應(yīng)急管理概論應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制

1、應(yīng)急管理概論（三）應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制發(fā)布時(shí)間:2011-12-28 作者:張文佳 文章來源：省環(huán)境監(jiān)察總隊(duì) 投稿：張文佳 瀏覽次數(shù)：58 第三章 應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制 第一節(jié) 應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制的概念 應(yīng)急管理體系比一般組織結(jié)構(gòu)要復(fù)雜，要確保應(yīng)急體系良性運(yùn)轉(zhuǎn)，必須有良好的運(yùn)行機(jī)制作為支撐，才能使體系各要素、各子系統(tǒng)發(fā)揮應(yīng)有的功能。一、應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制的內(nèi)涵運(yùn)行機(jī)制是指在人類社會(huì)有規(guī)律的運(yùn)動(dòng)中，影響這種運(yùn)動(dòng)的各因素的結(jié)構(gòu)、功能及其相互關(guān)系，以及這些因素產(chǎn)生影響、發(fā)揮功能的作用過程和作用原理及其運(yùn)行方式，是引導(dǎo)和制約決策并與人、財(cái)、物相關(guān)的各項(xiàng)活動(dòng)的基本準(zhǔn)則及相應(yīng)制度，是決定行為的內(nèi)外因素及

2、相互關(guān)系的總稱。應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制是指為確保應(yīng)急體系內(nèi)各要素以及要素之間高效運(yùn)轉(zhuǎn)，通過組織整合、資源整合、信息整合、路徑整合而形成的統(tǒng)一應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的路徑、程序以及各種準(zhǔn)則的總稱，是在應(yīng)急大系統(tǒng)的整體運(yùn)行中，由其內(nèi)部各種相關(guān)要素構(gòu)成并使應(yīng)急各要素具有自我調(diào)節(jié)、控制、發(fā)展和完善能力的功能系統(tǒng)。它作為一個(gè)動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)，其構(gòu)成要素不僅包括應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和應(yīng)急組織，也包括使這些機(jī)構(gòu)、組織得以建立、運(yùn)轉(zhuǎn)和行使職能的各種法律、政策、思想體系、行為準(zhǔn)則、工作措施和物質(zhì)手段等。既包括系統(tǒng)內(nèi)各組合要素以動(dòng)態(tài)鏈的形式運(yùn)行，又包括確保這些動(dòng)態(tài)鏈正常運(yùn)行和動(dòng)態(tài)鏈催生下的一些制度設(shè)計(jì)。要保證應(yīng)急管理目標(biāo)和任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，必須建立

3、一套協(xié)調(diào)、靈活、高效、可控的應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制。應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制建立要充分考慮各個(gè)子系統(tǒng)的運(yùn)行特點(diǎn)與作用，重點(diǎn)放在建立和完善突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備與預(yù)防、監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息報(bào)告、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置和信息發(fā)布以及善后處置機(jī)制。評(píng)價(jià)應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制是否科學(xué)，要看政府組織或者公共管理部門能否運(yùn)用各種科學(xué)管理的手段、制度和載體，將各類應(yīng)急主體的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性調(diào)動(dòng)到最高，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力發(fā)揮到最大，災(zāi)難損失減少到最低。二、應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制建立的原則從突發(fā)事件分類看，每類應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制都涉及許多工作，這些工作相互銜接，互為影響。必須采用最新的科學(xué)成果，利用科學(xué)思維和方法，對(duì)應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，其體系構(gòu)架必須反映應(yīng)對(duì)主體的

