績效目標管理原理與方法

1、績效目標管理原理與方法績效目標管理原理與方法壹壹貳貳叁叁肆肆伍伍容容為什么要開展預算績效管理為什么要開展預算績效管理預算績效管理的基本思想預算績效管理的基本思想績效目標設(shè)計、指標設(shè)計策略績效目標設(shè)計、指標設(shè)計策略權(quán)重與標準設(shè)計要點權(quán)重與標準設(shè)計要點注意事項注意事項內(nèi)內(nèi)一、為什么要開展預算績效管理 重塑政府、市場和社會關(guān)系 （一）當前政府面臨的主要問題（一）當前政府面臨的主要問題 1、越位、錯位、缺位2、低效率3、腐?。ǘ┴斦冃С蔀榛厮菡熑蔚暮诵模ǘ┴斦冃С蔀榛厮菡熑蔚暮诵?、財政收入增長迅速，支出矛盾越來越大政府定位問題2、支出范圍越來越大，公平性問題更加凸顯究竟財政是干什么的

2、？3、財政精細化要求越來越高，財政效率并沒有得到提高隱形、結(jié)構(gòu)性浪費更可怕；4、財政效率低下公共責任沒有得到應用的重視 財政效率不同于行政效率財政效率不同于行政效率（三）績效評價推進公共政府建設(shè)（三）績效評價推進公共政府建設(shè) 1 1、政府職能轉(zhuǎn)變方向、政府職能轉(zhuǎn)變方向 有限權(quán)力政府 責任政府 服務(wù)型政府 效率政府 2 2、公共性的特征和公共政府：、公共性的特征和公共政府： 公眾性公益性公正性參與性公開性責任性 依法行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、代表和體現(xiàn)公共利益，承擔相應的公共責任 a. 我們怎樣才能利用可以利用的資源提供更多更好的服務(wù)（效率）？ b.我們怎樣花費更少的資金保持服務(wù)水平（經(jīng)濟）？

3、 c.這種服務(wù)是否增加了社會公平？(正義)A.公共產(chǎn)品的相關(guān)知識A1.公共產(chǎn)品產(chǎn)生的基礎(chǔ)公共需求的增長市場失靈機制的存在社會福利制度的建立政治組織行為的擴張A2.定義薩繆爾森每個人對這種產(chǎn)品的消費，都不會導致其他人對該產(chǎn)品消費的減少。邁爾斯可以同時給予一系列使用者提供利益的產(chǎn)品。國內(nèi)定義 公共產(chǎn)品是指公眾所必需使用，且社會每一成員對這一產(chǎn)品的使用不會導致其他人對該產(chǎn)品消費的減少，這一產(chǎn)品在產(chǎn)權(quán)上具有不可分割性。（戴文標）A3.公共產(chǎn)品的特征 非競爭性 某人對公共產(chǎn)品的消費不防礙他人同時享用，也不會因此而減少他人消費該產(chǎn)品的數(shù)量或質(zhì)量。 非排他性 公共產(chǎn)品的使用在技術(shù)上無法將其他人（甚至不付費者

4、）排斥于受益范圍之外。 收益外在性 公共產(chǎn)品所產(chǎn)生的利益覆蓋所有愿意接受的人。A4.公共產(chǎn)品的分類按公共產(chǎn)品的特征差異分類：排他性公共產(chǎn)品（非競爭性和排他性）擁擠性公共產(chǎn)品（競爭性和非排他性）按公私產(chǎn)品的交叉程度分類：純公共產(chǎn)品（符合三性）混合公共產(chǎn)品（部分具有私人產(chǎn)品的特征）按公共產(chǎn)品的覆蓋范圍分類：全球公共產(chǎn)品國家公共產(chǎn)品地方公共產(chǎn)品按公共產(chǎn)品的形態(tài)分類：有形公共產(chǎn)品無形公共產(chǎn)品1. 公共產(chǎn)品類型的相互轉(zhuǎn)化（四）績效評價是深化財政改革和創(chuàng)新的核心（四）績效評價是深化財政改革和創(chuàng)新的核心（一）績效評價之財政改革意義（一）績效評價之財政改革意義1、績效責任落實2、提高財政效率3、優(yōu)化資源配置4

