(發(fā)展戰(zhàn)略)發(fā)展小城鎮(zhèn)的九大問題與對策

1、城市規(guī)劃師輔導：發(fā)展小城鎮(zhèn)的九大問題與對策發(fā)展小城鎮(zhèn)，是我國城市化的重要途徑，獨具中國特色，其重要 意義中央已做出精辟概括，即有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的相對集中，更大規(guī) 模地轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)富余勞動力，避免向大中城市盲目流動；有利于提高 農(nóng)民素質(zhì)，改善生活質(zhì)量，解決農(nóng)村發(fā)展中的一系列深層次矛盾； 有利于帶動投資和消費需求增長，擴大內(nèi)需，拓寬城鄉(xiāng)市場，優(yōu)化 國民經(jīng)濟整體結(jié)構(gòu)，推動國民經(jīng)濟更快增長，是一個具有全局意義 的大戰(zhàn)略。目前我國的小城鎮(zhèn)已達 1. 9 萬多個，數(shù)量上的發(fā)展是可觀的,但研究者們指出，小城鎮(zhèn)在整體質(zhì)量上與國家的經(jīng)濟發(fā)展速度和農(nóng) 村工業(yè)化、非農(nóng)化進程相比，其發(fā)展水平相對滯后。因此必須在質(zhì) 量上加以

2、提高。同時，各地小城鎮(zhèn)的發(fā)展水平不均衡，同一地區(qū)小 城鎮(zhèn)的發(fā)展水平也有高下之分，所以在著手發(fā)展小城鎮(zhèn)的時候，還 必須因地制宜，因鎮(zhèn)”制宜。九大問題2 0世紀 8 0 年代以來小城鎮(zhèn)的發(fā)展，是以 數(shù)量擴張”為特征 的，在新設的建制鎮(zhèn)中 9 0%以上是撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，通過改變名稱，使 鎮(zhèn)的數(shù)量增多。陳酒新封所帶來的問題是多方面的，而根本的一點 是小城鎮(zhèn)的城市功能沒有實質(zhì)性的變化，不能適應城市化的需要。問題一，一些地區(qū)的小城鎮(zhèn)發(fā)展無序，出現(xiàn)了過于密集、規(guī)模過 小的狀況。撤鄉(xiāng)設鎮(zhèn)使一些不夠設鎮(zhèn)條件、經(jīng)濟發(fā)展水平低的鄉(xiāng)也 變成了鎮(zhèn)，據(jù)測算，大約有 1/4以上的鎮(zhèn)達不到設鎮(zhèn)標準，造成 了城不像城，村不像村，城又

3、像村，村又像城 ”的現(xiàn)象。小城鎮(zhèn)的密集與規(guī)模過小，導致了以下后果：一、支撐城鎮(zhèn)發(fā)展 的能力減弱。每一個城鎮(zhèn)都有與其相對應的支撐其發(fā)展的緊密圈”，過于密集的城鎮(zhèn)使緊密圈縮小，城鎮(zhèn)發(fā)展的支撐力不足。二、 鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模難以擴大，中心城鎮(zhèn)難以形成。小城鎮(zhèn)的發(fā)展必須具備一 定的規(guī)模，才能形成集聚效益。據(jù)分析，小城鎮(zhèn)的人口應在 5 萬人 以上，而目前我國平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口多在 2 萬人以下。這就影響 了小城鎮(zhèn)功能的健全和輻射作用的發(fā)揮，制約了第二、三產(chǎn)業(yè)集中 區(qū)的形成，農(nóng)村富余勞動力在小城鎮(zhèn)的就業(yè)機會減少。三、重復建 設，資源浪費嚴重。鎮(zhèn)的設置不是按經(jīng)濟區(qū)域設定，而是同一經(jīng)濟 區(qū)域劃分為若干個城鎮(zhèn)，這不僅形不

4、成中心城鎮(zhèn)，而且作為一個行 政區(qū)域單位建制，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要設立行政、事業(yè)機構(gòu)，建設各類基 礎設施和服務設施，從而浪費土地、資金，破壞生態(tài)環(huán)境，設施水平較低。四、加重財政和農(nóng)民的負擔。不論鄉(xiāng)鎮(zhèn)大小一般都設有全 套的機構(gòu)，此外還有縣級有關(guān)部門的派出機構(gòu)，這造成了龐大的鄉(xiāng) 鎮(zhèn)干部隊伍，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)少則 10 0多人，多則 6 0 0 余人。這些干 部都要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模越小，農(nóng)民人均負擔的人員 越多。財政負擔的加重，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設；農(nóng)民負擔的加重，負 面影響就更大。問題二，城鎮(zhèn)基礎設施的建設水平低，服務功能不完善。絕大多 數(shù)的城鎮(zhèn)缺乏基本的基礎設施，有的經(jīng)濟較發(fā)達的小城鎮(zhèn)基礎設施 也不配套。