4、工作思路、方法以及保障制度，以便減少內(nèi)耗，反應(yīng)迅速，達(dá)到預(yù)期目的。應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制建立應(yīng)遵循以下原則。（一）科學(xué)性原則?？茖W(xué)性原則是指應(yīng)急各要素、運(yùn)行內(nèi)容以及程序都要符合科學(xué)規(guī)律要求，不得有隨意性。包括應(yīng)急機(jī)制本身的設(shè)計(jì)以及機(jī)制內(nèi)在要素的設(shè)計(jì)與完善，特別是風(fēng)險(xiǎn)隱患治理、預(yù)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)利與義務(wù)、應(yīng)急資源征用等，具有時(shí)間和效率的要求，更有數(shù)量和質(zhì)量的要求，必須講究科學(xué)性，要運(yùn)用專家和技術(shù)力量，匯聚最新科技成果，利用科學(xué)思維和方法對(duì)待，切忌完全靠經(jīng)驗(yàn)辦事和盲目蠻干。（二）系統(tǒng)性原則。應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制既要考慮一般要素設(shè)計(jì)制度和工作規(guī)律，又要考慮各個(gè)運(yùn)行機(jī)制相互協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，使運(yùn)行機(jī)制成為一個(gè)良性運(yùn)行系

5、統(tǒng)，包括各應(yīng)急運(yùn)行要素、各子系統(tǒng)自身完善，以及要素、各個(gè)子系統(tǒng)相互之間協(xié)同聯(lián)動(dòng)。如各部門與地方職責(zé)，各種資源配置以及獲取途徑，應(yīng)急各個(gè)階段任務(wù)的銜接等，應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制作為一個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行評(píng)估時(shí)，要以系統(tǒng)價(jià)值和功能最大化為目標(biāo)，各要素、各子系統(tǒng)利益服從系統(tǒng)整體利益，保障其具有適用性和可操作性。如各要素及要素之間協(xié)同配合，各部門職責(zé)，各種資源數(shù)量、種類以及獲取途徑，都必須事前明確，并加強(qiáng)演練，確保急時(shí)可用，急時(shí)管用。（三）動(dòng)態(tài)高效原則。突發(fā)事件具有不確定性、突發(fā)性和巨大危害性，如果不及時(shí)預(yù)防、控制和化解，不僅危害增加，損失加大，而且有的還會(huì)派生出其他事件，出現(xiàn)事件升級(jí)，后果不堪設(shè)想。因此，應(yīng)急系統(tǒng)各要素

6、實(shí)行動(dòng)態(tài)管理顯得特別重要。要隨著應(yīng)急管理各階段任務(wù)要求的變化，不斷更新各要素的制度設(shè)計(jì)，不斷地進(jìn)行資源調(diào)配和調(diào)用，不斷地磨合各子系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。如根據(jù)應(yīng)急預(yù)案開展演練，鍛煉應(yīng)急隊(duì)伍，并根據(jù)演練發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)更新和修訂預(yù)案已成為我國各級(jí)政府預(yù)案管理的一種制度。此外，要將時(shí)間作為一項(xiàng)十分重要指標(biāo)對(duì)待，對(duì)應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)的每一項(xiàng)任務(wù)，每一項(xiàng)工作，每一個(gè)環(huán)節(jié)，每一個(gè)過程都要提出時(shí)間要求，達(dá)到高效運(yùn)轉(zhuǎn)目標(biāo)。例如，在常態(tài)時(shí)，加強(qiáng)預(yù)防，盡可能在科學(xué)評(píng)估的限期內(nèi)消除隱患，在非常態(tài)時(shí)，行動(dòng)迅速，短時(shí)間內(nèi)控制事態(tài)，及時(shí)開展搶險(xiǎn)救援，以免耽誤最佳時(shí)機(jī)。 第二節(jié)  應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制的一般內(nèi)容 

7、;突發(fā)事件應(yīng)急管理是一個(gè)過程，各個(gè)環(huán)節(jié)相互銜接，互為影響，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作實(shí)行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則，因此，應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制應(yīng)當(dāng)涵蓋突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)對(duì)環(huán)節(jié)，對(duì)每個(gè)階段實(shí)施有效管理，盡可能防止向下一個(gè)更加嚴(yán)重的階段發(fā)展，減少損失，防止事態(tài)擴(kuò)大，是應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制建立的基本要求，也是評(píng)價(jià)某項(xiàng)應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制是否得當(dāng)?shù)闹匾笜?biāo)，體現(xiàn)政府或者公共部門應(yīng)急管理水平。應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制的一般內(nèi)容如下。一、預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制是指災(zāi)情發(fā)生前，應(yīng)急管理相關(guān)機(jī)構(gòu)為消除或者降低突發(fā)事件發(fā)生可能性及其帶來的危害性所采取的風(fēng)險(xiǎn)管理行為規(guī)程。突發(fā)事件的突發(fā)性和不可

