取締擅自從事娛樂(lè)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)活動(dòng)之我見(jiàn)

1、取締擅自從事娛樂(lè)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)活動(dòng)之我見(jiàn)我認(rèn)為，新娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例（以下簡(jiǎn)稱條例）第四十條規(guī)定，違反本條例規(guī)定，擅自從事娛樂(lè)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，由工商行政管理部門和文化主管部門依法予以取締；公安部門在查處治安、刑事案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)取締擅自在娛樂(lè)場(chǎng)所從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的人員”這一條與舊條例的不同之處在于，對(duì)擅自從事娛樂(lè)場(chǎng)所違法活動(dòng)沒(méi)有具體的財(cái)產(chǎn)處罰，而只要求有關(guān)執(zhí)法部門予以取締”。然而,由于法律領(lǐng)域?qū)埂币辉~的法律屬性存在廣泛爭(zhēng)議，執(zhí)法實(shí)踐往往需要相關(guān)立法和行政部門的進(jìn)一步解釋或制定實(shí)施細(xì)則才能具有可操作性。但是，新條例頒布后，沒(méi)有相關(guān)的立法、行政解釋和實(shí)施細(xì)則。因此，許多一線執(zhí)法部門都不知道如何處理非法娛樂(lè)場(chǎng)所

2、。他們不知如何是好，陷入了執(zhí)法的困境。事實(shí)上，這完全是由于對(duì)條例的立法意圖和行政法規(guī)的適用原則缺乏理解或理解不正確。1、未經(jīng)批準(zhǔn)在娛樂(lè)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的形式和性質(zhì)新條例第九條規(guī)定設(shè)立娛樂(lè)場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)乜h級(jí)人民政府文化主管部門提出申請(qǐng)；設(shè)立中外合資、中外合作娛樂(lè)場(chǎng)所，應(yīng)當(dāng)向所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府文化行政部門申報(bào)。.有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定需要辦理消防、衛(wèi)生、環(huán)保等審批手續(xù)的。，從其規(guī)定第十一條規(guī)定：申請(qǐng)人取得娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)許可證和有關(guān)消防、衛(wèi)生、環(huán)保的批準(zhǔn)文件后，可以依法到工商行政管理部門辦理登記手續(xù)，領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照?！眾蕵?lè)場(chǎng)所領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)向當(dāng)?shù)乜h級(jí)公安部門備案?！懊黠@違反上述規(guī)

3、定，即應(yīng)認(rèn)定為擅自從事娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)具體表現(xiàn)形式有：1,無(wú)許可證在娛樂(lè)場(chǎng)所從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，由有關(guān)部門辦理審批手續(xù)，由工商部門辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，即無(wú)許可證、無(wú)執(zhí)照、無(wú)執(zhí)照、無(wú)手續(xù)。2,已辦理娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)許可證但未辦理有關(guān)部門的審批手續(xù)，也未辦理工商部門的營(yíng)業(yè)執(zhí)照擅自從事娛樂(lè)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，即無(wú)許可證無(wú)手續(xù)。3年，已辦理娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)許可證和有關(guān)部門審批手續(xù)，但未辦理工商部門營(yíng)業(yè)執(zhí)照而擅自從事娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，即無(wú)許可證無(wú)執(zhí)照4年，已有工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照，但娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)許可證已被注銷、吊銷或在有效期屆滿后未按規(guī)定重新辦理，擅自繼續(xù)從事娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，即無(wú)執(zhí)照5年，營(yíng)業(yè)執(zhí)照被注銷或吊銷，且營(yíng)業(yè)執(zhí)照有效期屆滿后未按規(guī)定重新辦理登記手續(xù)，

4、擅自繼續(xù)從事娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，即超時(shí)限無(wú)證經(jīng)營(yíng)6、有營(yíng)業(yè)執(zhí)照但從事超出經(jīng)營(yíng)范圍的娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，即超出經(jīng)營(yíng)范圍娛樂(lè)場(chǎng)所的非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不超過(guò)種形式，可歸納為兩種類型：非法市場(chǎng)參與者的非法行為和合法市場(chǎng)參與者的非法行為違反了查處取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)辦法、城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法、公司法等市場(chǎng)主體法律法規(guī)中的有關(guān)規(guī)定。這是違反各種法律法規(guī)的所謂違法行為，可能導(dǎo)致行政法律法規(guī)適用中的沖突和矛盾。2。法律依據(jù)和法律適用原則從法律的角度來(lái)看，各級(jí)各類行政法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)。但是，由于行政立法主體的廣泛性，或者出于部門利益的考慮，或者由于立法經(jīng)驗(yàn)、法律知識(shí)不足，或者協(xié)調(diào)不夠等原因。，它們之間的沖突不斷

