對(duì)農(nóng)村舊村改造工作的思考與建議

1、對(duì)農(nóng)村舊村改造工作的思考與建議徐占明近年來(lái)，懷柔區(qū)委、區(qū)政府認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十六屆三中、四中全會(huì)精神，堅(jiān)持以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，銳意進(jìn)取、科學(xué)謀劃、精心繪制了推進(jìn)我區(qū)農(nóng)村城市化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)懷柔經(jīng)濟(jì)社會(huì)戰(zhàn)略大發(fā)展的宏偉藍(lán)圖。但是，懷柔區(qū)目前仍有相當(dāng)一部分村，規(guī)劃建設(shè)比較散亂，土地利用率低，村級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受土地因素制約嚴(yán)重；村內(nèi)道路狹窄彎曲，環(huán)境衛(wèi)生、生活服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施不配套；村民的觀念和生產(chǎn)生活方式與農(nóng)村城市化發(fā)展的要求相比，具有一定的差距。這些已經(jīng)成為困擾我區(qū)農(nóng)村城市化發(fā)展的一個(gè)難題。為此，努力加快舊村改造步伐，已成為推進(jìn)我區(qū)農(nóng)村城市化、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然選擇。一、大

2、力推進(jìn)懷柔區(qū)舊村改造的重要性（一 ）實(shí)施舊村改造，可以置換出大量土地，擴(kuò)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間努力推進(jìn)舊村改造工作，制定新的村莊建設(shè)規(guī)劃，拆舊建新，既可滿足農(nóng)村新增人口對(duì)居住用地的需求，又可在保護(hù)耕地的同時(shí)，節(jié)約置換出大量土地，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展擴(kuò)充空間。同時(shí)，通過(guò)多渠道盤(pán)活節(jié)約出的土地，提高閑置土地效益，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展， 農(nóng)民持續(xù)增收提供支撐。通過(guò)對(duì)我區(qū)284個(gè)行政村的調(diào)查，目前，全區(qū)農(nóng)村戶均宅基地為0.51 畝， 共有閑置土地2489.87畝。 而現(xiàn)行政策中， 北京市規(guī)定農(nóng)村宅基地面積為0.25畝。 按現(xiàn)有村莊建設(shè)規(guī)模，據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，通過(guò)舊村改造，全區(qū)可節(jié)約出土地22187.88畝。通過(guò)充

3、分利用并盤(pán)活這些土地，將大大緩解鎮(zhèn)鄉(xiāng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地緊張的矛盾。（二 ）實(shí)施舊村改造，能夠有力地促進(jìn)農(nóng)民增收只有農(nóng)民富裕了，才有真正意義的舊村改造的建設(shè)；只有富民產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來(lái)了，農(nóng)民增收致富有了保障，才能支持舊村改造工作深入持久推進(jìn)。通過(guò)舊村改造，村集體利用節(jié)約出的土地資源，結(jié)合地域優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)，對(duì)吸引投資、消費(fèi)、居住、旅游等的集聚效應(yīng)將進(jìn)一步增強(qiáng)，村集體經(jīng)濟(jì)將不斷壯大，農(nóng)民就業(yè)渠道將進(jìn)一步拓寬。 我區(qū)的區(qū)域功能定位為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，依靠生態(tài)、自然資源、人文環(huán)境發(fā)展休閑旅游，是農(nóng)民增收致富的理想選擇。對(duì)具有旅游資源優(yōu)勢(shì)的現(xiàn)有民居進(jìn)行改造，戶戶建家庭旅館，使民居既是農(nóng)民的生活資料，又成為生產(chǎn)資

4、料。如被譽(yù)為“京郊民俗旅游第一村”的官地村改造后，戶均增加接待面積80平方米，全村日接待能力從原來(lái)的600人增長(zhǎng)到1200人。戶均年收入可達(dá)6.6 萬(wàn)元。改造完成后全村預(yù)計(jì)年接待游客5.5萬(wàn)人，實(shí)現(xiàn)旅游接待收入385萬(wàn)元，比2004年的 3.5 萬(wàn)人、115萬(wàn)元分別增長(zhǎng)57和230。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅在2005年“十一黃金周”期間，官地村就接待旅游人數(shù)8400人次，旅游收入 67.2萬(wàn)元，與2004年同期的接待人數(shù)3800人次、收入19萬(wàn)元相比分別增長(zhǎng)121、254。（三 ）實(shí)施舊村改造，能夠徹底改善農(nóng)村環(huán)境，全面促進(jìn)農(nóng)民素質(zhì)的提高舊村改造，絕不僅僅是建造外觀漂亮、新潮的村民住宅。從形式上說(shuō)，舊村改造