8、預(yù)見性決定了單靠事前預(yù)測(cè)和預(yù)警是很難消除引發(fā)事件誘因、降低或者消除事件帶來的危害性。因此，必須實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)管理，將應(yīng)急管理關(guān)口前移，即政府或者公共組織在制定政策措施、開展項(xiàng)目規(guī)劃、管理資源的時(shí)候，就要建立預(yù)防機(jī)制，通過大量調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估，認(rèn)識(shí)突發(fā)事件發(fā)生規(guī)律，利用行政、法律、工程、技術(shù)等治理手段，從源頭上減少或消除事件發(fā)生誘因，而當(dāng)突發(fā)事件成為不可避免時(shí)，則提前做好應(yīng)急相關(guān)的準(zhǔn)備工作，從而減少事件所帶來的危害性。基于這種認(rèn)識(shí)，預(yù)防與準(zhǔn)備比處置更重要。預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制的一般流程及控制如下。（一）降低脆弱性。脆弱性是社會(huì)承受突發(fā)事件危害的主要標(biāo)志，具有不可控性。分析脆弱性應(yīng)從某一個(gè)地區(qū)政治制度、

9、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化以及應(yīng)急基礎(chǔ)能力著手，從主體層面看，通過政府主導(dǎo)，社會(huì)參與形式，在全社會(huì)開展應(yīng)急文化教育，利用各種媒體和宣傳手段，向公眾宣傳普及應(yīng)急知識(shí)，增強(qiáng)公眾應(yīng)急意識(shí)，普及基本逃生手段和防護(hù)措施，掌握預(yù)防、避險(xiǎn)的基本技能，增強(qiáng)公眾應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的技能，從而增強(qiáng)公眾心理上的承載能力。從客體層面看，重在夯實(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的基礎(chǔ)能力。在農(nóng)村，增強(qiáng)設(shè)施以及建筑物防災(zāi)能力，盡可能地降低災(zāi)害的發(fā)生概率。在城市，合理規(guī)劃城市生命線工程建設(shè)，充分考慮城市安全需求，如避難場所等。另外，對(duì)一些重大危險(xiǎn)源無力改變現(xiàn)狀的，要樹立規(guī)避意識(shí)，躲災(zāi)避災(zāi)，從而降低社會(huì)脆弱性，這一點(diǎn)往往被管理者忽視。（二）開展風(fēng)險(xiǎn)管理。當(dāng)本行政

10、區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)容易引發(fā)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域時(shí)，要立即開展風(fēng)險(xiǎn)管理。1、風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查。對(duì)其可能造成的后果進(jìn)行定性和定量分析，開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，定期進(jìn)行檢查監(jiān)控，并責(zé)令有關(guān)責(zé)任主體采取安全防范措施，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行等級(jí)劃分，以確定管理的重點(diǎn)，建立風(fēng)險(xiǎn)隱患數(shù)據(jù)庫，必要時(shí)向社會(huì)進(jìn)行公布。2、明確標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)是開展監(jiān)督檢查的依據(jù)，是風(fēng)險(xiǎn)管理的前提。要嚴(yán)格行業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，健全安全標(biāo)準(zhǔn)體系等，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化管理。同時(shí)，確立風(fēng)險(xiǎn)治理標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)發(fā)現(xiàn)隱患后的關(guān)鍵環(huán)節(jié)要進(jìn)行監(jiān)控。3、糾正偏差。風(fēng)險(xiǎn)治理對(duì)象在運(yùn)行過程中出現(xiàn)偏差在所難免。通過現(xiàn)場觀察、系統(tǒng)監(jiān)控監(jiān)測(cè)、檢查督促、會(huì)議分析等，發(fā)現(xiàn)危險(xiǎn)源和關(guān)鍵工作環(huán)節(jié)上

