十三五規(guī)劃如何編制

1、“十三五”規(guī)劃如何編制？這兩年正好是“十二五”和“十三五”交接的時(shí)期，從國(guó)家、政府部門到企業(yè)都在謀劃未來五年的發(fā)展，編制各種各樣的規(guī)劃，有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，也有科技發(fā)展規(guī)劃、信息化規(guī)劃。我從1987年開始在冶金工業(yè)規(guī)劃院工作，到現(xiàn)在是28年時(shí)間，一直在干規(guī)劃這項(xiàng)工作。非常高興有機(jī)會(huì)和各位交流一下產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制的體系，編制方法、及其十三五規(guī)劃編制的一些改進(jìn)和思考。今天的介紹也是對(duì)我們工作中經(jīng)驗(yàn)和思考的一個(gè)總結(jié)，供大家參考。通過分析我們過去規(guī)劃的編制、執(zhí)行和落實(shí)情況，不斷完善、修訂規(guī)劃的編制方法和結(jié)構(gòu)，體會(huì)什么樣的規(guī)劃才算是好的規(guī)劃，并對(duì)在新的發(fā)展階段，如何編制好一個(gè)規(guī)

2、劃談?wù)勛约旱恼J(rèn)識(shí)。今天給大家的介紹分三個(gè)方面的容：一是介紹規(guī)劃一些概念性的東西；二是規(guī)劃的理念、容與編制過程；三是目前我們?cè)谧龅摹岸嘁?guī)合一”偏向戰(zhàn)略性質(zhì)的規(guī)劃。一、規(guī)劃工作的一些基本概念1. 規(guī)劃編制的必要性。在中國(guó)目前制度下，規(guī)劃是實(shí)施國(guó)家宏觀調(diào)控、宏觀管理的工具之一，是制定計(jì)劃的基礎(chǔ)依據(jù)，是各產(chǎn)業(yè)與企業(yè)提出發(fā)展目標(biāo)與路徑的集合。有人會(huì)問，既然是搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，為什么還要規(guī)劃？其實(shí)這并不是中國(guó)的獨(dú)創(chuàng)，發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家，甚至非洲的企業(yè)與政府部門也有自己的規(guī)劃，很多部門都有自己一年一度甚至幾年的戰(zhàn)略規(guī)劃，而且它的國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃和部門的產(chǎn)業(yè)職能密切相關(guān)，甚至在措施上有強(qiáng)有力的預(yù)算保障。從這個(gè)角度看，

3、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的作用和功能，比我們現(xiàn)在很多部門編制的一些規(guī)劃功能更強(qiáng)。2. 首先要確定規(guī)劃的對(duì)象。我們對(duì)規(guī)劃的定義，是對(duì)規(guī)劃對(duì)象未來發(fā)展變化狀況，在時(shí)間上的謀劃部署或者是一些具體的安排。在編規(guī)劃的時(shí)候，確定規(guī)劃對(duì)象，和經(jīng)濟(jì)體制是有比較大的關(guān)系。如果完全是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制，一般不會(huì)對(duì)那些競(jìng)爭(zhēng)性的領(lǐng)域去編規(guī)劃，因?yàn)槟切╊I(lǐng)域完全是由市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性的作用。既然是決定性的作用，就沒有必要靠規(guī)劃去引導(dǎo)或者去影響資源的配置。但是，在中國(guó)目前體制下，有很多競(jìng)爭(zhēng)性的領(lǐng)域，也有政府的規(guī)劃，比如說可能會(huì)有汽車產(chǎn)業(yè)、紡織產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃等等，像這樣一種規(guī)劃對(duì)象到底是編還是不編，跟體制變化有關(guān)系。從目前角度看，

4、在新的體制條件下主競(jìng)爭(zhēng)性規(guī)劃盡可能少編，即便要編，也只是提供一些預(yù)期性或者是信息型的導(dǎo)向，為市場(chǎng)主體或者這個(gè)領(lǐng)域的企業(yè)提供一種信息和參考。3. 規(guī)劃的功能。在不同經(jīng)濟(jì)體制下，規(guī)劃的功能是不一樣的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的規(guī)劃帶有強(qiáng)制性，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，規(guī)劃應(yīng)該具有促進(jìn)戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的一種功能。一些競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的規(guī)劃，一定是領(lǐng)導(dǎo)性、指導(dǎo)性的。但是一些空間性的規(guī)劃，比如說城市規(guī)劃、土地規(guī)劃都有紅線，這種規(guī)劃完全是約束性的，這種規(guī)劃功能和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的規(guī)劃是不同的。4. 規(guī)劃的形成是一個(gè)完整體系。要根據(jù)總體戰(zhàn)略的發(fā)展需求，將規(guī)劃的目標(biāo)要求、遵循原則、

