廣州城中村改造現(xiàn)狀和發(fā)展研究 行政管理專業(yè)

1、廣州城中村改造現(xiàn)狀和發(fā)展研究摘要廣州市城中村問題是多年困擾城市管理者的棘手問題，如何在工業(yè)化、城市化已經(jīng)成為時代主流這一宏大的社會變遷中，對城中村進(jìn)行徹底的改造，也是諸多城市管理者及專家學(xué)者積極探索的一個熱點(diǎn)問題。城中村作為一種全國性的普遍現(xiàn)象，有許多共同的特點(diǎn)，但廣州市的城中村作為南方開放前沿的先行者，亦有其獨(dú)特的地方。本文主要針對廣州城中村的改造現(xiàn)狀，探討城中村的形成原因、存在的問題、改造的困境和難點(diǎn)，并提出相應(yīng)的建議和對策。關(guān)鍵詞：城中村；改造現(xiàn)狀；發(fā)展研究GUANGZHOU VILLAGES TRANSFORM THE STATUS QUO AND DEVELOPMENT STUDIE

2、SABSTRACTThe problem of Guangzhou urban villages is a thorny problem that plagued the city manager for many years. Under the industrialization, urbanization has become the great social changes of the mainstream of the times, how to conduct a thorough transformation of the villages is a hot issue tha

3、t many city managers and scholars actively explore. As a national common phenomenon, there are many common features of villages, but the villages in the city of Guangzhou as a pioneer of open frontier of the South, has its unique place.In this paper, for the transformation situation of Guangzhou urb

4、an villages, discusses the cause of formation, the problems and plight and difficulties of the transformation, and puts forward the corresponding suggestions and countermeasures.Key words: Village in city; transformation situation; development research目 錄1 緒論.11.1 課題研究的目的、意義.11.2 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀及文獻(xiàn)綜述.21.2.1

5、 國外的研究現(xiàn)狀.21.2.2 國內(nèi)的研究現(xiàn)狀.32 廣州城中村的形成和發(fā)展.52.1 廣州城中村的形成原因.52.1.1 城鄉(xiāng)分治的二元管理體制是城中村形成的制度性原因.52.1.2 快速的城市化發(fā)展是城中村問題形成的主要外部推力.52.2 廣州城中村的發(fā)展現(xiàn)狀.62.2.1 廣州城中村的發(fā)展現(xiàn)狀.62.2.2 廣州城中村的特征.63 廣州城中村改造中存在的問題分析.83.1 土地產(chǎn)權(quán)制度問題.83.2 拆遷補(bǔ)償估價不公平問題.83.3 外來人口如何居住問題.83.4 改造后土地產(chǎn)權(quán)制度問題.93.5 龐大的改造資金.93.6 滯后的政策跟進(jìn).94 廣州城中村改造的對策及建議研究.114.1

6、 實(shí)施城中村改造建設(shè)應(yīng)注重的問題和原則.114.1.1 改造建設(shè)中應(yīng)注重的問題.114.1.2 城中村改造建設(shè)中注重的原則.124.2 對策建議.134.2.1 政府統(tǒng)一規(guī)劃引導(dǎo)，市場主導(dǎo)建設(shè).134.2.2 統(tǒng)一建設(shè)、成片改造，有計(jì)劃地逐步推進(jìn).134.2.3 用容積率和地價對城中村改造實(shí)行.134.2.4 注重村落歷史文化的傳承與延續(xù).144.2.5 注重對居民的技能培訓(xùn)與精神層面的關(guān)懷,使其更好地適應(yīng)向城市市民角色的轉(zhuǎn)變.144.2.6 完善相關(guān)的社會保障制度和福利政策.155 結(jié)論.16參考文獻(xiàn).17致謝.18第 1 頁 共 22 頁1 緒論1.1 課題研究的目的、意義隨著我國城市化進(jìn)

7、程的加快，城市快速擴(kuò)張，對土地的需求更加迫切。1在一些城市尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的城市中，位于城區(qū)的邊緣農(nóng)村被劃入城區(qū)，在區(qū)域上已經(jīng)成為城市的一部分，但在土地權(quán)屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式的村落，這就是城中村。城中村是中國大陸地區(qū)城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一種特有的現(xiàn)象。改革開放后的 30 多年間里，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)（如珠三角、長三角、環(huán)渤海、直轄市、省會城市等）城市的建成面積迅速擴(kuò)張，原先分布在城市周邊的農(nóng)村被納入城市的版圖，被鱗次櫛比的高樓大廈所包圍，成為了“都市里的村莊”。城中村問題較為突出的著名的城市有北京、天津、重慶、上海、武漢、廣州、深圳等。而隨著城市向高級城市化、現(xiàn)代化階段發(fā)展

8、，城中村(局部)和城市系統(tǒng)(整體)之間的矛盾日顯突出。隨著城市建設(shè)突飛猛進(jìn)的發(fā)展， “城中村”的存在影響了社會的和諧，制約了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，阻滯了現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程，已經(jīng)到了必須綜合治理的境地。在城中村的改造上，問題相當(dāng)復(fù)雜，涉及到多方的利益博弈。對于城中村的研究需要綜合城中村表現(xiàn)的多個方面，透過現(xiàn)象，抓住本質(zhì)。 “城中村” ，是現(xiàn)在流行的名詞，它代表著一個城市的發(fā)展程度，同時包含城市居民和農(nóng)民的元素，日益成為社會各界的關(guān)注的最大熱點(diǎn)之一，成為我國城市化進(jìn)程中一個不可或缺的環(huán)節(jié)2。目前，我國城市化速度很快，全國各個城市都有城中村的影子,城中村最集中、最典型的當(dāng)屬珠江三角洲地區(qū)了。它體現(xiàn)了大多數(shù)發(fā)