5、還包括各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施的配套及環(huán)境的改善，更深層次的舊村改造還包括農(nóng)民生活方式向城市化生活方式的轉(zhuǎn)變。舊村改造完成后，村內(nèi)舊房拆除，村民全部入住新居；市政基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全；公共服務(wù)設(shè)施基本滿足村民生活需要；垃圾、污水做到無(wú)害化處理和排放；新能源、新技術(shù)和節(jié)能設(shè)施的運(yùn)用，都將使村莊環(huán)境整潔優(yōu)美，達(dá)到人與自然的和諧。同時(shí)，環(huán)境決定意識(shí)、決定行為方式。舊村改造后農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的改善，農(nóng)民群眾物質(zhì)和文化生活的豐富，將在潛移默化之中使農(nóng)民自覺(jué)地摒棄陳規(guī)陋習(xí)、邁向文明，促進(jìn)農(nóng)民思想觀念、生活方式的轉(zhuǎn)變和文明程度的提高，有利于培育具有現(xiàn)代意識(shí)的新型農(nóng)民，全面提高農(nóng)民素質(zhì)。變“要我建新村”為“我要建新

6、村”，主動(dòng)投入到舊村改造、新村建設(shè)的行列中去。（四）實(shí)施舊村改造，有利于鍛煉基層干部，加強(qiáng)基層組織建設(shè)舊村改造、新村建設(shè)是一項(xiàng)涉及面廣、情況復(fù)雜、難度大的龐大系統(tǒng)工程。在具體實(shí)施中，將會(huì)出現(xiàn)未曾遇到的困難和問(wèn)題，需要做大量艱苦細(xì)致的工作，化解各種紛繁復(fù)雜的矛盾。因此，推進(jìn)舊村改造是對(duì)農(nóng)村基層干部素質(zhì)和基層組織建設(shè)成效的一次全面的檢驗(yàn)。通過(guò)這項(xiàng)工作，有利于我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村基層組織建設(shè)存在的問(wèn)題和差距，從根本上加以解決，有利于錘煉和加強(qiáng)農(nóng)村基層組織，培養(yǎng)和鍛煉基層干部，有利于建設(shè)一支高素質(zhì)的農(nóng)村基層干部隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的安定穩(wěn)定。二、懷柔區(qū)村莊的現(xiàn)狀及舊村改造工作進(jìn)展情況（一 ）全區(qū)村莊的現(xiàn)狀據(jù)調(diào)查

7、，我區(qū)284個(gè)行政村中，實(shí)際住戶總數(shù)為85338戶，人口219922人。從村莊規(guī)模上看：村莊規(guī)模偏低。全區(qū)住戶在100戶以下的村65個(gè)，占22.9，100 300戶的村145個(gè)，占51.1 ，300戶以上的村76個(gè)，占 26。自然村總數(shù)589個(gè)，其中住戶在20戶以下的l52個(gè)， 占 25.9。 從村莊居民點(diǎn)用地情況看：村莊居民點(diǎn)內(nèi)企業(yè)用地、閑置地比例較高。全區(qū)居民點(diǎn)共用地67428.35畝，其中：住房用地43651.56畝，占 64.7 ；村民管理機(jī)構(gòu)用地852.42畝，占 1.3；道路、 綠地、 學(xué)校、 商業(yè)用地等公共服務(wù)設(shè)施用地12869.6畝， 占 19.1 ；企業(yè)用地（含旅游接待設(shè)施、