11、出現(xiàn)的問題，以及苗頭性信息，繼而采取糾偏措施。在糾偏工作中要注意監(jiān)控信息獲取渠道多樣性，信息獲取及時(shí)性，以及準(zhǔn)確性，并及時(shí)反饋。由于危險(xiǎn)源和危險(xiǎn)區(qū)域有時(shí)是變化的，應(yīng)對(duì)其定期進(jìn)行檢查、監(jiān)控，掌握危險(xiǎn)源和危險(xiǎn)區(qū)域的動(dòng)態(tài)變化情況。從組織層面看，所有單位應(yīng)建立健全安全管理制度，高危行業(yè)企業(yè)應(yīng)開展安全隱患排查，對(duì)重大危險(xiǎn)源應(yīng)當(dāng)?shù)怯浗n，進(jìn)行定期檢測(cè)、評(píng)估，實(shí)時(shí)監(jiān)控，開展治理，培訓(xùn)從業(yè)人員和相關(guān)人員在緊急情況下的應(yīng)急基本技能?，F(xiàn)代高科技監(jiān)測(cè)設(shè)備的運(yùn)用，如重大污染源排污口監(jiān)控監(jiān)測(cè)、城市社會(huì)面視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)等，越來越受到管理者重視，為風(fēng)險(xiǎn)管理提供了技術(shù)支持。對(duì)可能引發(fā)社會(huì)安全事件的矛盾糾紛，各級(jí)政府及其有關(guān)部門

12、以及基層組織，都負(fù)有調(diào)解處理職責(zé)，要深入開展和切實(shí)加強(qiáng)人民調(diào)解工作，層層進(jìn)行責(zé)任分解，落實(shí)任務(wù)，及時(shí)開展監(jiān)督檢查，將矛盾和隱患化解在萌芽狀態(tài)。（三）做好應(yīng)急準(zhǔn)備。當(dāng)某類突發(fā)事件在某個(gè)地區(qū)或者某一領(lǐng)域頻發(fā)，或者依靠預(yù)測(cè)發(fā)現(xiàn)事件危害不可避免時(shí)，管理者應(yīng)做好應(yīng)急準(zhǔn)備工作。1、人力準(zhǔn)備。當(dāng)今世界突發(fā)事件的頻繁發(fā)生，對(duì)各國政府履行公共管理職能提出了新要求。在我國，時(shí)代賦予了應(yīng)急管理新要求，要實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)向主動(dòng)轉(zhuǎn)變，需要多種手段并用，常態(tài)手段和非常態(tài)手段結(jié)合。因此，人力資源儲(chǔ)備必須跟進(jìn)。要造就一批具有戰(zhàn)略眼光，具有科學(xué)決策能力、較強(qiáng)組織協(xié)調(diào)能力、良好溝通能力的領(lǐng)導(dǎo)者，儲(chǔ)備和培育一批執(zhí)行能力很強(qiáng)的應(yīng)急管理工作

13、人員，動(dòng)員一批具有應(yīng)急愿望、良好技能、有基本應(yīng)急物資條件的社會(huì)力量，通過培訓(xùn)，提高應(yīng)急素質(zhì)，迅速聚集資源，有條不紊地開展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置工作。此外，對(duì)公眾開展應(yīng)急科普宣教培訓(xùn)也是人力儲(chǔ)備的一種形式，目的在于增強(qiáng)公眾應(yīng)急意識(shí)和應(yīng)急能力。2、物資準(zhǔn)備?！氨R未動(dòng)，糧草先行。”為預(yù)防與處置工作開展提供必要的物資準(zhǔn)備日顯重要。完善財(cái)政預(yù)備金制度，將預(yù)備金作為解決處置突發(fā)事件的一個(gè)重要資金來源渠道，確保公共財(cái)政公共職能的履行。建立應(yīng)急物資儲(chǔ)備和應(yīng)急物資生產(chǎn)能力保障制度，健全重要應(yīng)急物資的監(jiān)管、生產(chǎn)、儲(chǔ)備、調(diào)撥和緊急配送體系，目的在于突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，能夠在充分物資保障條件下，有效應(yīng)對(duì)各種緊急情況。3、技術(shù)

