土地管理法講義

1、中華人民共和國土地管理法講義秦皇島海立律師事務(wù)所律師 黃海疆要點：一、土地管理法立法背景及宗旨二、土地管理法的調(diào)整范圍三、土地管理法的若干基本問題（一）土地權(quán)屬制度（二）土地用途管制制度（三）耕地保護制度（四）建設(shè)用地的管理四、土地管理的監(jiān)督檢查與法律責任-一、土地管理法立法背景及宗旨（一）立法背景中華人民共和國土地管理法（以下簡稱土地管理法）于1986年6月25日由第六屆全國人大常委會第十六次會議審議通過， 1987年1月1日起正式施行。土地管理法施行過程中，1988年曾作過一次修改。1988年4月，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過了憲法修正案，根據(jù)我國改革開放和經(jīng)濟發(fā)展的實際，對我國的

2、土地制度作了重大修改，確立了土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓的制度。為了使土地管理法的有關(guān)內(nèi)容與憲法修正案相一致，1988年12月29日，第七屆全國人大常委會第五次會議審議通過了關(guān)于修改土地管理法的決定,對土地管理法進行了修正，主要確立了國有土地有償使用，土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓制度。1998年8月29日，在總結(jié)土地管理法實施十幾年經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)社會發(fā)展、經(jīng)濟改革的需要，前后經(jīng)過三次審議，第九屆全國人大常委會第四次會議審議通過了土地管理法修訂案，對土地管理法進行了全面的重大修訂，并于1999年1月1日起正式施行。修訂后的土地管理法確立了土地用途管制制度，突出了耕地保護，強化了土地利用的宏觀控制，完善了

3、調(diào)整土地關(guān)系的一系列行為規(guī)則，將土地管理法律制度大大地向前推進了一步。2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議對土地管理法進行了第二次修正，主要區(qū)別了征用與征收，強調(diào)國家為了公正利益需要，對國有土地可實行征用，對農(nóng)民集體所有的土地可以實行征收，并給予補償。這也就是現(xiàn)行的土地管理法。（二）土地管理法的立法宗旨土地管理法的立法目的主要有五個方面的內(nèi)容：一是維護土地的社會主義公有制。我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。土地公有制是我國土地制度的基礎(chǔ)和核心，是社會主義制度的基本特征。在實行市場經(jīng)濟的條件下，土地公有制和土地市場化并容，以土地所有權(quán)和使

4、用權(quán)分離實現(xiàn)土地的商品性。二是保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地。土地作為寶貴的自然資源，是人類生存和生活的基本生活資料。隨著我國人口的增長和經(jīng)濟的發(fā)展，土地數(shù)量的有限性和土地需求的無限增長性之間的矛盾日益突出。因此，有效地保護土地資源，合理利用土地是制定本法的一項重要任務(wù)。三是切實保護耕地。耕地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料。我國是一個人口眾多的農(nóng)業(yè)大國，但是人均耕地數(shù)量少，耕地的后備資源不足，為了穩(wěn)固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，必須切實保護耕地，這是由我國的基本國情所決定的。四是促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。當前，走可持續(xù)發(fā)展的道路已經(jīng)成為世界各國的共同選擇。土地作為一種自然資源，它的存在是非人力所能創(chuàng)造的，土地本身的不

5、可移動性、地域性、整體性、有限性是固有的，人類對它的依賴和永續(xù)利用程度的增加也是不可逆轉(zhuǎn)的。因此，通過立法強化土地管理，保證對土地的永續(xù)利用，以促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展也是制定本法的一項重要任務(wù)。五是根據(jù)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的治國方略，使土地管理規(guī)范化、制度化，納入法制軌道，依法得到加強。二、土地管理法的調(diào)整范圍在土地管理法的修訂過程中，對土地管理法的調(diào)整范圍曾進行過反復(fù)的研究討論，主要有兩種意見。一種意見是，應(yīng)當將土地管理法的調(diào)整范圍加以擴大，將現(xiàn)在由森林法調(diào)整的森林、林地，草原法調(diào)整的草原，漁業(yè)法調(diào)整的用于養(yǎng)殖業(yè)的水面、灘涂，都確定為按照土地管理法統(tǒng)一發(fā)證、統(tǒng)一管理；另一種意見認