9、展中國家的城市在發(fā)展的初級階段的一般特征，也體現(xiàn)了在中國、特別是珠江三角洲地區(qū)特殊的地理與人文環(huán)境,以及特殊經(jīng)濟(jì)社會變遷軌跡。對于廣州，城中村早已不是什么新鮮名詞了，在這個概念出現(xiàn)之初，它通常被作為貶義詞看待，被認(rèn)為是城市的“毒瘤” 。針對城中村所產(chǎn)生的問題，政府也出臺了一系列政策措施來進(jìn)行城中村改造探索，但真正付諸實(shí)施并取得成功的案例卻乏善可陳，政府對城中村的態(tài)度也開始軟化。隨著商品房價的不斷攀升，市民對廉租房的需求更加強(qiáng)烈，在廣州市政府關(guān)于廉租房政策及建設(shè)尚未成熟時，城中村成為了廉租房市場的搖籃，其存在具有一定合理因素，不能一棒子打死。目前，廣州城中村的改造無疑是一塊“誘人的奶酪” ，但同

10、時它也是一塊“難啃的骨頭” 。3-4第 2 頁 共 22 頁本文針對廣州城中村的改造現(xiàn)狀和發(fā)展進(jìn)行研究，探討城中村的形成原因、存在的問題、改造的困境和難點(diǎn)，最后針對這些問題、難點(diǎn)提出一些建議和對策。1.2 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀及文獻(xiàn)綜述1.2.1 國外的研究現(xiàn)狀近 20 年來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化帶來的空間重構(gòu)引起國外學(xué)者高度關(guān)注。國外期刊專門研究城中村的文章不多，集中在城市流動人口居住及土地利用兩方面。國外城中村研究十分關(guān)心其所承載的社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，通過社會學(xué)研究方法城中村在城市發(fā)展中的利弊，并通過制度因素尋找現(xiàn)狀形成的路徑和發(fā)展趨勢。國外沒有與城中村內(nèi)涵相同的城市功能地域概念，但都市村莊、貧民窟、

11、貧民區(qū)等自助型居住區(qū)（Self-help Housing）與之有較強(qiáng)的類比性。被學(xué)者廣泛應(yīng)用于與我國城中村的對比研究中。自助型居住區(qū)表現(xiàn)形式多樣，但本質(zhì)特征一致：社區(qū)的房屋、基礎(chǔ)設(shè)施、社會管理等配套都由居民自己提供，政府不進(jìn)行資金和行政投入。國外自助型居住區(qū)多是城市貧困人口集聚地，是通過社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)或者鄉(xiāng)緣維系的非正規(guī)社區(qū)。它與中國的城中村同樣是在城市化過程中遇到的城市建設(shè)、管理問題。同樣是大量來自農(nóng)村或國外的移民的失業(yè)、低收入和城市基本服務(wù)的缺失所引起的。1、1996 年底，美國的住宅和都市發(fā)展局提出“模范城市計(jì)劃”，將 150 個需要急迫解決問題的城市擬為“模范城市”，鼓勵他們提出改善當(dāng)?shù)?/p>

12、貧民窟的經(jīng)濟(jì)、社會和物質(zhì)環(huán)境規(guī)劃以及實(shí)施更新的計(jì)劃，并提出實(shí)施規(guī)劃所需援款的申請。52、20 世紀(jì) 70 年代，美國提出社區(qū)“自愿式更新”為特征的鄰里復(fù)興計(jì)劃，分析當(dāng)時城市所存在的一些問題，特別是東北部和中北部備受折磨的老城區(qū)問題，提出相關(guān)政策和措施，當(dāng)然貧民窟問題的治理也是其中的一部分。3、1993 年，巴西開始貧民窟改造計(jì)劃，努力將貧民區(qū)納入到城市有機(jī)體內(nèi)，從法律上認(rèn)可它們。2007 年，巴西政府投資 35.79 億美元用于全國 12 個州和首都地區(qū)貧民區(qū)的市政建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。64、印度中央政府日前正積極推動各地方政府為保障房立法，規(guī)定每位無房戶至少獲得 24 平方米住房，以實(shí)現(xiàn)在印度

13、全國范圍內(nèi)逐步清除貧民窟的目標(biāo)。5、法國的貧民區(qū)大多為移民聚集地，長期的貧困化導(dǎo)致問題繁多。2007 年法國政府斥巨資改造全國各地城市中的貧困區(qū)，總共 350 億歐元的投資將在 2013 年之前改造530 多個貧困區(qū)。建設(shè) 9.2 萬套、翻新 20.42 萬套和拆除 9.8 萬套住宅。屆時將會有 400第 3 頁 共 22 頁萬公民受益，這將是法國歷史上規(guī)模最大的建設(shè)計(jì)劃。76、美國學(xué)者 Johnston 主編的人文地理學(xué)辭典把都市村莊定義為：一種居住社區(qū)，居民具有相同的或相似的文化或種族特征，常位于內(nèi)城或轉(zhuǎn)型地帶，是移民進(jìn)入城市的聚集點(diǎn)。 “都市村莊”概念經(jīng)過后來學(xué)者數(shù)次研究提升，近期美國倡

14、導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展社區(qū)設(shè)計(jì)中把“都市村莊”描述為“在生活、工作、游樂中，人與人、人與自然之間達(dá)到和諧關(guān)系的這樣一個地方”。國內(nèi)最早研究城中村的學(xué)者也有把城中村稱作“都市村莊”。7、8英國地理學(xué)者 Susan Mayhew 曾把貧民窟定義為“通常以多戶混居和擁擠為特征的窮人住宅集聚地” ，最近的聯(lián)合國報(bào)告則對貧民窟簡單的定義為以低于標(biāo)準(zhǔn)的住房和貧窮為特征的人口稠密的城市區(qū)域，主要有以下特征：安全用水不足、衛(wèi)生設(shè)施和其它基礎(chǔ)設(shè)施不足、住房建筑結(jié)構(gòu)差、人口過密、居住權(quán)沒有保障。盡管貧民窟和城中村的形成機(jī)制截然不同，但兩者在景觀風(fēng)貌、人口特質(zhì)和社區(qū)分異等方面卻具有較為明顯的相似性，國外對貧民窟的研究和改造

