城市規(guī)劃制度創(chuàng)新

1、城市規(guī)劃制度創(chuàng)新城市規(guī)劃制度創(chuàng)新目錄目錄一、對(duì)制度及其創(chuàng)新問(wèn)題的基本認(rèn)識(shí)二、城市規(guī)劃法制體系的創(chuàng)新三、城市規(guī)劃行政管理制度的創(chuàng)新四、城市規(guī)劃編制審批制度創(chuàng)新五、城市規(guī)劃實(shí)施管理和監(jiān)督檢查制度的創(chuàng)新一、對(duì)制度及其創(chuàng)新問(wèn)題的基本認(rèn)識(shí)一、對(duì)制度及其創(chuàng)新問(wèn)題的基本認(rèn)識(shí)對(duì)制度及其創(chuàng)新問(wèn)題的基本認(rèn)識(shí)對(duì)制度及其創(chuàng)新問(wèn)題的基本認(rèn)識(shí)一、制度創(chuàng)新的內(nèi)涵：一、制度創(chuàng)新的內(nèi)涵：制度在人類(lèi)社會(huì)的存在和延續(xù)過(guò)程中發(fā)揮著極其重要的作用，但制度本身也有其局限性，制度對(duì)人的行為的約束是不完全的。正是由于制度的局限性，才使得制度的發(fā)展變革成為必要和可能，而制度發(fā)展、變革及解決矛盾的形式就是制度的創(chuàng)新。制度創(chuàng)新包括了：技術(shù)制度創(chuàng)新

2、、產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新、組織制度創(chuàng)新、管理制度創(chuàng)新和約束制度創(chuàng)新等多個(gè)方面，制度創(chuàng)新是一個(gè)演進(jìn)的過(guò)程，包括制度的替代、轉(zhuǎn)化和交易過(guò)程。對(duì)制度及其創(chuàng)新問(wèn)題的基本認(rèn)識(shí)對(duì)制度及其創(chuàng)新問(wèn)題的基本認(rèn)識(shí)二、二、制度創(chuàng)新的動(dòng)力和過(guò)程制度創(chuàng)新的動(dòng)力和過(guò)程 制度總是要借助不斷的創(chuàng)新來(lái)拓展自身的績(jī)效范圍，換言之，制度創(chuàng)新和制度變遷的根本目的是為了改善制度的績(jī)效。制度創(chuàng)新的成本構(gòu)成成本構(gòu)成:規(guī)劃設(shè)計(jì)、組織實(shí)施的費(fèi)用;清除舊制度的費(fèi)用;消除變革阻力的費(fèi)用;制度變革帶來(lái)的損失及變革的機(jī)會(huì)成本等。制度創(chuàng)新的原動(dòng)力原動(dòng)力:作為國(guó)家和社會(huì)主體的個(gè)人、社團(tuán)和政府都企圖在這一過(guò)程中減少實(shí)施成本和摩擦成本，從宏觀上謀取經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的最

3、大收益，微觀上對(duì)不同主體的行動(dòng)空間及其權(quán)利、義務(wù)和具體責(zé)任進(jìn)行界定，有效約束主體行為，緩解社會(huì)利益沖突對(duì)制度及其創(chuàng)新問(wèn)題的基本認(rèn)識(shí)對(duì)制度及其創(chuàng)新問(wèn)題的基本認(rèn)識(shí)三、城市規(guī)劃制度創(chuàng)新三、城市規(guī)劃制度創(chuàng)新 1. 1.外部環(huán)境及動(dòng)因分析外部環(huán)境及動(dòng)因分析 城市化快速發(fā)展（直接動(dòng)因）、經(jīng)濟(jì)體制改革（根本動(dòng)因）、行政管理體制改革、政治體制改革、社會(huì)快速發(fā)展和整體變遷、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和信息手段、知識(shí)經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)全球化和國(guó)際交流對(duì)制度及其創(chuàng)新問(wèn)題的基本認(rèn)識(shí)對(duì)制度及其創(chuàng)新問(wèn)題的基本認(rèn)識(shí)2.2.城市規(guī)劃制度創(chuàng)新的特點(diǎn)分析城市規(guī)劃制度創(chuàng)新的特點(diǎn)分析總體來(lái)看，我國(guó)城市規(guī)劃制度的變遷和創(chuàng)新具備以下特點(diǎn):(l)制度創(chuàng)新的主體

4、既有中央政府，又有地方政府。(2)在城市規(guī)劃工作的不同領(lǐng)域，如規(guī)劃編制領(lǐng)域與規(guī)劃管理領(lǐng)域，利益格局和運(yùn)行機(jī)制是不同的。(3)改革核心制度是創(chuàng)新的關(guān)鍵，這有賴于強(qiáng)制性變遷，即由政府為主體，來(lái)承擔(dān)“第一集團(tuán)”的角色。(4)規(guī)劃制度創(chuàng)新必須自上而下與自下而上相結(jié)合，任何單一的改革思路或取向都行不通，并且注定是沒(méi)有出路的，下層改革最終必須得到上層政府的認(rèn)可(5)總體上制度創(chuàng)新的供給是不足的。一方面，處于快速城市化時(shí)期的中國(guó)對(duì)城市規(guī)劃制度創(chuàng)新的需求是持續(xù)存在的，“供不應(yīng)求”就成了一種基本態(tài)勢(shì);另一方面，作為制度創(chuàng)新主體的各級(jí)政府，在規(guī)劃改革的決策上比較慎重。二、城市規(guī)劃法制體系的創(chuàng)新二、城市規(guī)劃法制體系

5、的創(chuàng)新目錄目錄一、我國(guó)目前城市規(guī)劃法規(guī)體系現(xiàn)狀二、國(guó)家層面：城鄉(xiāng)規(guī)劃法的問(wèn)題與完善思路三、地方層面：城鄉(xiāng)規(guī)劃法實(shí)施細(xì)則及地方條例的思考四、總結(jié)：現(xiàn)行規(guī)劃法規(guī)體系的總體完善思路我國(guó)目前城市規(guī)劃法規(guī)體系概況我國(guó)目前城市規(guī)劃法規(guī)體系概況 至2006年底,共頒布全國(guó)性相關(guān)的法律、法規(guī)和技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)224部,其中包括主干法1部、配套法規(guī)21部、城市規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范18部、相關(guān)法律、法規(guī)24部、行政管理法制監(jiān)督法律7部、建筑設(shè)計(jì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范153部國(guó)家層面：國(guó)家層面：城鄉(xiāng)規(guī)劃法城鄉(xiāng)規(guī)劃法的問(wèn)題與完善思路的問(wèn)題與完善思路一、國(guó)家層面內(nèi)容：一、國(guó)家層面內(nèi)容：1.法律：（1）核心主干法：城鄉(xiāng)規(guī)劃法（著重介紹）（

6、2）行政法規(guī) 村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例 風(fēng)景名勝區(qū)條列 相關(guān)行政法規(guī)：與城市規(guī)劃密切相關(guān)部門(mén)的行政法規(guī) 城市規(guī)劃涉及土地房產(chǎn)市場(chǎng)的行政法規(guī) 城市規(guī)劃行政管理監(jiān)督相關(guān)的行政法規(guī)（3）部門(mén)規(guī)章： 城市規(guī)劃綜合管理、城市規(guī)劃組織編制和審批管理、城市規(guī)劃實(shí)施和監(jiān)督檢查管理、城市規(guī)劃行業(yè)管理 （4）其他規(guī)范性文件及國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)國(guó)家層面：國(guó)家層面：城鄉(xiāng)規(guī)劃法城鄉(xiāng)規(guī)劃法的問(wèn)題與完善思路的問(wèn)題與完善思路二、二、城鄉(xiāng)規(guī)劃法城鄉(xiāng)規(guī)劃法的問(wèn)題的問(wèn)題1. 1. 法規(guī)之間相互矛盾法規(guī)之間相互矛盾城鄉(xiāng)規(guī)劃法與土地管理法、物權(quán)法、環(huán)境保護(hù)法等法規(guī)存在著相當(dāng)多的相互沖突的條款。其中矛盾最為尖銳的是城鄉(xiāng)規(guī)劃法與土地管理法。2

7、.2. 法之含義界說(shuō)不明確法之含義界說(shuō)不明確 目前，我國(guó)的城市規(guī)劃法規(guī)體系從整體上而言，對(duì)相關(guān)重要概念的含義界說(shuō)不明確，如對(duì)于公益事件的實(shí)質(zhì)性限制。3.3. 權(quán)力分設(shè)并未得到有效落實(shí)權(quán)力分設(shè)并未得到有效落實(shí) 城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)負(fù)責(zé)規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施、修改、監(jiān)督以及核發(fā)“一書(shū)兩證”。而這種封閉式的自成體系，使作為公共權(quán)力的城市規(guī)劃在運(yùn)行中缺乏有效制衡的權(quán)力機(jī)制的約束。4.4.法規(guī)在實(shí)施中出入過(guò)大法規(guī)在實(shí)施中出入過(guò)大由于地級(jí)市及以下層面城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)的設(shè)置較為混亂和隨意，部門(mén)的性質(zhì)也相差甚遠(yuǎn)，導(dǎo)致具體規(guī)劃管理工作中工作效果差異明顯。5.5.城市規(guī)劃修改制度過(guò)于寬松城市規(guī)劃修改制度過(guò)于寬松 對(duì)于