14、準(zhǔn)備?？萍甲鳛樘幹猛话l(fā)事件的重要保障手段已越來越被重視，先進(jìn)設(shè)備設(shè)施和成熟技術(shù)應(yīng)用往往成為應(yīng)急救援成敗關(guān)鍵，特別是信息和先進(jìn)的應(yīng)急救援技術(shù)在當(dāng)代突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中具有越來越重要的作用。政府要加大應(yīng)急科技投入，加快新技術(shù)、新工藝和新設(shè)備的運(yùn)用，提高防災(zāi)減災(zāi)能力，針對(duì)應(yīng)急管理熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，開展聯(lián)合科研攻關(guān)，不斷增強(qiáng)科技在應(yīng)急管理工作中的支撐作用。4、預(yù)案保障。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力的提高，一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)是看應(yīng)急預(yù)案制定和管理水平，是否有預(yù)案是區(qū)別現(xiàn)代應(yīng)急管理與傳統(tǒng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的重要標(biāo)志。制定預(yù)案的目的是增強(qiáng)應(yīng)急決策科學(xué)性，明確各處置主體責(zé)任，提高處置效率。通過調(diào)查和分析，針對(duì)突發(fā)事件性質(zhì)、特點(diǎn)和可能造成的社會(huì)

15、危害，制定一系列的操作流程，內(nèi)容一般包括5個(gè)方面：組織體系與職責(zé)、預(yù)防與預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制、應(yīng)急保障機(jī)制、恢復(fù)與重建措施。要加強(qiáng)預(yù)案演練與宣傳，增強(qiáng)操作人員應(yīng)急意識(shí)和應(yīng)急技能，通過演練和實(shí)戰(zhàn)檢驗(yàn)預(yù)案成熟度，為下次應(yīng)對(duì)工作做好準(zhǔn)備。二、監(jiān)測(cè)與預(yù)警機(jī)制突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)與預(yù)警機(jī)制，是指應(yīng)急管理主體根據(jù)有關(guān)突發(fā)事件過去和現(xiàn)在的數(shù)據(jù)、情報(bào)和資料，運(yùn)用邏輯推理和科學(xué)預(yù)測(cè)的方法技術(shù)，對(duì)某些突發(fā)事件出現(xiàn)的約束條件、未來發(fā)展趨勢(shì)和演變規(guī)律等作出科學(xué)的估計(jì)與推斷，對(duì)突發(fā)事件發(fā)生的可能性及其危害程度進(jìn)行估量和發(fā)布，隨時(shí)提醒公眾做好準(zhǔn)備，改進(jìn)工作，規(guī)避危險(xiǎn)，減少損失。主要的功能在于突發(fā)事件監(jiān)測(cè)、預(yù)警信息確認(rèn)與發(fā)布等

16、。（一）監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制的運(yùn)行模式構(gòu)建從工作流程上把突發(fā)事件監(jiān)測(cè)預(yù)警分成監(jiān)測(cè)報(bào)告、分析評(píng)估和預(yù)警公告三部分。突發(fā)事件監(jiān)測(cè)預(yù)警主要包括信息的收集、突發(fā)事件隱患的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)以及信息的初級(jí)整理，分析處理信息并形成評(píng)估結(jié)論，審核匯總后及時(shí)發(fā)布。具體操作是：由各個(gè)險(xiǎn)種防治部門設(shè)立的專門監(jiān)測(cè)站、臺(tái)、所完成原始信息收集和初級(jí)處理，隨后迅速向?qū)I(yè)的突發(fā)事件評(píng)估機(jī)構(gòu)傳輸，評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)突發(fā)事件的危害程度和發(fā)生的可能性，作出評(píng)估結(jié)論，以報(bào)告或通報(bào)的形式上報(bào)相關(guān)部門，經(jīng)決策審批后的權(quán)威信息由各個(gè)險(xiǎn)種的防治部門以及政府新聞主管部門進(jìn)行預(yù)警信息發(fā)布。這種流程的構(gòu)建要點(diǎn)在于以下幾個(gè)方面：1、信息收集。信息是影響突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的控制性

