生態(tài)文明建設(shè)背景下的環(huán)境保護(hù)制度體系創(chuàng)新課題組摘要報(bào)告

1、中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)課題報(bào)告生態(tài)文明建設(shè)背景下的環(huán)境保護(hù)制度體系創(chuàng)新研究中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)2014 年年會(huì)2014.12.1-3課題組成員中外組長(zhǎng) * :王玉慶中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)羅賓·克拉克澳大利亞可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境、水務(wù)、人口與社區(qū)部前秘書長(zhǎng)中外成員 * :夏光環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任彭近新中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)常務(wù)理事張全上海市環(huán)保局局長(zhǎng)馬中中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長(zhǎng)王毅中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所所長(zhǎng)麗莎·杰克遜蘋果公司環(huán)境事務(wù)副總裁，美國(guó)環(huán)保署前署長(zhǎng)杜丹德美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)副總裁克里尼意大利環(huán)境、領(lǐng)土與海洋部前部長(zhǎng)米蘭達(dá)·施魯爾德國(guó)柏林

2、自由大學(xué)環(huán)境政策研究中心主任中方顧問：趙家榮國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)原副秘書長(zhǎng)范必國(guó)務(wù)院研究室 副司長(zhǎng)趙華林環(huán)境保護(hù)部規(guī)劃財(cái)務(wù)司司長(zhǎng)鄒首民環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局局長(zhǎng)楊朝飛中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)鄭易生中國(guó)社會(huì)科學(xué)院環(huán)境與發(fā)展中心研究員王曦上海交通大學(xué)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)張世秋北京大學(xué)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)吳舜澤環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)支持專家 :俞海環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心研究員張永亮環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心戰(zhàn)略副研究員昌敦虎中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院副教授胡靜上海市環(huán)境科學(xué)研究院低碳經(jīng)濟(jì)研究中心研究員蘇利陽(yáng)中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所副研究員協(xié)調(diào)員 :王佩珅世界銀行環(huán)境專家周濤中國(guó)環(huán)

3、境科學(xué)學(xué)會(huì)高級(jí)工程師* 本課題組中外組長(zhǎng)、成員、顧問、支持專家以其個(gè)人身份參加研究工作。重要概念界定為便于讀者清晰準(zhǔn)確地理解本報(bào)告，現(xiàn)對(duì)報(bào)告中的一些重要概念予以界定：本報(bào)告所指 國(guó)家環(huán)境治理體系 是國(guó)家環(huán)境保護(hù)的法規(guī)制度、 管理體制和運(yùn)行機(jī)制有機(jī)結(jié)合、相互關(guān)聯(lián)、共同作用的綜合系統(tǒng)，是國(guó)家環(huán)境治理的依據(jù)、條件和方式，是國(guó)家治理體系的重要組成部分。在國(guó)際語(yǔ)境下提到環(huán)境治理，一般從治理主體來看，包括政府、企業(yè)、社會(huì)組織及公眾等，體現(xiàn)多元主體合作治理環(huán)境。這與上面的概念界定并不矛盾，是從不同角度解釋這一概念。 作為國(guó)家環(huán)境治理體系， 制度建設(shè)帶有根本性和保障作用，對(duì)于治理主體密切合作、 治理結(jié)構(gòu)有效運(yùn)

4、轉(zhuǎn)、治理能力充分發(fā)揮非常重要。本報(bào)告所指 環(huán)境保護(hù)制度體系 ，是國(guó)家環(huán)境治理體系里全部制度中的一部分，就制度覆蓋面來看， 包括污染防治和環(huán)境質(zhì)量改善、 生物多樣性及生態(tài)系統(tǒng)功能保護(hù)、各類自然資源（包括水、土地、森林、草原、濕地、礦產(chǎn)資源等）保護(hù)和合理開發(fā)利用的相關(guān)制度。 由于受各方面條件限制， 本報(bào)告僅就前兩方面的制度改革進(jìn)行研究論述， 有關(guān)各類自然資源保護(hù)及合理開發(fā)利用的制度改革原則不在本報(bào)告研究范圍內(nèi)。本報(bào)告所指 生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制 ，是國(guó)家環(huán)境治理體系的重要組成部分，主要是研究政府在環(huán)境保護(hù)中的職責(zé)和權(quán)限， 及如何在各級(jí)政府及不同政府部門之間分配這些職權(quán)，如何設(shè)置相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)來行使這

5、些職能，以形成精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效的管理體制，提升國(guó)家環(huán)境治理能力（這里講的“管理體制”與“環(huán)境保護(hù)體制”不同，后者概念見本報(bào)告 P2）。制度規(guī)定體制，而體制又是制度有效實(shí)施的保證，兩者密切關(guān)聯(lián)，缺一不可。這兩項(xiàng)內(nèi)容都是國(guó)家環(huán)境治理體系中最重要的核心部分。本報(bào)告所指 環(huán)境管理，主要是指中央到地方各級(jí)政府為履行其環(huán)境保護(hù)職能設(shè)置的專職環(huán)境保護(hù)部門依法開展的行政管理活動(dòng)（包括執(zhí)法活動(dòng)）。這是環(huán)境保護(hù)制度體系中非常重要的內(nèi)容。國(guó)家環(huán)境治理體系是個(gè)總體概念， 本報(bào)告在生態(tài)文明建設(shè)背景下， 對(duì)環(huán)境治理體系作理論上的簡(jiǎn)要論述， 同時(shí)作為本報(bào)告主題 環(huán)境保護(hù)制度體系創(chuàng)新的理論鋪墊。本報(bào)告主要對(duì)環(huán)境保護(hù)制度體系及

6、其創(chuàng)新進(jìn)行研究， 提出改革思路和建議。同時(shí)，在本報(bào)告制度體系改革研究中，需要解答當(dāng)前非常重要的一些熱點(diǎn)問題，如環(huán)境保護(hù)的社會(huì)治理、 生態(tài)環(huán)境保護(hù)的管理體制和環(huán)境管理的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型等。這些問題既是制度體系改革中的重要問題，又有它們的特殊性，解答這些問題一定程度上對(duì)環(huán)境保護(hù)工作更有現(xiàn)實(shí)意義。i主要研究結(jié)論一、當(dāng)前中國(guó)嚴(yán)重的環(huán)境問題凸顯國(guó)家環(huán)境治理體系的缺陷。 中國(guó)共產(chǎn)黨十八大指出，中國(guó)當(dāng)前面臨資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹立生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，加快建立生態(tài)文明的體制機(jī)制。 雖然中國(guó)環(huán)境保護(hù)工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)步， 但當(dāng)前環(huán)境保護(hù)制度體系尚未達(dá)到生態(tài)文明建設(shè)

7、的要求，難以支撐“向污染宣戰(zhàn)”、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境相協(xié)調(diào)的目標(biāo)。環(huán)境治理能力是環(huán)境治理體系實(shí)現(xiàn)的途徑和方法， 在建設(shè)國(guó)家環(huán)境治理體系過程中，同時(shí)要重視提高環(huán)境治理能力。國(guó)家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要不斷完善制度，理順體制和機(jī)制，使其共同發(fā)揮作用。從治理主體分析，各級(jí)政府受傳統(tǒng)管理模式和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響， 權(quán)力過于集中， 常常不能嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律；企業(yè)以追求經(jīng)濟(jì)效益為目的，缺乏社會(huì)責(zé)任，常常無視環(huán)保法規(guī)，污染破壞環(huán)境；人民群眾環(huán)境權(quán)益觀念淡薄， 有序參與、依法辦事的意識(shí)和能力不足。這些都是造成環(huán)境問題突出的重要原因， 也是國(guó)家環(huán)境治理體系的明顯缺陷。 為此，首先黨和政府要以身作則，嚴(yán)格依法