8、新加入的監(jiān)督檢查章節(jié)：經(jīng)評(píng)估確需修改規(guī)劃這一原因沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性限制，具體哪個(gè)機(jī)關(guān)組織評(píng)估、評(píng)估是否客觀、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是什么均未明確。國(guó)家層面：國(guó)家層面：城鄉(xiāng)規(guī)劃法城鄉(xiāng)規(guī)劃法的問(wèn)題與完善思路的問(wèn)題與完善思路三、英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)的啟示三、英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)的啟示 英國(guó)已創(chuàng)立了集立法、執(zhí)法、司法及監(jiān)督為一體的完備城市規(guī)劃體系，包括規(guī)劃法規(guī)體系、行政體系和運(yùn)作體系。而其中的民主參與、規(guī)劃復(fù)議及規(guī)劃起訴等制度值得我國(guó)借鑒。 1 1、民主參與：、民主參與：英國(guó)立法要求公眾監(jiān)督質(zhì)詢地方規(guī)劃編制的原因在于地方規(guī)劃當(dāng)局的“雙重角色”，即地方規(guī)劃當(dāng)局同時(shí)作為規(guī)劃的編制主體和審核主體，難免構(gòu)成“不公正的判斷”。包括公眾審

9、核、公眾調(diào)查會(huì)在內(nèi)的公眾參與方式滲透至規(guī)劃的每一個(gè)法定環(huán)節(jié)中。 2 2、 規(guī)劃復(fù)議：規(guī)劃復(fù)議：規(guī)劃復(fù)議方面，由于英國(guó)的規(guī)劃控制實(shí)行許可制，規(guī)劃當(dāng)局以個(gè)案審定的方式評(píng)價(jià)開(kāi)發(fā)商設(shè)計(jì)方案的合理性，開(kāi)發(fā)商若對(duì)地方規(guī)劃局的許可決定不服，可向中央政府的規(guī)劃復(fù)議委員會(huì)提出申請(qǐng)。 3 3、規(guī)劃上訴：、規(guī)劃上訴：英國(guó)有關(guān)城市規(guī)劃方面的起訴分為兩類(lèi)：規(guī)劃起訴和強(qiáng)制執(zhí)行起訴，規(guī)劃起訴制度通過(guò)明確規(guī)劃范圍的是非問(wèn)題，使得各級(jí)政府在明確規(guī)劃政策的前提下，制定更為合理和更易被接受的政策，并可有效限制地方規(guī)劃局的開(kāi)發(fā)控制權(quán)。國(guó)家層面：國(guó)家層面：城鄉(xiāng)規(guī)劃法城鄉(xiāng)規(guī)劃法的問(wèn)題與完善思路的問(wèn)題與完善思路 首先，關(guān)于土地使用管理事務(wù)

10、的機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，英美兩國(guó)都是由一個(gè)獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)，由于我國(guó)是兩個(gè)部門(mén)住建部和國(guó)土資源部分管實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃法、土地管理法，而兩部法規(guī)相互不協(xié)調(diào)，進(jìn)而造成實(shí)施困難，互相打架的局面。是否在不久的將來(lái)能將兩部門(mén)并一部門(mén)，兩法合一法，是一個(gè)有待探討的問(wèn)題。 其次，關(guān)于公眾參與與公共利益的實(shí)現(xiàn)方面，英國(guó)要求規(guī)劃審批時(shí)必須考慮公眾參與意見(jiàn)書(shū)內(nèi)提及的評(píng)論意見(jiàn)或建議 。英國(guó)規(guī)劃法對(duì)于公眾參與意見(jiàn)的強(qiáng)制性、必須性規(guī)定對(duì)我國(guó)規(guī)劃法規(guī)的建設(shè)具有較大啟發(fā)，通過(guò)效仿、修正這些法規(guī)制度（如在法規(guī)中對(duì)城市規(guī)劃編制、決策階段的公眾參與主體、內(nèi)容、程序等進(jìn)行細(xì)化），將公眾由對(duì)城市規(guī)劃結(jié)果的被動(dòng)了解和接受，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)城市規(guī)劃過(guò)程

11、的主動(dòng)參與，實(shí)現(xiàn)公眾觀念、思想與規(guī)劃從業(yè)者的交流和整合。 國(guó)家層面：國(guó)家層面：城鄉(xiāng)規(guī)劃法城鄉(xiāng)規(guī)劃法的問(wèn)題與完善思路的問(wèn)題與完善思路 再次，在規(guī)劃行政救濟(jì)方面，英國(guó)在事前救濟(jì)與事后救濟(jì)的立法理念下，設(shè)計(jì)了完善的規(guī)劃復(fù)議制度這給我們的啟示是：需要借鑒英美等國(guó)的法治救濟(jì)理念，對(duì)我國(guó)規(guī)劃行政救濟(jì)的相關(guān)法規(guī)進(jìn)行“事前救濟(jì)”的完善。 最后，在公眾監(jiān)督方面，英國(guó)立法要求公眾監(jiān)督質(zhì)詢地方規(guī)劃編制，而我國(guó)城市規(guī)劃的公眾監(jiān)督體制建設(shè)，還處于口號(hào)建設(shè)階段。國(guó)家層面：國(guó)家層面：城鄉(xiāng)規(guī)劃法城鄉(xiāng)規(guī)劃法的問(wèn)題與完善思路的問(wèn)題與完善思路四、完善思路四、完善思路1.1.法治要求法規(guī)間相互協(xié)同統(tǒng)一法治要求法規(guī)間相互協(xié)同統(tǒng)一目前，

12、需要進(jìn)行協(xié)調(diào)完善的方面主要有：一是城鄉(xiāng)規(guī)劃法與土地管理法銜接存在的問(wèn)題和銜接途徑二是著重進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法與土地管理法在操作性層面的研究。三是解決我國(guó)整個(gè)城市規(guī)劃法律體系存在的憲法依據(jù)不足問(wèn)題。四是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃法與物權(quán)法的沖突2.2. 應(yīng)明確界說(shuō)法之含義應(yīng)明確界說(shuō)法之含義1 ）完善公益性要素體系的表述建立一種不同層次公共利益的協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)不同社會(huì)利益之間的矛盾，以保護(hù)公共利益為根本目的。2）進(jìn)一步明確相對(duì)人的主體地位和權(quán)益保護(hù)：目前相對(duì)人的權(quán)力是消極的、被動(dòng)的，當(dāng)且僅當(dāng)涉及其利害關(guān)系和出現(xiàn)規(guī)劃違法行為時(shí)才有權(quán)行動(dòng)，而規(guī)劃形成、實(shí)施方面的參與權(quán)、相對(duì)人的環(huán)境權(quán)、采光權(quán)、平等權(quán)、受益權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等各種

13、合法權(quán)益在該法中仍需完善。國(guó)家層面：國(guó)家層面：城鄉(xiāng)規(guī)劃法城鄉(xiāng)規(guī)劃法的問(wèn)題與完善思路的問(wèn)題與完善思路3.3.嚴(yán)格修改制度嚴(yán)格修改制度第一，要嚴(yán)格限定城市規(guī)劃的修改原因。第二，嚴(yán)格規(guī)劃修改程序。第三，嚴(yán)格規(guī)劃修改條件。4.4.限制規(guī)劃管理部門(mén)的自由裁量權(quán)限制規(guī)劃管理部門(mén)的自由裁量權(quán) 針對(duì)規(guī)劃過(guò)程中管理部門(mén)自由裁量權(quán)過(guò)大的情況，首先要學(xué)習(xí)香港的“法定圖則”經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)城市規(guī)劃和發(fā)展制度的法治性，由城市規(guī)劃主管部門(mén)每年根據(jù)城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃的要求編制法定圖則，履行公告、聽(tīng)證和依法審批手續(xù)，審批后具有法律效力，任何單位和個(gè)人不得擅自更改。5.5.更深刻的公眾參與：更深刻的公眾參與： 目前我國(guó)實(shí)行的體制

14、主要是事后參與，即在規(guī)劃完成后對(duì)公眾進(jìn)行公示。應(yīng)逐步將公眾參與方式滲透至規(guī)劃的每一個(gè)法定環(huán)節(jié)中地方層面：地方城市規(guī)劃法規(guī)的思考地方層面：地方城市規(guī)劃法規(guī)的思考一、地方城市規(guī)劃條例內(nèi)容：一、地方城市規(guī)劃條例內(nèi)容：1.地方性法規(guī)：多為城市規(guī)劃法的實(shí)施條例和辦法，以及與城市規(guī)劃密切相關(guān)其他領(lǐng)域的法律、行政法規(guī)的實(shí)施條例和辦法著重介紹，主要涉及編制、審批部分2.地方政府規(guī)章3.其他規(guī)范性文件：法律效力有限，制定相對(duì)簡(jiǎn)便，數(shù)量巨大4.地方技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)地方層面：地方城市規(guī)劃法規(guī)的思考地方層面：地方城市規(guī)劃法規(guī)的思考二、地方城市規(guī)劃條例總體特征：二、地方城市規(guī)劃條例總體特征：1、所有條例進(jìn)行規(guī)范和說(shuō)明的主體都是