8、其他等用地）7564.9 畝，占 11.2 ；閑置地 2489.87 畝，占 4。從村民占有宅基地看：全區(qū)農(nóng)村戶均宅基地面積為0.51 畝，大大超出規(guī)定的戶均宅基地0.25畝的標(biāo)準(zhǔn)；部分村還不同程度存在著村民“一戶多宅”和“二戶一宅”現(xiàn)象。從基礎(chǔ)設(shè)施方面看：絕大部分村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施不配套，生活垃圾采取填埋方式處理，污水以邊溝或自行滲透排污；村內(nèi)綠化美化戶均約為8平方米； 已進(jìn)行改廁（無(wú)害化處理）的 7900戶，僅占住戶數(shù)的9。從村莊規(guī)劃看：1995年以后，全區(qū)編制過(guò)村莊規(guī)劃的有66個(gè)村，僅占23.2 ，而這些規(guī)劃編制沒(méi)有與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民就業(yè)、土地合理利用等因素相結(jié)合，既不完善又不合理，

9、更不科學(xué)，已不適應(yīng)目前和將來(lái)農(nóng)村發(fā)展的需要。（二）懷柔區(qū)舊村改造工作進(jìn)展情況我區(qū)自 2004年正式啟動(dòng)官地村舊村改造市級(jí)試點(diǎn)工作以來(lái)，各鎮(zhèn)鄉(xiāng)村改造積極性較大，2005年年初14個(gè)鎮(zhèn)鄉(xiāng)申報(bào)舊村改造試點(diǎn)的村 34個(gè)。通過(guò)對(duì)申報(bào)舊村改造試點(diǎn)的34個(gè)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民就業(yè)、收入水平等進(jìn)行調(diào)查后，已確定市級(jí)試點(diǎn)村2個(gè) （ 駙馬莊村、官地村 ） ；區(qū)級(jí)試點(diǎn)村4個(gè) （ 廟城村、七道梁村、四道穴村、莊戶村） ， 2個(gè)區(qū)級(jí)試點(diǎn)備選村（ 甘澗峪村、耿辛莊村）。同時(shí)，各鎮(zhèn)鄉(xiāng)根據(jù)實(shí)際情況也確定了鎮(zhèn)鄉(xiāng)級(jí)試點(diǎn)，形成“2+4+N”的三級(jí)試點(diǎn)模式。目前，官地村的改造工程已完成，其他試點(diǎn)村的改造工程也都有所成效。三、懷柔區(qū)舊村

10、改造中存在的問(wèn)題（一 ）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平低我區(qū)絕大多數(shù)村莊特別是山區(qū)的村莊和農(nóng)民，仍以傳統(tǒng)的生產(chǎn)、生活方式為主，住宅布局凌亂， “有新房無(wú)新屋”， “室內(nèi)現(xiàn)代化，屋外臟亂差”的現(xiàn)象還十分突出，基礎(chǔ)設(shè)施缺乏、設(shè)施不配套、共享性差。這些現(xiàn)象存在的主要原因之一就是農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不是很高，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入乏力，致使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期處于低水平狀態(tài)。（二 ）缺乏全區(qū)整體的村莊建設(shè)規(guī)劃指導(dǎo)由于舊村改造是一項(xiàng)全新的工作。對(duì)村莊居民點(diǎn)的布局、村莊規(guī)模大小、村莊人口聚集量與基礎(chǔ)設(shè)施投資的規(guī)模效應(yīng)等方面可參考借鑒的經(jīng)驗(yàn)辦法不多，具體操作有很大難度。在我區(qū)現(xiàn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃布局上，部分村莊建設(shè)起點(diǎn)較高，已初

11、具規(guī)模。但在某些村，特別是淺山區(qū)、山區(qū)村莊，規(guī)劃編制較為落后，浪費(fèi)土地資源現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重，布局和建設(shè)形式同農(nóng)村城市化整體風(fēng)貌或農(nóng)村山水景觀、生產(chǎn)生活環(huán)境很不協(xié)調(diào)，配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重欠缺。（三 ）村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，用于舊村改造的自有資金少，制約著舊村改造的推進(jìn)步伐。通過(guò)對(duì)廟城村、駙馬莊村、北宅村等16個(gè)村的調(diào)查情況看，16個(gè)村可用于舊村改造的自有資金3023萬(wàn)元，平均每個(gè)村不到200萬(wàn)元。2005年初，各鎮(zhèn)鄉(xiāng)申報(bào)舊村改造試點(diǎn)的34個(gè)村中依靠村級(jí)實(shí)力自主完成改造的村極少，大部分村需要借助開(kāi)發(fā)商的項(xiàng)目投資、搬遷工程款等外部資金來(lái)帶動(dòng)舊村改造。（四 ）申報(bào)舊村改造試點(diǎn)存在盲目性隨著農(nóng)村