8、辦事，按制度辦事，這樣才能切實(shí)提升國(guó)家環(huán)境治理能力。二、環(huán)境保護(hù)制度體系存在突出問題，其根源主要有以下幾點(diǎn)： 1、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性，犧牲環(huán)境帶來的“環(huán)境紅利”在一定程度上支撐了改革開放以來經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。 2、體制上，環(huán)保部門長(zhǎng)期處于弱勢(shì)地位，環(huán)保執(zhí)法受地方政府 GDP 增長(zhǎng)導(dǎo)向的干擾；中央對(duì)地方政府環(huán)保工作監(jiān)督缺乏體制上的安排；各部門之間環(huán)保職能配置不合理， 其他有關(guān)部門未能配置和履行應(yīng)有的環(huán)保職能。3、機(jī)制上，對(duì)黨和政府決策者的監(jiān)督考核體系中環(huán)保要求長(zhǎng)期以來未得到應(yīng)有重視；部分環(huán)保制度設(shè)計(jì)不合理，造成執(zhí)法成本高、違法成本低；基層環(huán)保執(zhí)法缺乏強(qiáng)制手段，難以執(zhí)行到位；公眾有序參與環(huán)保、維護(hù)

9、自身權(quán)益和監(jiān)督政府、企業(yè)遵守環(huán)保法規(guī)的機(jī)制尚未建立。 4、指導(dǎo)思想上，長(zhǎng)期存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益大于環(huán)境破壞成本、 當(dāng)前經(jīng)濟(jì)收益重于未來環(huán)境成本的錯(cuò)誤思想， 使得環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三、環(huán)境保護(hù)體制改革要處理好三個(gè)關(guān)系。 1、處理好政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系，明確各自職責(zé)。 2、處理好統(tǒng)一管理與專業(yè)化分工管理的關(guān)系。 3、處理好中央與地方環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分的關(guān)系。 改革的總體方向是： 遵循自然和環(huán)境系統(tǒng)的基本規(guī)律及管理科學(xué)規(guī)律， 以環(huán)保大部制和增強(qiáng)環(huán)保部門權(quán)威為總體改革方向，進(jìn)一步健全綜合管理和專業(yè)分工的格局；明確中央政府、其他各部門（環(huán)保部門外），特別是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合管理部門相關(guān)的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，并

10、建立責(zé)任追究機(jī)制；完善跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)制以及中央對(duì)地方政府的監(jiān)督機(jī)制， 從而制約地方政府不認(rèn)真執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、 影響實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境目標(biāo)的行為； 增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性、獨(dú)立性和有效性。ii四、環(huán)境管理制度改革面臨著環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的問題， 包括環(huán)境管理目標(biāo)、方式和工作重點(diǎn)的調(diào)整和轉(zhuǎn)變。 “十二五”期間開始調(diào)整， “十三五”各項(xiàng)環(huán)境管理工作將圍繞環(huán)境質(zhì)量管理開展。 這需要在所有重大政策制定、 政府部門爭(zhēng)端協(xié)調(diào)中，以綜合效益最大化為目標(biāo)，平衡環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)系。以科學(xué)研究為基礎(chǔ)，有效協(xié)調(diào)土地開發(fā)、資源利用與生態(tài)環(huán)境承載力的關(guān)系。改變過于依賴行政命令與管制手段的狀況，建立必要的機(jī)制促

11、進(jìn)企業(yè)與社會(huì)積極主動(dòng)參與環(huán)境保護(hù)。建立高質(zhì)量、及時(shí)、完整的環(huán)境信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，以便掌握環(huán)境狀況、支撐政策決策、促進(jìn)公眾參與、建立環(huán)境保護(hù)共識(shí)。為此，要進(jìn)一步提升對(duì)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的認(rèn)識(shí)， 加強(qiáng)理論政策研究，構(gòu)建有利于環(huán)境質(zhì)量改善的經(jīng)濟(jì)體系，推進(jìn)環(huán)境管理各領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型與制度創(chuàng)新。五、環(huán)境社會(huì)治理是我國(guó)環(huán)境治理體系中的短板， 迫切需要加強(qiáng)。 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，提高公眾參與程度，對(duì)于環(huán)境政策、規(guī)劃制定和實(shí)施，提高環(huán)境意識(shí)、建立環(huán)境共識(shí)、提升公眾信心、改進(jìn)環(huán)境績(jī)效等方面具有重要作用。以制度建設(shè)為重點(diǎn)，打造政府主導(dǎo)的“多元共治”的環(huán)境治理模式，包括治理主體的多元化、治理方式的多元化、治理渠道的多元化。六、環(huán)境保

12、護(hù)制度體系改革的總體思路。 新環(huán)保法是一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新。各級(jí)政府應(yīng)帶頭執(zhí)行環(huán)保法規(guī)， 抓緊推動(dòng)制度改革， 以確保各政府部門和所有重要政策決策過程貫徹生態(tài)文明建設(shè)要求，將生態(tài)文明融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)建設(shè)的各方面與全過程。 環(huán)境保護(hù)制度體系改革的重點(diǎn)應(yīng)依據(jù)本課題對(duì)現(xiàn)狀與目標(biāo)的綜合分析和建議，聚焦在風(fēng)險(xiǎn)最高、公眾最關(guān)心、收益最大的領(lǐng)域，總體思路為：堅(jiān)持依法治國(guó)，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境；按照鼓勵(lì)和調(diào)動(dòng)一切積極因素參與環(huán)境保護(hù)的原則構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、社會(huì)行動(dòng)的多元共治體制；更多地采用“國(guó)家宏觀指導(dǎo)監(jiān)督，地方自主創(chuàng)新”的新型環(huán)境管理模式。關(guān)鍵詞：生態(tài)文明環(huán)境保護(hù)制度體系改革創(chuàng)新iii主要政策建議

13、根據(jù)國(guó)家全面深化改革總目標(biāo)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)提出的總要求和環(huán)境保護(hù)制度體系改革的總體思路，提出以下五方面政策建議：一、動(dòng)員各方面的力量建設(shè)生態(tài)文明，明確職責(zé)，協(xié)調(diào)政策，整合目標(biāo)，形成合力。按照中共十八大提出的要求，生態(tài)文明建設(shè)絕不僅僅是環(huán)境保護(hù)部門的任務(wù)，國(guó)務(wù)院各部門必須行動(dòng)起來，使其融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的各方面和全過程。1、國(guó)務(wù)院通過制定新的政府部門“三定”方案，進(jìn)一步明確各部門，特別是綜合部門生態(tài)文明建設(shè)的職能，貫徹資源節(jié)約、環(huán)境友好的要求。 將環(huán)境質(zhì)量作為地方政府政績(jī)考核的硬約束，組織第三方有關(guān)部委及地方政府履職情況進(jìn)行評(píng)估，結(jié)果公開。2、建立由國(guó)務(wù)院主管領(lǐng)導(dǎo)任主任的國(guó)