15、城市，即只對(duì)城市建設(shè)區(qū)域提出了規(guī)劃上的要求，缺少鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃的內(nèi)容。2、由于編制主體、審批主體、審批程序是城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與審批的核心，所有城市的條例都對(duì)它們作了明確規(guī)定。3、除廣州外，其他城市的條例對(duì)規(guī)劃的調(diào)整或修改都進(jìn)行了規(guī)定，一方面可見(jiàn)規(guī)劃調(diào)整或修改的重要性，另一方面也說(shuō)明其嚴(yán)肅性。4、大多數(shù)條例對(duì)規(guī)劃層次作了明確的表述，這與城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定基本一致。地方層面：地方城市規(guī)劃法規(guī)的思考地方層面：地方城市規(guī)劃法規(guī)的思考三、完善地方城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)的思路：三、完善地方城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)的思路：1 1、法規(guī)精神層面、法規(guī)精神層面 以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為根本原則，改變以城市為本的價(jià)值導(dǎo)向，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)

16、發(fā)展、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)為最終目標(biāo)。應(yīng)當(dāng)將更多的精力投入到鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃上，彌補(bǔ)歷史的欠賬。2 2、法規(guī)實(shí)體層面、法規(guī)實(shí)體層面(1)增加鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃3 個(gè)規(guī)劃層次的內(nèi)容。 (2)調(diào)整相關(guān)不合時(shí)宜的內(nèi)容。(3)增加“編制程序”的內(nèi)容，完善并加強(qiáng)“公眾參與”的內(nèi)容(4)規(guī)范編制與審批主體，使城市政府和城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)分工合理、權(quán)責(zé)清晰，編制與審批過(guò)程高效公平。地方層面：地方城市規(guī)劃法規(guī)的思考地方層面：地方城市規(guī)劃法規(guī)的思考3 3、法規(guī)程序?qū)用?、法?guī)程序?qū)用?法規(guī)程序?qū)用嬷饕侵贫ǜ右?guī)范和嚴(yán)格的編制程序、審批程序和修改程序。（1）編制程序：依據(jù)城市規(guī)劃編制辦法的規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃編

17、制程序針對(duì)的是城市總體規(guī)劃，但是根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，可以將編制程序擴(kuò)展到鎮(zhèn)總體規(guī)劃。 (2)審批程序?，F(xiàn)行條例中對(duì)審批程序的規(guī)定存在的主要問(wèn)題是環(huán)節(jié)過(guò)于簡(jiǎn)單，在增加“公示”環(huán)節(jié)時(shí)還應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾意見(jiàn)的采納作出相關(guān)規(guī)定。 (3)修改程序。一方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃條例中應(yīng)增加城鄉(xiāng)規(guī)劃特別是城市總體規(guī)劃和鎮(zhèn)總體規(guī)劃定期評(píng)估制度的規(guī)定；另一方面，條例中要確定更加嚴(yán)格的修改程序，即總結(jié)原規(guī)劃的實(shí)施情況，并向原審批機(jī)關(guān)報(bào)告，經(jīng)同意后方可重新組織編制。地方層面：地方城市規(guī)劃法規(guī)的思考地方層面：地方城市規(guī)劃法規(guī)的思考4 4、 法規(guī)立法層面法規(guī)立法層面一方面，地方人大不僅應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格立法，在立法過(guò)程中廣泛征求社會(huì)各階層的意見(jiàn)

18、，通過(guò)公眾參與和討論，使地方城市規(guī)劃條例從一開(kāi)始就具備開(kāi)放性、兼容性和時(shí)效性，同時(shí)要規(guī)范表述，措辭得當(dāng)；另一方面，由于各個(gè)城市所面對(duì)的城市發(fā)展環(huán)境和具體實(shí)際情況不一樣，地方人大在立法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)進(jìn)行多方面調(diào)研，針對(duì)地方實(shí)際進(jìn)行立法，增強(qiáng)地方城市規(guī)劃條例的實(shí)踐性和可操作性?，F(xiàn)行規(guī)劃法規(guī)體系的總體完善思路現(xiàn)行規(guī)劃法規(guī)體系的總體完善思路一、法規(guī)體系完善創(chuàng)新的目標(biāo)價(jià)值取向一、法規(guī)體系完善創(chuàng)新的目標(biāo)價(jià)值取向第一，可持續(xù)發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略與人居環(huán)境的建設(shè)，要求城市規(guī)劃法規(guī)體系不能局限于目前的城市范圍，不能局限于以“一書(shū)兩證”為核心的建設(shè)規(guī)劃管理，應(yīng)將可持續(xù)性的追求作為規(guī)劃的目標(biāo)，把城鄉(xiāng)的人居環(huán)境建設(shè)納入統(tǒng)一的規(guī)

19、劃。這是城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系建設(shè)目標(biāo)的一個(gè)基本定位。第二，隨著傳統(tǒng)概念上的城市、鄉(xiāng)村在經(jīng)濟(jì)的促動(dòng)下發(fā)生變化，農(nóng)村社會(huì)在勞動(dòng)分工的基礎(chǔ)上成為工業(yè)社會(huì)的一個(gè)組成部分，使鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)特征喪失，“城市”作為規(guī)劃工作的對(duì)象在發(fā)達(dá)地區(qū)往往已經(jīng)很難有明晰的空間界限。人為劃分的城市規(guī)劃區(qū)，從我國(guó)目前城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展態(tài)勢(shì)上看，不符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，城市規(guī)劃法制管理應(yīng)該覆蓋重要的城市和鄉(xiāng)村地帶。城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌是規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域的必然要求，是發(fā)展的基本方向，也是落實(shí)“五個(gè)統(tǒng)籌”的具體行動(dòng)?，F(xiàn)行規(guī)劃法規(guī)體系的總體完善思路現(xiàn)行規(guī)劃法規(guī)體系的總體完善思路第三，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促使國(guó)家與社會(huì)的兩元關(guān)系發(fā)生變化，隨著鄉(xiāng)村政治的

20、發(fā)展和城鄉(xiāng)關(guān)系的轉(zhuǎn)變，各級(jí)政府的職能將越來(lái)越側(cè)重在宏觀方面的調(diào)控，政府之間，政府與社會(huì)、與經(jīng)濟(jì)組織、與個(gè)人的關(guān)系，都需要倚重法制加以限定和規(guī)范。規(guī)劃要發(fā)揮其宏觀調(diào)控的作用，就需要城鄉(xiāng)規(guī)劃法的實(shí)體部分乃至在整個(gè)法規(guī)體系中反映和體現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展新的動(dòng)力特點(diǎn)，明確發(fā)展主體之間在土地使用權(quán)屬方面的法律關(guān)系，以及在規(guī)劃編制和實(shí)施管理過(guò)程中各級(jí)政府之間、政府與利益集團(tuán)之間的法律關(guān)系。第四，城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系的基本價(jià)值取向是要明確體現(xiàn)城市規(guī)劃守衛(wèi)城市整體利益和公共利益的重要職責(zé)。所謂整體利益，是指以規(guī)劃專(zhuān)業(yè)知識(shí)為基礎(chǔ)所判定的城鄉(xiāng)各個(gè)物質(zhì)系統(tǒng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展的整體利益，它體現(xiàn)規(guī)劃綜合、長(zhǎng)遠(yuǎn)地考慮問(wèn)題的技術(shù)原則;而公共利

21、益體現(xiàn)的是城市規(guī)劃的政治道德意義，體現(xiàn)城市規(guī)劃職業(yè)的道德標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行規(guī)劃法規(guī)體系的總體完善思路現(xiàn)行規(guī)劃法規(guī)體系的總體完善思路二二 、法規(guī)體系完善創(chuàng)新的基本原則、法規(guī)體系完善創(chuàng)新的基本原則法制統(tǒng)一原則：法制統(tǒng)一原則：城市規(guī)劃法規(guī)體系是國(guó)家法律體系的重要組成部分，同時(shí)又是具有一定獨(dú)立性的系統(tǒng)，因此城市規(guī)劃法規(guī)體系必須服從國(guó)家法律體系的總要求，在基本的制度環(huán)境和制度框架下展開(kāi)，要與憲法和相關(guān)法律保持一致和銜接，行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)、技術(shù)規(guī)范等不得與上位法相抵觸。協(xié)調(diào)配套原則：協(xié)調(diào)配套原則：城市規(guī)劃工作包括了城市規(guī)劃的編制組織、審批管理、實(shí)施管理和行業(yè)管理等組成部分，不同部分各有特點(diǎn)，同時(shí)又相

22、輔相成，配合發(fā)揮出城市規(guī)劃的綜合作用。城市規(guī)劃與相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域關(guān)聯(lián)密切，社會(huì)關(guān)系調(diào)整范圍相當(dāng)廣泛復(fù)雜，因此規(guī)劃法規(guī)體系的完善具有相當(dāng)?shù)碾y度。有關(guān)的法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)、技術(shù)規(guī)范應(yīng)當(dāng)能夠覆蓋城市規(guī)劃的全過(guò)程，使各個(gè)方面的事務(wù)都能夠有法可依，有章可循，不留有任何的漏洞和空白。當(dāng)然，城市規(guī)劃的法規(guī)體系作為國(guó)家法律的子系統(tǒng)，也應(yīng)當(dāng)與其他法律相銜接、相配套?，F(xiàn)行規(guī)劃法規(guī)體系的總體完善思路現(xiàn)行規(guī)劃法規(guī)體系的總體完善思路三三 、法規(guī)體系完善創(chuàng)新的基本功能定位、法規(guī)體系完善創(chuàng)新的基本功能定位特色：中國(guó)特色的法規(guī)體系特色：中國(guó)特色的法規(guī)體系社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，著眼于完善和創(chuàng)新的城市規(guī)劃法規(guī)體