5、指導(dǎo)思想、容與措施、實(shí)施保障，以及實(shí)施計(jì)劃和投資估算統(tǒng)籌考慮，處理好縱向和橫向的關(guān)系。二是規(guī)劃要結(jié)合實(shí)際，在規(guī)劃中要客觀分析現(xiàn)狀，找準(zhǔn)發(fā)展目標(biāo)，選擇好發(fā)展的途徑，不能按照理論照本宣科，切忌套用照搬的規(guī)劃方法。三是規(guī)劃的邏輯要正確，不能前后矛盾，不能缺少容、不能到處發(fā)散，規(guī)劃要按照發(fā)展目標(biāo)的要求，有明確的發(fā)展思路、重點(diǎn)容和技術(shù)路線圖，既要層層展開不斷細(xì)化，還要有嚴(yán)格的邏輯關(guān)系。5. 規(guī)劃編制應(yīng)注意的問題。一是要確定好發(fā)展目標(biāo)。規(guī)劃目標(biāo)也是發(fā)展戰(zhàn)略的具體要求，有總體目標(biāo)與標(biāo)志性目標(biāo)，規(guī)劃的目標(biāo)要具體切忌大話、空話、套話。二是要做好現(xiàn)狀分析。要實(shí)事地分析發(fā)展現(xiàn)狀和、外部環(huán)境因素，找準(zhǔn)存在的問題和差距

6、，問題要說清楚，差距要講明白，切不可把現(xiàn)狀分析當(dāng)成工作總結(jié)，成績(jī)說足、差距說小。三是要做好調(diào)研與專題研究工作。針對(duì)問題和差距深入調(diào)研，分析原因，找出努力的方向和工作的重點(diǎn)；選擇國(guó)外標(biāo)桿企業(yè)實(shí)地調(diào)研，借鑒經(jīng)驗(yàn)，拓展思路，學(xué)習(xí)方法；對(duì)縱向與橫向的部門進(jìn)行調(diào)研，把握住規(guī)劃的縱向關(guān)系，協(xié)調(diào)好規(guī)劃的橫向容。四是要策劃好規(guī)劃的工作重點(diǎn)。規(guī)劃中的工作重點(diǎn)完全不同于年度的重點(diǎn)工作計(jì)劃，與計(jì)劃的不同之處有很多，目標(biāo)不同、視角不同、結(jié)構(gòu)不同、重點(diǎn)不同、要求不同，切忌把規(guī)劃按照計(jì)劃的容去編制，其結(jié)果是只見樹木不見林。五是要提出具體的保障措施。如何能夠?qū)⒁粋€(gè)規(guī)劃落地，提出切實(shí)可行的保障措施十分重要，也是資源分配的原則

7、和方法，要按照規(guī)劃實(shí)際需要提出具體的要求。6. 什么樣的機(jī)構(gòu)可以編規(guī)劃？隨著政府機(jī)構(gòu)的改革，現(xiàn)在除了政府機(jī)構(gòu)在編規(guī)劃之外，行業(yè)協(xié)會(huì)、規(guī)劃院也在編規(guī)劃。行業(yè)咨詢公司、行業(yè)協(xié)會(huì)與規(guī)劃院編的規(guī)劃和政府編的規(guī)劃在效力和功能上也有一定差異，但它編的規(guī)劃也有一定的影響和作用。我今天介紹的主要是政府編制的一些規(guī)劃。我們總體看： “規(guī)劃既要培育和促進(jìn)行業(yè)增長(zhǎng)，也要調(diào)控增長(zhǎng)”，“規(guī)劃要駕馭平衡，使產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)、投資能力、基礎(chǔ)設(shè)施、資源條件、環(huán)境容量、輔助設(shè)施、人力資源相互均衡分布”，“過快過度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，會(huì)給資源環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施帶來壓力，同時(shí)會(huì)導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)能力的下降或崩潰”。我們的規(guī)劃主要是提高競(jìng)爭(zhēng)能力或生存能力，不僅僅