5、滯后的環(huán)境，削弱了小城鎮(zhèn)對農(nóng)民的吸引力，也降低了 投資者的熱情。問題三，小城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)合不緊密。目前全國 2 0 0 0多萬 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)絕大部分分散在廣大農(nóng)村，真正在小城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地 的不多。資料顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè) 8 0%分布在自然村落，7%分布在 自治村，12%分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地，1%分布在縣城以上的城市。 這種 遍地開花”的分布狀況，既制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的進一步發(fā)展和合 理布局，也使小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模受到影響，無法形成集約發(fā)展的優(yōu)勢。問題四，小城鎮(zhèn)人均城鎮(zhèn)建設用地偏高，與耕地保護存在矛盾。 小城鎮(zhèn)的人均占地遠遠高于城市，一些地區(qū)在小城鎮(zhèn)建設上推薦獨 門獨戶、占地超標準、大而不當?shù)膭e墅式的居住模式

6、，在引導方向 上出現(xiàn)偏差。另外，有些地區(qū)的小城鎮(zhèn)仍有 圈地”及 占而不用”的 現(xiàn)象。問題五，小城鎮(zhèn)追路發(fā)展，沿公路建設的現(xiàn)象普遍存在。將過境 的公路作為發(fā)展的依托，沿著公路建設小城鎮(zhèn)，雖有較明顯的短期 經(jīng)濟效益，但不利于城鎮(zhèn)的完整形態(tài)的形成和合理布局，對城鎮(zhèn)的 長遠發(fā)展有害。問題六，小城鎮(zhèn)的政府管理功能不完善，不能適應城鎮(zhèn)建設和經(jīng) 濟發(fā)展的需要。第一，在小城鎮(zhèn)設立的各類機構(gòu)雖多，但大部分屬 縣級部門垂直領(lǐng)導，鎮(zhèn)政府只有一部分管理權(quán)，甚至無管理權(quán)，鎮(zhèn) 政府的職能不健全，使鎮(zhèn)政府的綜合協(xié)調(diào)能力和宏觀調(diào)控能力降 低，難以有效地組織實施城鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟發(fā)展和建設的規(guī)劃。 第二, 小城鎮(zhèn)政府的財政功能不完

7、整，只是作為縣級財政的一個支出單 位，鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)各部門收取的費用直接上交，然后再由縣財政統(tǒng)一劃撥。 財權(quán)的不完整，更加制約了鎮(zhèn)政府功能的發(fā)揮。第三，鎮(zhèn)政府的機 構(gòu)設置不適應城鎮(zhèn)管理的要求，大部分機構(gòu)與鄉(xiāng)政府基本沒有區(qū) 別，沒能按照城市管理的要求來設置機構(gòu)，不利于提高城鎮(zhèn)的管理 水平。問題七， 小城鎮(zhèn)發(fā)展的資金不足， 成為制約其深入發(fā)展的 瓶頸”。目前我國小城鎮(zhèn)建設普遍面臨資金短缺、融資渠道不暢的問題。分 稅制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的改革和完善工作明顯滯后，許多地方統(tǒng)收統(tǒng)支體 制仍在運行。而其他的融資政策的制定和落實也未能較好開展。城 鎮(zhèn)建設是一種經(jīng)濟行為，缺之資金就談不到建設和發(fā)展。問題八，現(xiàn)行的戶籍制度也制

8、約了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。 城鄉(xiāng)分離、不 得隨意遷移的戶籍管理制度，阻礙了勞動力的自由流動，對小城鎮(zhèn) 的發(fā)展十分不利。問題九，一些農(nóng)民不愿進城也對小城鎮(zhèn)的發(fā)展形成制約。這種現(xiàn) 象在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)就更加明顯，因為這些地區(qū)的城鄉(xiāng)差別已不 大，城鎮(zhèn)對農(nóng)民的吸引力很弱。此外，農(nóng)民對進城缺乏緊迫感，農(nóng) 民身份使他們擁有許多現(xiàn)實利益，如果成為城鎮(zhèn)居民，他們不僅要 失去這些利益，而且要付出相當大的搬遷成本。況且還不是遷入吸 引力較大的大中城市。除利益原因外，農(nóng)民不愿進城也有對土地、 對熟悉的生活模式的依戀思想在起作用。盡管土地收入可能不是其 主要收入，盡管其也可能在城里工作，但若讓其失去農(nóng)民身份及永 久生活在城鎮(zhèn)里