6、為，對土地實行統(tǒng)一管理的原則是對的，但需要考慮現(xiàn)狀，也需要考慮改變現(xiàn)行管理體制的相關(guān)條件。對于這兩種意見，經(jīng)過分析比較認為，土地管理法調(diào)整范圍要確認統(tǒng)一管理的原則，但適用這個原則要和現(xiàn)實情況結(jié)合起來，既使土地管理趨向集中統(tǒng)一，又使土地管理體制現(xiàn)實有效。因此，在土地管理法中規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)由縣級以上人民政府依照其有關(guān)規(guī)定，登記造冊，核發(fā)證書，予以確認；而確認林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照森林法、草原法、漁業(yè)法的有關(guān)規(guī)定辦理。這樣的安排，從中國的現(xiàn)實情況看是適宜的，表明土地的管理應(yīng)當集中統(tǒng)一，但又并不是就能立刻全做到；一部分土地按照它的使用狀況，由法律作

7、出規(guī)定由特定的部門進行管理，這也是可以的，我國多年來就是這樣做，并且證明是比較有效的。土地管理法正是反映了現(xiàn)實存在的這種格局，與其他有關(guān)的法律也是相銜接的，并不沖突，也不重疊，在實際操作中會有一些交叉的地方，但可以通過協(xié)調(diào)來解決問題，法律規(guī)范之間沒有矛盾。三、土地管理法的若干基本問題土地管理法是一部內(nèi)容豐富，涉及問題較為廣泛的重要法律，因此，對其中的若干基本問題應(yīng)當有所了解，以便于理解有關(guān)的章節(jié)或條文。（一）土地權(quán)屬制度土地管理法對土地上的財產(chǎn)權(quán)利，權(quán)利的歸屬，國家對這種財產(chǎn)權(quán)利的管理等，都作出了相關(guān)的規(guī)定，并且其中有些規(guī)定在法律上具有突破意義。1、土地所有權(quán)土地所有權(quán)是由土地所有制決定的，我

8、國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制，從而在土地所有權(quán)方面，確立了國有土地和農(nóng)民集體所有的土地這兩種所有權(quán)。土地所有權(quán)的一個特點是具有排他性，也就是同一塊土地上只能有一個所有權(quán)存在，而不能同時存在兩個以上的所有權(quán)。因此，土地管理法首先規(guī)定城市市區(qū)的土地屬于國家所有；同時規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。這樣的規(guī)定，可以涵蓋所有的城鄉(xiāng)土地，在一塊土地上只能有一種土地所有權(quán)，排除了確認土地所有權(quán)時可能出現(xiàn)遺漏、重疊或交叉。關(guān)于城市市區(qū)這個概念，不能用行政區(qū)劃來代替，尤其是在一些城市中將郊區(qū)

9、縣改稱為區(qū)，就難以將這個新改名的縣的農(nóng)民集體所有的土地都改為國有土地。在土地管理法中，對土地所有權(quán)作出規(guī)定時，還有兩項規(guī)定是重要的，一項是明確由國務(wù)院代表國家行使國家所有土地的所有權(quán)；另一項是明確了農(nóng)民集體所有的土地由誰來行使其所有權(quán)的問題。土地管理法規(guī)定，依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。屬于村內(nèi)的農(nóng)民集體分別所有的（實際上是以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)延續(xù)存在的）由村內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理，還有一層就是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的，則由這一級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。這兩項規(guī)定的積極作用在于可以有效地維護土地所有者的合法權(quán)益，并且這樣規(guī)定是可以操作的，符合實際情況

10、。2、土地使用權(quán)土地使用權(quán)是指土地使用者在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對所使用的土地有占有、使用和收益的權(quán)利。這種權(quán)利的產(chǎn)生是以土地具有使用價值為基礎(chǔ)，同時又具有某些商品屬性。在土地管理法中，對土地使用權(quán)作出了多項規(guī)定，主要的有：一是，明確規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。這樣就使土地使用權(quán)從土地所有權(quán)中相對分離出來，是一項獨立的權(quán)利，當然，從其根源上說，土地使用權(quán)仍然是土地所有權(quán)的內(nèi)容之一。二是，明確規(guī)定國家依法實行國有土地有償使用制度。國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。這些法律規(guī)定表明，土地使用權(quán)可以有償取得，單位和個人都可以取得土地使用權(quán)，土地使用權(quán)的取得必須具有合法性，非法使