17、因素之一，廣泛采集和不斷積累大量的突發(fā)事件原始信息，進(jìn)行加工、傳遞、儲(chǔ)存、利用和反饋，及時(shí)獲取具備決策價(jià)值的信息，從而對(duì)引發(fā)突發(fā)事件因素進(jìn)行防范、控制和疏導(dǎo)，將其控制或消滅在萌芽狀態(tài)。信息收集既要重視對(duì)監(jiān)控對(duì)象信息的直接收集，也要善于通過各種間接方式獲取突發(fā)事件信息，既要來源于主渠道即應(yīng)急管理組織體系建立的上下協(xié)調(diào)、左右銜接的信息系統(tǒng)，又要來源其他非主流渠道包括社會(huì)層面收集的信息，以及各種媒體披露的信息等。只有獲得多元化的信息收集渠道，才能使服務(wù)于應(yīng)急決策信息更真實(shí)更完整，以便使組織作出正確反應(yīng)。2、信息處理專業(yè)化。在多元化信息渠道背景下，要發(fā)現(xiàn)和利用有價(jià)值的信息，就應(yīng)發(fā)揮專家和專業(yè)技術(shù)人員的

18、作用，剝離多余的、虛假的信息，獲取有價(jià)值的信息。在獲取這類信息以后，進(jìn)行整理加工，發(fā)現(xiàn)問題以及問題背后的根本原因。3、預(yù)警發(fā)布。對(duì)如何發(fā)布突發(fā)事件預(yù)警，可以從以下3個(gè)方面理解：（1）發(fā)布預(yù)警的主體。突發(fā)事件預(yù)警級(jí)別發(fā)布的主體毫無疑問是政府或由政府授權(quán)的職能部門。影響超過本行政區(qū)域范圍內(nèi)的，應(yīng)當(dāng)由上級(jí)政府或者政府授權(quán)的部門發(fā)布預(yù)警警報(bào)。（2）發(fā)布預(yù)警的渠道。政府及其應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)根據(jù)突發(fā)事件管理權(quán)限、危害性和緊急程度，及時(shí)向社會(huì)發(fā)布事件預(yù)警信息，發(fā)布可能受到突發(fā)事件危害的警告或者勸告，宣傳應(yīng)急知識(shí)和防止、減輕危害的常識(shí)。（3）預(yù)警發(fā)布后的行動(dòng)。發(fā)布突發(fā)事件預(yù)警以后，宣布進(jìn)入低級(jí)別預(yù)警期，事發(fā)地政府

19、應(yīng)當(dāng)根據(jù)即將發(fā)生的突發(fā)事件的特點(diǎn)和可能造成的危害，采取一系列措施。這些措施總體上旨在強(qiáng)化日常工作，做好預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備工作和其他有關(guān)的基礎(chǔ)工作，是一些強(qiáng)化、預(yù)防和警示性的措施。當(dāng)進(jìn)入高級(jí)別預(yù)警期后，事發(fā)地政府采取措施就更加有力，更具有約束力。采取法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的必要的防范性、保護(hù)性措施，更有利于突發(fā)事件的應(yīng)急救援與處置工作的開展。（4）技術(shù)投入與資源整合。預(yù)測(cè)與預(yù)警機(jī)制良性運(yùn)轉(zhuǎn)在很大程度上受投入機(jī)制和聯(lián)動(dòng)機(jī)制制約。目前，在世界范圍內(nèi)，自然災(zāi)害頻率和災(zāi)害程度加大，急需提高針對(duì)突發(fā)事件的預(yù)測(cè)與預(yù)警技術(shù)，特別是地震、氣象、環(huán)保、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)等專業(yè)預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)技術(shù)。另外，還有一個(gè)機(jī)制聯(lián)動(dòng)問題