14、務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)（或國(guó)務(wù)院可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)），指導(dǎo)協(xié)調(diào)各部門的環(huán)境保護(hù)工作，指導(dǎo)協(xié)調(diào)跨區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門及各地方政府的環(huán)境績(jī)效進(jìn)行獎(jiǎng)懲。3、整合國(guó)務(wù)院各部門污染防治和有關(guān)生態(tài)保護(hù)的職能，突出環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)一、獨(dú)立的監(jiān)督執(zhí)法權(quán)力。二、建立有利于環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)機(jī)制。 把握好管制、懲罰與引導(dǎo)、激勵(lì)的平衡，大棒和胡蘿卜兩手都要有， 都要硬。 1、落實(shí)國(guó)家鼓勵(lì)環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)財(cái)稅、物價(jià)、金融等政策。 中央財(cái)政帶頭確保環(huán)保投入資金增長(zhǎng)率不低于財(cái)政收入增長(zhǎng)率。設(shè)立專項(xiàng)環(huán)境污染治理基金為治理污染籌資。 環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)鼓勵(lì)公私合作模式（ PPP），降低投資成本，提高運(yùn)營(yíng)績(jī)效。 2

15、、抓緊建立企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)體系， 對(duì)遵守環(huán)保法規(guī)的企業(yè)給予鼓勵(lì)， 對(duì)大量中小企業(yè)提供治理服務(wù)平臺(tái)。 3、積極推動(dòng)行業(yè)、企業(yè)自愿追求良好環(huán)境績(jī)效的行動(dòng)。 4、堅(jiān)持“誰污染誰付費(fèi)，誰破壞誰賠償，誰保護(hù)誰受益”的原則，加快推進(jìn)和完善生態(tài)補(bǔ)償制度，調(diào)動(dòng)地方政府特別是財(cái)政困難地區(qū)保護(hù)環(huán)境的積極性。三、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)社會(huì)治理， 形成多元共治格局。 努力形成政府主導(dǎo)的多元共治格局，是解決中國(guó)環(huán)境問題的治本之策。 1、優(yōu)先制定落實(shí)公眾參與、信息公開、環(huán)境訴訟的具體制度。認(rèn)真執(zhí)行環(huán)境信息報(bào)告和公開制度，使環(huán)境保護(hù)制度在科學(xué)的基礎(chǔ)上、在法律的約束下、在公開透明的條件中，得到有效的執(zhí)行。2、培育發(fā)揮環(huán)保社會(huì)組織的作用

16、，營(yíng)造有利于其發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。3、鼓勵(lì)基層組織關(guān)注環(huán)境問題的治理，反映公眾環(huán)境訴求，制定環(huán)境保護(hù)的社規(guī)民約，倡導(dǎo)綠色生活方式。四、必須使環(huán)境保護(hù)部門的權(quán)威、 能力和資源與其監(jiān)督管理職責(zé)及任務(wù)相匹配。大大強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)部門的監(jiān)督管理職責(zé)和履職能力， 是當(dāng)前環(huán)境保護(hù)制度創(chuàng)新的主要目標(biāo)之一，亦是當(dāng)務(wù)之急。 1、落實(shí)環(huán)境保護(hù)法中環(huán)境保護(hù)主管部門“對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理” 的規(guī)定，國(guó)務(wù)院制定相關(guān)行政法規(guī)，明確規(guī)定環(huán)保部門監(jiān)督同級(jí)政府相關(guān)部門及下級(jí)政府環(huán)保工作的權(quán)責(zé)及工作程iv序。 2、建立統(tǒng)一的環(huán)境信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)及時(shí)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)信息共享。建立環(huán)保部統(tǒng)一管理的國(guó)家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)，改革環(huán)境統(tǒng)計(jì)制度。

17、 3、加大財(cái)政對(duì)環(huán)?？茖W(xué)研究、監(jiān)測(cè)及信息化能力、監(jiān)督執(zhí)法能力的扶持力度，鼓勵(lì)按市場(chǎng)機(jī)制由社會(huì)化方式提供各種環(huán)境服務(wù)。大大增加環(huán)保部門公務(wù)員編制，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，盡快作出環(huán)境管理執(zhí)法人員盡職免責(zé)的司法解釋。五、以提高效率、確保制度有效實(shí)施為目標(biāo)，改革整合環(huán)境管理制度。 重新審視環(huán)境管理制度的科學(xué)性和合理性， 通過完善和整合制度實(shí)施的機(jī)制， 提高其執(zhí)行的效率， 并應(yīng)依據(jù)科學(xué)研究新進(jìn)展和環(huán)境管理發(fā)展需要， 及時(shí)修訂環(huán)保法律和制度。 1、改革并繼續(xù)實(shí)施污染物總量控制制度，研究制定包括主要污染物排放、煤炭消費(fèi)、二氧化碳排放的全面總量控制制度。探索實(shí)施以環(huán)境容量為基礎(chǔ)的區(qū)域性、流域性污染物總量控制制度和

18、行業(yè)污染物總量控制制度。 2、出臺(tái)污染物排放許可制度相關(guān)法規(guī)和實(shí)施細(xì)則， 將排污單位納入統(tǒng)一監(jiān)管。 改革環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，廢除“三同時(shí)制度”，做好與排污許可制度的銜接。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度應(yīng)重點(diǎn)用于戰(zhàn)略、 規(guī)劃、政策和國(guó)家跨區(qū)域流域?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境有重大影響項(xiàng)目的評(píng)價(jià)。 3、完善環(huán)境與健康相關(guān)制度，健全環(huán)境公益訴訟制度，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境損害賠償和責(zé)任追究。強(qiáng)化司法系統(tǒng)追究環(huán)境違法行為的責(zé)任和能力。六、對(duì)國(guó)合會(huì)下一步研究課題的建議。 1、健全國(guó)家環(huán)境治理體系、提升國(guó)家環(huán)境治理能力，特別是加強(qiáng)環(huán)境社會(huì)治理的研究； 2、政府及有關(guān)部門環(huán)境績(jī)效第三方評(píng)估、企業(yè)環(huán)境信用第三方評(píng)估的制度建設(shè)研究； 3、環(huán)境保護(hù)制度體系

19、構(gòu)建及頂層設(shè)計(jì)研究； 4、環(huán)境保護(hù)激勵(lì)政策和制度研究； 5、重要污染防治制度（如環(huán)境影響評(píng)價(jià)、污染物排放總量控制、排污收費(fèi)制度）實(shí)施情況評(píng)估及制度改革研究； 6、奧胡斯公約及環(huán)保公眾參與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的研究。v項(xiàng)目背景及研究過程中共十八大提出將生態(tài)文明建設(shè)作為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)五位一體總體布局之一，并要求將其融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)。十八屆三中全會(huì)作出了關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定，并把“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。在生態(tài)文明領(lǐng)域提出“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系 用制度保護(hù)環(huán)境。”這對(duì)于完善國(guó)家環(huán)境治理體系、推進(jìn)國(guó)家