5、、提高部門管理績效回應民生（二）作用（二）作用1、有利于樹立正確的政績觀2、它有利于解決信息對稱問題，提供科學決策資信3、它有利于轉(zhuǎn)變理財觀，搞好財政建設(shè)4、有利于規(guī)避道德風險，提高政府誠信績效評價是依法理財，緩和政府和部門之間供需矛盾的科學武器；是化解財政收支困難，用好用足有限資金，提高財政資金使用效率的有效途徑；是樹立正確政績觀，改變“重分配、輕管理、不問效”狀況的治癥良方。 幾種花錢效果觀 一是用自己的錢為自己做事； 二是用自己的錢為別人做事； 三是用別人的錢為自己做事； 四是用別人的錢為別人做事。二、績效發(fā)展 相關(guān)概念： 績效績效管理績效目標管理財政績效管理（預算績效績效預算）績效評價

6、 （1）績效是基礎(chǔ)，是核心，是靈魂； （2）績效管理是所有管理的方向； （3）績效目標管理是實施績效管理的核心； （4）財政績效管理是圍繞提高財政績效的管理理念與行為； （5）績效評價是實施所有績效管理的不可或缺的重要手段。根本思想：為什么要花公共資金？花多少錢？花這些錢是否值得？（一）國際經(jīng)驗 績效管理是從上世紀80年代起，西方國家開展的“政府改革”運動的核心制度。 美國學者英格拉漢(P. Ingraham) 概括為：(1)預算和財政改革；(2)結(jié)構(gòu)改革；(3)程序或技術(shù)層面的改革；(4)相互關(guān)系方面的改革。 意義：不是去變革社會制度，而是在既定的社會制度框架下改善政府，恢復政府的威信，緩解

7、社會矛盾。 政府績效管理有50多個國家應用，既有發(fā)達和欠發(fā)達國家、也有民主國家和專制國家。發(fā)展歷程 1，美國： -1950年胡佛政府提出績效預算(PB)，但未實施。 -60年代 項目計劃預算(PPBS)， -70年代 目標管理(OM)， -80年代 零基預算(ZBB)。 2，英國1980年率先進行公共支出評價(雷納評估)。 1982年起列為財政部的經(jīng)常性工作。 3，澳大利亞1984年、新西蘭1985年引入該制度。 4，美國1993年聯(lián)邦議會通過政府績效與成果法案成立了以弋爾為首的國家績效評價委員會。政府績效預成果法案政府績效預成果法案（1993年1月5日），共十一部分 1. 其核心內(nèi)容是要求各

8、部門對重大預算項目： 預算編制環(huán)節(jié)：提交績效計劃 預算結(jié)束環(huán)節(jié)：提交績效報告（最長可以跨三個財政年度） 2. 有關(guān)管理責任和機動權(quán)的規(guī)定 3. 國會的監(jiān)督和立法 4. 若干試點方案（五個部門），例如小企業(yè)局、航空管理局、郵政部門等國際經(jīng)驗 第一，通過實施以績效評價為核心的政府改革，顯著提升公共服務(wù)質(zhì)量和政府效率； 第二，績效評價要求政府撥款與績效配比，有效緩解政府財政資金分配的困難。如1979年至1985年，英國的“雷納評審小組”進行了266項調(diào)查，共支出500萬英磅，而它所帶來的直接經(jīng)濟效益則高達9.5億英磅； 第三，績效評價結(jié)果得到廣泛應用，作為預算編制和落實單位自主權(quán)的重要依據(jù)，成為績效