12、生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整步伐明顯加快，多數(shù)村民迫切需要他們的居住環(huán)境與生產(chǎn)環(huán)境相適應(yīng)。通過(guò)調(diào)查了解，大部分村干部對(duì)舊村改造積極性較高，85以上的村干部和群眾愿意通過(guò)舊村改造來(lái)改善生產(chǎn)生活環(huán)境，提高農(nóng)民的收入水平，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。但是有相當(dāng)一部分村干部對(duì)舊村改造概念模糊不清，以為舊村改造就是政府投資，至于如何改造、改造資金的籌措及村級(jí)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、農(nóng)民收入水平、是否需要新占耕地等等問(wèn)題沒(méi)有認(rèn)真分析和研究，盲目地申報(bào)舊村改造。有少數(shù)鎮(zhèn)鄉(xiāng)、村在申報(bào)時(shí)避重就輕，隱瞞與現(xiàn)行政策規(guī)定不符的事實(shí)，造成后期各項(xiàng)工作十分被動(dòng)。（五 ）各部門(mén)審批手續(xù)繁雜，可能導(dǎo)致開(kāi)工時(shí)間延緩我區(qū)雖然在行政服務(wù)大廳建立了舊村

13、改造聯(lián)辦機(jī)制，但由于舊 村改造試點(diǎn)是一項(xiàng)全新的工作，沒(méi)有現(xiàn)成的模式和經(jīng)驗(yàn)，因此在審批過(guò)程中各部門(mén)仍然采取常規(guī)的程序和必備要件，一步步按部就班，這勢(shì)必延長(zhǎng)審批周期，直接影響舊村改造進(jìn)度，使改造試點(diǎn)的預(yù)期目標(biāo)難以按計(jì)劃實(shí)現(xiàn)。四、進(jìn)一步推進(jìn)懷柔區(qū)舊村改造工作的措施和建議（一 ）立足實(shí)際，加快舊村改造建設(shè)規(guī)劃搞好舊村改造，規(guī)劃是關(guān)鍵。要堅(jiān)持規(guī)劃先行，把規(guī)劃作為舊村改造的前提和基礎(chǔ)性工作來(lái)抓。舊村改造需要立足區(qū)情，切合鎮(zhèn)情、村情，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，面向未來(lái)科學(xué)規(guī)劃，合理布局。結(jié)合我區(qū)各鎮(zhèn)鄉(xiāng)自身區(qū)位優(yōu)勢(shì)、功能定位、旅游資源開(kāi)發(fā)優(yōu)勢(shì)、民俗旅游接待優(yōu)勢(shì)、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展及村莊地理位置等，做好綜合開(kāi)發(fā)、合理和節(jié)約利用土地資

14、源的規(guī)劃；結(jié)合搬遷政策，將山區(qū)地理位置偏、生存條件差、自然資源少的村向鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府、向公路主干線大村、自然村向主村、向平原村遷并進(jìn)行規(guī)劃。只有規(guī)劃好，才能正確處理近期建設(shè)與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，局部利益與整體利益，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)，村莊建設(shè)與歷史文化保護(hù)的關(guān)系，才能克服隨意性和盲目性，避免將來(lái)重復(fù)規(guī)劃建設(shè)，從而節(jié)約資金，節(jié)省時(shí)間，優(yōu)化配置資源，提高資金和土地利用率。規(guī)劃編制絕不能脫離目前農(nóng)民的生活水平、經(jīng)濟(jì)承受能力以及住宅狀況，要合理規(guī)劃、布局產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，從而為舊村改造創(chuàng)造有利條件。（二）因地制宜，科學(xué)合理地選擇舊村改造模式根據(jù)懷柔區(qū)南北狹長(zhǎng)、地形地貌復(fù)雜多樣、地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不