11、用土地不能形成土地使用權(quán)。三是，明確規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認建設(shè)用地使用權(quán)；單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認使用權(quán)。四是，明確規(guī)定依法登記的土地所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。這項法律規(guī)定表明，依法取得的土地使用權(quán)是一項可以獨立存在的權(quán)利，它可以與所有權(quán)一樣受到法律的保護，至于保護的內(nèi)容則根據(jù)依法取得權(quán)利的內(nèi)容決定。3、土地承包經(jīng)營權(quán)土地承包經(jīng)營形式是在我國農(nóng)村改革中創(chuàng)立的，適應(yīng)中國的實際情況。這種承包經(jīng)營關(guān)系反映在法律上，就產(chǎn)生了土地承包經(jīng)營權(quán)這個特定的概念。民法通則規(guī)定，公民

12、、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護；承包雙方的權(quán)利和義務(wù)依照法律由承包合同規(guī)定。土地管理法中對土地承包經(jīng)營按三種情況作出規(guī)定，即：一是，農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營。這種情況的土地承包經(jīng)營，法定期限為三十年，在這個期限內(nèi)要對承包的土地進行適當調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)主管部門批準。二是，國有土地可以由單位或者個人承包經(jīng)營。三是，農(nóng)民集體所有的土地可以由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營。對于這種情況的承包經(jīng)營，必須經(jīng)村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民

13、代表的同意，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準。（二）土地用途管制制度這是在土地管理法中確立的土地管理的基本制度，它的核心是由國家根據(jù)社會的需要，控制和引導(dǎo)土地的使用方向，嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，特別重視耕地保護，合理配置土地資源，促進提高土地利用效率。在土地管理法中，將土地分為三類，即農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。土地管理法確立了土地用途管制制度，同時又對這項制度的實施作出了多項法律規(guī)定，主要集中在土地利用總體規(guī)劃等方面。1、土地利用總體規(guī)劃的體系與編制。在土地管理法中，實行土地用途管制是以土地利用總體規(guī)劃為根據(jù)的，所以土地利用總體規(guī)劃的體系與編制十分重要，在這部法律中作出的主要規(guī)定有：一是，規(guī)劃的體系

14、。土地管理法要求各級人民政府應(yīng)當組織編制土地利用總體規(guī)劃，這實際上就是按行政管理的體制來編制規(guī)劃，規(guī)劃的區(qū)域由行政區(qū)劃決定；按我國當前的體制計算，就要編制全國、省、市、縣、鄉(xiāng)五級的土地利用總體規(guī)劃。在不同級別之間，土地管理法又明確規(guī)定，下級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制，這樣上一級規(guī)劃對下一級規(guī)劃進行控制，下一級規(guī)劃體現(xiàn)上一級規(guī)劃的要求，各級之間可以做到協(xié)調(diào)、銜接。在通常情況下，土地利用總體規(guī)劃的期限為十五年。我國第一次土地利用總體規(guī)劃的期限為19852000年，目前正在開展的第二次土地利用總體規(guī)劃期限為19952010年。二是，編制規(guī)劃的依據(jù)。編制土地利用總體規(guī)劃的主要任

15、務(wù)是，認真體現(xiàn)有關(guān)土地的基本國策，協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟和社會需要等方面的用地矛盾，合理配置土地資源，對土地開發(fā)利用進行總體上的布局，相應(yīng)地確定具體地塊。土地管理法規(guī)定，應(yīng)當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求，編制土地利用總體規(guī)劃。這是確定了編制土地規(guī)劃的法定的依據(jù)，明確了在編制土地規(guī)劃時與其他重要方面的基本關(guān)系，避免主觀隨意性。三是，編制規(guī)劃的原則。嚴格保護基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地，統(tǒng)籌安排各類用地，保障土地的可持續(xù)利用，占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡等。四是，規(guī)劃的可操作性。主要是對縣級規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃作出了特定的要求，規(guī)定縣級土地利

16、用總體規(guī)劃應(yīng)當劃分土地利用區(qū)，明確土地用途。縣級規(guī)劃是基層規(guī)劃，確定縣內(nèi)不同地區(qū)的土地利用方向，運用土地利用分區(qū)的辦法控制各類用地的布局和土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，不但要求劃分土地利用區(qū)，而且規(guī)定要根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告。這是一項很重要的規(guī)定，它使土地利用總體規(guī)劃具有確定性、可操作性，能落到實處，便于社會公眾監(jiān)督，防止利用規(guī)劃的不確定性而徇私舞弊；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中土地用途落實到地塊，還使上級規(guī)劃的數(shù)量控制、土地使用方向的控制，能夠有效地實現(xiàn)，真正發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的實際控制作用。實行地塊控制，這是土地管理法新增的內(nèi)容。五是，規(guī)劃的審批。在土地管理法中作了嚴密的