8、只以促進(jìn)增長(zhǎng)為唯一目標(biāo)，我們會(huì)越來越多的多重的目標(biāo)。二、規(guī)劃編制的工作容從發(fā)展規(guī)劃編制來看，我們規(guī)劃的容主要包括以下四個(gè)方面：一是要有一個(gè)合理、客觀、透徹的部與外部環(huán)境分析；二是要有先進(jìn)的規(guī)劃理念；三是要有可靠的規(guī)劃目標(biāo)；四是要有明確的路徑選擇或措施；五是要有有效的支撐條件與保障措施。1. 從環(huán)境分析是我們提出規(guī)劃原則目標(biāo)和任務(wù)措施很重要的前提。環(huán)境分析的主要容，包括發(fā)展階段、體制背景、有利和不利的條件，以及其它根據(jù)規(guī)劃對(duì)象所確定的特殊的環(huán)境分析容。比如我們現(xiàn)在正在研究中國(guó)的第十三個(gè)五年規(guī)劃，這個(gè)五年規(guī)劃要對(duì)國(guó)際、國(guó)的環(huán)境進(jìn)行全面的分析。現(xiàn)在國(guó)際環(huán)境是一種什么大勢(shì)呢？是金融危機(jī)之后的大勢(shì)，那種

9、大勢(shì)跟危機(jī)前全球化的大勢(shì)是不同的。國(guó)際能源、政策格局在發(fā)生變化，全球化的一些制度建設(shè)也在發(fā)生變化，對(duì)中國(guó)未來發(fā)展都有重大影響。中國(guó)經(jīng)濟(jì)高度開放，已經(jīng)和全球經(jīng)濟(jì)形成了你中有我，我中有你的格局，所以對(duì)國(guó)際環(huán)境的深度分析，是我們制定規(guī)劃的必要前提。從國(guó)環(huán)境看，我們已經(jīng)進(jìn)入長(zhǎng)期低速增長(zhǎng)“新常態(tài)”。新常態(tài)的特征，是過去的比較優(yōu)勢(shì)發(fā)生了變化，傳統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)在弱化。要想保持新的競(jìng)爭(zhēng)力增長(zhǎng)，我們必須形成一種創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、有利于轉(zhuǎn)型升級(jí)的機(jī)制，這是國(guó)新常態(tài)條件下，我們未來發(fā)展面臨的新變化。對(duì)這樣一種環(huán)境的分析和把握，對(duì)規(guī)劃的編制至關(guān)重要。2. 要有先進(jìn)的規(guī)劃理念。理念是一個(gè)規(guī)劃的靈魂，理念主要體現(xiàn)于指導(dǎo)思想、發(fā)展方針、

10、指導(dǎo)原則。從規(guī)劃理念來看：一是，重視市場(chǎng)與競(jìng)爭(zhēng)能力分析，效益優(yōu)先。市場(chǎng)分析是規(guī)劃規(guī)模與產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整的依據(jù)，成本、質(zhì)量、服務(wù)是提高競(jìng)爭(zhēng)能力的核心。提高生產(chǎn)效率、滿足用戶質(zhì)量要求、提升管理水平、降低負(fù)債率、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)等是提高競(jìng)爭(zhēng)能力的主要手段。二是，重視節(jié)能環(huán)保，向到以人為本轉(zhuǎn)變。社會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境提出更高的要求，力求達(dá)標(biāo)排放。三是，從過去簡(jiǎn)單的增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)發(fā)展。過去講發(fā)展是硬道理，主要是指保持經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，要強(qiáng)調(diào)翻番?，F(xiàn)在翻番還是增長(zhǎng)的目標(biāo)，但是擴(kuò)展了發(fā)展的涵，用科學(xué)發(fā)展觀來指導(dǎo)規(guī)劃，追求更全面、更可持續(xù)的發(fā)展。四，產(chǎn)品市場(chǎng)從國(guó)的均衡，到全球視野。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，必須充分考慮國(guó)際、國(guó)兩個(gè)市