15、未曾間斷。綜上所述，城市貧民居住區(qū)、貧民窟是一個普遍發(fā)生和發(fā)展的規(guī)律性現(xiàn)象，所有國家和城市的政府對這種現(xiàn)象都有一個認(rèn)識過程，從忽視到重視、從排斥到接受，所以是一個整體上的進(jìn)步過程。城市貧民居住區(qū)、貧民窟的改造也是社會的必然趨勢。1.2.2 國內(nèi)的研究現(xiàn)狀1、敬東早在 1999 年就指出“城市里的鄉(xiāng)村”是改革開放以來，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或城市，由于疾風(fēng)暴雨式的城市建設(shè)和快速的城市化，導(dǎo)致城市用地的急劇膨脹，把一些圍繞城市周邊的村落及耕地納入城市用地的范圍。大部分耕地的性質(zhì)由勞動群眾集體所有制轉(zhuǎn)化為全民所有制。在征地過程中返還給鄉(xiāng)村的用地和以前的村民住宅用地、自留山、丘等則維持以前的集體所有質(zhì)不變

16、，在這些用地上以居住功能為主所形成的社區(qū)則被稱為“城市里的鄉(xiāng)村”9。2、吳曉（2001）從流動人口的角度來研究城中村的問題和影響，提出進(jìn)行改造和整合時，既要限制建設(shè)規(guī)模，還要控制人口規(guī)模，完善流動人口安置和住房租賃市場，從經(jīng)濟(jì)、社會、政治政策等方面多管齊下，由改造單位牽頭，組成包括規(guī)劃師、工程師、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、社會學(xué)家等專業(yè)人士在內(nèi)的聯(lián)合公司進(jìn)行操作。103、王福定（2004）認(rèn)為城中村的改造既要尊重村民的權(quán)益，又要符合城市長遠(yuǎn)的目標(biāo)。關(guān)鍵是在以地?fù)Q地的前提下使每寸土地按城市規(guī)劃要求發(fā)揮更大效益。11第 4 頁 共 22 頁4、郭謙、吳昊潼（2007）認(rèn)為城中村已經(jīng)演化為“為城市流動人口提供廉租房

17、的低收入社區(qū)”，僅考慮村民的改造措施是不當(dāng)?shù)摹３侵写甯脑焓钱?dāng)下政府甚為關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題。但政府主導(dǎo)的“城中村”改造目的應(yīng)當(dāng)是不謀城中村的區(qū)位利益，而是為低收入流動人口的弱勢群體的居住質(zhì)量謀福利。125、2004 年，深圳市委、市政府召開全市動員大會，出臺深圳市城中村改造暫行規(guī)定及中共深圳市委深圳市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)查處違法建筑和違法用地工作決定 。兩份文件一疏一堵，一軟一硬，標(biāo)志著本屆深圳政府較早前提出的完善城市管理、改善城市面貌三部曲中的第二步全面啟動對城中村繼續(xù)改造。6、2010 年，廣州為了能在 16 屆亞運(yùn)會呈現(xiàn)出一個現(xiàn)代化國際大都市的面貌，需解決 300 萬流動人口、60 萬套出租

18、屋在內(nèi)的城中村改造問題。于是廣州啟動“城中村”改造立法工作。在實(shí)踐上，珠江三角區(qū)等不少城市進(jìn)行了有益探索，為改造城中村積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。本文將依據(jù)國內(nèi)外專家的有關(guān)理論和相關(guān)學(xué)說，重點(diǎn)分析廣州市改造和發(fā)展現(xiàn)狀，探討城中村的形成原因、存在的問題、改造的困境和難點(diǎn)，最后針對這些問題提出一些建議和對策。 第 5 頁 共 22 頁2 廣州城中村的形成和發(fā)展2.1 廣州城中村的形成原因城中村是在我國特有的二元城鄉(xiāng)土地制度、戶籍制度及其行政管理制度的基礎(chǔ)上，在快速工業(yè)化和城市化的背景下，由鄉(xiāng)村向城市過度的產(chǎn)物，也是人類社會快速發(fā)展進(jìn)程中遺留下的產(chǎn)物。城中村的真正形成是隨著20世紀(jì)80年代中期我國城市改革的深

19、入和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市不斷向外擴(kuò)展而逐漸形成的。李俊夫認(rèn)為，城中村的形成大體經(jīng)歷了三個階段：即20世紀(jì)80年代前純粹的農(nóng)村聚落階段、8090年代的城村過渡階段和90年代以后完全的城中村階段。13從廣州市城中村的形成與發(fā)展看，這個分析是符合廣州市的實(shí)際的。2.1.1 城鄉(xiāng)分治的二元管理體制是城中村形成的制度性原因20世紀(jì)50年代中期以后。我國逐步建立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在戶口遷移、糧食供應(yīng)、就業(yè)安排、福利保障等當(dāng)面嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，實(shí)施“城市”與“鄉(xiāng)村”分屬不同的機(jī)構(gòu)管理體制。城鄉(xiāng)分治的二元管理體制的存在，使得“城市”與“鄉(xiāng)村”分屬不同的機(jī)構(gòu)體系管理，城市在對城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村