9、預算管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。 （英國案例）責任與靈活性交易（英國財務(wù)自主權(quán)）績效檔次收入來源 A B C D E地方稅（65%）轉(zhuǎn)移支付（35%）自主決定中央審批一攬子撥款分項撥款分目撥款（二）國內(nèi)實踐 2001年起，根據(jù)財政部的統(tǒng)一部署，湖北、湖南、河南、福建等地首先開展財政支出績效評價試點，2003年，財政部、國資委等部門也加強了中央層面的績效評價工作，相繼頒布了一系列法規(guī)和文件，并從2004年起，對中央級行政經(jīng)費支出和科教文衛(wèi)、農(nóng)口、經(jīng)濟建設(shè)、中央政府投資項目、扶貧資金等項目支出，以及中央企業(yè)開展了績效評價。通過多年的試點，從中央到地方的探索都取得很大進展。 1、財政部頒布績效評價管理暫行辦法（

10、76號文，285號文） 2、各地出臺辦法，滬府辦發(fā)20111號文。 3、實踐模式 廣東：績效預算導向 江蘇：績效目標管理 湖北浙江：追蹤問效與績效指標管理相結(jié)合 浦東模式：聯(lián)席會議領(lǐng)導，引入專家評審機制，委托第三方評價經(jīng)驗 一是適應形勢需要，政府主動作為、強力推動，是評價順利起步和推進的基本前提。 二是以項目支出評價為突破口，逐步探索多層次、多類型的評價方式，是評價工作開展的基本路徑。 三是逐步理順工作機制，完善業(yè)務(wù)流程，是評價工作順利進展的有效保障。 （四）預算績效管理的主要內(nèi)容u績效目標管理u績效運行跟蹤監(jiān)控管理u績效評價實施管理u績效評價結(jié)果反饋和應用管理（二）思想淵源 1、組織戰(zhàn)略管理

11、理論 2、新公共管理理論 3、制度經(jīng)濟學理論 4、公共財政理論（三）績效目標管理的實踐策略基本模式 1、公共績效管理的制度基礎(chǔ)和戰(zhàn)略框架分權(quán)化管理戰(zhàn)略化績效管理綜合性績效評估體系擱置資源管理的整合系統(tǒng)顧客導向結(jié)果為本責任機制基于戰(zhàn)略導向的績效管理模型2、基于戰(zhàn)略導向的績效管理模型（PTTER JACKSON）對外部環(huán)境的評估對內(nèi)部環(huán)境的評估設(shè)置：使命價值目標方向組織結(jié)構(gòu)模型薪酬信息系統(tǒng)績效測量事務(wù)/服務(wù)計劃活動實施產(chǎn)出/結(jié)果依據(jù)績效目標進行比較戰(zhàn)略管理運作管理3、績效目標來源使命和遠景戰(zhàn)略目標C戰(zhàn)略目標B戰(zhàn)略目標A績效目標a2績效目標a1績效目標b1績效目標c1績效指標a11績效指標a12績效

12、指標a13二、績效目標設(shè)計策略策略一：從規(guī)劃中定位目標1、我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要2、 部門職責3、部門十二五規(guī)劃戰(zhàn)略目標4、項目的具體目標績效目標我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要 主要目標 按照與應對國際金融危機沖擊重大部署緊密銜接、與到2020年實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標緊密銜接的要求，綜合考慮未來發(fā)展趨勢和條件，今后五年經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標是： 經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展。國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長7%，城鎮(zhèn)新增就業(yè)4500萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在5%以內(nèi)，價格總水平基本穩(wěn)定，國際收支趨向基本平衡，經(jīng)濟增長質(zhì)量和效益明顯提高。 結(jié)構(gòu)調(diào)整取得重大進展。居民消費率上升。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)進一步鞏

13、固，工業(yè)結(jié)構(gòu)繼續(xù)優(yōu)化，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得突破，服務(wù)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重提高4個百分點。城鎮(zhèn)化率提高4個百分點，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性進一步增強。 科技教育水平明顯提升。九年義務(wù)教育質(zhì)量顯著提高，九年義務(wù)教育鞏固率達到93%，高中階段教育毛入學率提高到87%。研究與試驗發(fā)展經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重達到2.2%，每萬人口發(fā)明專利擁有量提高到3.3件。 資源節(jié)約環(huán)境保護成效顯著。耕地保有量保持在18.18億畝。單位工業(yè)增加值用水量降低30%，農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)提高到0.53。非化石能源占一次能源消費比重達到11.4%。單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低16%，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降