20、環(huán)境治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。另一方面，中國(guó)改革開放 30 多年來，在高速工業(yè)化過程中，資源環(huán)境問題日益突出。當(dāng)前環(huán)境污染嚴(yán)重，群眾反映強(qiáng)烈，努力改善環(huán)境質(zhì)量的呼聲已成為全民的共識(shí)。 這說明當(dāng)前中國(guó)環(huán)境治理體系及相關(guān)的制度建設(shè)存在眾多缺陷， 不適應(yīng)當(dāng)前加快環(huán)境污染治理和生態(tài)保護(hù)的新形勢(shì)，亟待改革。為此，國(guó)合會(huì) 2014 年初確定了要開展環(huán)境保護(hù)制度創(chuàng)新的研究，并組建了由中外專家組成的課題團(tuán)隊(duì)（名單見附錄）。課題組經(jīng)前期研究、吸收多方意見并征得國(guó)合會(huì)同意， 將研究課題題目定為 “生態(tài)文明建設(shè)背景下的環(huán)境保護(hù)制度體系創(chuàng)新研究”。本課題組綜合分析了國(guó)內(nèi)外關(guān)于中國(guó)環(huán)境保護(hù)制度改革的研究成果， 分別赴

21、中國(guó)東部、 西部地區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研， 聽取基層環(huán)保部門和企業(yè)對(duì)環(huán)境保護(hù)制度改革的意見； 赴歐洲與歐盟環(huán)境署及有關(guān)機(jī)構(gòu)、 組織的官員和專家進(jìn)行了調(diào)研座談，了解了歐洲在環(huán)境保護(hù)制度改革的經(jīng)驗(yàn)。 課題組還組織了有廣泛代表性的中方顧問團(tuán)隊(duì)，分別在提綱編寫、初稿及修改稿階段召開座談會(huì)征求了意見。課題組通過識(shí)別當(dāng)前中國(guó)環(huán)境治理體系、環(huán)境保護(hù)制度存在的主要問題，進(jìn)一步分析其現(xiàn)狀與生態(tài)文明建設(shè)要求及國(guó)家環(huán)境治理目標(biāo)之間存在的差距， 重點(diǎn)研究環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制創(chuàng)新， 特別是關(guān)鍵的制度創(chuàng)新需求， 在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)及國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上， 提出中國(guó)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化、 環(huán)境保護(hù)制度改革與創(chuàng)新的基本思路和具體建議，

22、為未來一段時(shí)期中國(guó)國(guó)家環(huán)境治理體系的變革和治理能力的提升、環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的頂層設(shè)計(jì)提供參考和支持。本課題的研究目標(biāo)是：（ 1）為推動(dòng)國(guó)家環(huán)境治理體系改革和提升環(huán)境治理能力提供建議；（ 2）為切實(shí)改善環(huán)境質(zhì)量所必須的環(huán)境保護(hù)制度及體制創(chuàng)新提供建議；（ 3）為環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的頂層設(shè)計(jì)提供建議。本課題包括總課題和六個(gè)子課題：（ 1）環(huán)境治理體系的理論框架和現(xiàn)代化目標(biāo)研究；（ 2）提高環(huán)境保護(hù)社會(huì)治理水平研究；（ 3）生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革研究；（ 4）環(huán)境保護(hù)制度創(chuàng)新的總體思路研究；（ 5）環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的總體研究；（ 6）國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與案例。vi專欄環(huán)境保護(hù)制度創(chuàng)新國(guó)際經(jīng)驗(yàn)本課題組回顧了國(guó)合會(huì)

23、以前的研究成果，分析了許多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，尤其是面臨與中國(guó)相似挑戰(zhàn)的國(guó)家， 其在聯(lián)邦體制下成功地通過制度創(chuàng)新， 獲得了良好的環(huán)境、 經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。在這些制度創(chuàng)新案例中可以發(fā)現(xiàn)許多共同的重要特征，如強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)完整性、重視監(jiān)督和公開透明等。包括：以科學(xué)為依據(jù)制定政策， 可推動(dòng)形成強(qiáng)大的環(huán)境治理體系，該體系具有靈活性、充滿活力， 以事實(shí)支撐， 并以結(jié)果為導(dǎo)向， 最適于解決傳統(tǒng)治理體系無法解決的一些問題。數(shù)據(jù)的可得性和透明度 是進(jìn)行有效環(huán)境治理的關(guān)鍵要素。數(shù)據(jù)應(yīng)具有可靠性、便于使用，最好具有統(tǒng)一的形式，以便用于評(píng)估問題、監(jiān)測(cè)進(jìn)展、有效監(jiān)督和促進(jìn)守規(guī)、推動(dòng)創(chuàng)新，并通過參與社會(huì)監(jiān)督的方式推動(dòng)社會(huì)治理。系

24、統(tǒng)和標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境績(jī)效評(píng)估體系及獨(dú)立仲裁機(jī)構(gòu) ，以便公平地確保每個(gè)實(shí)施主體的利益、 權(quán)威和目標(biāo)。 比如在美國(guó)， 有毒物質(zhì)排放清單被認(rèn)為是清除有毒污染物的一項(xiàng)最重要的變革。包括高層監(jiān)督部門的審查和政策評(píng)估制度，及獨(dú)立的評(píng)估機(jī)制，以監(jiān)測(cè)和審視政策實(shí)施和進(jìn)展情況， 并據(jù)此調(diào)整制度措施。 該機(jī)制對(duì)德國(guó)實(shí)施宏大的能源轉(zhuǎn)型計(jì)劃發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)。美國(guó) 1969 年頒布的國(guó)家環(huán)境政策法（NEPA ）發(fā)揮了核心作用，提高了整個(gè)聯(lián)邦政府的環(huán)保意識(shí)，并確保了在各機(jī)構(gòu)和部門的決策制定中應(yīng)考慮環(huán)境價(jià)值。要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)為所有“顯著影響人類生存環(huán)境質(zhì)量的大型聯(lián)邦行動(dòng)”，如土地利用、能源生產(chǎn)、交通運(yùn)輸和生態(tài)系統(tǒng)等

25、具有大規(guī)模環(huán)境影響的聯(lián)邦行動(dòng)進(jìn)行環(huán)境影響分析（ EIS），并評(píng)估其可能的替代方案，從而加大各項(xiàng)聯(lián)邦行動(dòng)的透明度和公眾參與程度。強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制， 可以成功轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊男袨?。例如日本?shí)施的商業(yè)領(lǐng)跑者計(jì)劃，顯著減少了能源消耗。區(qū)域性污染物治理的政策和制度。根據(jù)美國(guó)的清潔空氣法，美國(guó)環(huán)保署已經(jīng)通過減少州內(nèi)污染物排放， 以及與跨州界污染運(yùn)輸?shù)膮^(qū)域控制相結(jié)合的手段， 成功實(shí)現(xiàn)了空氣質(zhì)量的改善。聯(lián)邦體制內(nèi)的政策協(xié)調(diào)。澳大利亞2007 年通過的國(guó)家水法令，美國(guó)通過清潔空氣合作性聯(lián)邦框架，制訂了成功解決區(qū)域性/流域性環(huán)境挑戰(zhàn)的法規(guī)措施。vii目錄重要概念界定i主要研究結(jié)論ii主要政策建議iv項(xiàng)目背景及研究過程vi第