17、規(guī)定，總的精神是審批權(quán)集中于國務(wù)院和省級人民政府，同時又作出了可以操作的安排。具體的內(nèi)容為：省一級的、省會城市的、人口一百萬以上城市的和國務(wù)院指定城市的土地利用總體規(guī)劃由國務(wù)院批準。除上述四種情況外，其他的土地利用總體規(guī)劃由省級人民政府審批。法律又專門規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃由省級人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準，這樣使數(shù)量很大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的審批以授權(quán)的辦法適當分散，但審批權(quán)還是集中的，只是便于實施并有利于保證審批質(zhì)量。2、土地利用年度計劃。土地利用年度計劃是獨立編制的分階段實施土地利用總體規(guī)劃的一種安排。土地管理法對它的有關(guān)事項作出了規(guī)定，主要為：（1）土地利用年度計劃，根據(jù)國民經(jīng)濟

18、和社會發(fā)展計劃、國家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及建設(shè)用地和土地利用的實際狀況編制；（2）編制審批程序與土地利用總體規(guī)劃的相同，這樣規(guī)定就是要使兩者緊密銜接，土地利用年度計劃緊扣總體規(guī)劃；（3）土地利用年度計劃是有權(quán)威的，一經(jīng)審批下達就必須嚴格執(zhí)行，作為具體建設(shè)項目用地審批的依據(jù)；（4）省級人民政府要向同級人大報告土地利用年度計劃的執(zhí)行情況，接受同級人大的監(jiān)督，這項報告是由法律具體確定的，其具體內(nèi)容應(yīng)當與土地利用年度計劃相對應(yīng)。3、土地利用總體規(guī)劃的修改。有關(guān)修改的基本原則為：經(jīng)批準的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準機關(guān)批準；未經(jīng)批準，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途。對于一些原來由國

19、務(wù)院或者由省級人民政府批準的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，仍需根據(jù)原批準機關(guān)所出具的文件才能修改。（三）耕地保護制度耕地保護是土地管理法的突出內(nèi)容，也是這部法律的核心所在，確立了一系列的對耕地實行嚴格保護的法律規(guī)范，其中主要的有：1、國家保護耕地，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。這和在這部法律的總則中所確立的切實保護耕地是基本國策，對耕地實行特殊保護的規(guī)定是完全一致的，將保護耕地提高到了中華民族生存和整個社會穩(wěn)定的高度來對待。2、國家實行占用耕地補償制度。一是占用耕地的要“占多少，墾多少”，沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，就應(yīng)當繳納耕地開墾費；二是以省為單位，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕

20、地總量不減少。對于這種占用耕地必須補償，保持平衡的制度，有的人有不同的認識，擔心它難以實現(xiàn)，經(jīng)過有關(guān)部門的細致測算，認為它是可行的，除了新墾一部分土地外，更重要的是在現(xiàn)有的土地中，尚有較大的潛力可挖。對此，還要考慮到當前不合理占用耕地、浪費耕地問題較為嚴重的情況下，必須以強有力的法律措施保護耕地，實行占補平衡，將占用耕地的補償制度確立為法定的制度，成為土地管理法有特點的重要內(nèi)容之一。3、國家實行基本農(nóng)田保護制度。基本農(nóng)田是為了保證主要農(nóng)產(chǎn)品基本需求而劃定并嚴加保護的耕作區(qū)域，土地管理法對基本農(nóng)田的劃定范圍作了具體規(guī)定，可以使應(yīng)該保護的農(nóng)田劃入進來，防止該劃入的不劃入，不該劃入的而形式上劃入充當

21、其數(shù)。為了能準確地劃定基本農(nóng)田保護區(qū)，土地管理法還規(guī)定，基本農(nóng)田保護區(qū)以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位進行劃區(qū)定界，由縣級人民政府土地部門會同農(nóng)業(yè)部門組織實施。同時。為了從數(shù)量上有必要的控制和基本的保證，還規(guī)定以省為單位劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當占區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上，也就是不能少于百分之八十。4保護耕地的必要措施。或者說是為了嚴格地保護耕地，土地管理法有針對性地作出了若干特別規(guī)定，包括：應(yīng)當采取措施，改良土壤，提高土地肥力；節(jié)約使用土地，能利用荒地、劣地的，不得占用耕地、好地；禁止破壞耕地，防止土地荒漠化、水土流失、鹽漬化、污染土地等；禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地，對已閑置、荒蕪的耕地的采取嚴厲的措施；鼓