23、系，應(yīng)該具有以下七個(gè)方面的基本功能:第一，保障城鄉(xiāng)規(guī)劃在國(guó)家系統(tǒng)中應(yīng)有的法律地位。第一，保障城鄉(xiāng)規(guī)劃在國(guó)家系統(tǒng)中應(yīng)有的法律地位。 首先，這種法律地位反映在規(guī)劃的編制方面。編制必須成為各級(jí)政府的法定職責(zé)，而且必須通過(guò)對(duì)重要規(guī)劃的審批而使國(guó)家利益在城市建設(shè)發(fā)展中得到保障，為此，編制體系的基本構(gòu)成和規(guī)劃成果的審批方式必須做結(jié)構(gòu)性的統(tǒng)一。 其次，這種法律地位也反映在規(guī)劃的實(shí)施方面。所有規(guī)劃文件對(duì)城市建設(shè)以及政府管理建設(shè)的行為都具有程度不同的約束力。對(duì)那些在調(diào)節(jié)政府與政府、政府與開(kāi)發(fā)者之間關(guān)系方面具有重要影響力的規(guī)劃文件，必須通過(guò)法律來(lái)確立其法定性。第二，支撐具有中國(guó)特色的空間規(guī)劃體系。第二，支撐具有中

24、國(guó)特色的空間規(guī)劃體系。 未來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系需要逐步地演化成為更加完整的空間規(guī)劃體系，覆蓋所有重要的城鄉(xiāng)發(fā)展地區(qū)，這是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基本要求，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本手段?，F(xiàn)行規(guī)劃法規(guī)體系的總體完善思路現(xiàn)行規(guī)劃法規(guī)體系的總體完善思路第三，強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)能力第三，強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)能力目前，我國(guó)城市規(guī)劃工作雖然受到中央的高度重視，也越來(lái)越得到社會(huì)公眾的認(rèn)可，但是其實(shí)際綜合權(quán)限并沒(méi)有得到制度上強(qiáng)有力的保障，也沒(méi)有在法律中得到很好的落實(shí)。法規(guī)體系的建設(shè)應(yīng)從完善規(guī)劃實(shí)施協(xié)調(diào)機(jī)制和城市開(kāi)發(fā)調(diào)控機(jī)制入手，不斷彌補(bǔ)現(xiàn)行行政系統(tǒng)中規(guī)劃協(xié)調(diào)綜合能力在目標(biāo)與手段之間的錯(cuò)位。從基本的國(guó)家法律建設(shè)

25、的層面入手，對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)中互不銜接甚至互相沖突的內(nèi)容進(jìn)行檢視清理，確立城市規(guī)劃的權(quán)威地位，使城市規(guī)劃能夠參與到國(guó)民經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期規(guī)劃的制定過(guò)程第四，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的行政效能第四，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的行政效能城市規(guī)劃作為一種政府行為，要依法行政，其前提和基礎(chǔ)要求政府規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的組織編制、職能確定、工作程序能夠依法確定，應(yīng)注重從我國(guó)規(guī)劃管理實(shí)踐中歸納和設(shè)計(jì)出各種更有針對(duì)性和適應(yīng)性的管理措施，豐富城市規(guī)劃實(shí)施管理的手段，并以法律法規(guī)的形式加以體現(xiàn)現(xiàn)行規(guī)劃法規(guī)體系的總體完善思路現(xiàn)行規(guī)劃法規(guī)體系的總體完善思路第五，確立科學(xué)、民主的規(guī)劃決策機(jī)制。第五，確立科學(xué)、民主的規(guī)劃決策機(jī)制。在決策體系方面，應(yīng)突出如下重點(diǎn):

26、一是以法律的形式確定城市規(guī)劃決策的縱向結(jié)構(gòu)，明確中央、省(自治區(qū)、直轄市)、市(縣)各級(jí)政府決策權(quán)限及相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任:_二是確定城市規(guī)劃決策的橫向結(jié)構(gòu)，即在一級(jí)政府組成中的各職能部門(mén)的決策權(quán)限及相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任，尤其是對(duì)城市規(guī)劃委員會(huì)的城市規(guī)劃決策權(quán)限做出界定，同時(shí)要重新考慮地方人大在城市規(guī)劃決策方面的權(quán)限;三是通過(guò)法律途徑保證決策層與操作層的分離。第六，完善城市規(guī)劃依法監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)公眾參與。第六，完善城市規(guī)劃依法監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)公眾參與。一是加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)監(jiān)督的力度二是強(qiáng)化行政監(jiān)督的效力三是建立社會(huì)監(jiān)督的渠道，在法律法規(guī)上要對(duì)政務(wù)公開(kāi)和公眾參與等做出規(guī)定，使城市規(guī)劃的編制、審批和實(shí)施管理過(guò)程

27、公開(kāi)化，保障公民依法享有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)(在這里，全社會(huì)的法制意識(shí)和觀念培育也是同樣重要的)。四是推動(dòng)城市規(guī)劃監(jiān)督、申訴機(jī)構(gòu)的建設(shè)，建立我國(guó)的規(guī)劃督察特派員制度，使中央政府的規(guī)劃政策和法令能夠在地方得到有效的執(zhí)行現(xiàn)行規(guī)劃法規(guī)體系的總體完善思路現(xiàn)行規(guī)劃法規(guī)體系的總體完善思路第七，規(guī)范城市規(guī)劃組織和個(gè)人的職業(yè)行為。第七，規(guī)范城市規(guī)劃組織和個(gè)人的職業(yè)行為。在目前己經(jīng)建立的規(guī)劃編制單位資質(zhì)管理基礎(chǔ)上，在規(guī)劃設(shè)計(jì)和研究機(jī)構(gòu)由事業(yè)單位逐步進(jìn)行企業(yè)化改制背景下，對(duì)提供規(guī)劃技術(shù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)的進(jìn)入門(mén)檻以及規(guī)劃從業(yè)人員的市場(chǎng)準(zhǔn)入資格等，都需要通過(guò)法規(guī)來(lái)重新加以確定和規(guī)范?，F(xiàn)行規(guī)劃法規(guī)體系的總體完善思路現(xiàn)行規(guī)劃

28、法規(guī)體系的總體完善思路四、法規(guī)體系完善創(chuàng)新的近期建設(shè)重點(diǎn)四、法規(guī)體系完善創(chuàng)新的近期建設(shè)重點(diǎn)1.1.設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行城市規(guī)劃法規(guī)的制定設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行城市規(guī)劃法規(guī)的制定。建立完善的法規(guī)體系是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,只有在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署下,才能保證其不出現(xiàn)上述問(wèn)題,才能使其更加科學(xué)、更加完善。2.2.加強(qiáng)地方法規(guī)體系的建設(shè)。加強(qiáng)地方法規(guī)體系的建設(shè)。國(guó)家法律的統(tǒng)一,應(yīng)當(dāng)是法律原則和制度的統(tǒng)一,而不應(yīng)僅僅是立法權(quán)的統(tǒng)一。賦予地方立法以更大的空間,使地方法規(guī)成為有機(jī)完整的系統(tǒng),更有助于解決地方的實(shí)際問(wèn)題?，F(xiàn)行規(guī)劃法規(guī)體系的總體完善思路現(xiàn)行規(guī)劃法規(guī)體系的總體完善思路3.3.要明確違法行為的刑事責(zé)任。要明確違法行為的

29、刑事責(zé)任。城市開(kāi)發(fā)與建設(shè)相對(duì)于其他行業(yè)已屬回報(bào)率較高的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),其違法行為會(huì)使個(gè)人獲得不法收入,導(dǎo)致社會(huì)利益的損失,其數(shù)額往往極其巨大,行政處罰不足以遏制這種行為的發(fā)生。新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法第69條提出違法行為構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任,但仍需對(duì)這類(lèi)行為的犯罪性質(zhì)和刑事責(zé)任加以明確,并相應(yīng)納入到刑法中去。4.4.要抓緊完善城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)法規(guī)體系。要抓緊完善城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)法規(guī)體系。制定歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例;修訂村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例;起草中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法實(shí)施細(xì)則;會(huì)同人事部制定注冊(cè)規(guī)劃師執(zhí)業(yè)資格管理辦法;研究并在總結(jié)起草與施行地下管線規(guī)劃建設(shè)管理辦法的基礎(chǔ)上,起草地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例

30、,等等?，F(xiàn)行規(guī)劃法規(guī)體系的總體完善思路現(xiàn)行規(guī)劃法規(guī)體系的總體完善思路小結(jié)：小結(jié)：我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系的完善和創(chuàng)新的兩大目標(biāo)兩大目標(biāo): :一是通過(guò)完善城市規(guī)劃法規(guī)，促進(jìn)城市規(guī)劃行政權(quán)力的合理運(yùn)用，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的轉(zhuǎn)變和宏觀調(diào)控的需要;二是在城市規(guī)劃領(lǐng)域探索建立具有中國(guó)特色的民主政治的表達(dá)方式，通過(guò)規(guī)劃的申訴制度、監(jiān)察制度、公眾參與制度等的建設(shè)，推動(dòng)規(guī)劃決策實(shí)施過(guò)程的科學(xué)化和民主化。三、城市規(guī)劃行政管理制度的創(chuàng)新三、城市規(guī)劃行政管理制度的創(chuàng)新城城市市規(guī)規(guī)劃劃管管理理體體系系國(guó)家城市規(guī)劃行政管理國(guó)家城市規(guī)劃行政管理部門(mén)部門(mén)建設(shè)部（規(guī)劃司）建設(shè)部（規(guī)劃司）地方地方城市城市規(guī)劃規(guī)劃行政行政主