15、平衡等特點(diǎn)，不同地區(qū)的村在實(shí)施舊村改造時(shí)應(yīng)科學(xué)合理地選擇適合各自特點(diǎn)的改造模式。一是拆遷新建模式。對(duì)地處鎮(zhèn)區(qū)邊緣或村級(jí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好且原有住房條件較差的村，以及規(guī)模較小的行政村、自然村、政策性搬遷村可通過(guò)整體拆遷、集中建設(shè)、統(tǒng)一安置的方式，建設(shè)一批新型居住小區(qū)，以促進(jìn)現(xiàn)代化新鎮(zhèn)、新區(qū)、新村的形成。二是整理改造模式。以規(guī)模調(diào)整后的行政村為依托，因村制宜，編制規(guī)劃，對(duì)規(guī)模較大的村莊，采用部分保留、部分遷建的方式進(jìn)行改造，在其周圍擴(kuò)建新區(qū)，吸引周圍自然村向新區(qū)遷移。三是保留治理模式。以村莊環(huán)境建設(shè)為重點(diǎn)，對(duì)基礎(chǔ)條件較好的村，重點(diǎn)進(jìn)行村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拆除違章建筑及危房，使整體環(huán)境達(dá)到整齊、干凈、美觀。

16、以上“拆、改、留”的三種模式，要因村制宜，立足資源的節(jié)約與綜合利用，嚴(yán)格控制在村莊占地范圍內(nèi)。（三）用足政策，整合資金，形成推進(jìn)舊村改造的合力市農(nóng)委、 規(guī)劃局等9個(gè)部門(mén)聯(lián)合簽發(fā)的北京市遠(yuǎn)郊區(qū)舊村改造試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)和我區(qū)即將出臺(tái)的關(guān)于舊村改造試點(diǎn)工作的意見(jiàn)對(duì)舊村改造試點(diǎn)階段的用地、規(guī)劃、建設(shè)、資金支持等都有一定的政策傾斜力度。因此，在實(shí)施過(guò)程中，要用足用好這些政策，按照相關(guān)法規(guī)進(jìn)行規(guī)劃、組織、實(shí)施。充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾的積極性，建立以村民建房投資為主體，村集體投入基礎(chǔ)設(shè)施為配套，財(cái)政投入 為扶持的舊村改造投資機(jī)制。目前，對(duì)于農(nóng)村建設(shè)的各項(xiàng)政策及資金扶持較多，如山區(qū)搬遷政策、產(chǎn)權(quán)制度改革政策、引進(jìn)社會(huì)資

17、金促進(jìn)山區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的試點(diǎn)政策等等，這些政策的出臺(tái)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民生活水平的提高，生產(chǎn)生活環(huán)境的改善起到了一定的作用。如果整合利用這些政策和資金用于舊村改造，對(duì)舊村改造的推動(dòng)作用會(huì)更加顯著。同時(shí)，可結(jié)合我區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的功能定位，利用“無(wú)害化”處理來(lái)包裝農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，爭(zhēng)取資金集中用于舊村改造和新村建設(shè)。（四）簡(jiǎn)化審批手續(xù)，縮短審批時(shí)間在不違背法律法規(guī)的前提下，各相關(guān)部門(mén)如規(guī)劃、土地、 環(huán)保、水利、林業(yè)等行政審批部門(mén)對(duì)舊村改造試點(diǎn)村逐村擬定出最簡(jiǎn)化的審批程序和所需要件，提供給試點(diǎn)村，由試點(diǎn)鎮(zhèn)鄉(xiāng)派專人到行政服務(wù)大廳舊村改造聯(lián)絡(luò)處辦理相關(guān)手續(xù)，由行政大廳一站式審批，縮短審批周期。對(duì)“2+4”模式中的試點(diǎn)村，可以采取邊干邊審批，先干后補(bǔ)的辦法，加快審批進(jìn)度，快速進(jìn)入實(shí)質(zhì)性施工階段。（五）減免相關(guān)稅費(fèi)建議由區(qū)財(cái)政、發(fā)改委等部門(mén)制定出相關(guān)政策，減免舊村改造