22、勵合理地開發(fā)未利用土地；鼓勵土地整理，改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地；對因挖損、塌陷、壓占等使土地遭到破壞的，應(yīng)當進行復(fù)墾，優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。這些規(guī)定是將實踐中證明了的有效措施上升為法律，以更有力地保護耕地，對一些破壞、浪費土地的行為列為法律禁止的事項，加大了保護耕地的力度。（四）建設(shè)用地的管理對于建設(shè)用地，就是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。這樣的界定有利于考慮建設(shè)所需要的土地，也有利于控制建設(shè)用地，加強管理，因此在土地管理法中確立了下列幾方面的規(guī)范：1、建設(shè)用地的取得。主要區(qū)分三種情況，第一種是任何單位和個人進行

23、建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，這樣可以有計劃供應(yīng)建設(shè)用地，同時可以控制集體所有的土地自行流入市場；第二種情況為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用本集體農(nóng)民所有的土地興辦企業(yè)、安排村民的宅基地，則可經(jīng)依法批準后直接使用，不需要將集體所有的土地由國家征收后再用；第三種情況為，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地，如果是經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地，也不要求由國家征改后再用。2、農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。這是土地管理中一個極為重要的環(huán)節(jié)，土地管理法對此作出規(guī)定，集中了審批的權(quán)力，有了明確而嚴格的界限。一是，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須經(jīng)過依法審批，否則就是非法占用土地。這種農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是國家控制土

24、地利用的結(jié)構(gòu)，保護農(nóng)用地的必要手段，應(yīng)當相對集中地來使用，以求達到控制的目的。二是，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批權(quán)集中于國務(wù)院和省級人民政府，但省級人民政府可以依法作一定的授權(quán)，這種授權(quán)是與土地利用總體規(guī)劃的授權(quán)審批相聯(lián)系的。三是，農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用要以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，也就是在土地利用總體規(guī)劃中，將會有一些農(nóng)用地被列入建設(shè)用地的范圍內(nèi)，這些農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用手續(xù)并不是一次統(tǒng)一辦理，而是根據(jù)實際需要在土地利用年度計劃中分批分次的安排，并由原批準土地利用總體規(guī)劃的機關(guān)批準，這樣，在規(guī)劃中劃定的用途與農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用是一致的，并且由同一個層次的審批機關(guān)批準，工作上也可以銜接。四是，在已批準的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項

25、目用地可以由市、縣人民政府批準，這實際上是對已辦理過轉(zhuǎn)用手續(xù)的建設(shè)用地按項目進行具體分配，實行分級管理，審查各個項目的用地是否合理、合法。五是，除了國務(wù)院批準的和已由土地利用總體規(guī)劃劃定的建設(shè)用地外，其他的各種農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的事項，也就是建設(shè)項目占用土地，涉及到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，審批權(quán)集中到省、自治區(qū)、直轄市人民政府。這樣，可以防止一些機關(guān)、單位濫用權(quán)力，涉足農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用，造成土地管理中的混亂，當然，也是保護農(nóng)用地的一項有力舉措。3、土地征收。土地管理法的總則中規(guī)定，國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收。征收土地是國家行為，是在社會主義公有制的基礎(chǔ)上土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，

26、并不是土地的買賣，征收土地的對象只限于是集體所有的土地，已經(jīng)屬于國家所有的土地則不存在征收問題。土地管理法對征收土地作出了一系列的規(guī)定，主要內(nèi)容為：（1）征收土地的審批權(quán)。在土地管理法中，這項權(quán)力集中于國務(wù)院和省級人民政府，改變了土地征用權(quán)分散行使的現(xiàn)象，也注意糾正分散行使引致的弊端。（2）征收農(nóng)用地的，必須先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，如果中央和省兩級已依法批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，則可同時辦理征地審批手續(xù)，這里表明，轉(zhuǎn)用是征收的前提條件，如果農(nóng)用地不被轉(zhuǎn)用，則國家無須征收農(nóng)民集體的土地。（3）國家征收土地由縣級以上地方人民政府組織實施。國家征收土地是以國家的力量來實現(xiàn)土地所有權(quán)的依法轉(zhuǎn)移，因此只有法定的