11、場(chǎng)和兩種資源，不能以封閉的思維方式編制規(guī)劃。規(guī)劃一個(gè)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能，不能從封閉市場(chǎng)來看供需平衡，還要從國(guó)資源環(huán)境可承受，來面對(duì)全球化產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建帶來的挑戰(zhàn)。五是，從簡(jiǎn)單的促進(jìn)增長(zhǎng)到約束增長(zhǎng)。所謂約束增長(zhǎng)，就是要約束負(fù)的外部性的增長(zhǎng)。高耗能產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)雖然也帶來經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但是負(fù)面外部性會(huì)使你得不償失，必須要對(duì)高耗能產(chǎn)能的發(fā)展進(jìn)行某種約束。這些規(guī)劃理念的變化，使得我們規(guī)劃的容由過去簡(jiǎn)單的促進(jìn)發(fā)展，逐步向全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。從過去的推進(jìn)某個(gè)領(lǐng)域某個(gè)產(chǎn)品的生產(chǎn)，到最后實(shí)現(xiàn)全面的均衡管理。這種變化平衡了各種增長(zhǎng)行為和發(fā)展行為的收益和代價(jià)，形成了一種新的理念。3. 要有可行的規(guī)劃目標(biāo)。目標(biāo)導(dǎo)

12、向型規(guī)劃。例如我們現(xiàn)在編“十三五”規(guī)劃，戰(zhàn)略目標(biāo)是“到2020年要成為效益良好、有競(jìng)爭(zhēng)能力的國(guó)先進(jìn)企業(yè)”、“成為國(guó)一流的鋼鐵企業(yè)”、“成為世界一流的鋼鐵企業(yè)”、“成為有競(jìng)爭(zhēng)能力的專業(yè)化生產(chǎn)企業(yè)”，等等；同時(shí)，提出生產(chǎn)規(guī)模、生產(chǎn)效率、品種質(zhì)量水平、利潤(rùn)總額、銷售利潤(rùn)率、負(fù)債率等一些標(biāo)志性目標(biāo)。規(guī)劃的容必須要按這個(gè)目標(biāo)去配備，要圍繞實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的難點(diǎn)找“十三五”發(fā)展的重點(diǎn)路徑。還有一種是問題導(dǎo)向規(guī)劃。通過環(huán)境分析，覺得在未來一段時(shí)間企業(yè)發(fā)展面臨最主要的問題在哪里，難點(diǎn)在哪里，我們要去解決這些問題，解決這些問題本身就是一個(gè)目標(biāo)，所以問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向是相通的。在確定目標(biāo)的時(shí)候要緊扣主題，要可行。同時(shí)

13、要對(duì)不同的目標(biāo)進(jìn)行功能的劃分，哪些目標(biāo)是約束性的，哪些目標(biāo)是預(yù)期性的，既要有時(shí)間性目標(biāo)，也要有空間性目標(biāo)。不是所有的目標(biāo)都可以用定量來表達(dá)，有些目標(biāo)必須是一種定性的描述，不能拿一個(gè)具體指標(biāo)統(tǒng)計(jì)量化。4. 要有明確的路徑選擇，這是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃途徑和抓手。在這個(gè)規(guī)劃期，確定的目標(biāo)和重點(diǎn)，要通過什么樣的重點(diǎn)措施和項(xiàng)目支撐，這是規(guī)劃完成后要做的具體工作或方向。5. 要有有效的保障措施。目前看，國(guó)大多數(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較困難、生存困難，好的路徑選擇，也要有特殊的保障措施，有差異化的策略做支撐。如市場(chǎng)控制能力、資源控制能力、外部輔助設(shè)施供應(yīng)、人才隊(duì)伍、企業(yè)管理機(jī)制、資金條件、享受到中央財(cái)政特殊的補(bǔ)貼，等等。三、規(guī)劃編