20、宅基地的土地使用、建設(shè)管理方面存在一定的真空，城市規(guī)劃管理范圍及建設(shè)管理法規(guī)對農(nóng)村集體所有的宅基地、留用地等的管理無效，這是造成城中村形成的根本制度原因。2.1.2 快速的城市化發(fā)展是城中村問題形成的主要外部推力改革開放以來特別是 20 世紀(jì) 80 年代以后，中國的城市化和工業(yè)化都進(jìn)入了快車道，城市本身的擴(kuò)展，尤其是大項(xiàng)目的建設(shè)帶動了城市的向外擴(kuò)張，加速了鄉(xiāng)村向城市的過渡。在城市化過程中，城市建設(shè)用地以面狀外延式沿交通干道迅速擴(kuò)展，越來越多原屬于郊區(qū)的農(nóng)村居民點(diǎn)被圈入城市發(fā)展用地范圍，城市開始突破原有界限向外征地?cái)U(kuò)張，一部分城郊農(nóng)村的土地被以國家的名義征用，受土地產(chǎn)權(quán)限及拆遷補(bǔ)償?shù)纫蛩氐挠绊懀?/p>

21、原農(nóng)村居民點(diǎn)拆遷開發(fā)成本較高，政府和建設(shè)用地單位為降低補(bǔ)償成本，在征地建設(shè)過程中只征空地，不征村落。致使農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變成建成區(qū)后，農(nóng)村人口、第 6 頁 共 22 頁農(nóng)村居住聚落逐漸成為都市海洋中的“孤島” 。久而久之，就形成了城中村問題。2.2 廣州城中村的發(fā)展現(xiàn)狀2.2.1 廣州城中村的發(fā)展現(xiàn)狀珠三角地區(qū)是我國城中村比較集中的地區(qū)，這不僅和該地區(qū)快速的城市化和工業(yè)化速度有關(guān)，而且和該地區(qū)城市化與工業(yè)化模式有關(guān)，民間經(jīng)濟(jì)力量比較強(qiáng)大，崇尚市場力量，市場比較活躍，政策比較靈活，善于利用政策。而廣州市作為珠江三角洲的龍頭城市，其城中村問題尤其普遍，也充分代表了珠三角地區(qū)城中村的個性特點(diǎn)。廣州市的城中

22、村數(shù)量之多、涉及范圍之廣以及改造難度之大在全國赫赫有名，廣州（不包括番禺區(qū)、花都區(qū)以及從化市、增城市）共有 138 個城中村，分屬于 5 個帶農(nóng)村的區(qū)，其中，白云區(qū) 53 個、黃埔區(qū) 16 個、海珠區(qū) 20 個、荔灣區(qū) 21 個、天河區(qū)28 個。根據(jù)廣州實(shí)際擁有農(nóng)用土地現(xiàn)狀及城市建設(shè)發(fā)展情況，可將其分為三個類型：A 類：成熟型城中村，即完全沒有農(nóng)用地的農(nóng)村，或已完全被城市所包圍的行政村，如天河區(qū)的石牌村，人口規(guī)模大，建設(shè)范圍廣，經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，又位于新城市的中心區(qū)，屬于典型的發(fā)展型城中村。B 類：發(fā)展型城中村，即有小量農(nóng)用地和處于城市近期重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域的農(nóng)村。如白云區(qū)的瑤臺村、棠溪村14，它們處于城

23、市重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域，仍留有少量的耕地，農(nóng)業(yè)收入只占其經(jīng)濟(jì)收入的一小部分。C 類：起步型城中村，即較多農(nóng)用地的農(nóng)村和近期不列入重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域的農(nóng)村，如舊村。根據(jù)以上概念界定，城中村分成三類發(fā)展形態(tài)。必須認(rèn)真對待城中村問題，實(shí)施有效的改造建設(shè)，不然會出現(xiàn)更多的發(fā)展型城中村，乃至成熟性城中村。2.2.2 廣州城中村的特征1、村集體經(jīng)濟(jì)大多經(jīng)歷了“去工業(yè)化”過程，物業(yè)出租為其主要收入來源。廣州城中村集體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展過程，大都經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)工業(yè)服務(wù)業(yè)（物業(yè)出租）三個階段。20 世紀(jì) 80 年代末早中期，村集體收入主要來源于自辦的各種小型加工廠，如水泥廠、茶葉廠、紡織廠等勞動密集型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，后來由于不符合城市發(fā)展

24、規(guī)劃以及集體辦生產(chǎn)性企業(yè)本身存在的管理難題等問題，加上村里土地的大幅升值，使城中村集體經(jīng)濟(jì)紛紛轉(zhuǎn)型。在 20 世紀(jì) 80 年代末 90 年代初經(jīng)歷了一個“去工業(yè)化”的過程，把經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)重心轉(zhuǎn)移到出租廠房、倉庫、寫字樓等物業(yè)上，一些地里區(qū)位好的城中村更第 7 頁 共 22 頁是抓住歷史機(jī)遇，在村屬物業(yè)里里培育出許多鼎鼎有名的專業(yè)市場，譬如“北有中關(guān)村，南有石牌西”。根據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)調(diào)查，作為全國最大的電腦產(chǎn)品集散地的天河區(qū)石牌電腦市場和位于荔灣區(qū)山村的南方茶葉市場，都是村集體根據(jù)市場行情，把握市場脈搏，從無到有，從小到大培育出來的專業(yè)大市場，為村集體經(jīng)濟(jì)提供了豐厚的回報(bào)。發(fā)展至今，物業(yè)出租基本上占