9、，還不是一件簡單的事情。研究者們還指出了小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的其他一些問題， 如部分發(fā) 展較快的小城鎮(zhèn)的行政建制與其實際規(guī)模不符；小城鎮(zhèn)的內(nèi)部區(qū)劃 不合理；缺乏技術(shù)和人才；發(fā)展特色不明顯；建設部門對小城鎮(zhèn) 重 建設，輕管理；重規(guī)劃，輕落實”等等。在對小城鎮(zhèn)發(fā)展存在的問題進行分析后， 人們認為： 問題的出現(xiàn)，有操作上的原因，有政策上的原因，也有體制方面的原因。所以， 要推進小城鎮(zhèn)的發(fā)展，操作、政策、體制都有待于調(diào)整和完善，要 從多方面入手。九大對策如何推進小城鎮(zhèn)的發(fā)展，選擇什么對策解決小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的 問題，是研究者的目標，也是研究的核心。對策一，明確發(fā)展小城鎮(zhèn)的指導原則、主要任務和發(fā)展目標。在

10、2 000年9月召開的 促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展工作座談會”上有關(guān) 領(lǐng)導曾指出，發(fā)展小城鎮(zhèn)應遵循以下原則：一、因地制宜，突出重 點，注重實效，量力而行。重點支持具有發(fā)展優(yōu)勢的中心鎮(zhèn)。二、 以促進經(jīng)濟社會發(fā)展為目標，通過發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進農(nóng)村一、二、 三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。三、充分運用市場機制，走政府引導下依靠市場 機制建設小城鎮(zhèn)的路子。四、堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，保護資源和生 態(tài)環(huán)境，加強環(huán)境污染治理，努力改善小城鎮(zhèn)環(huán)境。小城鎮(zhèn)建設的任務和目標是：優(yōu)化小城鎮(zhèn)發(fā)展布局；加強基礎設 施和公用設施建設，完善小城鎮(zhèn)功能；大力改善居住區(qū)環(huán)境；把 1 5%的建制鎮(zhèn)建設成為規(guī)模適度、經(jīng)濟繁榮、布局合理、設施配套、 功能健全、

11、環(huán)境整潔，具有較強輻射能力的農(nóng)村區(qū)域性經(jīng)濟文化中 心。其中少數(shù)具備條件的小城鎮(zhèn)將發(fā)展成為輻射和帶動功能更強的 小城市。對策二，采取有力措施，搞好科學規(guī)劃和建設管理。搞好規(guī)劃首 先要根據(jù)全國城鎮(zhèn)布局的基本思路，結(jié)合省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編 制，明確本地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展的思路和空間布局，確定中心城鎮(zhèn)的選 取標準和數(shù)量，編制、調(diào)整和完善縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。并在此規(guī)劃 指導下，搞好小城鎮(zhèn)的規(guī)劃。專家們提出，小城鎮(zhèn)發(fā)展的總體政策應是控制小城鎮(zhèn)數(shù)量，擴大 小城鎮(zhèn)規(guī)模，提高小城鎮(zhèn)質(zhì)量。對不同經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的小城鎮(zhèn)采用 不同的發(fā)展策略：東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)主要培育和發(fā)展具備良好交通 條件的城鎮(zhèn)密集區(qū)，以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為目標，

12、提高小城鎮(zhèn)基礎設 施水平。經(jīng)濟中等發(fā)達地區(qū)在保障小城鎮(zhèn)有一定程度的數(shù)量擴張的 同時，重在提高小城鎮(zhèn)的規(guī)劃水平和規(guī)劃標準上，小城鎮(zhèn)的軸向帶 狀發(fā)展與據(jù)點式發(fā)展并重。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的小城鎮(zhèn)據(jù)點式布局形 式，作為區(qū)域發(fā)展的 增長極”培植發(fā)展。對策三，發(fā)展小城鎮(zhèn)要避免一哄而起，應選擇中心城鎮(zhèn)重點優(yōu)先 發(fā)展。在建制鎮(zhèn)中，除縣城外，還應在一般鎮(zhèn)中選擇地理位置好， 交通方便，具有一定經(jīng)濟實力和發(fā)展?jié)摿Φ男〕擎?zhèn)作為中心鎮(zhèn)，搞 好規(guī)劃，擴大其規(guī)模，完善其功能，增強其輻射能力。中心城鎮(zhèn)數(shù) 量應為 12 個，不能過多。對策四，充分運用市場機制，抓好基礎設施、公共設施建設。小 城鎮(zhèn)建設的重點是搞好基礎設施和公共設施建