26、一章生態(tài)文明建設(shè)背景和國(guó)家環(huán)境治理體系1一、生態(tài)文明建設(shè)的提出對(duì)環(huán)境保護(hù)的巨大推動(dòng)作用1二、當(dāng)前嚴(yán)重的環(huán)境問題凸顯國(guó)家環(huán)境治理體系的缺陷1三、推進(jìn)國(guó)家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化2第二章環(huán)境保護(hù)制度體系的現(xiàn)狀及問題的根源5一、環(huán)境保護(hù)制度體系建設(shè)的成效5二、環(huán)境保護(hù)制度體系存在的主要問題7二、環(huán)境保護(hù)制度體系問題的根源10第三章環(huán)境保護(hù)制度體系改革的思路17一、環(huán)境保護(hù)制度體系改革的指導(dǎo)思想和基本原則17二、環(huán)境保護(hù)制度體系的構(gòu)建18三、生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革19四、環(huán)境管理制度的改革22五、環(huán)境社會(huì)治理制度的改革24六、環(huán)境保護(hù)制度體系改革的總體思路25第四章環(huán)境保護(hù)制度體系改革的政策與工

27、作建議27一、動(dòng)員各方面的力量建設(shè)生態(tài)文明，明確職責(zé)、協(xié)調(diào)政策、整合目標(biāo)、形成合.27二、建立有利于環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)機(jī)制28三、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)社會(huì)治理，形成多元共治格局28四、必須使環(huán)境保護(hù)部門的權(quán)威、能力和資源與其監(jiān)督管理職責(zé)及任務(wù)相匹配29五、以提高效率、確保制度有效實(shí)施為目標(biāo)，改革整合環(huán)境管理制度30viii第一章生態(tài)文明建設(shè)背景和國(guó)家環(huán)境治理體系一、生態(tài)文明建設(shè)的提出對(duì)環(huán)境保護(hù)的巨大推動(dòng)作用中共“十八大”把生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)事業(yè)并列作為中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化總布局的重要組成部分，提出“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系

28、統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展?！敝袊?guó)開展生態(tài)文明建設(shè)， 就是不但要在本世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化、 達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展水平，使所有人都享受到現(xiàn)代社會(huì)高質(zhì)量的物質(zhì)和文化生活，更要建設(shè)美麗中國(guó)，達(dá)到人與自然和諧，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。生態(tài)文明建設(shè)的提出， 把環(huán)境保護(hù)擺到更加重要的位置， 為環(huán)保工作提供了更寬闊的視野和更有力的支撐，也提出了更高的要求。在現(xiàn)階段建設(shè)生態(tài)文明，主要是為了解決嚴(yán)重的環(huán)境問題和資源的約束， 努力使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境

29、保護(hù)相協(xié)調(diào)。近期重點(diǎn)在優(yōu)化國(guó)土開發(fā)格局、節(jié)約和循環(huán)高效利用資源、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)四個(gè)方面。十八屆三中全會(huì)對(duì)加快生態(tài)文明制度建設(shè)做出了部署， 提出“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系， 實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、 損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。這說明生態(tài)文明建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急， 在于制度體系的建設(shè)。 生態(tài)文明建設(shè)的提出和不斷推進(jìn)， 有力地推動(dòng)了環(huán)境保護(hù)制度的創(chuàng)新。 通過完善并嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)制度，不僅有助于解決面臨的嚴(yán)峻環(huán)境問題， 更重要的是構(gòu)筑了建設(shè)生態(tài)文明的保障，是對(duì)人類文明發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的巨大貢獻(xiàn)。全國(guó)人大常委

30、會(huì) 2014 年 4 月 24 日通過了修訂的中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法，這是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域最重要的制度改進(jìn)。以此為標(biāo)志，中國(guó)生態(tài)文明制度體系創(chuàng)新的大幕正式拉開，中國(guó)環(huán)境治理體系和環(huán)境治理能力開始向現(xiàn)代化邁進(jìn)。二、當(dāng)前嚴(yán)重的環(huán)境問題凸顯國(guó)家環(huán)境治理體系的缺陷改革開放以來，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，到2010 年， GDP 總量首次超越日本達(dá)到世界第二。然而這一驕人成績(jī)背后，卻是日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題。（1）污染物排放量居高不下。自 2005 年起，中國(guó) SO等主要污染物排放量已先于GDP2總量達(dá)到世界第一 ，許多地區(qū)排放的污染物超過了當(dāng)?shù)丨h(huán)境的自凈能力。（2）環(huán)境質(zhì)量狀況不容樂觀，2013 年 74 個(gè)按

31、新大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)測(cè)的城市中，僅1有 3 個(gè)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，超標(biāo)率高達(dá)95.9%；十大流域水質(zhì)總體為輕度污染，704 個(gè)水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面中劣五類水質(zhì)比例占8.9%；全國(guó)地下水較差 -極差水質(zhì)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為 59.6%；全國(guó)土壤污染監(jiān)測(cè)點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá) 16.1%，耕地土壤污染比重高達(dá) 19.4%1 ；汞等重金屬污染、持久性有機(jī)污染物等亦應(yīng)成為高度關(guān)注的環(huán)境問題。（ 3）環(huán)境引發(fā)的社會(huì)問題加劇。諸如松花江污染等重大突發(fā)環(huán)境事件時(shí)有發(fā)生， PX 項(xiàng)目等涉及環(huán)境問題的群體性事件發(fā)生頻率增加；環(huán)境污染損害人民身體健康，群眾反映強(qiáng)烈，對(duì)社會(huì)生產(chǎn)生活造成重大影響。當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)凸顯出中國(guó)環(huán)境治理體系的缺陷

32、。 環(huán)境治理制度不健全、不到位；環(huán)境治理體制不協(xié)調(diào)、 不完整；環(huán)境治理機(jī)制不完善、 不暢通。除制度、體制、機(jī)制自身的不足，其相互之間也缺乏支撐、激勵(lì)和約束，導(dǎo)致環(huán)境治理體系的整體運(yùn)行無序。總的說來，中國(guó)環(huán)境治理體系和治理能力的水平顯著落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源環(huán)境代價(jià)過大，無法支撐可持續(xù)發(fā)展，亟需實(shí)行現(xiàn)代化改革。三、推進(jìn)國(guó)家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化中共十八屆三中全會(huì)把完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度， 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為今后一段時(shí)期全面深化改革的總目標(biāo)。 環(huán)境治理體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分，也面臨治理體系和治理能力現(xiàn)代化的問題。（一）國(guó)家環(huán)境治理體系國(guó)家環(huán)境治

33、理體系是國(guó)家環(huán)境保護(hù)的法規(guī)制度、 管理體制和運(yùn)行機(jī)制有機(jī)結(jié)合、相互關(guān)聯(lián)、共同作用的綜合系統(tǒng)，是國(guó)家環(huán)境治理的依據(jù)、條件和方式。環(huán)境保護(hù)制度是國(guó)家根據(jù)保護(hù)環(huán)境的目的、 要求和工作程序， 制定的一系列法律、法規(guī)、政策、規(guī)范，它們共同構(gòu)成對(duì)治理主體環(huán)境行為及相互關(guān)系的要求、約束和激勵(lì)。環(huán)境保護(hù)制度在環(huán)境治理體系中發(fā)揮基礎(chǔ)、 規(guī)范和引領(lǐng)方向的作用。環(huán)境保護(hù)體制是國(guó)家部門、 企業(yè)單位、社會(huì)組織在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能劃分及其相應(yīng)權(quán)利的制度安排。 環(huán)境保護(hù)體制是國(guó)家環(huán)境保護(hù)制度所規(guī)定的，并成為其重要體現(xiàn)形式，它為環(huán)境保護(hù)制度的有效實(shí)施提供保障。環(huán)境保護(hù)機(jī)制是各治理主體為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、 執(zhí)行環(huán)境