25、集體經(jīng)濟(jì)的 80%以上。2、集體和個人所屬物業(yè)的單位價格高、總量大。廣州市城中村村民收入的主要來源是村集體分紅和自建出租屋收入。村集體經(jīng)濟(jì)建立在征地補(bǔ)償金及村留發(fā)展用地的基礎(chǔ)上：依賴征地補(bǔ)償金建立起一批集體出租物業(yè)、市場的需要、土地的稀缺導(dǎo)致各城中村所屬的土地伴隨著廣州市房地產(chǎn)的發(fā)展水漲船高，其土地上所建物業(yè)的價值也相當(dāng)可觀。村集體經(jīng)濟(jì)豐厚的收入，為村民承擔(dān)了醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的保障，此外，村民還可以從集體經(jīng)濟(jì)中得到不菲的年終分紅。3、所屬物業(yè)正處在升級改造階段。除了部分城市抓住機(jī)遇，利用有利的地里區(qū)位和原有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)把所屬物業(yè)做成專業(yè)大市場以外，大部分村的集體物業(yè)仍是以廠房、倉庫為主，但是由于歷

26、史原因，許多物業(yè)都屬于無證物業(yè)、臨建房等，多數(shù)以一、二層低層建筑為主，建筑密度高、容積率低，缺乏規(guī)劃，且許多由于時間久遠(yuǎn)已經(jīng)非常破舊，淪為危房：再加上道路、用水、用電、排污等市政基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏，進(jìn)駐的企業(yè)主要是一些規(guī)模小、檔次低、能耗高、污染重的勞動密集型企業(yè)，現(xiàn)大多需要進(jìn)行升級改造，以進(jìn)一步帶動產(chǎn)業(yè)升級，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，以荔灣區(qū)坦尾經(jīng)濟(jì)聯(lián)社為例，在4 年時間內(nèi)，集體共投入 3 億多元資金用于物業(yè)改造。4、隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，部分城中村改造的條件與時機(jī)逐漸成熟，但進(jìn)度并不能同步。各級政府一直試圖改變和扭轉(zhuǎn)城中村的景觀局面與管理局面，讓其真正、徹底的城市化，但一直未能如愿，這主要受制于幾個因素：首先，

27、改造需要大量的投入，政府未作出決策在城中村改造過程中投入財(cái)政資金，與此同時又限制社會資金的進(jìn)入，單純依靠集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行改造，又顯得勢單力薄，這勢必影響改造的進(jìn)度；其次，城中村改造牽涉面比較廣，改造后社會能否有能力承受，會不會引發(fā)新的社會問題，具有太大的不確定性；再次，政府對城中村問題本身的認(rèn)識以及改造模式也正處于不斷摸索的過程，認(rèn)識和改造思路在不斷變化與調(diào)整，這勢必影響城中村改造政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性，也勢必影響包括聯(lián)社和社員在內(nèi)的社會主體的信心。第 8 頁 共 22 頁3 廣州城中村改造中存在的問題分析3.1 土地產(chǎn)權(quán)制度問題產(chǎn)權(quán)集體所有制是“城中村”形成的基本原因,而根源卻是土地產(chǎn)權(quán)制度是“城

28、中村”居住環(huán)境問題所形成的15。農(nóng)民的土地承包權(quán),主要表現(xiàn)為農(nóng)民對其承包的土地在合同期內(nèi)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán),承包者有權(quán)在合同期范圍內(nèi)獨(dú)立自主地從事經(jīng)營。由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸村集體所有,在城市化進(jìn)程中,國家可以征用作為農(nóng)民生產(chǎn)資料的農(nóng)用地,但難以征用作為農(nóng)民生活資料的宅基地,房地產(chǎn)商就無法介入城中村的整體性商業(yè)開發(fā),而只能留給村民分散的進(jìn)行粗放型開發(fā)16。因此,在“城中村”改造建設(shè)過程中一項(xiàng)首要的基本工作是如何正確進(jìn)行資產(chǎn)清查,它直接關(guān)系到整個集體村民所擁有的財(cái)產(chǎn)總額,也是每個村民能夠獲得多少受益的根本依據(jù),同時,資產(chǎn)清查還是改造時怎樣確立村集體資產(chǎn)分配方案的主要條件。但是,應(yīng)該劃入清查范圍

29、的是哪些村集體資源呢?目前廣州市集體資產(chǎn)主要有以下幾種:土地、工業(yè)性資本、服務(wù)行業(yè)資本和公益型資本。3.2 拆遷補(bǔ)償估價不公平問題“城中村”是特殊地域,具有城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu),由于村民私房建設(shè)失控,違章面積很大。據(jù)了解,一旦村民知道要進(jìn)行改造后,總是見縫插針地建筑房屋以獲得更多補(bǔ)償,這又增加了估價的難度?，F(xiàn)今,“城中村”拆遷補(bǔ)償方法雖然解決了補(bǔ)給誰、怎么補(bǔ)的問題,但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然存在著很大分歧,拆遷人單方面主觀制定拆遷標(biāo)準(zhǔn),損害了被拆遷人的合法利益。拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是補(bǔ)償?shù)牧啃詥栴},標(biāo)準(zhǔn)的高低關(guān)系著當(dāng)事人和拆遷方雙方的經(jīng)濟(jì)利益,偏高則改造投資加大,偏低則村民無法接受,兩者都不利于舊村的改造。語句不通順3

30、.3 外來人口如何居住問題在“城中村”改造過程中,眾多低收入和外來人口的存在是不容忽視的問題。外來人口在城市建設(shè)中扮演著重要的角色,很大程度上推動著城市建設(shè)的發(fā)展,同時,月收入低于 1300 元的市民也不在少數(shù),這些人主要靠租用“城中村”的住房生活,一旦“城中村”改造完成,他們承擔(dān)不起高昂的房租費(fèi)。17以廣州天河區(qū)石牌村一戶三口之家為例,年集第 9 頁 共 22 頁體分紅在 5 萬元以上,出租房屋的租金在 10 萬元年收入以上不成問題。而作為月收入僅為 1100 元到 1300 元的農(nóng)民工而言,租住此類房屋是他們最能接受的方式,改造結(jié)束后,勢必增加的房租,將使他們失去繼續(xù)租住的能力。3.4 改