14、低17%。主要污染物排放總量顯著減少，化學需氧量、二氧化硫排放分別減少8%，氨氮、氮氧化物排放分別減少10%。森林覆蓋率提高到21.66%，森林蓄積量增加6億立方米。 人民生活持續(xù)改善。全國總?cè)丝诳刂圃?3.9億人以內(nèi)。人均預期壽命提高1歲，達到74.5歲。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入分別年均增長7%以上。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實現(xiàn)制度全覆蓋，城鎮(zhèn)參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)達到3.57億人，城鄉(xiāng)三項基本醫(yī)療保險參保率提高3個百分點。城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)3600萬套。貧困人口顯著減少。 社會建設(shè)明顯加強。覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系逐步完善。全民族思想道德素質(zhì)、科學文化素質(zhì)和健康素質(zhì)不

15、斷提高。社會主義民主法制更加健全，人民權(quán)益得到切實保障。文化事業(yè)加快發(fā)展，文化產(chǎn)業(yè)占國民經(jīng)濟比重明顯提高。社會管理制度趨于完善，社會更加和諧穩(wěn)定。 改革開放不斷深化。財稅金融、要素價格、壟斷行業(yè)等重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得明顯進展，政府職能加快轉(zhuǎn)變，政府公信力和行政效率進一步提高。對外開放廣度和深度不斷拓展，互利共贏開放格局進一步形成。上海十二五規(guī)劃目標摘錄策略二：關(guān)注目標特征 第一，協(xié)調(diào)性。這包括兩層含義，一方面目標要與社會經(jīng)濟發(fā)展及部門戰(zhàn)略相匹配；另一方面預算與產(chǎn)出要匹配，要依據(jù)公共服務(wù)的量和品質(zhì)來精細測算預算，保證有效供給； 第二，發(fā)展性。作為部門提出的績效目標，應該保持一定的超前性，畢

16、竟社會經(jīng)濟在發(fā)展，人力資源和科技也在發(fā)展，要從發(fā)展的角度來科學測算績效目標； 第三，可實現(xiàn)性。作為績效目標一定是可以實現(xiàn)的，并可以通過相應的指標予以評價； 第四，多元性。作為公共部門的職能相對單一，但是公共服務(wù)具有外溢性，對公共價值的評價也應該具有多元特征，如同時考慮其經(jīng)濟性、社會性、政治性、生態(tài)性效益等，并考慮定性與定量相結(jié)合；策略三：目標制定原則要求所謂SMART原則，即是： 1. 目標必須是具體的（Specific） 2. 目標必須是可以衡量的（Measurable） 3. 目標必須是可以達到的（Attainable） 4. 目標必須和其他目標具有相關(guān)性（Relevant） 5. 目標必

17、須具有明確的截止期限（Time-based） 策略四：準確表達績效目標績效目標的制定一般包括以下要素：第一，時間。作為經(jīng)常性性經(jīng)費，一般都是財政年度為期限，對于具體專項，則應根據(jù)項目的完成周期來制定目標。第二，預算。要完成既定的績效目標，精細測算需要多少公共資金、社會資金等。第三，產(chǎn)出。對應預算，需完成的具體工作和公共服務(wù)。第四，效果。由公共服務(wù)的提供而帶來的社會、經(jīng)濟、環(huán)保等綜合效益，以及利益相關(guān)者的滿意度等。 語言表述應于（某某時間）用（多少金額的費用）來（執(zhí)行某某行動活動）實現(xiàn)（效果、效益）策略五：科學認識目標邏輯結(jié)構(gòu) 1、目標體系 由下圖可知，隨著資金的使用，公共事業(yè)的發(fā)展目標是一個目

