法學(xué)二專畢業(yè)論文

1、論我國城市“藍(lán)線”的法律保護(hù)鄧晨（西南大學(xué)法學(xué)院，重慶，400715）摘要：當(dāng)今中國正處于一個經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市規(guī)模急劇擴張的階段，城市的規(guī)然而，在城市規(guī)劃和發(fā)展的進(jìn)程中，由于對城市藍(lán)線規(guī)劃的不到位以及城市建設(shè)建設(shè)過程中的破壞，導(dǎo)致城市水環(huán)境的嚴(yán)重破壞。本文從我國城市藍(lán)線現(xiàn)狀著眼分析，通過對當(dāng)今各大城市開展的水體保護(hù)工程的理解和思考，結(jié)合水資源保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)以及對應(yīng)的城市規(guī)劃理論，從法律角度對我國城市藍(lán)線的保護(hù)進(jìn)行了初步探討和論述。關(guān)鍵詞：城市藍(lán)線，城市水環(huán)境，城市規(guī)劃，城市建設(shè)，水體保護(hù)OnLegal Protection Of Urban“Blue Line”Deng chen(law

2、 school,SouthwestUniversity, Chongqing 400715)Abstact:China nowadays is on astage that economy develops rapidly and the urban territory extends radically. But in the processes of urban development,water environment is broken strictly because of the poor planning and rapid urban construction.This pap

3、ermainly through analysing from the current situation of urban “blue line” and each kind of water protetion program made by different cities to make a preliminary discussion on the legal protection of urban”blue line” with related laws and planning regulations.Keywords:Urban“blue line”, Urban water

4、environment, City planning, City construction, Water protection引言改革開放以來，我國經(jīng)歷了一個快速發(fā)展的時期，經(jīng)濟(jì)總量倍速增長，工業(yè)水平不斷提高，工業(yè)規(guī)模迅速擴大，城市化建設(shè)也在政府的指導(dǎo)下迅速進(jìn)行著，三十年來，中國城鎮(zhèn)化水平增長了將近30%，不斷加快的城市建設(shè)，人口的膨脹，迫使環(huán)境給城市讓步，大量的房屋和工廠的建設(shè)占用了絕大多數(shù)土地，在植被不斷減少，空氣質(zhì)量不斷惡化的同時，水資源也不同程度地被污染、破壞。近幾年來，針對環(huán)境問題，我國陸續(xù)出臺了相關(guān)的法律法規(guī)，諸如中華人民共和國森林法，環(huán)境保護(hù)法，大氣污染防治法，對人居的環(huán)境改善起

5、到了一定程度的作用，然而絕大多數(shù)的法律法規(guī)都更加偏向于土地資源和植被資源的保護(hù)和管理，2002年8月29日出臺的中華人民共和國水法對水資源保護(hù)進(jìn)行了較為詳盡的保護(hù)規(guī)定，雖然總體上對我國的水情起到了一定的緩和作用，但是作為一個人均淡水嚴(yán)重短缺的國家來說，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，其中一方面是由于相關(guān)法律尚不健全，尤其是對水資源保護(hù)中的規(guī)劃部分城市藍(lán)線保護(hù)缺乏更加詳盡的規(guī)定，另一方面，在水發(fā)相關(guān)規(guī)定的執(zhí)行方面存在很多疏于管理和保護(hù)體質(zhì)混亂的現(xiàn)象。我國是一個先天水資源匱乏的國家，人口占世界的22%，而水資源進(jìn)展世界可用水資源的7%，按正常需要和不超采地下水，年缺水總量約為300億400億立方米，每年農(nóng)田受旱面積