31、管主管部門(mén)部門(mén)直轄市城直轄市城市規(guī)劃行市規(guī)劃行政主管部政主管部門(mén)門(mén)省 （ 自 治省 （ 自 治區(qū) ） 城 市區(qū) ） 城 市規(guī) 劃 行 政規(guī) 劃 行 政主管部門(mén)主管部門(mén)市規(guī)劃委員市規(guī)劃委員會(huì)會(huì)市規(guī)劃局市規(guī)劃局?。ㄗ灾螀^(qū)）?。ㄗ灾螀^(qū)）建委（建設(shè)廳）建委（建設(shè)廳）區(qū) （ 縣 、區(qū) （ 縣 、市 ） 城 市市 ） 城 市規(guī) 劃 行 政規(guī) 劃 行 政主管部門(mén)主管部門(mén)我國(guó)的城市規(guī)劃管理行政機(jī)關(guān)我國(guó)的城市規(guī)劃管理行政機(jī)關(guān) 城市規(guī)劃管理機(jī)制：條塊管理城市規(guī)劃行政管理制度存在的問(wèn)題城市規(guī)劃行政管理制度存在的問(wèn)題1.1.城市規(guī)劃事權(quán)管理方面：城市規(guī)劃事權(quán)管理方面：（1）國(guó)家對(duì)地方政府的建設(shè)和管理行為缺乏強(qiáng)有力的調(diào)

32、控和制約手段；（2）管理體制不順，部門(mén)職能交叉、多頭管理；（3）地域分割，規(guī)劃的集中統(tǒng)一管理有待加強(qiáng)；（4）城市規(guī)劃在土地有償使用過(guò)程中應(yīng)有的作用難以充分發(fā)揮。2.2.城市規(guī)劃行政管理支撐體系方面：城市規(guī)劃行政管理支撐體系方面：（1）中央和省級(jí)城市規(guī)劃行政主管部門(mén)機(jī)構(gòu)及職能不健全，缺乏宏觀管理和規(guī)劃監(jiān)察的有效手段，缺乏區(qū)域協(xié)調(diào)和調(diào)控的職能;（2）多數(shù)城市的城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)和人員不能適應(yīng)城市化快速發(fā)展背景下城市規(guī)劃建設(shè)工作的要求，相當(dāng)數(shù)量的設(shè)市城市其城市規(guī)劃行政主管部門(mén)甚至還不具備執(zhí)法主體的地位;（3）部門(mén)分割嚴(yán)重，規(guī)劃管理體制有待進(jìn)一步理順;（4）各級(jí)城市規(guī)劃部門(mén)的調(diào)控手段單一，城市規(guī)劃未能與

33、稅收、投資、法律等手段有效地結(jié)合起來(lái)，應(yīng)有的調(diào)控職能沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示國(guó)外經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示1.1.相關(guān)案例：相關(guān)案例：英國(guó)英國(guó)英國(guó)政府分三級(jí)設(shè)立，即國(guó)家、郡、市(或稱(chēng)地區(qū))。各級(jí)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)設(shè)置與政府設(shè)置完全對(duì)應(yīng)，即有一級(jí)政府便有一個(gè)規(guī)劃行政主管部門(mén)。(l)中央政府主管城市規(guī)劃事務(wù)的是環(huán)境交通與區(qū)域部(簡(jiǎn)稱(chēng)環(huán)境部)，環(huán)境部?jī)?nèi)設(shè)城鄉(xiāng)規(guī)劃司，該司下設(shè)發(fā)展與政策處、規(guī)劃實(shí)施處等7個(gè)處，180多人，是環(huán)境部?jī)?nèi)處室最多的司之一。其主要職責(zé)是:制定有關(guān)的法規(guī)和政策，以確保城鄉(xiāng)規(guī)劃法的實(shí)施;編制實(shí)施國(guó)土規(guī)劃，審批郡政府的結(jié)構(gòu)規(guī)劃，指導(dǎo)協(xié)調(diào)地方政府的規(guī)劃管理工作;受理規(guī)劃上訴;對(duì)重點(diǎn)地區(qū)和

34、項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃管理;建立并維護(hù)空間地理信息系統(tǒng)。環(huán)境部有權(quán)干預(yù)地方政府的發(fā)展規(guī)劃和開(kāi)發(fā)控制。同時(shí)，環(huán)境部?jī)?nèi)設(shè)有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的規(guī)劃監(jiān)察委員會(huì)，配設(shè)規(guī)劃與住房監(jiān)察員等，共200一300人(相當(dāng)數(shù)量的監(jiān)察員是聘用地方有資歷有經(jīng)驗(yàn)的規(guī)劃師)，負(fù)責(zé)對(duì)地方城市規(guī)劃編制和管理工作進(jìn)行監(jiān)察，具體處理有關(guān)的規(guī)劃上訴業(yè)務(wù)。此外，在環(huán)境部?jī)?nèi)還專(zhuān)門(mén)設(shè)有與規(guī)劃有關(guān)的法律部門(mén)，具體負(fù)責(zé)規(guī)劃編制與管理過(guò)程中的相關(guān)法律事務(wù)，配有正式職員及部分調(diào)研人員。(2)郡級(jí)政府規(guī)劃部門(mén)一般單獨(dú)設(shè)置，負(fù)責(zé)編制和實(shí)施郡的發(fā)展戰(zhàn)略，編制結(jié)構(gòu)規(guī)劃，并制定鄉(xiāng)村政策，分片區(qū)進(jìn)行管理。(3)市及地區(qū)一級(jí)政府規(guī)劃部門(mén)大多單獨(dú)設(shè)置，也有的是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、住房或環(huán)

35、境保護(hù)等職能合并設(shè)立，主要負(fù)責(zé)編制實(shí)施地方規(guī)劃(城市及鄉(xiāng)村規(guī)劃)。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示國(guó)外經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示美國(guó)美國(guó)美國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，政府行政管理實(shí)行聯(lián)邦政府、州政府和地方政府(地方政府分為縣、市、鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)、特別轄區(qū)五種類(lèi)型)三級(jí)體系。(l)聯(lián)邦政府設(shè)有住房與城市發(fā)展部(HUD)，負(fù)責(zé)制定有關(guān)法規(guī)、政策，制訂預(yù)算并分配資金，指導(dǎo)地方工作。但是總的來(lái)說(shuō)，聯(lián)邦政府并不具有法定的規(guī)劃職能，只能借助財(cái)政手段(如聯(lián)邦補(bǔ)助金)來(lái)發(fā)揮間接的影響，聯(lián)邦政府很少直接管理城市規(guī)劃。HUD采取中央、區(qū)域、地方三級(jí)管理體系，把全國(guó)分成10個(gè)管理轄區(qū)，設(shè)立10個(gè)HUD區(qū)域辦公室，在地方進(jìn)一步設(shè)立81個(gè)HUD地方辦

36、公室。除全美規(guī)劃師協(xié)會(huì)(APA)負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)城市發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行技術(shù)協(xié)調(diào)外，幾乎沒(méi)有其他全國(guó)性的規(guī)劃協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。(2)美國(guó)的空間規(guī)劃管理權(quán)限主要集中于州和城市兩級(jí)，由州和城市政府分別負(fù)責(zé)編制州和市的區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃，并有相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算和金融措施保障規(guī)劃的實(shí)施。 (3)地方政府中，由于地方政府的行政管理職能(包括城市規(guī)劃)由州的立法授權(quán)，因此各州地方政府的規(guī)劃部門(mén)組織形式也多種多樣，規(guī)劃管理職能也就有所差別。在城市一級(jí)，規(guī)劃管理基本上是建立在州的規(guī)劃立法框架內(nèi)的，多數(shù)城市都設(shè)有獨(dú)立的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)。對(duì)大多數(shù)城市來(lái)說(shuō)，都設(shè)有一個(gè)規(guī)劃委員會(huì)，其中有的是一個(gè)法定的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，有的則隸屬于城市的立法機(jī)構(gòu)之下開(kāi)

37、展工作。在大城市，除設(shè)有規(guī)劃委員會(huì)以外，還設(shè)有上訴委員會(huì)。如果有人對(duì)規(guī)劃委員會(huì)的決議不服，可以向上訴委員會(huì)提出申訴，由上訴委員會(huì)對(duì)有關(guān)申訴要求進(jìn)行公開(kāi)聽(tīng)證和裁定。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示國(guó)外經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示德國(guó)德國(guó)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示國(guó)外經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示2.2.其他國(guó)家的主要經(jīng)驗(yàn)和啟示其他國(guó)家的主要經(jīng)驗(yàn)和啟示（1 1）中央政府城市規(guī)劃主管部門(mén)具備有效的管理手段和宏觀調(diào)控能力）中央政府城市規(guī)劃主管部門(mén)具備有效的管理手段和宏觀調(diào)控能力 中央政府城市規(guī)劃主管部門(mén)擔(dān)負(fù)著很強(qiáng)的管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能，擁有強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)和人員隊(duì)伍，具備有效的管理手段和宏觀調(diào)控能力。城市規(guī)劃實(shí)施管理看似是地方的事務(wù)，但它卻