34、保護(hù)制度的要求，通過環(huán)境保護(hù)體制的安排， 在實(shí)施一系列環(huán)境保護(hù)行動(dòng)中相互作用的過程和方式，它是有效實(shí)施環(huán)境保護(hù)制度的關(guān)鍵。環(huán)境保護(hù)制度、 體制和機(jī)制構(gòu)成完整的環(huán)境治理體系，是一個(gè)不可分割的整1 數(shù)據(jù)來源：中國(guó)環(huán)境質(zhì)量報(bào)告2體。建設(shè)和推進(jìn)國(guó)家環(huán)境治理體系的目的是：通過整體、系統(tǒng)、協(xié)調(diào)的環(huán)境保護(hù)制度、體制、機(jī)制建設(shè)和創(chuàng)新，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保證環(huán)境安全，提供環(huán)境公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)良好的環(huán)境質(zhì)量、造福人民群眾。環(huán)境治理的理論基礎(chǔ)是可持續(xù)發(fā)展理論、 生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值理論、 自然生態(tài)系統(tǒng)平衡進(jìn)化理論、公共治理理論等。它為隨著文明的進(jìn)步、人類社會(huì)與自然界走向和諧發(fā)展奠定了理論基礎(chǔ)。 環(huán)境治理主體是國(guó)家環(huán)境治理的實(shí)施者

35、。 環(huán)境治理主體包括政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民。政府方面包括中國(guó)共產(chǎn)黨、立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、民主黨派、各級(jí)政府等；企業(yè)方面有國(guó)有企業(yè)、私有企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)、個(gè)體工商戶等；社會(huì)組織方面有：工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、教學(xué)科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、媒體等；在公眾方面有人民群眾和群眾自治機(jī)構(gòu)。在環(huán)境保護(hù)制度的規(guī)范下，通過環(huán)境保護(hù)體制明確規(guī)定各環(huán)境治理主體責(zé)任、權(quán)利、職能、義務(wù)。主體之間建立合作、互動(dòng)、制衡、監(jiān)督的相互關(guān)系。（二）國(guó)家環(huán)境治理能力國(guó)家環(huán)境治理能力是按照環(huán)境保護(hù)制度， 通過環(huán)境保護(hù)體制和機(jī)制運(yùn)行， 發(fā)揮國(guó)家環(huán)境治理體系的功能和作用， 治理環(huán)境保護(hù)事務(wù)的能力。 國(guó)家環(huán)境治理能力不是政府各種環(huán)境

36、保護(hù)管理能力的簡(jiǎn)單疊加， 而是所有治理主體能力的有機(jī)合成。國(guó)家環(huán)境治理能力包括與整個(gè)國(guó)家和公民利益密切相關(guān)的公共環(huán)境事務(wù)的解決和治理過程，包括環(huán)境服務(wù)和產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給，環(huán)境資源的配置與協(xié)調(diào)，環(huán)境政策的制定與實(shí)施， 國(guó)家環(huán)境安全的維護(hù)， 國(guó)際環(huán)境問題的解決等所有環(huán)境治理過程的能力。國(guó)家環(huán)境治理能力也是所有與環(huán)境相關(guān)的公共服務(wù)， 市場(chǎng)化、社會(huì)化的管理和分配過程，還包括社會(huì)教育水平、社會(huì)組織化程度、公眾參與能力、社會(huì)認(rèn)同和凝聚力等軟實(shí)力。國(guó)家環(huán)境治理能力是動(dòng)態(tài)發(fā)展的。 在公共環(huán)境服務(wù)要求越來越高、 社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和環(huán)境問題日益復(fù)雜的背景下， 環(huán)境治理體系要應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)政府管理體制無法解決的問題， 并

37、且要對(duì)未來的發(fā)展和新的環(huán)境問題做出預(yù)見和管控。 根據(jù)新的問題衍生新的國(guó)家環(huán)境治理制度和能力。國(guó)家環(huán)境治理能力大小沒有絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，需要在和其他國(guó)家對(duì)比中得到展現(xiàn)。重要的是適合國(guó)情，解決問題。國(guó)家環(huán)境治理能力既有硬實(shí)力，也有軟實(shí)力，需要吸收其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和成果，服務(wù)于中國(guó)的環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展。（三）國(guó)家環(huán)境治理體系和治理能力的關(guān)系3環(huán)境治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體， 相輔相成。有了環(huán)境治理體系才能發(fā)揮環(huán)境治理能力， 加強(qiáng)提高環(huán)境治理能力才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理體系的目標(biāo)。 國(guó)家環(huán)境治理體系體現(xiàn)國(guó)家環(huán)境治理的性質(zhì)和要求， 具有相對(duì)的穩(wěn)定性； 環(huán)境治理能力是環(huán)境治理體系實(shí)現(xiàn)的途徑和方法。 在建設(shè)國(guó)家環(huán)境治

38、理體系的過程中， 同時(shí)要重視提高國(guó)家環(huán)境治理能力，這樣國(guó)家環(huán)境治理體系才能夠發(fā)揮作用。（四）國(guó)家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化國(guó)家環(huán)境治理能力現(xiàn)代化是滿足環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的需要， 把環(huán)境保護(hù)制度的要求轉(zhuǎn)化成為解決環(huán)境問題、改善環(huán)境質(zhì)量的能力和水平。在完善環(huán)境保護(hù)制度基礎(chǔ)上，通過不斷加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)體制、機(jī)制的協(xié)同、互動(dòng)，使制度得以落實(shí)，才能逐步實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理體系和能力的現(xiàn)代化。同時(shí)在治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，進(jìn)一步促使國(guó)家環(huán)境治理制度化和法制化。環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的評(píng)價(jià)指標(biāo)及其關(guān)鍵特征如下：（1）和諧：環(huán)境治理主體之間及主體內(nèi)部各方面關(guān)系的和諧。關(guān)鍵特征 ：明確分配角色和職責(zé)。（2）制衡：形

39、成有效的制衡機(jī)制，包括體制、機(jī)制和制度之間的制衡，各治理主體之間的監(jiān)督，同一治理主體內(nèi)部關(guān)系的平衡等。關(guān)鍵特征 1：整合，以確保均衡考慮環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素，獲取共同利益，并調(diào)整各種功能和服務(wù)，保證以負(fù)責(zé)任的方式實(shí)施項(xiàng)目，既要保護(hù)環(huán)境，還能創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福祉。關(guān)鍵特征 2：國(guó)家利益與權(quán)利下放，考慮國(guó)家利益，以便在適當(dāng)情況下采取全國(guó)性的統(tǒng)一做法，摒棄各轄區(qū)各自為政，同時(shí)，權(quán)力下放，在最低的政府層次上分擔(dān)責(zé)任，允許通過靈活方式解決問題。（3）穩(wěn)定：環(huán)境治理主體應(yīng)隨著形勢(shì)情況的變化形成自我調(diào)節(jié)機(jī)制，保證環(huán)境治理目標(biāo)穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)。關(guān)鍵特征： 隨著形勢(shì)情況的變化形成自我調(diào)節(jié)機(jī)制。（4）公平：環(huán)境治理主體之間