5、，給行政執(zhí)法帶來(lái)困難，導(dǎo)致法律法規(guī)的適用。也就是說(shuō)，法律法規(guī)的適用只能在行政法律法規(guī)的不同層次和形式存在沖突的前提下進(jìn)行。換句話說(shuō)，如果沒(méi)有沖突和矛盾，就沒(méi)有應(yīng)用問(wèn)題。當(dāng)行政法律法規(guī)存在沖突和矛盾時(shí)，在執(zhí)法實(shí)踐中，適用法律法規(guī)應(yīng)遵循以下原則：1,高層次法律優(yōu)于低層次法律也就是說(shuō)，在不同級(jí)別的法律法規(guī)中，法律效力級(jí)別高的行政法規(guī)優(yōu)先適用法律效力級(jí)別低的行政法規(guī)2及以后的方法優(yōu)于以前的方法。也就是說(shuō)，在同級(jí)法律法規(guī)之間，以后制定的法律法規(guī)優(yōu)先于以前制定的法律法規(guī)。3,特別法優(yōu)于一般法即特別行政法規(guī)優(yōu)先于一般行政法規(guī)。4,行為法優(yōu)于人類法即當(dāng)事人行為發(fā)生地的行政法規(guī)優(yōu)先于當(dāng)事人所在地的行政法規(guī)3、禁

6、令”一詞的法律內(nèi)涵及新條例第40條規(guī)定的立法意圖根據(jù)新條例第四十條的規(guī)定，擅自從事娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，有關(guān)行政執(zhí)法部門應(yīng)依法予以取締有人認(rèn)為禁令”是一種行政處罰。原因是行政處罰法雖然僅以列舉的方式規(guī)定了警告、罰款等八種行政處罰，但其第八條第(七)款即法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰作為行政處罰種類的總括性規(guī)定，彌補(bǔ)了上述列舉規(guī)定不全的缺陷，成為設(shè)定其他行政處罰種類的法律依據(jù)。作為國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，新條例顯然具有設(shè)定其他類型行政處罰的法定權(quán)限。因此，新條例法律責(zé)任一章中的禁止”應(yīng)屬于新的行政處罰范疇根據(jù)這一觀點(diǎn)，由于新條例作為一部特別法和新法的層級(jí)地位，由于所謂的行政處罰類別禁止”已被設(shè)定為對(duì)擅

7、自從事娛樂(lè)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行政處罰，根據(jù)行政法規(guī)的適用原則，自然必須適用新條例的規(guī)定給予當(dāng)事人禁止”的處罰然而，由于眾所周知的原因，這種懲罰根本無(wú)法實(shí)施，自然陷入了執(zhí)法的困境。事實(shí)上，這種觀點(diǎn)誤解了禁令”本身的法律內(nèi)涵，也歪曲了立法者的立法意圖筆者就此問(wèn)題作如下簡(jiǎn)要分析：(1)禁止”的法律概念禁止”，在現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典中解釋為明確取消或禁止”在行政活動(dòng)中，禁止”具有一定的法律內(nèi)涵，因?yàn)樗欠韶?zé)任的一種形式。筆者認(rèn)為，禁令是指行政機(jī)關(guān)采取相關(guān)行政強(qiáng)制措施和行政處罰手段，解除和終止違法主體的違法行為和違法主體的違法行為的總稱。它具有以下基本特征：1,ban是行為活動(dòng)解散和終止的統(tǒng)稱，它體現(xiàn)了目的與手段

8、的關(guān)系，是行為與國(guó)家的統(tǒng)一如果無(wú)照經(jīng)營(yíng)被取締，則表明該無(wú)照經(jīng)營(yíng)已通過(guò)實(shí)施某種行政強(qiáng)制行為或某種行政處罰而被解散和終止（手段），同時(shí)也表明該無(wú)照經(jīng)營(yíng)已被解散和終止，已消失，不再重復(fù)出現(xiàn)（目的）2,取締的主體是法定機(jī)關(guān)取締活動(dòng)的主體只能是法律法規(guī)賦予相關(guān)行政強(qiáng)制措施和行政處罰權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。例如，為取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)，查處取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)辦法賦予工商、土地、環(huán)保、消防等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)的權(quán)力。3,禁止的方法和手段只能是有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的行政強(qiáng)制措施和行政處罰，也就是說(shuō)，要依法采取，不是任意的，或者是法律規(guī)定的，或者是有關(guān)立法、行政解釋要明確的例如，無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法第九條規(guī)定，縣級(jí)以上工商行政管理部