31、造后土地產(chǎn)權(quán)制度問題由于“城中村”改造后多是高層建筑,以便實(shí)現(xiàn)土地的集約化利用。對于村民來說,他們只是占用一小部分的商品房,剩余的如何處置？這個問題突出表現(xiàn)在村民自行改造的村莊上。不少村民并不懂得何為“國有房地產(chǎn)”，他們以為自己村開發(fā)的土地,應(yīng)由村自己決定買賣和收益。所以將商品房安排上市銷售，卻未向國家交納其他什么費(fèi)用，造成了國土資源的大量流失。3.5 龐大的改造資金其實(shí)，政府和許多村集體都意識到城中村改造的迫切性，但面對著龐大的改造資金，都顯得有心無力。目前廣州城中村集體的收入主要來源于物業(yè)的租金，但大部分都用于分紅，集體所剩資金遠(yuǎn)不足以支持龐大的改造資金。許多村集體也坦承自身無論在資金還是

32、開發(fā)能力上都無法支撐。對政府而言，龐大資金投入后是否能收到預(yù)期成效，心理也沒底，因此不愿冒這個風(fēng)險(xiǎn)。由此看來，引入既擁有足量資金又具備良好開發(fā)能力的開發(fā)商是必然的選擇，但出于公共利益與城市發(fā)展容量的考慮，政府會對開發(fā)商的開發(fā)行為有諸多限制。因而，在保證公共利益的前提下引入優(yōu)質(zhì)開發(fā)商進(jìn)駐是廣州城中村改造的一大出路，也是一大難題。3.6 滯后的政策跟進(jìn)城中村問題是由于相對穩(wěn)定的城鄉(xiāng)土地二元所有制結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)快速城市化發(fā)展的要求而產(chǎn)生的。出于對農(nóng)地的控制和保護(hù)，集體用地不能在市場上流轉(zhuǎn)，從而導(dǎo)致了村集體只能以物業(yè)出租的形式吸引投資者和使用者，這雖然能夠限制了村集體的無序開發(fā)，但另一方面卻阻礙了高品質(zhì)

33、的投資進(jìn)入?！?8】雖然集體土地國有化能解決這一問題，但對于集體用地所剩無幾的廣州各城中村來說，其手中的土地已是最后的資本，因而會對集體土地的國有化更加謹(jǐn)慎。清晰的產(chǎn)權(quán)與邊界能夠使交易更有效。如果政府不制定一些相關(guān)的政策，村民也會在私底下按照自己的“原則”流轉(zhuǎn)土地，這樣只會在改造中產(chǎn)生更多的糾紛。另一方面，針對城中村改造的政策體系相對滯后，管理制度與監(jiān)管機(jī)制的不完善使得城中村改造在許多問題上都缺乏政策依據(jù)與支持，政府不得不采取“一村一策”第 10 頁 共 22 頁的方針來應(yīng)對 138 條各具特色的城中村，許多政策不得不在改造推進(jìn)的過程中逐步完善。這種先遇問題再出政策的狀態(tài)必然使得廣州城中村改造

34、步伐緩慢。第 11 頁 共 22 頁4 廣州城中村改造的對策及建議研究4.1 實(shí)施城中村改造建設(shè)應(yīng)注重的問題和原則4.1.1 改造建設(shè)中應(yīng)注重的問題 4.1.1.1 對土地利用的影響由于歷史原因，城中村在發(fā)展中缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，整體建筑非?；靵y，村內(nèi)建筑密度高，建筑間距小，建筑環(huán)境是“室內(nèi)現(xiàn)代化，室外臟亂差” 。19以廣州天河的珠江村為例，在 0.3 平方千米占地面積上，建有房屋 3600 余棟，面積 88.1 萬平方米。 由于未經(jīng)過合理規(guī)劃，這些高密度的建筑形成了城中村建筑一個特有現(xiàn)象握手樓：數(shù)萬人居住的城中村，只有一、兩處寬度僅為 5-7 米的對外聯(lián)系道路，村內(nèi)道路幾乎沒有。 城中村內(nèi)違法搭建

35、、違章出租房屋、無證違法經(jīng)營等“三違”現(xiàn)象已經(jīng)司空見慣，宅基地的審批也較為混亂，加大了拆遷改造的難度。4.1.1.2 對城市文化的影響“城中村”村民普遍文化素質(zhì)低下,在城區(qū)居民看來他們幾乎是目不識丁的“文盲”,面對當(dāng)今社會上的求職大軍,村民求職處于不利的地位。但由于擁有城市的稀缺資源土地,他們無須四處奔波便能過上不錯的生活。據(jù)調(diào)查,他們幾乎不用工作,也習(xí)慣了不勞而獲、游手好閑,精神文化相對匱乏,與現(xiàn)代都市的快節(jié)奏生活格格不入,由此造成“吸毒、斗毆、聚賭”等現(xiàn)象屢見不鮮。毫不夸張地說,“城中村”幾乎成了現(xiàn)代城市理念的“傷疤”,成了城市文化的敗筆,嚴(yán)重阻礙了城市文化的健康發(fā)展。4.1.1.3 復(fù)雜