6、700萬2000萬公頃，全國669座城市中有400座供水不足，110座嚴(yán)重缺水【1】。在水資源保護(hù)方面，我國已經(jīng)出臺了一系列法律法規(guī)，對水體質(zhì)量和水資源利用率的提高起到較為顯著的作用，然而水體的萎縮和城市建設(shè)的侵占使得水體的地域界限不斷遭到破壞，2006年3月1日，我國出臺城市藍(lán)線管理辦法，從水體地域界限的保護(hù)方面，加強了對水資源的保護(hù)，它體現(xiàn)了對環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范提升到了一個新的法律思考點從宏觀的規(guī)劃角度對自然環(huán)境資源進(jìn)行整體的科學(xué)的調(diào)控和管理，使人居生態(tài)環(huán)境健康、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。本文亦以這一新的法律思考點，從城市規(guī)劃與管理的角度，對我國水資源的法律保護(hù)進(jìn)行思考和論述。一、 我國城市藍(lán)線及

7、其分布現(xiàn)狀概述城市藍(lán)線，一般是指城市規(guī)劃確定的江河，湖，水庫，渠和濕地等城市地表水體保護(hù)和控制的地域界限，亦即城市規(guī)劃過程中確定的為保護(hù)地表水體而確定的地域界限【2】。從上述概念不難看出，城市藍(lán)線的規(guī)劃范圍主要包括地表以液態(tài)水存在的河流，湖泊，水庫，濕地，池塘以及沿海城市的入?？?。我國作為一個河流廣布，水體種類較多的國家，水體的總分布面積居世界第六，在這樣一個基礎(chǔ)上，我國水資源的時空分布卻很不均勻，與耕地、人口的地區(qū)分布也很不適應(yīng)。總體上來看，我國水資源分布存在明顯的南北差異，同時，由于自然地形和氣候因素的影響，我國的西部存在嚴(yán)重的缺水狀況，這些差異也使得我國的水體藍(lán)線分布在各城市之間存在著很

8、大差異。西部城市水體較少，以黃河，塔里木河，伊犁河及其支流為主，分布較少的中小型河流以及小型湖泊，水庫等；而南方城市則分布有大面積的水域，其水資源總量占全國的81%，其中，以長江，珠江，瀾滄江及其支流為主，同時分布有洞庭湖，鄱陽湖，南四湖等大型湖泊，水庫以及濕地；北方城市則以黑龍江及其支流為主，分布較少的中小型河流以及湖泊，水庫等，同時兼有較大面積的濱海區(qū)域；我國的東部則分布了較重要的大河的入?？诤痛竺娣e的濱海區(qū)域。這些宏觀上的現(xiàn)實水體分布差異以及各地區(qū)的氣候差異共同制約了我國城市的水體藍(lán)線分布，又由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化意識的不同，我國城市的水體規(guī)劃的認(rèn)識也有所不同，從而導(dǎo)致我國各地城市藍(lán)線

9、規(guī)劃的差異以及不同問題的存在。二、我國城市藍(lán)線規(guī)劃管理的問題及其原因分析（一）、我國城市藍(lán)線規(guī)劃管理存在的問題1、我國城市管理中對水體保護(hù)存在缺陷 我國從20世紀(jì)70年代末就開始出現(xiàn)城市缺水現(xiàn)象，隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，我國的城市缺水問題逐漸加劇，同時，工業(yè)和城市生活用水存在嚴(yán)重的浪費現(xiàn)象，筆者通過本專業(yè)的學(xué)習(xí)和調(diào)查發(fā)現(xiàn)城市水體存在以下主要問題： （1）、由于我國城市規(guī)模和人口不成比例的擴大，城市用地緊張的問題逐步加劇，建設(shè)用地指標(biāo)的較少使得建設(shè)用地侵占水體的現(xiàn)象較為突出。 （2）、水體周圍不規(guī)范的采石和取土想象較為普遍，從而導(dǎo)致水土流失嚴(yán)重 （3）、部分水體的周圍仍然存在排污口