9、門查處涉嫌無(wú)照經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)，可以行使下列職權(quán)：”；1996年10月10日，衛(wèi)生部發(fā)布了衛(wèi)生監(jiān)督報(bào)告？一九九六年？63號(hào)關(guān)于如何理解和適用食品衛(wèi)生監(jiān)督中禁止”問(wèn)題的批復(fù)在行政解釋中稱，中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法第四十條所稱禁止”，是指衛(wèi)生行政部門對(duì)未依法取得衛(wèi)生許可證或者偽造衛(wèi)生許可證的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，通過(guò)收繳、扣押、公告等方式,終止其繼續(xù)違法食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行政處罰。其實(shí)現(xiàn)主要包括:1查封非法生產(chǎn)的食品及原料、食品工具和設(shè)備.”4、取締內(nèi)容，包括違法主體及其違法活動(dòng)、違法主體的違法活動(dòng)解散應(yīng)登記但未辦理登記手續(xù)的非法主體，同時(shí)終止其非法活動(dòng)，使其消失，不再出現(xiàn)。法律主體的違法行為也應(yīng)當(dāng)終止。綜上

10、所述，取締既不是行政強(qiáng)制措施，也不是行政處罰手段。違法行為承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任的總稱。它是模糊和不確定的，在執(zhí)法實(shí)踐中沒(méi)有直接的適用性。只有在相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定或立法和行政解釋的明確性要求的情況下，才能適用。從這個(gè)角度來(lái)看，不難理解新條例第四十條的立法原意(2)新條例第40條規(guī)定的立法原意是對(duì)舊條例第31條的修正舊條例第三十一條規(guī)定：違反本條例規(guī)定，擅自設(shè)立娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)單位的，由工商行政管理部門予以取締，并沒(méi)收其非法所得和用于非法經(jīng)營(yíng)的設(shè)備。違法所得超過(guò)4000元的，并處違法所得2倍以上5倍以下的罰款。如果沒(méi)有違法所得或者違法所得不足4000元，或者違法所得超過(guò)4000元，在XXXX年內(nèi)，有關(guān)市場(chǎng)主體

11、準(zhǔn)入的法律法規(guī)已經(jīng)比較完善。作為市場(chǎng)主體的一部分，娛樂(lè)場(chǎng)所的準(zhǔn)入應(yīng)受這些法律法規(guī)的調(diào)整。因此，新條例的修改不可能不與現(xiàn)有的相關(guān)行政法規(guī)銜接，以免重復(fù)或沖突，給執(zhí)法帶來(lái)麻煩。這正是立法者的意思從本文新舊條例表述的差異來(lái)看，不難發(fā)現(xiàn)立法者對(duì)舊條例的修訂主要是為了與市場(chǎng)主體準(zhǔn)入的一般條例即查處取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)辦法相銜接，同時(shí)考慮到其他市場(chǎng)主體的登記條例。表達(dá)式：1,非法行為表達(dá)式舊條例規(guī)定擅自設(shè)立娛樂(lè)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)單位工而新條例明確規(guī)定擅自從事娛樂(lè)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)活動(dòng)前者僅包括未經(jīng)登記設(shè)立的非法市場(chǎng)主體，而不包括無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法第四條第一款第（四）項(xiàng)、第（五）項(xiàng)所列其他市場(chǎng)主體超越時(shí)限、超范圍經(jīng)營(yíng)、違反法律法規(guī)的非法

12、活動(dòng)。后者不僅包括非法市場(chǎng)主體的非法活動(dòng)，還包括合法市場(chǎng)主體的非法活動(dòng)2,行政機(jī)關(guān)舊條例規(guī)定它是工商行政管理部門新條例規(guī)定，不僅有工商行政管理部門，還有文化行政管理部門，同時(shí)賦予公安機(jī)關(guān)職權(quán)。查處取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)辦法第四條第二款規(guī)定：公安、國(guó)土資源、建設(shè)、文化、衛(wèi)生、質(zhì)檢、環(huán)保、新聞出版、藥品監(jiān)督管理、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等許可審批部門（以下簡(jiǎn)稱許可審批部門）也應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)賦予的職責(zé)，查處前款第（一）、（五）項(xiàng)所列行為?！钡?，對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為，不得處以兩次以上罰款的行政處罰。第十四條第二款規(guī)定：法律、法規(guī)對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)處罰另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！备鶕?jù)上述規(guī)定，立法者賦予文化行政部門禁止的權(quán)力。