36、的利益分配參與利益分配的有三方：村民、政府、開發(fā)商。作為土地投入方的村民，希望在改造中補(bǔ)償他們可能因征地、拆遷造成的損失，為其今后生活提供出路和保障；作為主要協(xié)調(diào)及引導(dǎo)方的政府，則希望在減少財(cái)政壓力、保證市場和社會穩(wěn)定的情況下進(jìn)一步改善城市功能，促進(jìn)城市發(fā)展，提高居民生活質(zhì)量；作為主要資金投入方的開發(fā)商則希望獲得最大利潤。這種復(fù)雜的利益關(guān)系中，改造規(guī)劃并不只是技術(shù)上的問題了，改造方案做得再出第 12 頁 共 22 頁色也會因?yàn)槿皆诶嫔蠠o法達(dá)成共識而流產(chǎn)。4.1.1.4 廣州城中村改造思路的轉(zhuǎn)變 2008 年末， 廣州常住人口密度為 1351 人每平方千米，其中市區(qū)(十區(qū))人口密度為 227

37、6 人每平方千米此前廣州市城中村改造的模式是堅(jiān)持“兩項(xiàng)原則”和實(shí)行“四項(xiàng)轉(zhuǎn)制”?！皟身?xiàng)原則”即“市政府不直接投資”和“不進(jìn)行商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)”；“四項(xiàng)轉(zhuǎn)制”即：農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民；村委會轉(zhuǎn)為居委會；集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，村民宅基地房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)房地產(chǎn)權(quán)屬；原村委會管理的集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為集體法人股東和個人股東共同持股的股份公司，將原農(nóng)村管理納入城市一體化管理。然而，城中村改造的步伐一直停滯不前，政府不得不轉(zhuǎn)變思路，為了解決改造的資金缺口與利益糾紛，政府默許了開發(fā)商的進(jìn)駐，并逐步健全管理體制，成立了廣州市“三舊”改造辦公室，為城中村改造提供了強(qiáng)有力的政策支持。城中村的改造已成為廣州市未來幾年推進(jìn)城市化進(jìn)程

38、的重要內(nèi)容，政府計(jì)劃分期分批，按不同類型逐步改造。改造策略是按照“先行試點(diǎn)，積極穩(wěn)妥”的原則，選擇位于中心城區(qū)的 9 條城中村作為改造試點(diǎn)，采取“一村一策”的方法，取得經(jīng)驗(yàn)后，逐步在全市范圍內(nèi)開展。4.1.2 城中村改造建設(shè)中注重的原則4.1.2.1 尊重利益、改變狀態(tài)城中村改造是農(nóng)村及農(nóng)民的“深度城市化”，讓農(nóng)村、農(nóng)民融入城市發(fā)展的洪流之中，改變其自足、缺乏競爭意識的生存狀態(tài)，“尊重利益，改變狀態(tài)”成為城中村改造的基本思路。城中村改造要切實(shí)尊重村集體乃至每個村民利益，保證村民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，并最終實(shí)現(xiàn)村集體、政府、開發(fā)商等利益群體的共贏局面。另外，城中村改造，不但要改造城中村房屋，更重要的

39、是還要最終有利于突破現(xiàn)有的地緣、血緣結(jié)構(gòu)；既實(shí)現(xiàn)村民居住形態(tài)的變革，也實(shí)現(xiàn)村民生存狀態(tài)的徹底革新。4.1.2.2 獲得增量，公平分配城中村抵制政府改造的主要焦點(diǎn)是，城中村改造使村民喪失了賴以生存的土地及來源于土地的經(jīng)濟(jì)收入等，因而城中村改造首先是做出足夠多的增量，村民獲取的增量應(yīng)超過改造之前，并且這一增量具有很好的經(jīng)濟(jì)預(yù)期。經(jīng)濟(jì)增量的獲取，然后公平地在政府、村民、集體經(jīng)濟(jì)組織、開發(fā)商之間進(jìn)行再分配是城中村改造的第一要務(wù)。第 13 頁 共 22 頁4.1.2.3 試點(diǎn)先行、政策創(chuàng)新政府制定的政策可以制造良好的社會氛圍。然而，廣州城中村是千差萬別的，不能一概而論，可采取“一村一策”的方法，取得經(jīng)驗(yàn)

40、后，逐步在全市范圍內(nèi)開展。既然是試點(diǎn)，政策應(yīng)當(dāng)敢于創(chuàng)新。4.2 對策建議4.2.1 政府統(tǒng)一規(guī)劃引導(dǎo)，市場主導(dǎo)建設(shè)在改造中,政府、投資者、村集體等改造主體都發(fā)揮著重要的作用。因此,需要明確各自的責(zé)任。對于政府來說,需要切實(shí)加強(qiáng)政府在改造中的領(lǐng)導(dǎo)、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用,積極引導(dǎo)城中村改造向有利于城市整體功能的發(fā)揮、有利于城市景觀的改善、有利于保障村民和投資者利益的方向發(fā)展,保證改造在國家法律和城市規(guī)劃的要求下進(jìn)行。改造最大的難題是利益沖突的問題,在這個過程中,政府擁有制度安排的最終決定權(quán)。政府的科學(xué)民主決策、政治智慧和發(fā)展遠(yuǎn)見顯得非常重要。本次調(diào)研也了解到,城中村村民對政府的期望是很高的,許多村

41、民認(rèn)為如果沒有政府的介入和監(jiān)督,他們的利益就很難得到保障。因此,政府的作用非常重要,政府的積極推動,有助于城中村的改造4.2.2 統(tǒng)一建設(shè)、成片改造，有計(jì)劃地逐步推進(jìn)城中村改造是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及到大量的利益關(guān)系,需要大量的資金,處理大量的相關(guān)問題,因此,改造是一個長期而且艱苦的過程,不可能一蹴而就。城中村改造,既要根據(jù)城市未來的發(fā)展方向確定改造的目標(biāo)和方向,又要根據(jù)城中村的具體特征,采取“在整體改造戰(zhàn)略上實(shí)行分類指導(dǎo),在具體改造措施上實(shí)行“一村一策相結(jié)合”的改造策略。實(shí)行“成熟一村、改造一村,加快成熟城中村的改造與防止新城中村的產(chǎn)生相結(jié)合”的指導(dǎo)方針。4.2.3 用容積率和地價對城中村