10、，生活污水、工業(yè)污水以及生活垃圾的排入使得水體污染嚴(yán)重，水體萎縮。 （4）、部分河道的兩側(cè)甚至有亂搭建建筑物的情況，人為破壞、污染水體活動較多從1980年到2000年的20年間,蘇錫常地區(qū)(包括大中小城市與建制鎮(zhèn))的建設(shè)用地、開發(fā)區(qū)等由1 311. 9 km2增長到2 330. 1km2,增長到原來的1. 77倍,城鎮(zhèn)每年驚人的擴大48.5 km2，城鎮(zhèn)建設(shè)面積的快速增長必將會造成“填湖讓地”的現(xiàn)象?！?】2、城市規(guī)劃中的不合理從規(guī)劃層面來說，我國正處于一個城鎮(zhèn)建設(shè)快速推進(jìn)的時期，期間，通過不斷的經(jīng)驗和教訓(xùn)的積累以及對國外先進(jìn)規(guī)劃理論的學(xué)習(xí)和借鑒，我國的城市規(guī)劃制度建設(shè)已經(jīng)取得了很大的進(jìn)步，相

11、關(guān)的法律法規(guī)也在不斷完善，城市規(guī)劃法以及各地城鎮(zhèn)規(guī)劃管理條例的出臺使得我國的城鎮(zhèn)建設(shè)能夠相對合理穩(wěn)步地進(jìn)行，但是在城鎮(zhèn)建設(shè)的過程中，存在很多不科學(xué)不合理的規(guī)劃，尤其是在對城市藍(lán)線的規(guī)劃當(dāng)中，缺乏整體性和科學(xué)性，過于粗放和短期性。這里筆者通過文獻(xiàn)查閱以及調(diào)查研究，對重慶、長沙、深圳三個城市的藍(lán)線規(guī)劃進(jìn)行了比較，從而對我國整體的城市藍(lán)線規(guī)劃中的問題進(jìn)行了比較。重慶市由于其特殊的地理位置和氣候因素，分布有長江和嘉陵江兩大水系，作為河流系統(tǒng)發(fā)達(dá)城市的代表，它的藍(lán)線規(guī)劃“以充分發(fā)揮水體的資源、生態(tài)、景觀、防災(zāi)四大基本功能，切實加強和完善城市水系的保護(hù)與管理，保障城市供水、防洪防澇和通航安全，促進(jìn)城市的社

12、會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，結(jié)合城市藍(lán)線管理辦法及相關(guān)規(guī)定，合理劃定城市藍(lán)線的范圍，遵循與相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)的原則科學(xué)、合理地進(jìn)行城市藍(lán)線的規(guī)劃?！薄?】從重慶市藍(lán)線的規(guī)劃理念和目標(biāo)可以看出，重慶市的藍(lán)線規(guī)劃主要著重于水體功能的保護(hù)從而保障城市功能的正常有序運行。筆者通過相關(guān)資料的閱讀和分析認(rèn)為，該規(guī)劃它的整體性較強關(guān)于生態(tài)以及與城市綠線間的關(guān)系并未做出具體規(guī)劃措施，即對具體區(qū)域的藍(lán)線相關(guān)環(huán)境保護(hù)考慮得不夠，單從保護(hù)河流功能來保障城市的社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的角度來進(jìn)行規(guī)劃和法律保護(hù)是不夠的，其保護(hù)范圍應(yīng)該予以延伸，應(yīng)該考慮城市綠線和藍(lán)線交叉地帶的規(guī)劃和保護(hù)，同時，由于重慶特殊的河谷地貌，

13、在進(jìn)行河流藍(lán)線劃定前還必須進(jìn)行大量的調(diào)查分析工作，而不能只注重河流水文水利單方面的因素。長沙市的水系結(jié)構(gòu)則以片狀水域為主，湖泊、漁場和水庫居多，這也使得長沙市的城市藍(lán)線規(guī)劃具有覆蓋面廣，綜合性強的特點，其藍(lán)線規(guī)劃則遵循統(tǒng)一規(guī)劃、依法管理、科學(xué)利用為原則，以正確處理發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系為目標(biāo)，保證長沙市的可持續(xù)發(fā)展。筆者通過對長沙市藍(lán)線規(guī)劃（2003-2020）文本閱讀和分析中了解到，長沙市的藍(lán)線規(guī)劃從保護(hù)水體應(yīng)有功能為出發(fā)點，具體、詳細(xì)地對市內(nèi)四種主要水體：江河水體、湖泊與漁場、水庫山塘、撤洪渠內(nèi)水體，分別進(jìn)行了“劃線”和“定線”，保護(hù)。通過水體的現(xiàn)實水域面積，進(jìn)行了精確的藍(lán)線劃定。在規(guī)劃文本中，