38、是落實(shí)中央政府認(rèn)同的城市發(fā)展戰(zhàn)略和計(jì)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，即使主要由地方政府對(duì)開(kāi)發(fā)申請(qǐng)做出審批決策，許多國(guó)家仍然通過(guò)法律規(guī)定，保證中央政府保留一定的否決權(quán)力或調(diào)審的權(quán)力，甚至規(guī)定一些有重要影響地區(qū)的規(guī)劃許可由中央直接做出。（2 2）重視省）重視省( (州州) )一級(jí)的規(guī)劃管理與協(xié)調(diào)一級(jí)的規(guī)劃管理與協(xié)調(diào) 各國(guó)一般都重視省(州)一級(jí)的規(guī)劃編制與管理，重視省(州)級(jí)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的建設(shè)。總的看來(lái)，省(州)一級(jí)的城市規(guī)劃管理部門(mén)職能和權(quán)限明確，其機(jī)構(gòu)也較為完備，是一個(gè)國(guó)家完整的城市規(guī)劃管理體系中一個(gè)非常重要的層次，并賦予其較大的管理權(quán)限和協(xié)調(diào)職能，如美國(guó)州一級(jí)的規(guī)劃管理權(quán)限較為集中，州政府通過(guò)州的規(guī)劃授權(quán)法案

39、來(lái)規(guī)定地方城市規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的職責(zé)及其構(gòu)成，規(guī)定綜合規(guī)劃和區(qū)劃條例的編制、審批及執(zhí)行的程序和過(guò)程。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示國(guó)外經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示（3 3）注重規(guī)劃與其他多種手段結(jié)合，有相對(duì)健全的管理機(jī)制）注重規(guī)劃與其他多種手段結(jié)合，有相對(duì)健全的管理機(jī)制 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍重視將城市規(guī)劃作為重要的宏觀調(diào)控手段，城市規(guī)劃管理多與國(guó)家的財(cái)稅政策和投資管理等手段密切結(jié)合，城市規(guī)劃部門(mén)(特別是國(guó)家和省級(jí)部門(mén))一般都有一些資金使用權(quán)限作為調(diào)節(jié)手段，以引導(dǎo)地方政府的城市建設(shè)活動(dòng)，保證國(guó)家政策和總體意圖的實(shí)施。（4 4）規(guī)劃部門(mén)的職能趨向綜合，規(guī)劃管理具有權(quán)威性）規(guī)劃部門(mén)的職能趨向綜合，規(guī)劃管理具有權(quán)威性 各國(guó)無(wú)論機(jī)構(gòu)

40、如何設(shè)置，城市政府均有負(fù)責(zé)城市規(guī)劃的行政機(jī)構(gòu)或部門(mén)，也有相當(dāng)多的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)是與計(jì)劃管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策制定等政府職能合并設(shè)置在一起的(如美國(guó)芝加哥的規(guī)劃發(fā)展局，澳大利亞昆士蘭州地方政府的城市管理局，英國(guó)諾丁漢市的城市規(guī)劃與發(fā)展局，新加坡的國(guó)家發(fā)展部等)，在美國(guó)，許多州還把制定“投資建設(shè)計(jì)劃”作為綜合規(guī)劃的一個(gè)組成部分。同時(shí)，特別強(qiáng)化和突出規(guī)劃管理的綜合地位和權(quán)威性，如新加坡的法律就明確規(guī)定:規(guī)劃準(zhǔn)證是審批其他準(zhǔn)證申請(qǐng)的先決條件。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示國(guó)外經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示（5 5）各級(jí)政府部門(mén)事權(quán)劃分明確，行政管理制度健全）各級(jí)政府部門(mén)事權(quán)劃分明確，行政管理制度健全 各級(jí)政府部門(mén)事權(quán)劃分明確

41、，城市規(guī)劃的決策程序和機(jī)制比較健全，上級(jí)規(guī)劃部門(mén)對(duì)下級(jí)規(guī)劃部門(mén)有較強(qiáng)的監(jiān)察和監(jiān)督職能。如法國(guó)，國(guó)家規(guī)劃主管部門(mén)在大區(qū)和省設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，并通過(guò)指定的專(zhuān)員來(lái)監(jiān)督和檢查當(dāng)?shù)氐某鞘幸?guī)劃是否合法、合理，是否公平，是否符合己有的約定。除此之外，為加強(qiáng)對(duì)市鎮(zhèn)規(guī)劃部門(mén)的監(jiān)督，省級(jí)規(guī)劃主管部門(mén)在市鎮(zhèn)一般也會(huì)設(shè)有一些分支機(jī)構(gòu)，市鎮(zhèn)當(dāng)局制定城市規(guī)劃必須征求上述分支機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，并綜合到規(guī)劃文件中去。城市規(guī)劃行政管理制度改革的目標(biāo)城市規(guī)劃行政管理制度改革的目標(biāo)改革行政管理制度的前提和必要條件是要轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”的角色定位，在建設(shè)“有限政府”的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)建設(shè)“有為政府”，

42、通過(guò)改革行政管理體制，為依法行政提供制度保障。從依法行政的要求出發(fā)，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作應(yīng)確立如下的改革目標(biāo):建立高效有序的規(guī)劃管理機(jī)制，理順和完善規(guī)劃管理體制，健全規(guī)劃管理法制;從法律、行政、經(jīng)濟(jì)等方面進(jìn)一步保障城市規(guī)劃的實(shí)施，適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和土地管理體制的要求，對(duì)城市開(kāi)發(fā)和建設(shè)進(jìn)行有效的控制和引導(dǎo)，促進(jìn)城市協(xié)調(diào)發(fā)展，真正確立城市規(guī)劃在城市建設(shè)和發(fā)展中的應(yīng)有地位。國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要提出了改革行政管理體制的要求，其中最主要的是要“合理劃分和依法規(guī)范各級(jí)行政機(jī)關(guān)的職能和權(quán)限”。所謂“合理劃分”，主要是解決行政權(quán)力的縱向和橫向的科學(xué)配置問(wèn)題，使之既保證有利于發(fā)揮地方和部門(mén)的積極性，又

43、有助于防止產(chǎn)生“地方保護(hù)主義”和“部門(mén)保護(hù)主義”;所謂“依法規(guī)范”，主要是解決行政機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)、人員編制、職責(zé)權(quán)限的法定化問(wèn)題。城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新設(shè)想城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新設(shè)想一、城市規(guī)劃事權(quán)管理的創(chuàng)新一、城市規(guī)劃事權(quán)管理的創(chuàng)新特色：合理劃分事權(quán)特色：合理劃分事權(quán)1.1.建立決策和執(zhí)行相對(duì)分離的城市規(guī)劃行政管理框架建立決策和執(zhí)行相對(duì)分離的城市規(guī)劃行政管理框架所謂行政決策與執(zhí)行分離，就是把決策與執(zhí)行這兩種不同性質(zhì)的職能分別交給不同的主體承擔(dān)，合理配置職能，使決策者和執(zhí)行者各司其職，各負(fù)其責(zé)，從而改變傳統(tǒng)的決策與執(zhí)行合一的職能體制。在此基礎(chǔ)上，決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)就能夠按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督

44、、反饋的管理流程，建立起彼此既相互獨(dú)立、又互為聯(lián)系、互為制約的規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制和行政管理框架:政府決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)決策過(guò)程，不直接干涉具體的執(zhí)行過(guò)程;政府執(zhí)行部門(mén)按照專(zhuān)業(yè)的執(zhí)行規(guī)范獨(dú)立地執(zhí)行決策機(jī)構(gòu)作出的各項(xiàng)決策，并向其反饋信息、提出意見(jiàn)和建議。行政決策與執(zhí)行相對(duì)分離后，對(duì)執(zhí)行而言，它的意義在于:一是執(zhí)行部門(mén)作為一個(gè)專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域獲得了相對(duì)獨(dú)立地行使執(zhí)行職能的地位且對(duì)執(zhí)行負(fù)全責(zé);二是使得執(zhí)行權(quán)力成為一種受監(jiān)控的權(quán)力;三是可以從行政執(zhí)行的特點(diǎn)出發(fā)研究行政執(zhí)行的程序和方法，從而提高執(zhí)行效率、水平以及規(guī)范化程度。城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新設(shè)想城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新設(shè)想2.2.縱向結(jié)構(gòu)上合理劃分事權(quán)縱向結(jié)構(gòu)上合理