42、改造實(shí)行利益問題是城中村改造一大難題。城中村改造過程,村集體利益重新調(diào)整的過程,如果改造的利益調(diào)整得不好,改造將無從說起。城中村改造沖突的焦點(diǎn),并不在于村落是否需要拆遷改造,因?yàn)閺恼w的效益分析來看,改造通常都是盈利而不是虧損。沖突的焦點(diǎn)在于拆遷過程中的利益安排,即誰獲益、誰受損,獲益者的收益是否合理適當(dāng)、受損者的損失是否得到應(yīng)有補(bǔ)償?shù)膯栴}。世界銀行移民和社會政策高級顧問邁克爾.M.賽尼極具代表性的工程社會學(xué)觀點(diǎn)指出:“任何工程都只能以造福于民為目標(biāo)。工程應(yīng)當(dāng)對他所第 14 頁 共 22 頁侵害的那一部分人的利益有所補(bǔ)償,以使工程所涉及的所有人都能從中獲利”,這可以作為我們進(jìn)行城中村改造的行動

43、指南。因此,城中村改造應(yīng)充分保護(hù)利益相關(guān)群體,尤其是弱勢群體和利益受損群體的利益,充分保證改造的公平與和諧。實(shí)踐證明,在改造中引入社會評價制度不失為一個可行且有效的好辦法。我們慎重建議在以后的城中村改造中,都應(yīng)該引入社會評價制度,以識別可能存在的社會風(fēng)險(xiǎn),減少可能造成的負(fù)面影響,實(shí)現(xiàn)多方共贏4.2.4 注重村落歷史文化的傳承與延續(xù)城中村改造的另外一個重要目標(biāo)是不能割斷村落的歷史。許多城中村都有幾百年甚至上千年的歷史,留下了眾多嶺南特色的古建筑和民間文化。千百年來,農(nóng)民的睿智和生活哲理形成的道德規(guī)范和交往規(guī)則,仍然是現(xiàn)代社會精神和社會財(cái)富的一部分。保護(hù)好村落有特色的建筑和民間文化,不僅是對村民的

44、尊重,更體現(xiàn)了一個具有現(xiàn)代執(zhí)政理念政府的人文關(guān)懷。一旦割斷歷史,一個地區(qū)的發(fā)展就成了無源之水。20新加坡政府在舊城改造拆遷時有兩方面成功的因素值得借鑒:一是人們搬到新的地方,必須要比他們以前居住的地方好;二是在拆遷的老地方保留一些記憶在那里,不完全毀壞它。當(dāng)市民看到自己生活的環(huán)境在不斷變好,而已有的往日記憶沒有消失的時候,即使傷感也會支持政府的動遷行動。4.2.5 注重對居民的技能培訓(xùn)與精神層面的關(guān)懷,使其更好地適應(yīng)向城市市民角色的轉(zhuǎn)變就業(yè)是民生之本,充分就業(yè)有利于社會的和諧穩(wěn)定。目前,不少城中村村民文化素質(zhì)不高、專業(yè)技能較弱、競爭意識不強(qiáng)、缺乏吃苦耐勞的精神,在就業(yè)市場的競爭上處于劣勢。村民

45、多在村集體工作,或者打理自己的出租物業(yè),不少村民更是無所事事。就業(yè)不足引起的游手好閑、不思進(jìn)取也會產(chǎn)生一系列的社會問題。因而,在改造中要特別重視對適齡村民的技能培訓(xùn),改造后在同等條件下應(yīng)優(yōu)先為村民提供就業(yè)崗位。失地農(nóng)民由農(nóng)村融入城市,是一個艱難的轉(zhuǎn)變過程。較低的文化程度、有限的技能以及對原有生活方式的依賴,都會使得這一轉(zhuǎn)變困難重重,并且他們精神方面的困難有時甚至超過物質(zhì)方面的困難。因此,在這一過程中,耐心的開導(dǎo)、有效的培訓(xùn)、更多就業(yè)機(jī)會的提供,社會保障的健全,都是非常重要的。還要注重對他們?nèi)烁竦淖鹬?、對其個人愿望、信仰和文化的尊重。農(nóng)民較為順利地適應(yīng)了這一轉(zhuǎn)變過程,并且真正發(fā)自內(nèi)心地融入城市生

46、活,這可以成為評價城中村改造項(xiàng)目成功與否的標(biāo)準(zhǔn)之一。第 15 頁 共 22 頁4.2.6 完善相關(guān)的社會保障制度和福利政策城中村改造,還需要完善相關(guān)的社會保障制度和福利政策,消除村民身份轉(zhuǎn)變后的疑慮,使村民能更快地融入城市社會。考慮到不同城中村村民的收入情況差異較大,如果直接套用城鎮(zhèn)職工的社會保障措施,許多村民實(shí)際上沒有能力負(fù)擔(dān)。社會保障費(fèi)用的繳納,可考慮對不同村民的收入情況提出相應(yīng)的措施。通過管理體制的轉(zhuǎn)變,促使村委會管理向現(xiàn)代城市居委會管理的轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)城中村村民向城市市民、農(nóng)村管理體制向城市管理體制轉(zhuǎn)變。通過集體股份制公司改革,使其向現(xiàn)代企業(yè)制度邁進(jìn),形成有利于人員流動和壯大集體經(jīng)濟(jì)的機(jī)制。第 16 頁 共 22 頁5 結(jié)論城中村問題是我國城市化過程中遇到的突出問題之一，是我國城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)的必然產(chǎn)物，其實(shí)質(zhì)還是城鄉(xiāng)利益的融合和沖突問題。它損害了城市的形象