家的法律條文內(nèi)容詳盡，具體操作一目了然，然而我國殘疾人就業(yè)保障僅僅在殘疾人保障法第四章十個條款中講到，并且條款中的內(nèi)容多為描述性語言，具體的操作性條款缺失。當(dāng)前的法律條文讓雇主明確要做什么，但不知到怎么做，難免成為空談。因此，殘疾人就業(yè)保障的相關(guān)法律應(yīng)該增強(qiáng)可操作性，比如按比例就業(yè)就應(yīng)該把規(guī)定比例確定下來。 3.2增強(qiáng)法律約束力，法律責(zé)任

12、明確化 西方一些國家對違反殘疾人就業(yè)保障行為的法律責(zé)任的規(guī)定十分明確，而我國殘疾人保障法中對違反本法規(guī)定的法律行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任雖單獨(dú)成章，很多規(guī)定都模棱兩可，法律約束力不強(qiáng)，關(guān)于殘疾人就業(yè)的法律責(zé)任只在第六十四條涉及到。要使法律漏洞減小，就必須明確法律責(zé)任，法律責(zé)任與具體規(guī)定結(jié)合在一起也許更全面、更具約束力。正如第四章的就業(yè)保障，每一條規(guī)定都是不可違反的，因此每一條規(guī)定都必須有一條實質(zhì)性的法律責(zé)任。 3.3發(fā)揮多方作用，就業(yè)保障社會化 許多典型國家的就業(yè)保障制度的社會化程度高，在政府的倡導(dǎo)下，社會資源動用力度大，許多非政府組織和專業(yè)社會工作者在促進(jìn)殘疾人就業(yè)方面發(fā)揮積極作用。但是我國的殘

13、疾人就業(yè)保障似乎僅僅是政府主導(dǎo)，社會團(tuán)體的參與程度不高，社會化程度低。所以，應(yīng)當(dāng)鼓勵非政府組織參與到促進(jìn)殘疾人就業(yè)事業(yè)中。我國存在殘疾人由于自身勞動能力的不足必須通過犯罪的途徑進(jìn)入監(jiān)獄才能保障基本生活的現(xiàn)象，可以增設(shè)一些非營利組織和專業(yè)團(tuán)隊來幫助這些殘疾人，解決政府的壓力，改善殘疾人的生活。 3.4完善獎懲制度，責(zé)任主體明晰化 獎懲制度最完善的是瑞典，對于雇主和殘疾人雙方的獎懲都涉及到，我國對雇傭殘疾人的雇主有稅收、補(bǔ)貼等獎勵，也制定了相應(yīng)的懲罰制度。然而對殘疾人的獎懲也應(yīng)當(dāng)分明，對于積極克服心理障礙參加工作的殘疾人可以予以特殊照顧，如享受更完善的職業(yè)技能培訓(xùn)、優(yōu)先安排適合崗位等。對于就業(yè)主體

14、的懲罰措施也不容忽視，主要針對那些已經(jīng)恢復(fù)了勞動力被納入正常人的群體，現(xiàn)實生活中存在為了不勞而獲打著“殘疾人”的幌子，管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該對這部分人嚴(yán)格管理，對屢教不改的人予以懲罰，具體通過殘疾證證明。 3.5增加服務(wù)形式，就業(yè)措施多元化 許多國家結(jié)合按比例就業(yè)、保護(hù)性就業(yè)、扶持性就業(yè)和個人自謀出路就業(yè)等多種就業(yè)形式，不同等級的殘疾人可以選擇不同的形式。我國雖然也在努力拓寬就業(yè)方式，但是以保護(hù)性就業(yè)為主，其他的很少涉及，按比例就業(yè)和鼓勵殘疾人自主創(chuàng)業(yè)能夠大力推廣。 西方國家就業(yè)服務(wù)主要有職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹、職業(yè)鑒定、職業(yè)康復(fù)等計劃，我國也在嘗試，然而筆者認(rèn)為職業(yè)康復(fù)和職業(yè)教育迫在眉睫。許多殘疾人并不是

15、完全喪失勞動行為能力，可以康復(fù)的殘疾人應(yīng)該予以醫(yī)療救助，恢復(fù)勞動能力。殘疾人并不及正常人勝任工作，但總會有適合殘疾人的工作，如盲人按摩，對于殘疾人可以勝任的工作首先立法上應(yīng)該限制正常人參與，為殘疾人保留職位，其次就要為殘疾人特殊職業(yè)教育。教育的體系按照等級來開展，從學(xué)前教育到基礎(chǔ)教育到技能提升教育；教育的形式需要克服殘疾人的困難，針對不同類型的殘疾人和不同的崗位開設(shè)不同的教育課程；教育的經(jīng)費(fèi)開始納入社會救助支出中，由財政承擔(dān)，殘疾人學(xué)有所成后承擔(dān)償還義務(wù)。 3.6建立信息系統(tǒng)，崗位介紹信息化 美國盲人基金會建立的“職業(yè)和信息庫”收集許多適合盲人的崗位信息，為盲人就業(yè)提供便利。我們國家這方面幾乎沒有相對應(yīng)的措施，因此，我們國家應(yīng)該完善信息系統(tǒng)，各管轄區(qū)都可以獨(dú)自建立一個就業(yè)信息系統(tǒng)，系統(tǒng)里面主要包括殘疾人的身體狀況信息和殘疾人崗位信息，這些信息需要專業(yè)技術(shù)人員的管理，定期更新信息庫，殘疾人身體變換情況、崗位空缺與崗位匹配情況都應(yīng)該統(tǒng)計準(zhǔn)確、全面。 4總結(jié) 解決殘疾人就業(yè)問題比直接給予殘疾人經(jīng)濟(jì)上的救助的幫助更大，通過就業(yè)保障措施的完善，殘疾人可以提高自己的勞動行為能力掌握一種職業(yè)技能，憑借自己的努力提高生活水平