27、政府機關(guān)才能行使這項權(quán)力，非法定的機關(guān)和單位是無權(quán)這樣做，比如縣級以土地方人民政府之外的政府機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位，都不是征收土地的法定的組織實施者。否則，就是違法的，就會擾亂了國家征收土地的秩序。（4）征收土地給予經(jīng)濟補償。土地管理法明確規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。這項規(guī)定和有關(guān)征收土地補償標準的規(guī)定表明，這種補償是由國家確定了標準的一種經(jīng)濟補償，并不是國家向農(nóng)民買地的“市場價格”，價格是商品交換的產(chǎn)物，而在土地管理法中還沒有將征收土地視同為商品交換，即土地買賣。土地管理法中的征收補償標準比原有的規(guī)定有了提高，內(nèi)容也較為完善，并且規(guī)定了國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平，在特殊

28、情況下，可以提高征地補償標準，這樣，更為靈活一些，也有利于從實際出發(fā)考慮征地的經(jīng)濟補償，當然，這是法律的授權(quán)，與前面所定標準并不矛盾。（5）征地程序和農(nóng)民利益保護。首先，規(guī)定有關(guān)的地方政府應(yīng)當公告征地補償安置方案，聽取被征地的集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，防止土地被征收而種地的農(nóng)民還不知道的不正常現(xiàn)象；第二，規(guī)定征收土地的補償費用收支狀況要公布，接受監(jiān)督，這是關(guān)系到農(nóng)民切身利益的大事，法律作了規(guī)定，直接保護了農(nóng)民利益；第三，禁止侵占、挪用被征收土地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用，這是一項有針對性的制止侵犯農(nóng)民利益的規(guī)定；第四，政府應(yīng)當支持被征地的集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營，并不是征了地給了補

29、償費之后就可以撒手不管了，而是從法律上就有責任支持被征收了土地的農(nóng)民。4、建設(shè)用地的取得方式和使用。土地管理法從中國國情出發(fā)，體現(xiàn)用途管制制度的基本要求，加強對建設(shè)用地的管理，確立了一系列有關(guān)的法律規(guī)范，目的就是在這個領(lǐng)域中建立嚴格的法律秩序，必須有規(guī)范地取得建設(shè)用地并規(guī)范地使用。主要要點為：需要使用國有建設(shè)用地的，應(yīng)當依法申請并經(jīng)縣級以上人民政府批準；建設(shè)單位使用國有土地，取得的方式主要為有償使用，但在特定的情況下可以用劃撥方式，其必要條件是在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，為了公共利益的需要；國有建設(shè)用地必須按已約定的或規(guī)定的用途使用，不得擅自改變；臨時使用土地應(yīng)當嚴格控制，一般不超過二年；在出現(xiàn)法定的

30、情形時，可以收回國有土地使用權(quán)。5、鄉(xiāng)村建設(shè)用地。鄉(xiāng)村建設(shè)用地應(yīng)當符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，由農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的必須經(jīng)過依法審批，決不能認為是集體的土地就可以隨意使用，放松管理。舉辦企業(yè)、興建公共設(shè)施、興辦公益事業(yè)使用土地，都要依法申請并經(jīng)過批準，并且專門規(guī)定，涉及占用農(nóng)用地的，要依法辦理轉(zhuǎn)用的審批手續(xù)。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，這是一項重要的規(guī)則，適用于所有的農(nóng)村，只有這樣才能保護農(nóng)民的合法利益，防止濫用權(quán)勢搶占土地；至于占地標準，以省為單位規(guī)定；所指的村民，只應(yīng)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，并不是原來所指的含混的“農(nóng)村居民”；農(nóng)村村民出賣、出租住房后，就不應(yīng)再享有被分配宅

31、基地的權(quán)利，因為這種權(quán)利僅能享有一次。6、集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的特別規(guī)定這是指土地管理法第六十三條所作的規(guī)定，即農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。所以這樣規(guī)定，一是考慮已經(jīng)存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量地合法地使用土地的情況；二是考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合乎情理的發(fā)展變化的需要。當然，從法律上是支持了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但是也要防止利用這項特別規(guī)定進行集體土地使用權(quán)的不正常轉(zhuǎn)移。四、土地管理的監(jiān)督檢查與法律責任在土地管理法中設(shè)監(jiān)督檢查一章與法律責任一章，目的就在于加強執(zhí)法，保證法律的實施，強化對土