14、筆者看到，全市的水體規(guī)劃統(tǒng)一協(xié)調(diào)性較強，能具體地對不同水體功能進(jìn)行區(qū)分和保護(hù)，同時又參照城市藍(lán)線管理辦法，對水體的利用和開發(fā)進(jìn)行了規(guī)定，雖然整個規(guī)劃文本中的內(nèi)容十分詳實、確切，并且有較多硬性管理措施的規(guī)定，但筆者認(rèn)為，長沙市主要以大面積的片狀水域為主，它的水域面積很容易受到周邊環(huán)境因素的干擾，水體的質(zhì)量以及體量每年都會有很大的變化，再加上這幾年氣候的變化，湖南省出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的干旱現(xiàn)象，湖泊和水庫水量的變化更為明顯，這些變化都應(yīng)該考慮到規(guī)劃的過程中，因此，雖然對于各水域的具體劃分和保護(hù)是不容否定的，但是，具體的藍(lán)線界限劃定卻尚缺考慮，缺乏一定的科學(xué)性與可操作性。水體的藍(lán)線不同于城市紅線，不應(yīng)該

15、予以太過明確的界限，它是一個每年都會發(fā)生變化的彈性界限，它的劃定應(yīng)該隨時間、氣候的不同做出合理的、科學(xué)的規(guī)定。上述兩個城市作為我國內(nèi)陸城市水系分布的典型代表，筆者通過對二者的分析，概括了我國河流水系藍(lán)線規(guī)劃和片狀水系藍(lán)線規(guī)劃中存在的問題。深圳市由于地處深圳灣岸，作為?？诔鞘械拇?，它的藍(lán)線規(guī)劃則主要一防洪功能水體規(guī)劃為主，兼顧景觀生態(tài)規(guī)劃。深圳市規(guī)劃藍(lán)線規(guī)劃包括河、湖、庫、渠、濕地、滯洪區(qū)等城市河流水系和水源工程的保護(hù)和控制，以及因河道整治、河道綠化、河道生態(tài)景觀建設(shè)等需要而劃定的保留區(qū)的規(guī)劃，的規(guī)劃， 規(guī)劃以“保障深圳市河流水系、水源工程的完整性，實現(xiàn)藍(lán)線在空間上的強制性管制和保護(hù)，促進(jìn)深圳

16、市社會、經(jīng)濟(jì)的健康、協(xié)調(diào)和持續(xù)發(fā)展?！薄?】為目標(biāo) ，具有完整性，可操作性，動態(tài)性的特點，同時，科學(xué)的藍(lán)線范圍規(guī)劃以及適度彈性又兼具稍許硬性規(guī)定使得深圳市的規(guī)劃相對科學(xué)合理，它不但考慮了近期規(guī)劃同時兼顧遠(yuǎn)期規(guī)劃，作為一個可持續(xù)規(guī)劃，它的工程技術(shù)相關(guān)規(guī)定也較為細(xì)致、科學(xué)。筆者在閱讀深圳市藍(lán)線規(guī)劃（公示稿）過程中發(fā)現(xiàn)，其中，藍(lán)線規(guī)劃設(shè)計小型河道及暗渠以及水管渠，這其中不免有偏窄以及功能甚微的小型河道，這些河道是否都應(yīng)該進(jìn)行藍(lán)線規(guī)劃管理呢？在規(guī)劃管理過程中是否需要嚴(yán)格符合文本中的硬性規(guī)定呢？筆者認(rèn)為，選取水體進(jìn)行藍(lán)線控制的原則是:1、城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃中體現(xiàn)的河流、湖泊、水庫、濕地:2、具有防洪