45、劃分事權(quán): :國(guó)家國(guó)家省省城市各級(jí)規(guī)劃部門(mén)的關(guān)系城市各級(jí)規(guī)劃部門(mén)的關(guān)系綜合來(lái)看，可以把事權(quán)分為三類(lèi)，第一類(lèi)為只能由中央管理的事項(xiàng)，第二類(lèi)為由地方政府管理的事項(xiàng)，第三類(lèi)是共管事項(xiàng)。在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步明確各自的責(zé)任:宜由中央政府管理的事項(xiàng)可由中央政府設(shè)置垂直部門(mén)統(tǒng)一管理;宜由地方政府管理的事項(xiàng)由地方政府設(shè)置相應(yīng)的部門(mén)管理。地方政府部門(mén)對(duì)地方政府負(fù)責(zé)，地方政府對(duì)中央政府負(fù)責(zé)。中央政府及其部門(mén)的任務(wù)應(yīng)當(dāng)偏重于政策的制訂和修正，并加強(qiáng)指導(dǎo)、檢查和監(jiān)督。有必要強(qiáng)化國(guó)家和省級(jí)規(guī)劃部門(mén)的宏觀調(diào)控手段，強(qiáng)化對(duì)地方城市政府的規(guī)劃管理活動(dòng)的監(jiān)察能力，同時(shí)合理界定城市政府的規(guī)劃管理權(quán)限和范圍，明確劃分事權(quán)

46、，建立一種有效的縱向制約和反饋關(guān)系。在地域空間規(guī)劃的制定和實(shí)施方面，總的原則應(yīng)是“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)規(guī)劃”。在中央政府，國(guó)家城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)除了組織審查報(bào)批城市總體規(guī)劃、省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃外，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)組織制定國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃并推進(jìn)其實(shí)施。相應(yīng)地，省域規(guī)劃等有關(guān)規(guī)劃也應(yīng)由省級(jí)政府規(guī)劃主管部門(mén)組織制定并推動(dòng)實(shí)施。從我國(guó)的政體出發(fā)考慮，作為中央政府的城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)，其重要的職能應(yīng)是制定全國(guó)城市發(fā)展戰(zhàn)略和城市發(fā)展政策或方針，協(xié)調(diào)跨區(qū)域的發(fā)展，編制全國(guó)性城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和跨省區(qū)區(qū)域規(guī)劃，并對(duì)地方政府的城市規(guī)劃工作進(jìn)行指導(dǎo)、審查和監(jiān)督，使地方的發(fā)展建設(shè)行為符合國(guó)家的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。對(duì)于國(guó)家和省一級(jí)

47、規(guī)劃部門(mén)，在現(xiàn)有的職能和權(quán)限基礎(chǔ)上，在劃分事權(quán)、明確職責(zé)的過(guò)程中，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)和完善四個(gè)方面的權(quán)力，即決定權(quán)、否決權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)、考核權(quán)。對(duì)城市一級(jí)的規(guī)劃行政主管部門(mén)，其權(quán)限則主要集中為決定權(quán)、處罰權(quán)、監(jiān)督權(quán)、考核權(quán)。城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新設(shè)想城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新設(shè)想(1)(1)國(guó)家規(guī)劃主管部門(mén)國(guó)家規(guī)劃主管部門(mén)決定權(quán)決定權(quán): :在國(guó)家規(guī)劃委員會(huì)規(guī)劃決策結(jié)果的基礎(chǔ)上，對(duì)全國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的宏觀管理和具體執(zhí)行具有決定的權(quán)力;對(duì)涉及跨省區(qū)的具體規(guī)劃問(wèn)題具有決定的權(quán)力;對(duì)全國(guó)城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃的引導(dǎo)政策和規(guī)章制度等具有決定權(quán)。國(guó)家規(guī)劃主管部門(mén)在決定和處理有關(guān)事務(wù)過(guò)程中，應(yīng)該具有一定的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和控制手段。

48、否決權(quán)否決權(quán): :對(duì)省、自治區(qū)、直轄市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)所作的決定具有否決權(quán);對(duì)各城市的規(guī)劃管理部門(mén)所做的開(kāi)發(fā)許可決定具有否決權(quán)。監(jiān)督檢查權(quán)監(jiān)督檢查權(quán): :對(duì)省、自治區(qū)、直轄市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)工作情況具有監(jiān)督檢查的權(quán)力;對(duì)全國(guó)的城市規(guī)劃執(zhí)法情況具有監(jiān)督檢查權(quán);對(duì)各城市的規(guī)劃實(shí)施情況具有監(jiān)督檢查的權(quán)力。根據(jù)督察情況，可以對(duì)省、市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)違反行政管理秩序的不當(dāng)行為提出處理意見(jiàn)?？己藱?quán)考核權(quán): :對(duì)省、自治區(qū)、直轄市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)的業(yè)務(wù)工作業(yè)績(jī)具有考核權(quán)，考核結(jié)果可與省、自治區(qū)、直轄市人民政府的考核結(jié)果一并作為對(duì)部門(mén)和干部的綜合考核依據(jù)。城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新設(shè)想城市規(guī)劃行

49、政管理制度創(chuàng)新設(shè)想(2)(2)省省( (自治區(qū)自治區(qū)) )規(guī)劃主管部門(mén)規(guī)劃主管部門(mén)決定權(quán)決定權(quán): :在省(自治區(qū))規(guī)劃委員會(huì)決策結(jié)果的基礎(chǔ)上，對(duì)全省(自治區(qū))的規(guī)劃工作的宏觀管理和具體執(zhí)行等事務(wù)具有決定的權(quán)力;對(duì)跨(地)市域重大建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃實(shí)施具有決定權(quán);對(duì)省(自治區(qū))內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃的引導(dǎo)政策和規(guī)章制度等具有決定權(quán)。同樣，省(自治區(qū))規(guī)劃主管部門(mén)也應(yīng)該具有一定的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和控制手段。否決權(quán)否決權(quán): :對(duì)各城市的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)所作的決定具有建議否決權(quán)(最終否決應(yīng)由建設(shè)部作出)。監(jiān)督檢查權(quán)監(jiān)督檢查權(quán): :對(duì)各城市的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)的工作情況具有監(jiān)督檢查權(quán);對(duì)所管轄區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃實(shí)施和規(guī)劃執(zhí)法情

50、況具有監(jiān)督檢查權(quán)。根據(jù)督察情況，對(duì)下級(jí)城市的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)違反行政管理秩序的不當(dāng)行為提出處理意見(jiàn)?？己藱?quán)考核權(quán): :對(duì)各城市的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)的業(yè)務(wù)工作業(yè)績(jī)具有考核權(quán)。城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新設(shè)想城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新設(shè)想(3)(3)市縣規(guī)劃主管部門(mén)市縣規(guī)劃主管部門(mén)對(duì)市縣一級(jí)的規(guī)劃行政主管部門(mén)，其權(quán)限主要集中為決定權(quán)、考核權(quán)、查處權(quán)、監(jiān)督權(quán)。決定權(quán)決定權(quán): :具體建設(shè)項(xiàng)目的審批決定權(quán)(即核發(fā)“一書(shū)兩證”)?？己藱?quán)考核權(quán): :在一些設(shè)立規(guī)劃派出機(jī)構(gòu)的城市，市級(jí)規(guī)劃主管部門(mén)應(yīng)對(duì)下級(jí)區(qū)、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)的工作業(yè)績(jī)具有考核權(quán)。處罰權(quán)處罰權(quán): :對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)一切違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)行為

51、具有查違及進(jìn)行處罰的權(quán)力。給予行政處罰的行為、種類(lèi)、幅度等地方規(guī)章作出具體規(guī)定，并應(yīng)符合法律、法規(guī)的要求。監(jiān)督檢查權(quán)監(jiān)督檢查權(quán): :對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的規(guī)劃實(shí)施情況具有監(jiān)督的權(quán)力;對(duì)區(qū)、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)的工作實(shí)行監(jiān)督和檢查。城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新設(shè)想城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新設(shè)想3.3.橫向結(jié)構(gòu)上理順管理體制橫向結(jié)構(gòu)上理順管理體制: :各級(jí)規(guī)劃主管部門(mén)與相關(guān)部門(mén)的關(guān)系各級(jí)規(guī)劃主管部門(mén)與相關(guān)部門(mén)的關(guān)系（1）為保障地域空間規(guī)劃的連貫性和整體性，應(yīng)推動(dòng)改變目前國(guó)上規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和城市規(guī)劃分別由不同部門(mén)管理的體制。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講，有關(guān)國(guó)土規(guī)劃的職能應(yīng)與城市規(guī)劃職能合并，由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一管理。（2）由于城市

52、規(guī)劃工作的核心內(nèi)容就是城市土地及空間資源的配置和合理使用，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，城市規(guī)劃是安排和使用城市土地的依據(jù)，因此，在現(xiàn)階段的體制下，應(yīng)重點(diǎn)理順部門(mén)關(guān)系，分清職責(zé)，由城市規(guī)劃部門(mén)負(fù)責(zé)制定城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地開(kāi)發(fā)利用的指導(dǎo)原則和規(guī)劃要求，包括上地投放的總量控制、開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)序的確定，指導(dǎo)并參與土地的分等定級(jí)和出讓轉(zhuǎn)讓等。此外，在城市內(nèi)不應(yīng)脫離城市規(guī)劃再重復(fù)編制單獨(dú)的土地利用總體規(guī)劃，造成不必要的重復(fù)勞動(dòng)、二次規(guī)劃，耗費(fèi)大量的人力和財(cái)力。城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新設(shè)想城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新設(shè)想（3）加強(qiáng)規(guī)劃管理部門(mén)與相關(guān)部門(mén)橫向間的協(xié)商和溝通，減少縱向的上下級(jí)機(jī)構(gòu)間傳遞和協(xié)調(diào)的行政成本。具體來(lái)說(shuō)，就是要