14、制步驟的程序規(guī)劃編制程序的規(guī)化很重要，與規(guī)劃質(zhì)量很有關(guān)系?！笆濉币?guī)劃，從企業(yè)現(xiàn)狀分析、“十二五”規(guī)劃完成情況的評(píng)估開始，到前期專題研究（外部環(huán)境、對(duì)標(biāo)挖潛與競(jìng)爭(zhēng)能力分析等）、規(guī)劃綱要（編制草案）、路徑的確定、規(guī)劃的銜接、廣泛聽取意見，批準(zhǔn)與發(fā)布，必須要走這樣一個(gè)程序。規(guī)劃編制的程序重于結(jié)果。規(guī)劃編制的過程，是一個(gè)形成共識(shí)的過程，如果程序的安排特別合理，對(duì)編制規(guī)劃未來五年甚至十年發(fā)展的政策問題，有非常廣泛和深刻的討論，一旦形成共識(shí)，規(guī)劃有沒有都不重要。因?yàn)榇蠹乙呀?jīng)對(duì)這些問題形成了共識(shí)，就會(huì)按照這個(gè)方向去做。如果缺乏廣泛和深入的研討，上下左右的互動(dòng)性不成共識(shí)，規(guī)劃即便是出來了，也沒有人按方向和

15、目標(biāo)去做。從這個(gè)角度來看，我覺得編制程序尤為重要。1. 企業(yè)現(xiàn)狀與“十二五”執(zhí)行情況評(píng)估。目的是通過企業(yè)現(xiàn)狀與“十二五”規(guī)劃執(zhí)行情況評(píng)估分析，發(fā)現(xiàn)了很多問題。既有過程中實(shí)施不利的問題，也有發(fā)展理念需要改變的問題，還有一些是規(guī)劃本身編制不客觀不科學(xué)的問題，這就需要針對(duì)中期評(píng)估提出的所有問題進(jìn)行改進(jìn)，是編制下一個(gè)新的五年規(guī)劃很重要的基礎(chǔ)。2. 專題研究。我們?cè)诰幮碌奈迥暌?guī)劃時(shí)，往往要做很多前期研究。比如我們?cè)诰幹莆滗摗笆濉币?guī)劃時(shí)，提出12個(gè)專題研究，如外部環(huán)境分析、市場(chǎng)分析與產(chǎn)品定位研究、對(duì)標(biāo)挖潛分析、能源利用與環(huán)保水平研究等，我們與企業(yè)共同完成這些研究。3. 規(guī)劃方案（規(guī)劃綱要）的提出與確定

16、。這是完成規(guī)劃最重要的階段。不同的規(guī)劃雖然容不同，但是任何一個(gè)規(guī)劃都要在充分研究的基礎(chǔ)上首先提出規(guī)劃目標(biāo)、指導(dǎo)思想、原則、路徑選擇、有關(guān)技術(shù)改造措施等。規(guī)劃綱要完成后，要與企業(yè)有關(guān)方面充分討論、確定，便于下一步完成規(guī)劃文本。4. 規(guī)劃草案的編制（規(guī)劃初稿）。這是完成規(guī)劃的具體文本編制階段。不同的規(guī)劃雖然容不同，但是任何一個(gè)規(guī)劃都要有一個(gè)好的表達(dá)形式。在規(guī)劃文本上既有正文也有附件，不同的表達(dá)方式對(duì)人們更好理解規(guī)劃具有重要意義，力求結(jié)構(gòu)清晰，適應(yīng)變化的外部環(huán)境，重在解決目標(biāo)的有關(guān)問題落實(shí)。5. 規(guī)劃相互銜接與調(diào)整。規(guī)劃初稿編出來以后，一定要和專題職能的規(guī)劃銜接，如項(xiàng)目投資與籌措，應(yīng)該與企業(yè)財(cái)務(wù)規(guī)劃銜接。相互銜接能減少出自不同部門、不同層級(jí)的規(guī)劃所導(dǎo)致的規(guī)劃目標(biāo)導(dǎo)向之間的矛盾和問題。6. 聽取意見與修訂。聽取意見的方式、方法越來越多樣化。要聽取企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的意見、上級(jí)主管部門的意見、還要聽取專家的意見。有些單位有專門的咨詢委員會(huì)，咨詢委員會(huì)的成員是由不同領(lǐng)域的專家組成，規(guī)劃草案拿出來之后，都要請(qǐng)專家咨詢委員會(huì)進(jìn)行專門的審議，由他們提出意見。現(xiàn)在我們編制“十三五”規(guī)劃時(shí)搞了一個(gè)微信平臺(tái)，可以通過微信平臺(tái)直接給“十三五”規(guī)