13、與此同時(shí)，為了加強(qiáng)對(duì)娛樂(lè)場(chǎng)所未經(jīng)許可經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的禁止，立法者還賦予公安機(jī)關(guān)在調(diào)查治安和刑事案件時(shí)禁止的權(quán)力，但卻剝奪了其他行政審批部門調(diào)查和處理這些案件的權(quán)力。3,法律責(zé)任對(duì)于擅自從事娛樂(lè)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，舊的條例不僅賦予了機(jī)關(guān)取締”的權(quán)力，而且明確了財(cái)產(chǎn)刑。新的條例刪除了對(duì)財(cái)產(chǎn)的處罰，只保留了禁止”的權(quán)力此次修訂的原因主要是因?yàn)椴樘師o(wú)照經(jīng)營(yíng)辦法第九條、第十四條、第十五條和第十六條已經(jīng)涵蓋了對(duì)娛樂(lè)場(chǎng)所未經(jīng)許可經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的查處，包括具體的行政強(qiáng)制措施以及行政處罰的種類和程度。顯然，舊條例的規(guī)定是重復(fù)的，與辦法不一致。如果保留新的條例，行政法規(guī)的適用仍將長(zhǎng)期存在，這不符合立法原則。4,禁止手段舊條例稱之

14、為禁止"，新條例稱之為依法禁止“。依法”一詞的增加相當(dāng)有趣。根據(jù)上述對(duì)禁止”一詞法律內(nèi)涵的解釋，不難理解這一變化。由于禁令”的模糊性和不確定性，需要明確相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定或明確的立法和行政解釋，才能在執(zhí)法實(shí)踐中適用。由此可見(jiàn)，舊條例明文禁止的手段是第三十一條規(guī)定的財(cái)產(chǎn)刑。但是，新條例自始至終沒(méi)有發(fā)現(xiàn)任何與禁令相關(guān)的行政強(qiáng)制措施和行政處罰方法。顯然，考慮到其他相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，所以增加了依法”一詞，即根據(jù)其他法律法規(guī)的規(guī)定，這里主要使用查處取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)辦法和其他相關(guān)市場(chǎng)主體的登記規(guī)定中規(guī)定的行政強(qiáng)制措施和行政處罰方式。國(guó)務(wù)院法制辦公室2069月27日致文化部的國(guó)發(fā)米函2006377號(hào)

15、”函文化部辦公廳:你部關(guān)于要求解釋娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例有關(guān)問(wèn)題的函（市政府辦公室2006429號(hào)）收悉。經(jīng)研究，現(xiàn)就娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例具體應(yīng)用問(wèn)題答復(fù)如下：根據(jù)無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法（以下簡(jiǎn)稱辦法）第十七條的規(guī)定，文化主管部門作為許可審批部門，按照第十四條的規(guī)定進(jìn)行處罰。根據(jù)娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例第四十條的規(guī)定，查處未經(jīng)批準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)娛樂(lè)場(chǎng)所時(shí)，適用辦法第十五條、第十六條的規(guī)定足以證明這一點(diǎn)根據(jù)以上分析，新條例的制定與其他相關(guān)法律法規(guī)不存在沖突和矛盾。因此，在適用法律和法規(guī)時(shí)沒(méi)有選擇。對(duì)擅自從事娛樂(lè)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，根據(jù)新條例第四十條、查處取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)辦法等相關(guān)市場(chǎng)主體登記管理規(guī)定，合理確定取締權(quán)限和采取的行政強(qiáng)制措施

16、及處罰方式。文化部門禁止擅自從事娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，應(yīng)按照娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例第四十條的規(guī)定，同時(shí)按照辦法第十四條、第十五條、第十六條的規(guī)定實(shí)施行政處罰，無(wú)用懷疑但是，在娛樂(lè)場(chǎng)所禁止未經(jīng)許可的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)，工商部門除按照無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法第十四條的規(guī)定給予行政處罰外，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定依照行政法規(guī)的適用原則，適用其他有關(guān)市場(chǎng)主體登記的法律法規(guī)實(shí)施行政處罰。但是，與無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法相比，規(guī)范市場(chǎng)主體登記的法律法規(guī)相對(duì)較輕。”因此，在實(shí)際應(yīng)用時(shí)，應(yīng)區(qū)分以下幾種情況：1、無(wú)照經(jīng)營(yíng)、無(wú)照經(jīng)營(yíng)、無(wú)照經(jīng)營(yíng)，因?yàn)樗鼈儾痪邆湎嚓P(guān)市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)條件，不完全具備市場(chǎng)主體的登記條件，具有很大的社會(huì)危害性。關(guān)于文化部門的處罰，按照處罰過(guò)重的原則，工商部門應(yīng)遵守娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例第四十條的規(guī)定。同時(shí)，根據(jù)無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法第十四條、第十五條、第十六條的規(guī)定給予行政處罰，