53、確立利于協(xié)調(diào)的行政程序和各環(huán)節(jié)的運(yùn)行規(guī)則，對(duì)于大量需要協(xié)同管理的規(guī)劃內(nèi)容，即在建設(shè)項(xiàng)目的審批程序中需取得相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)的，必須對(duì)規(guī)劃部門(mén)與相關(guān)部門(mén)之間職責(zé)、權(quán)力和義務(wù)界定清楚，對(duì)于各相關(guān)部門(mén)在整個(gè)程序中參與的環(huán)節(jié)，以及參與審批的權(quán)限、時(shí)限和違規(guī)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任等，均應(yīng)從法制的高度作出規(guī)定。同時(shí)，協(xié)同管理的種類(lèi)和處理方式應(yīng)有所區(qū)分。一類(lèi)是必須取得相關(guān)部門(mén)同意的，對(duì)這一類(lèi)，首先應(yīng)嚴(yán)格控制部門(mén)數(shù)量，其次應(yīng)保留請(qǐng)示仲裁的權(quán)利，再者有關(guān)協(xié)同的內(nèi)容在層次上應(yīng)統(tǒng)一。另一類(lèi)是協(xié)商式的，僅需聽(tīng)取相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，規(guī)劃部門(mén)可視情況吸取其合理的建議，但不能強(qiáng)制規(guī)劃部門(mén)必須接受。城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新設(shè)想城市規(guī)劃行政管理制

54、度創(chuàng)新設(shè)想二、城市規(guī)劃行政管理的支撐體系創(chuàng)新二、城市規(guī)劃行政管理的支撐體系創(chuàng)新特色：各級(jí)分管特色：各級(jí)分管1.1.探索各級(jí)政府城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置方案探索各級(jí)政府城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置方案(1)(1)國(guó)家級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)國(guó)家級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)國(guó)家級(jí)城市規(guī)劃行政主管部門(mén)是全國(guó)城市規(guī)劃行政體系的領(lǐng)導(dǎo)中樞，其機(jī)構(gòu)設(shè)置可有三個(gè)選擇方案:方案一方案一: :將建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃司升格為建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃局，類(lèi)似于文化部下面的版權(quán)局等部門(mén)的體制。由建設(shè)部副部長(zhǎng)兼局長(zhǎng)，以利在建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)部突出和加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，確立其龍頭地位。通過(guò)加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理這個(gè)抓手，真正促進(jìn)和帶動(dòng)整個(gè)建設(shè)行業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一可持續(xù)發(fā)展

55、。同時(shí)，在代表建設(shè)部對(duì)外處理與各部委之間有關(guān)規(guī)劃事宜時(shí)，能夠以較高的規(guī)格進(jìn)行聯(lián)系、溝通和協(xié)調(diào)。這個(gè)方案僅在建設(shè)部?jī)?nèi)進(jìn)行一些調(diào)整，相對(duì)比較容易實(shí)現(xiàn)。方案二方案二: :恢復(fù)城鄉(xiāng)規(guī)劃司由建設(shè)部和國(guó)家發(fā)改委雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制。過(guò)去的實(shí)踐證明，這一體制有利于克服規(guī)劃與計(jì)劃(規(guī)劃)脫節(jié)的問(wèn)題，更好地發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)和管理的綜合指導(dǎo)作用。城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新設(shè)想城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新設(shè)想方案三方案三: :從國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展出發(fā)，可考慮把建設(shè)部屬的城鄉(xiāng)規(guī)劃司升格為直屬國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的城鄉(xiāng)規(guī)劃總局，以利于更好地全面履行其應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的綜合調(diào)控職能。 事實(shí)上，在國(guó)家層面，目前我國(guó)中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置總體上仍然是過(guò)渡性的

56、、階段性的方案，和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求還有一定差距，需要逐步調(diào)整趨于合理和完善。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家特別是歐洲的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，應(yīng)該將國(guó)土資源管理與城市規(guī)劃管理的職能合并，最終實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃統(tǒng)一管理的體制。在目前建設(shè)部的基礎(chǔ)上，可以成立國(guó)土規(guī)劃建設(shè)部，統(tǒng)一管理國(guó)土范圍內(nèi)空間資源的規(guī)劃和利用以及建設(shè)問(wèn)題。城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新設(shè)想城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新設(shè)想(2)(2)省級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)省級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)目前，我國(guó)省級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)十分薄弱，難以全面履行所承擔(dān)的職責(zé)，發(fā)揮承上啟下的作用，因此亟待加強(qiáng)與完善。省級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，可有二個(gè)方案:方案一方案一: :在省建委(或建設(shè)廳)下

57、設(shè)城鄉(xiāng)規(guī)劃局，由副廳長(zhǎng)兼局長(zhǎng)。由建委(建設(shè)廳)的城市規(guī)劃處、村鎮(zhèn)建設(shè)處合并而成，并劃入風(fēng)景名勝區(qū)管理的職能。方案二方案二: :在省建委(或建設(shè)廳)內(nèi)設(shè)城鄉(xiāng)規(guī)劃處，參照國(guó)家級(jí)機(jī)構(gòu)的管理體制，由省建委(或建設(shè)廳)與省發(fā)改委雙重領(lǐng)導(dǎo)。城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新設(shè)想城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新設(shè)想(3)(3)設(shè)市城市設(shè)市城市鑒于設(shè)市城市的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作在政府職能中的地位和作用，應(yīng)全面推行規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)單設(shè)制，即單獨(dú)設(shè)置獨(dú)立的城市規(guī)劃局，列入政府序列的一級(jí)局，成為直屬市政府領(lǐng)導(dǎo)的必設(shè)的職能部門(mén)。對(duì)于部分地級(jí)市和副省級(jí)城市，可以推行規(guī)劃單設(shè)或規(guī)劃土地合設(shè)模式。如果暫時(shí)未能單獨(dú)設(shè)立城市規(guī)劃局，采取合設(shè)的模式也是比較理想的

58、，而且這種體制能夠更好地處理城市規(guī)劃管理與土地管理的關(guān)系。由于這類(lèi)城市的城市化水平相對(duì)較高，城市建設(shè)和城市發(fā)展更需要土地部門(mén)和規(guī)劃部門(mén)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一;同時(shí)，市區(qū)部分在全市行政區(qū)域中所占面積比重較大，兩個(gè)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)的難度更大，任務(wù)更重，搞好城市規(guī)劃可以在城市市區(qū)范圍內(nèi)最大程度地節(jié)約土地，城市土地的有效合理利用也同樣有助于城市規(guī)劃的實(shí)施，因此，這些城市一可將規(guī)劃與土地管理機(jī)構(gòu)合并，即“規(guī)土合一”，使城市規(guī)劃與土地管理部門(mén)之間的沖突轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T(mén)內(nèi)部的協(xié)調(diào)，做到兩者和諧合作，高效運(yùn)轉(zhuǎn)。城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新設(shè)想城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新設(shè)想(4)(4)縣政府縣政府縣一級(jí)政府可實(shí)行規(guī)劃建設(shè)合設(shè)制。一般來(lái)說(shuō)，

59、由于縣城的城市建設(shè)規(guī)模相對(duì)較小，規(guī)劃建設(shè)管理的內(nèi)容相對(duì)比較集中，專(zhuān)職的城市規(guī)劃人員數(shù)量有限，因此，推行規(guī)劃建設(shè)合設(shè)制可以促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理一體化，也有利于減少城鄉(xiāng)規(guī)劃法和村鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例在執(zhí)法范圍、執(zhí)法隊(duì)伍方面存在的矛盾問(wèn)題，也有利于減少城市規(guī)劃與相關(guān)職能之間的交叉扯皮。(5)(5)鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，特別是建制鎮(zhèn)，應(yīng)當(dāng)全面設(shè)置規(guī)劃管理所(可規(guī)劃、建設(shè)、土地合設(shè))，在村委會(huì)中設(shè)村鎮(zhèn)規(guī)劃辦事員(聯(lián)絡(luò)員)，參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的規(guī)劃管理工作。此外，為保證城鄉(xiāng)規(guī)劃法實(shí)施和依法行政，及時(shí)制止和查處違法用地、違法建設(shè)，城市規(guī)劃行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)擁有一支強(qiáng)有力的城市規(guī)劃監(jiān)督隊(duì)伍。城市規(guī)劃管理監(jiān)察隊(duì)伍

60、的主要職責(zé):一是受城市規(guī)劃局的委托依法制止和查處違法建設(shè)活動(dòng);二是協(xié)調(diào)處理建筑糾紛;三是依法對(duì)在建項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督檢查，參與建設(shè)工程驗(yàn)收;四是受理群眾舉報(bào)案件等。城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新設(shè)想城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新設(shè)想2.2.創(chuàng)新城市規(guī)劃管理部門(mén)的行政隸屬體制創(chuàng)新城市規(guī)劃管理部門(mén)的行政隸屬體制(l)(l)建立城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)條建立城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)條( (縱向縱向) )塊塊( (橫向橫向) )結(jié)合、以條為主的體制，強(qiáng)化國(guó)家和省級(jí)結(jié)合、以條為主的體制，強(qiáng)化國(guó)家和省級(jí)政府對(duì)地方城市政府規(guī)劃管理的宏觀調(diào)控能力。政府對(duì)地方城市政府規(guī)劃管理的宏觀調(diào)控能力。 全國(guó)形成統(tǒng)一的規(guī)劃管理行政隸屬體制，在設(shè)市城市以上，