40、的公平，當(dāng)代人與后代人之間的公平；關(guān)鍵特征 ：通過機(jī)制和結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)包容性，使企業(yè)和社會(huì)各界在環(huán)境整治工作方面進(jìn)行參與和互動(dòng)。（5）效率：環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效率、社會(huì)效率、行政效率同時(shí)得以提高。4關(guān)鍵特征 1：在國(guó)家、地區(qū)和地方政府層次上實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)性。關(guān)鍵特征 2：建立綜合性的、可獲取的信息系統(tǒng)，以提高各部門、行業(yè)和社會(huì)各界之間的數(shù)據(jù)可靠性、準(zhǔn)確性和交流性，推動(dòng)以證據(jù)為基礎(chǔ)制定決策，并協(xié)助建立共識(shí)。環(huán)境治理思想的歷史演變過程，從 20 世紀(jì)上半期的單純治理公害，到下半期的預(yù)防為主、防治結(jié)合，再到 1992 年提出的可持續(xù)發(fā)展，到了本世紀(jì)初則提出綠色發(fā)展與公眾參與，更加強(qiáng)調(diào)企業(yè)自愿合作、第三方監(jiān)督和

41、公眾廣泛參與。在推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中， 一方面要給與治理體系中不同主體更多改革和創(chuàng)新動(dòng)力，同時(shí)，另一方面要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)。當(dāng)前中國(guó)的環(huán)境治理制度體系需要改革和完善， 建立社會(huì)責(zé)任和規(guī)則意識(shí)， 在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)合作、約束和創(chuàng)新。強(qiáng)制約束和責(zé)任劃分可能弱化治理的靈活性、參與性和適應(yīng)性，但可以保障治理的可持續(xù)性和效率， 更有利于中國(guó)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。在生態(tài)文明背景下， 針對(duì)各種新政策和現(xiàn)有政策對(duì)環(huán)境、 經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)的影響，通過戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)，為政府提供具有科學(xué)性的獨(dú)立建議，以轉(zhuǎn)變過去賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展過多權(quán)重的狀況，使環(huán)境與發(fā)展相平衡。國(guó)家環(huán)境治理體系和治理能

42、力現(xiàn)代化， 要在完善制度基礎(chǔ)上， 理順體制和機(jī)制，使他們共同發(fā)揮作用。 這要求各治理主體，首先是黨和政府要按照制度辦事，依法辦事。 由于中國(guó)長(zhǎng)期的集權(quán)傳統(tǒng)， 以及改革開放之前高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，黨和政府的管理活動(dòng)深入到各個(gè)層面，權(quán)力過于集中，常常不能依法辦事，是環(huán)境問題突出的重要原因。企業(yè)以追求效益為目的，缺乏社會(huì)責(zé)任感，常常無視環(huán)保法規(guī)，排污問題嚴(yán)重。而人民群眾自身的環(huán)境權(quán)益觀念淡薄，有序參與、依法辦事的意識(shí)和能力缺乏。為此，黨和政府應(yīng)當(dāng)以身作則，以提升國(guó)家的環(huán)境治理能力。第二章環(huán)境保護(hù)制度體系的現(xiàn)狀及問題的根源只有認(rèn)真分析中國(guó)環(huán)境保護(hù)制度的現(xiàn)狀， 準(zhǔn)確把握問題的根源， 才能為提出的改革

43、思路和建議奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。一、環(huán)境保護(hù)制度體系建設(shè)的成效本節(jié)所稱環(huán)境保護(hù)制度， 是指環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)創(chuàng)設(shè)的對(duì)環(huán)境保護(hù)具有保障性作用的強(qiáng)制性規(guī)定或規(guī)范性要求。 研究所涉的環(huán)境保護(hù)制度邊界， 基本限定在污染防治和生態(tài)保護(hù)相關(guān)的制度范圍。環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)發(fā)端于1979 年環(huán)境保護(hù)法（試行），該法創(chuàng)設(shè)了建5設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污收費(fèi)、“三同時(shí)”等一批環(huán)境保護(hù)制度。隨著環(huán)境保護(hù)立法推進(jìn)，環(huán)境法制不斷加強(qiáng)，環(huán)境保護(hù)制度不斷創(chuàng)立和完善。2014 年修訂的環(huán)境保護(hù)法設(shè)立了環(huán)境保護(hù)目標(biāo)考核評(píng)價(jià)制度、生態(tài)紅線劃定制度等，進(jìn)一步推動(dòng)了環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)。截至 2013 年，全國(guó)人大發(fā)布環(huán)境保護(hù)方面的法律有 10 部，

44、與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的資源保護(hù)方面的法律 20 部。國(guó)務(wù)院發(fā)布的環(huán)境保護(hù)行政法規(guī) 20 余件，有立法權(quán)的地方人大也制定了上百件環(huán)境保護(hù)地方法規(guī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)家法律法規(guī)設(shè)立的環(huán)境保護(hù)制度迄今已接近30 項(xiàng)，按其適用范圍，政府環(huán)境責(zé)任適用 5 項(xiàng)，污染預(yù)防與治理適用15 項(xiàng)、生物多樣性與生態(tài)保護(hù)適用 9 項(xiàng)2，見表 2-1。表 2-1環(huán)境保護(hù)主要制度制度范圍主要制度名稱政府環(huán)境責(zé)1.環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度*2.環(huán)境信息公開制度 *任3.環(huán)境保護(hù)目標(biāo)考核評(píng)價(jià)制度 *4.跨行政區(qū)污染協(xié)調(diào)制度5.環(huán)境狀況公報(bào)制度污染預(yù)防與6.環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度7.污染限期淘汰制度治理8.排污收費(fèi)制度9.污染物總量控制制度10.三同

45、時(shí)制度11.生產(chǎn)者環(huán)境責(zé)任延伸制度12.環(huán)境污染調(diào)查、監(jiān)測(cè)評(píng)估和修13.禁止嚴(yán)重污染設(shè)備轉(zhuǎn)移制度復(fù)制度 *14.排污申報(bào)登記制度15.排污單位環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度 *16.排污許可證制度17.環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度*18.污染限期治理制度19.污染損害賠償制度 *20.險(xiǎn)廢物行政代執(zhí)行制度生物多樣性1.野生動(dòng)物國(guó)家所有制度2.自然保護(hù)區(qū)劃定制度與生態(tài)保護(hù)3.重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物名錄制度4.自然保護(hù)區(qū)管理制度5.特許獵捕證制度6.生態(tài)保護(hù)紅線劃定制度 *7.特許采集證制度8.生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度 *9. 建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案制度* 系 2014 年 4 月修訂的環(huán)境保護(hù)法創(chuàng)設(shè)或完善的制度從總體上考察

46、，歷經(jīng) 30 多年不懈努力，環(huán)境保護(hù)制度逐步走向全面和規(guī)范，各項(xiàng)制度在防治污染、保護(hù)生態(tài)、改善環(huán)境質(zhì)量方面，實(shí)效性和生命力不斷展現(xiàn)出來，對(duì)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展發(fā)揮著不可替代的支持和保障作用。為了落實(shí)政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度和污染物總量控制制度， 國(guó)家“十一五”和“十二五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中都把主要污染物排放總量作為約束性指標(biāo)，而2 國(guó)務(wù)院法制辦公室中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法典6且控制的主要污染物種類在增加， 取得了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、主要污染物不增反降的效果。為了解決危害群眾健康的突出環(huán)境問題， 進(jìn)一步落實(shí)政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)考核制度，落實(shí)法律規(guī)定 “未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染防治重點(diǎn)城市， 應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)