18、標體系，既有總目標，也有年度階段目標，還包括與資金職能相對應的分目標，反映了資金可能產(chǎn)生的多元價值和多元效益。 （1）“總目標”是指對項目資金預期支持部門、單位發(fā)展戰(zhàn)略實現(xiàn)程度的總體描述。 （2）“階段性目標”是指根據(jù)總目標，對跨年度項目設(shè)計的分年度目標。 （3）“分目標”是從資金管理、使用，產(chǎn)出、結(jié)果，影響力等方面對階段目標進行的分解，具體包括預算管理、產(chǎn)出、經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益、可持續(xù)發(fā)展、社會評價等。目標申報表目標邏輯結(jié)構(gòu)總目標階段目標1階段目標3階段目標2投入結(jié)構(gòu)、配套資金預算執(zhí)行、財務(wù)管理投入目標產(chǎn)出目標結(jié)果目標影響力目標工程、任務(wù)、計劃經(jīng)濟、社會、環(huán)境利益相關(guān)者滿意度人力資

19、源、硬件配置長效機制策略六：完整設(shè)計目標內(nèi)容 1.預期產(chǎn)出，包括提供公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量如培養(yǎng)多少學生，補貼多少人員； 2.預期效果，包括經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等；如創(chuàng)匯、利稅、利潤率；COD排放；發(fā)明專利；高級職稱比例等； 3.服務(wù)對象或項目受益人滿意程度； 4.達到預期產(chǎn)出所需要的成本資源； 5.衡量預期產(chǎn)出、預期效果和服務(wù)對象滿意程度的績效指標； 6.其他。策略七：聚焦目標設(shè)計的核心價值 1、預算與目標一致性（目標隨預算而改變） 2、目標與指標一致性（指標隨目標改變而改變，指標是評價目標的手段，也是目標的重要組成部分） 3、權(quán)利、義務(wù)和責任的匹配性這是深層次的，反映了績

20、效目標管理的根本。（委托代理關(guān)系的確立，責任隨預算執(zhí)行始終；如不能實現(xiàn)目標，則應承擔受托責任。）當前績效目標面臨的主要問題1、普遍沒有明晰的績效目標，或者目標比較宏觀不具體；2、目標與預算不匹配，預算不精細3、缺乏與目標相匹配的指標體系；4、評價目標實現(xiàn)的指標目標值不夠準確。中國科學技術(shù)協(xié)會事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃 2011年6月21日 （五）建設(shè)國際民間科技交流隊伍 實施國際科技組織事務(wù)專項。建設(shè)一支掌握政策、業(yè)務(wù)精湛、精通外語、善于交往的科學家國際交流隊伍，參與國際科技組織的決策和管理，在國際科技組織中發(fā)揮重要作用。 （六）加強自身能力建設(shè) 自身能力建設(shè)是推動事業(yè)科學發(fā)展的根本保證。以能力建

21、設(shè)為重點，增強服務(wù)意識、搭建服務(wù)平臺、夯實服務(wù)基礎(chǔ)、提升服務(wù)能力，不斷加強黨的建設(shè)、組織建設(shè)、學會建設(shè)、隊伍建設(shè)、文化建設(shè)、信息化建設(shè)等，為事業(yè)發(fā)展提供堅強有力的保障。 三、指標設(shè)計方法 （一）核心價值 政府改革的方向 反映績效目標需求 績效評價原理 行業(yè)或部門以及項目本身的所應遵循的規(guī)律或特征 指標所應堅持的客觀性和科學性 必要的針對問題性 （二）基本方法 1、邏輯分析法設(shè)計指標 2、上海市績效目標申報表(案例) 3、績效評價指標 4、指標底表投入投入-產(chǎn)出邏輯分析法產(chǎn)出邏輯分析法1 投入投入2 過程過程3 產(chǎn)出產(chǎn)出4 結(jié)果結(jié)果(業(yè)績業(yè)績)5 影響影響(政績政績)投入產(chǎn)出評價投入產(chǎn)出評價績效