32、地違法行為的制裁力度，違法者必須受到懲罰。（一）常見土地違法的種類及形式第一類，非法轉(zhuǎn)讓土地行為1、擅自轉(zhuǎn)讓，出租、抵押劃撥土地使用權(quán)或以轉(zhuǎn)讓出租地上建筑物為名轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)。2、擅自以劃撥土地使用權(quán)作價入股或聯(lián)營聯(lián)建合作經(jīng)營等。3、不符合出讓土地的轉(zhuǎn)讓條件，擅自轉(zhuǎn)讓原出讓土地使用權(quán)的。4、買賣集體土地的。5、擅自將集體土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或以作價入股的形式用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的。第二類，非法占地行為非法占地行為是指未經(jīng)批準或采取騙取手段騙取批準而非法占用土地從事建設(shè)用地行為。1、未經(jīng)批準擅自占地；2、超過批準面積多占的土地；3、批準占用該地，而行為人占用彼地。第三類，破壞耕地行為破

33、壞耕地行為是指違反法律規(guī)定因建房、建窯、建墳、挖土、挖沙、采礦、采石、堆放固體廢棄物質(zhì)等破壞耕地種植條件的行為。第四類，不履行土地復(fù)墾義務(wù)行為土地管理法第四十二條“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞的，用地單位和個人應(yīng)當按國家有關(guān)規(guī)定負責復(fù)墾，沒有復(fù)墾條件或復(fù)墾達不到要求的，應(yīng)當繳納土地復(fù)墾費”。第五類，拒不交出土地使用權(quán)行為指經(jīng)依法收回國有土地使用權(quán)，當事人拒不交出或臨時使用土地期滿而當事人拒不歸還的行為。第六類，非法批地行為非法批地行為指無權(quán)批準征收、征用、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的、超越批準權(quán)限非法批準占地的、違反土地利用總體規(guī)劃確定的用途批地或者違反法定程序批地的行為。第七

34、類，擅自改變國有土地用途的行為擅自改變國有土地用途的行為指不按批準的用途使用國有土地，或確需改變用途而未報經(jīng)原批準機關(guān)批準而擅自改變用途的行為。第八類，不依法辦理土地變更登記的行為依照法律規(guī)定，土地所有權(quán)、使用權(quán)或土地使用用途發(fā)生變更的，都要辦理土地變更登記。第九類，閑置荒蕪?fù)恋匦袨橐荒陜?nèi)不用，又可以用來耕種的，讓原單位耕種，一年以上未動工興建的，繳納閑置費，連續(xù)二年未使用的，由縣級以上人民政府報原批準機關(guān)批準，無償收回用地單位的土地使用權(quán)，該幅地原屬于農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織恢復(fù)耕種。（二）土地違法行為的法律責任土地管理法規(guī)定對土地違法行為進行處罰，強化了保護耕地的法律措施

35、，保障調(diào)整土地關(guān)系的各項法律規(guī)定得以貫徹實施。在法律責任中，對買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，都規(guī)定給予嚴厲的處罰；對破壞耕地、違法侵占耕地的行為，都要追究法律責任，包括追究刑事責任；對未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的行為，決不姑息遷就，而是嚴厲加以懲處，不讓非法占地者逃避法律責任；對無權(quán)批地、越權(quán)批地、不按規(guī)劃批地、違反法定程序批地的，批準文件無效，追究直接責任人的法律責任；對違法侵害農(nóng)民利益的行為、損害國家利益的行為，都要受到制裁；對土地管理部門工作人員的違法行為也規(guī)定了法律責任。一般土地違法行為應(yīng)承擔的行政責任：1、非法

36、轉(zhuǎn)讓國有土地，據(jù)土地管理法第七十三條和房地產(chǎn)管理法、城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例有關(guān)規(guī)定：責令繳納土地出讓金，沒收違法所得，并處違法所得50%以下罰款?；蛳奁诓鸪诜欠ㄞD(zhuǎn)讓土地上新建的建筑物和其它設(shè)施，并恢復(fù)農(nóng)用地的原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收非法轉(zhuǎn)讓土地上新建的建筑物和其它設(shè)施，沒收違法所得，并處違法所得50%以下罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。2、非法轉(zhuǎn)讓集體土地，依據(jù)土地管理法第八十一條，責令限期改正、沒收違法所得，并處違法所得5%以上50%以下罰款。3、農(nóng)村村民非法占地建住宅的，依據(jù)土地管理法第七十七條，責令退還非法占用的土地，限期拆除新建的房屋。4、依據(jù)土地管理法