47、標(biāo)規(guī)劃 采取更加嚴(yán)格的措施，按期實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)規(guī)劃”，國(guó)務(wù)院制定了更為嚴(yán)厲的大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃，初步建立了區(qū)域污染防治聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)制。為保障環(huán)保制度得到有效實(shí)施， 改革環(huán)境管理體制， 增強(qiáng)了環(huán)保部門的能力和權(quán)威性。本世紀(jì)初國(guó)家環(huán)保部門設(shè)立了地區(qū)派出機(jī)構(gòu)， 強(qiáng)化了對(duì)地方政府及企業(yè)執(zhí)行環(huán)保法規(guī)、規(guī)劃及標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督檢查力度。 2008 年國(guó)務(wù)院設(shè)立了環(huán)境保護(hù)部，使環(huán)保部門更廣泛深入地參與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合決策。經(jīng)過多年努力， 隨著環(huán)境保護(hù)制度體系的建設(shè)發(fā)展， 環(huán)境質(zhì)量也有了一些可喜的變化。 本世紀(jì)初第一個(gè)十年， 在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)條件下全國(guó)地級(jí)以上城市環(huán)境中二氧化硫、氮氧化物、可吸入顆粒物（ PM10）年均

48、濃度有不同程度的降低；淮河、遼河污染明顯減輕，水質(zhì)有所改善，七大水系劣五類水質(zhì)斷面比例降低了15%3。但是中國(guó)環(huán)境污染依然嚴(yán)重， 一些污染物排放量仍然在增加， 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)加大，影響群眾健康問題突出。 針對(duì)問題改革完善環(huán)境保護(hù)制度體系既是發(fā)展中國(guó)環(huán)保事業(yè)、改善環(huán)境治理、建設(shè)美麗中國(guó)的治本之策，也是當(dāng)前的緊迫任務(wù)。二、環(huán)境保護(hù)制度體系存在的主要問題（一）環(huán)境保護(hù)制度實(shí)效性及其體現(xiàn)的原則環(huán)境保護(hù)制度實(shí)效性是制度適用程度及其適用所產(chǎn)生的環(huán)境、 經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益的總稱。 環(huán)境保護(hù)制度實(shí)效性取決于制度設(shè)計(jì)是否科學(xué)縝密、 內(nèi)涵是否健全合理、執(zhí)行成本是否低廉等多方面因素， 但關(guān)鍵是看其對(duì)環(huán)境保護(hù)是否具有支持和保障

49、作用。 下面將從制度設(shè)計(jì)、制度內(nèi)涵方面論述環(huán)境保護(hù)制度實(shí)效性，涉及制度執(zhí)行有關(guān)內(nèi)容不在本章節(jié)論及。判斷制度的實(shí)效性應(yīng)體現(xiàn)以下幾條原則：（1）制度是否符合中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況。（2）制度是否保持權(quán)力行使與制約平衡。（3）制度是否有效維護(hù)客體正當(dāng)權(quán)利。權(quán)利核心乃是利益合法性和社會(huì)正當(dāng)性。如以這些原則來衡量， 中國(guó)環(huán)境保護(hù)制度還存在許多問題， 有些是明顯的缺陷或嚴(yán)重的短板，制度自身的問題亦是造成制度難以落實(shí)的內(nèi)在原因。為此，制度的改革對(duì)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展顯得尤為迫切。3 中國(guó)環(huán)境質(zhì)量公報(bào)7（二）環(huán)境保護(hù)制度的缺陷1、政府環(huán)境責(zé)任制度的不足政府環(huán)境責(zé)任制度不足突出體現(xiàn)在權(quán)力責(zé)任不對(duì)稱和環(huán)境責(zé)任虛設(shè)

50、上。政府環(huán)境權(quán)責(zé)不對(duì)稱： 迄今所有環(huán)境保護(hù)法律無一例外地授予了政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行政權(quán)力， 規(guī)定了政府對(duì)行政區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法律職責(zé)， 但權(quán)力與責(zé)任不對(duì)應(yīng)，是當(dāng)前政府環(huán)境責(zé)任制度存在的突出問題之一。以自然保護(hù)區(qū)條例為例，第十一條規(guī)定： “自然保護(hù)區(qū)分為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)”，表明了自然保護(hù)區(qū)實(shí)行分級(jí)建設(shè)和分級(jí)管理制度。條例第二十三條規(guī)定：“管理自然保護(hù)區(qū)所需經(jīng)費(fèi)，由自然保護(hù)區(qū)所在地的縣級(jí)以上地方人民政府安排。國(guó)家對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的管理，給予適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)助”。政府環(huán)境權(quán)責(zé)不對(duì)應(yīng)在這里顯露了出來： 既然規(guī)定自然保護(hù)區(qū)分為國(guó)家級(jí)和地方級(jí)， 按照法理和邏輯， 自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理費(fèi)用

51、就應(yīng)分級(jí)負(fù)擔(dān)。 但實(shí)際上不管哪一級(jí)自然保護(hù)區(qū)，所需經(jīng)費(fèi)都由地方政府負(fù)擔(dān)，國(guó)家僅對(duì)國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)給予一定補(bǔ)助。而這些地區(qū)相當(dāng)一部分是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)， 財(cái)政困難。中央政府對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的財(cái)政責(zé)任就難以體現(xiàn)了。無論從法理和實(shí)際情況看都說不通。政府環(huán)境責(zé)任虛設(shè)： 修訂前的環(huán)境保護(hù)法和各單行法都規(guī)定地方政府對(duì)本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。盡管如此，政府應(yīng)該采取哪些措施改善環(huán)境質(zhì)量，如果環(huán)境質(zhì)量惡化了，政府負(fù)什么責(zé)任，怎樣追責(zé)，法律并無約束性規(guī)定。 修訂的環(huán)境保護(hù)法對(duì)政府環(huán)境責(zé)任雖然進(jìn)一步作了明確，但問題依然存在，如總則對(duì)政府環(huán)境責(zé)任制度表述，僅僅是“應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，“應(yīng)當(dāng)

52、加大”保護(hù)和改善環(huán)境的財(cái)政投入，制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策“應(yīng)當(dāng)充分考慮”對(duì)環(huán)境的影響，“應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃”等，對(duì)政府未履行環(huán)境責(zé)任依然缺乏實(shí)質(zhì)性約束。政府環(huán)境責(zé)任關(guān)乎社會(huì)公共服務(wù)和公眾健康， 關(guān)系生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展，如果政府環(huán)境失責(zé)無須承擔(dān)責(zé)任， 那就從根本上抽空了政府環(huán)境責(zé)任制度的核心，這項(xiàng)制度也就缺乏了生命力。2、污染防治制度的不足盡管污染防治制度現(xiàn)已初步形成制度鏈， 制度執(zhí)行成效比較顯著， 但諸如環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等仍然存在實(shí)體內(nèi)容狹隘問題。 2001 年在起草環(huán)境影響評(píng)價(jià)法草案時(shí)，起草單位考慮到“政府及其有關(guān)部門制定的政策”比建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響更持久、 更廣泛的情況， 提出擬將環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)象從建設(shè)項(xiàng)目拓展到與環(huán)境相關(guān)的規(guī)劃和政策制定上。但是這一正確建議觸動(dòng)了某些部門和地方利益，未被采納