17、和排澇等重要功能的溝、渠:3、具有城市生態(tài)、綠化景觀等重要功能的水體。這幾個原則就排除了功能不重要、寬度較窄、因特殊原因上蓋、私自開挖的小面積水體。因此，適當(dāng)?shù)胤艑捁δ懿恢匾男×饔虻乃{(lán)線保護(hù)也許更有利于城市總體的規(guī)劃和管理。（二）分析我國水體管理和規(guī)劃中的問題針對以上的提及的城市管理和規(guī)劃中存在的具有代表性的問題，筆者通過資料收集和整理，并且加以分析，提出以下淺見：1、城市水體藍(lán)線規(guī)劃層面存在缺漏通過對我國城市水體的分布狀況和上述三個大城市的藍(lán)線規(guī)劃的具體分析比較，筆者認(rèn)為，我國城市藍(lán)線規(guī)劃中存在以下缺陷：（1）、我國部分地區(qū)城市藍(lán)線規(guī)劃的基礎(chǔ)工作尚不完善，缺乏具體的調(diào)查分析以及預(yù)測工作。（

18、2）、大部分的內(nèi)地城市在藍(lán)線規(guī)劃的過程中具體規(guī)定相對僵硬，不能滿足水體變化的保護(hù)要求。（3）、部分城市的藍(lán)線規(guī)劃技術(shù)規(guī)定不夠科學(xué)，明確，具體事項交代不清造成操作過程中不必要的沖突。（4）、在城市藍(lán)線規(guī)劃過程中，有的城市藍(lán)線規(guī)劃過于細(xì)致、具體，無形中增加了司法和管理成本。為什么會出現(xiàn)這些情況，究其原因，主要是管理部門難以確定水體保護(hù)與控制的明確界限，因此也就導(dǎo)致管理制度的缺陷。我國城市水資源管理體制不合理具體表現(xiàn)在：人為地將完整工程按部門利益分散化，違背了基本建設(shè)程序和規(guī)律，導(dǎo)致種種問題；地下水、地表水、城市污水等各類水資源的管理不統(tǒng)一，各種水資源的征收部門和標(biāo)準(zhǔn)不一致；城市用水水質(zhì)、水量、供水

19、和防洪管理權(quán)屬不統(tǒng)一；政府水行業(yè)行政執(zhí)法的部門分散，而且有的企業(yè)具有行政執(zhí)法資格【6】。同時，在水權(quán)交易過程中的不規(guī)范操作和立法的缺漏同樣是我國水資源管理問題的根源，水法規(guī)定,不同行政區(qū)域之間發(fā)生水事糾紛的,應(yīng)當(dāng)協(xié)商處理,協(xié)商不成的,由上一級人民政府裁決,有關(guān)各方必須遵照執(zhí)行。這就使水事糾紛變成了一種行政糾紛,而不是民事糾紛,政府部門的介入,不僅政府管了不該管的事,而且增加了水事糾紛解決的成本。【7】這種不合理的城市水資源管理體制不僅造成水體的污染，而且也一定程度地加劇了水體的萎縮，,不正確的水權(quán)管理制度也使得我國城市水體的管理和保護(hù)增加了難度。三、完善我國城市藍(lán)線管理的法治路徑針對以上城市水

20、體管理和規(guī)劃的問題和缺陷，筆者認(rèn)為，加強我國的藍(lán)線管理和保護(hù)，首先要從立法的角度加以規(guī)制。我國環(huán)境立法起步較晚，關(guān)于環(huán)境保護(hù)和管理的法律法規(guī)還在不斷探索和完善中，近幾年來，隨著我國城市建設(shè)的迅速發(fā)展，環(huán)境保護(hù)法、水法等環(huán)境法律的部分法規(guī)已逐漸不適應(yīng)城市發(fā)展的節(jié)奏，相關(guān)的法律法規(guī)亟待修改和整理，在水體保護(hù)的法律方面則更顯不足，2006年出臺的城市藍(lán)線管理辦法雖然對我國水體保護(hù)的管理規(guī)劃方面做了詳細(xì)的規(guī)定，彌補了我國藍(lán)線保護(hù)法規(guī)的缺漏，然而，通過與國外水資源規(guī)劃管理相關(guān)法律的比較，我國的藍(lán)線保護(hù)仍顯不足，通過對外國立法的借鑒以及上述問題的分析和思考，筆者從完善立法的角度提出以下幾點建議：1、我國水