22、評價績效評價政績政績(廣義廣義)評價評價3E指標 （1）經(jīng)濟類（Economy）是指以最低費用取得一定質(zhì)量的資源，簡單地說就是支出是否節(jié)約，主要是成本類指標。如生均成本，人均科研費用等。 （2）效率類（Efficiency）是指投入和產(chǎn)出的關(guān)系，包括是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出或者以一定的投入取得最大的產(chǎn)出，簡單地說就是支出是否講究效率。 如利潤率，公用成本控制率等。 （3）效益類（Effectiveness）是指多大程度上達到政策目標、經(jīng)營目標和其他預期結(jié)果，簡單地說就是是否達到目標。具體可以涉及到環(huán)境效益、社會效益、政治效益等，指標如就業(yè)率、升學率、破案率、綠化率、科技成果轉(zhuǎn)化率等。投入

23、類指標指標類別投入管理指標目標值預算執(zhí)行情況預算資金實際到位率100%預算資金到位及時性100%單位成本控制率3%預算資金實際使用率100%配套資金情況配套資金到位率100%財政投入乘數(shù)5財務(wù)管理規(guī)財務(wù)管理規(guī)范性規(guī)范經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)合理性人員經(jīng)費占比18%硬件投入占比30%軟件投入占比52%資產(chǎn)負債情況資產(chǎn)負債率15%產(chǎn)出與預算直接對應 資金類型產(chǎn)出指標目標值業(yè)務(wù)發(fā)展類專業(yè)類畢業(yè)生數(shù)、新生產(chǎn)線 實際實際計劃計劃數(shù)，數(shù)，評價評價標準標準按照按照計劃計劃完成完成100%100%計算計算。高效設(shè)施農(nóng)田數(shù)量業(yè)務(wù)發(fā)展類活動類旅游促銷場次參加培訓人數(shù)業(yè)務(wù)發(fā)展類運營類巡邏次數(shù)清掃質(zhì)量補貼資金享受補貼的人員數(shù)補貼

24、發(fā)放及時性設(shè)備設(shè)施購置購買實驗儀器數(shù)量設(shè)備設(shè)施完好率基本建設(shè)類實驗大樓面積綠化面積，容積率社會保障類補貼床位數(shù)補貼發(fā)放及時性結(jié)果指標設(shè)計資金類型效果指標目標值方法業(yè)務(wù)發(fā)展類專業(yè)類學生體育達標率95%1、與行業(yè)標準比，偏離度；2、與歷史數(shù)據(jù)比，看變化率；3、與預算同比增長；4、與橫向發(fā)達標準比，差距縮小度；5、管理經(jīng)驗。新增授權(quán)發(fā)明專利占比12%業(yè)務(wù)發(fā)展類活動類宣傳覆蓋率45%收視率12%業(yè)務(wù)發(fā)展類運營類綠化成活率88%道路暢通率87%補貼資金利稅增長率5%新增就業(yè)人員殘疾人占比2%設(shè)備設(shè)施購置實驗設(shè)備使用率87%平均每儀器科研成果數(shù)3篇論文基本建設(shè)類藝術(shù)宮平均上座率70%人防工程與醫(yī)院空間共享率78%社會保障類床位使用率87%本地人口占比85%影響力指標指標類別影響力指標目標值人力資源建設(shè)情況高級職稱人員占比34%國外引進人才占比10%科研人員占項目人員比重40%長效機制建設(shè)情況制度健全性B組織制度落實情況A維護經(jīng)費落實B硬件條件配置情況國際領(lǐng)先設(shè)備占比21%人均辦公面積12平方米四、權(quán)重設(shè)計方法 權(quán)重是一個相對的概念，是針對某一指標而言。某一指標的權(quán)重是指該指標在整體評價中的相對重要程度。權(quán)重表示在評價過程中，對被評價對象不同側(cè)面的重要程度的定量分配，以區(qū)別對待各評價因子在總體評價中的作用。事實上，沒有重點的評價也不是客觀的評價。 確定權(quán)