37、第七十六條，除農(nóng)村村民非法占地建住宅以外的其它非法占地的，責令退還非法占用的土地；對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其它設(shè)施，恢復(fù)土地原狀；對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占地上新建的建筑物和其它設(shè)施；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。5、依據(jù)土地管理法第七十四條規(guī)定，限期改正或治理；可以并處耕地開墾費2倍以下罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。6、對不履行土地復(fù)墾義務(wù)行為的處罰，一是限期改正；二是可以并處罰款，罰款標準是土地復(fù)墾費2倍以下；三是責令繳納土地復(fù)墾費。7、拒不交出土地使用權(quán)行為，依據(jù)土地管理法第八十條，責令退還土地，并處罰款。

38、8、非法批地行為，依據(jù)土地管理法第七十八條，批準文件無效，收回土地，對拒不交還的，按非法占地論處。9、擅自改變國有土地用途行為，依據(jù)土地管理法第八十條，責令交還土地，并處以罰款。10、閑置荒蕪?fù)恋匦袨?，依?jù)土地管理法第三十七條和河北省土地管理條例辦法第六十四條之規(guī)定：占用耕地的按每平方米五元至十元的標準征收閑置費的。在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)，超過一年未動工的，征收相當于土地使用權(quán)出讓金百分之五以上百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工的，可以無償收回土地使用權(quán)。典型案例土地承包期內(nèi)承包人轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的是否有權(quán)獲得相應(yīng)土地征收的補償【案情介紹】1996年1月

39、5日，原告陳某代表全家四口人，以被告甲村一組村民（戶別為農(nóng)業(yè)戶口）的身份，與甲村一組簽訂農(nóng)業(yè)承包合同，承包了該組村民所有的旱地1.16畝、水田0.38畝，共計1.54畝。1998年12月31日，A市B區(qū)人民政府給陳某發(fā)放證號NO066277的土地承包經(jīng)營權(quán)證，確認了陳某一家與甲村一組之間的農(nóng)業(yè)承包合同關(guān)系。2002年1月21日，陳某一家遷往B區(qū)D鎮(zhèn)乙村居住，戶別也轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶。2002年7月23日，包括陳某一家原來承包的1.16畝土地在內(nèi)的甲村69.8畝旱地被征收。2002年7月24日，陳某將全家戶口從D鎮(zhèn)乙村遷回甲村，戶口類型仍為非農(nóng)業(yè)戶。2002年9月1日，征收方支付了土地補償款、安置費

40、及青苗補償費。在土地征收前，被告曾以新鄉(xiāng)村征地表決書一份，逐戶征求在征地范圍內(nèi)有承包地的村民對征地的意見，原告陳某在表決書上簽字同意征收。甲村村委會和甲村一組按比例將補償款以每畝1.5萬元分發(fā)給被征收土地的各戶村民，但未分給陳某一家，因此引起糾紛。2003年3月11日，陳某向法院提起訴訟，請求判決被告甲村一組、甲村村委會給付相應(yīng)的補償款?！痉ㄔ号袥Q】A市B區(qū)人民法院于2003年6月25日判決駁回了原告陳某的訴訟請求。一審法院判決的依據(jù)：中華人民共和國民法通則（以下稱民法通則）第71條規(guī)定：“財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”第74條第2款規(guī)定：“集體所有的

41、土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有?！痹骊惸骋患以瓉黼m是被告甲村一組的村民，但因其一家已于2002年1月21日遷往D鎮(zhèn)乙村居住，戶別也轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶。故已喪失了作為農(nóng)業(yè)人員承包土地的權(quán)利。甲村一組依法收回陳某一家的承包土地是合理的。陳某一家承包該地享有的權(quán)利及應(yīng)盡義務(wù)隨之消滅。此后，該承包土地于2002年7月23日被征收。陳某一家雖于2002年7月24日遷回甲村，但仍保留了非農(nóng)業(yè)戶性質(zhì)。故陳某請求甲村一組及被告甲村村委會給其支付征地補償安置款，理由不能成立，對

42、其請求不予支持。一審宣判后，原告陳某不服，向福建省A市中級人民法院提出上訴。A市中級人民法院于2003年12月11日作出判決：一、撤銷一審民事判決；二、被上訴人甲村一組、甲村村委會應(yīng)于本判決生效之日起10日內(nèi)，支付上訴人陳某土地補償款17400元。二審法院判決依據(jù)：民法通則第4條規(guī)定：“民事活動應(yīng)當遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用的原則?！蓖恋毓芾矸ǖ?4條第1款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營期限為三十年。發(fā)包方和承包方應(yīng)當訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。承包經(jīng)營土地的農(nóng)民有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護。”第2款規(guī)定：“在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進行適當調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準。農(nóng)村土