21、資源管理體制不合理，應(yīng)當(dāng)借鑒國外有效的管理機構(gòu)設(shè)置來完善水資源的保護(hù)管理。我國的水資源管理職權(quán)由行政主管部門行使，水資源屬于國家所有，由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)（第三條）。縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并將其納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃（第五條）。各級人民政府負(fù)責(zé)批準(zhǔn)各種水資源規(guī)劃（第十七條）。不同行政區(qū)域之間發(fā)生水事糾紛的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商處理；協(xié)商不成的，由上一級人民政府裁決，有關(guān)各方必須遵照執(zhí)行（第五十六條）?！?】因此，行政領(lǐng)導(dǎo)在水資源的管理規(guī)劃中起絕對領(lǐng)導(dǎo)作用，然而，“目前的流域、部門和行政區(qū)域三結(jié)合的水資源管理體制導(dǎo)致各部門常基于部門利益、地區(qū)利益，而不是自覺地從全流域和全社

22、會的可持續(xù)發(fā)展角度來使用水資源?！薄?】。因此，應(yīng)到對現(xiàn)有流域機構(gòu)進(jìn)行整合，成立統(tǒng)一的流域管理委員會，“該委員會應(yīng)該由國務(wù)院相關(guān)部門（特別是水環(huán)境和水資源行政主管部門）和流域內(nèi)相關(guān)地方政府組成，建立流域水環(huán)境和水資源委員會機制，由流域范圍內(nèi)所有利益相關(guān)方的代表共同參與，統(tǒng)一監(jiān)督和綜合協(xié)調(diào)處理有關(guān)的流域水環(huán)境與水資源保護(hù)問題?！薄?0】或者，借鑒國外立法，設(shè)立專門的水資源規(guī)劃管理機構(gòu)，如芬蘭的規(guī)劃合作小組?！懊恳坏貐^(qū)環(huán)境中心必須設(shè)有至少一個規(guī)劃合作小組，還可以為每一河流流域設(shè)立規(guī)劃合作小組。”【11】從而規(guī)范和協(xié)調(diào)我國水資源管理體系，加強水體保護(hù)。2、我國均缺乏對各種用水器具、用水工藝和用水行為

23、的詳實系統(tǒng)監(jiān)測，缺乏對新型用水技術(shù)替代規(guī)律和擴散規(guī)律的基礎(chǔ)研究和把握，缺乏對多種用水信息的綜合性、結(jié)構(gòu)性分析手段和方法。【12】因此，需要從立法角度細(xì)化和完善規(guī)劃階段的基礎(chǔ)信息的調(diào)查工作，可通過設(shè)立專門的規(guī)章進(jìn)行強制性規(guī)定以及建立良好的問責(zé)制度，并通過行政部門的監(jiān)督保證基礎(chǔ)信息收集的及時性，準(zhǔn)確性，科學(xué)性。3、對于新出臺的城市藍(lán)線管理辦法，筆者認(rèn)為，需要進(jìn)行一些細(xì)化和完善，如第四條中規(guī)定“任何單位和個人都有服從城市藍(lán)線管理的義務(wù)，有監(jiān)督城市藍(lán)線管理、對違反城市藍(lán)線管理行為進(jìn)行檢舉的權(quán)利。”此條款中雖然明確了單位和個人的權(quán)利和義務(wù)，但是并未對監(jiān)督城市藍(lán)線管理權(quán)的具體行使方式作出規(guī)定，雖然有權(quán)利，可由于水資源的管理權(quán)歸于行政部門，沒有具體的法律保障恐怕難以行使，因此，應(yīng)該設(shè)立專門的條款，保障公民監(jiān)督權(quán)的行使，從而促進(jìn)國家公民對城市藍(lán)線保護(hù)的積極性，如芬蘭2004年水資源管理法中，第15條規(guī)定“地區(qū)環(huán)境中心應(yīng)當(dāng)確保每個人都有機會研究第13條所規(guī)定