13、設，要著重解決好供 水、供電、道路和通訊等設施的配套建設，提高設施的現(xiàn)代化水平。 為此，各地應充分運用市場機制， 打破行業(yè)、 區(qū)域和所有制界限，采取多種形式，制定優(yōu)惠政策，擴大招商引資。公用事業(yè)的建設和 管理，除必須由政府管理的以外，都要放開經(jīng)營，公平競爭。對策五，積極引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品市場與小城鎮(zhèn)相結(jié)合。鄉(xiāng)鎮(zhèn) 工業(yè)布局的分散現(xiàn)象，既不利于企業(yè)的發(fā)展，也不利于小城鎮(zhèn)的發(fā) 展，應采取政策使其適當集中， 形成規(guī)模優(yōu)勢和集聚優(yōu)勢， 優(yōu)化資 源空間配置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品市場與小城鎮(zhèn)是互為依托的關(guān)系。專家指出，要引導其向城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)集中，政策應靈活，如采取 多種形式降低企業(yè)用地成本，同時在資金、信貸

14、、稅收等方面實行 優(yōu)惠。對策六，深化小城鎮(zhèn)財政體制改革，建立多元化投資機制。小城 鎮(zhèn)發(fā)展面臨的一個重要問題是發(fā)展資金不足，為此，一要對小城鎮(zhèn) 財政體制進一步改革。小城鎮(zhèn)財政體制改革的方向是建立分稅制財 政體制，小城鎮(zhèn)財政建設的目標是要建立一個科學規(guī)范穩(wěn)定的獨立 一級財政實體。目前應按照事權(quán)與財政相統(tǒng)一的原則，完善其財政 管理體制。逐步向分稅制靠攏。二要以政府和財政投資為導向，運 用市場機制，引導商業(yè)銀行、企業(yè)、團體、個人、外商參與建設， 形成多元投資機制。同時要建立和完善城鎮(zhèn)設施的經(jīng)營與市場運作 機制，使城鎮(zhèn)經(jīng)營納入市場化軌道。對策七，修訂設鎮(zhèn)標準，明確城鄉(xiāng)界線，引導鎮(zhèn)區(qū)合并。我國小 城鎮(zhèn)數(shù)量

15、多、規(guī)模小的一個重要原因是設鎮(zhèn)標準較低。再加上一些 未達標而設置的鎮(zhèn)，使建設鎮(zhèn)的數(shù)目大增，造成了一系列的問題， 因此提高設鎮(zhèn)標準是十分必要的。 在修訂的標準中除人口指標外，應增加經(jīng)濟指標，如財政收入、國民生產(chǎn)總值及第二三產(chǎn)業(yè)的比重。 通過對指標體系的修訂，使小城鎮(zhèn)的質(zhì)量得到提高。目前建制鎮(zhèn)只有 鎮(zhèn)區(qū)”才是本質(zhì)意義上的城鎮(zhèn)，而 建制鎮(zhèn)”本身 并不是城鎮(zhèn)。 城鄉(xiāng)界線不分， 對管理等工作極為不便， 不利于小城 鎮(zhèn)發(fā)展，因此應盡快制定鎮(zhèn)區(qū)劃分標準辦法，明確城鄉(xiāng)界線。應對 那些緊密相鄰的鎮(zhèn)區(qū)加以合并，以實現(xiàn)規(guī)模發(fā)展。對策八，加快戶籍制度改革，建立完善社會保障制度。城鄉(xiāng)分離 的戶籍制度限制了農(nóng)民進入城鎮(zhèn)。因此必須加快戶籍制度改革的步 伐，降低 門檻”放寬標準。將具有合法固定住所，穩(wěn)定的職業(yè)或 生活來源作為在小城鎮(zhèn)落戶的基本條件，不再規(guī)定居住期限，允許 進鎮(zhèn)的農(nóng)民根據(jù)本人意愿，保