20、，災(zāi)害的防御與程度的降低單靠某一個(gè)部門或者某個(gè)地區(qū)已經(jīng)成為過去，需要跨國、跨地區(qū)、跨部門聯(lián)合應(yīng)對(duì)，多邊合作。2004年12月26日，印度尼西亞蘇門答臘島外的8.9級(jí)地震引發(fā)印度洋海嘯，造成30多萬人死亡，成為全世界死亡人數(shù)最多的重大災(zāi)難之一?？偨Y(jié)其教訓(xùn)就是印度洋各島國沒有建立健全海嘯預(yù)警預(yù)測(cè)系統(tǒng)，各國單兵作戰(zhàn)，所獲取的有限預(yù)測(cè)預(yù)警信息又沒有實(shí)現(xiàn)共享。因此，對(duì)以突發(fā)事件各險(xiǎn)種專門防治機(jī)構(gòu)為核心的應(yīng)急管理力量進(jìn)行整合，建立通暢的預(yù)警組織網(wǎng)絡(luò)體系，疏通信息的縱橫傳輸渠道，共享信息資源十分必要，這樣才會(huì)保證信息的科學(xué)處理、快速傳遞與及時(shí)發(fā)布，實(shí)現(xiàn)信息價(jià)值最大化，為應(yīng)急處置贏得先機(jī)。再者就是預(yù)警范圍和內(nèi)

21、容的有效控制。預(yù)警范圍要依據(jù)突發(fā)事件潛在受害者進(jìn)行分類確定，以免造成不必要的恐慌，在內(nèi)容上要充分考慮潛在受害者的教育水平和心理特點(diǎn)，使他們能夠理解和接受管理者發(fā)出的預(yù)警信息，提高他們的迅速反應(yīng)能力，從而采取相應(yīng)行動(dòng)。（二）我國目前預(yù)警機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀我國將可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的預(yù)警級(jí)別，按照突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展勢(shì)態(tài)和可能造成的危害程度分為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)和四級(jí)，分別用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色標(biāo)示，一級(jí)為最高級(jí)別。預(yù)警級(jí)別的劃分標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院或者國務(wù)院確定的部門規(guī)定。近幾年國務(wù)院發(fā)布的各種突發(fā)事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案對(duì)可以預(yù)警的突發(fā)事件預(yù)警級(jí)別規(guī)定了統(tǒng)一的劃分標(biāo)準(zhǔn)，具體到地方政府，

22、還可以制定本地區(qū)本部門應(yīng)急預(yù)案，針對(duì)某一類突發(fā)事件進(jìn)行分級(jí)確定預(yù)警級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)，但是這些預(yù)警級(jí)別和標(biāo)準(zhǔn)要和上級(jí)政府或者部門預(yù)案相銜接，避免造成級(jí)別沖突，應(yīng)急響應(yīng)的啟動(dòng)程序沖突，實(shí)施主體沖突。三、信息報(bào)告機(jī)制信息報(bào)告是指災(zāi)情發(fā)生后，突發(fā)事件管理的相關(guān)主體針對(duì)災(zāi)情信息報(bào)告的職能規(guī)定模式，將突發(fā)事件信息及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地報(bào)送給突發(fā)事件管理決策機(jī)構(gòu)，使突發(fā)事件管理的決策指揮機(jī)構(gòu)能夠獲得信息以及事件發(fā)展變化趨勢(shì)，為科學(xué)、正確的決策指揮提供有效保障。信息報(bào)告是應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制的重要環(huán)節(jié)，渠道的暢通與否、傳遞效率的高低、信息研判與加工直接影響到政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急處置、善后恢復(fù)等各項(xiàng)工作，及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地報(bào)告

23、信息，有利于掌握突發(fā)事件動(dòng)態(tài)發(fā)展趨勢(shì)，采取積極有效措施，最大限度地減少事故和災(zāi)害發(fā)生及造成的損失，保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。（一）信息報(bào)告的一般流程。在我國，按照應(yīng)急管理工作條塊結(jié)合、屬地管理為主的原則，突發(fā)事件發(fā)生地政府是信息報(bào)告的責(zé)任主體，各級(jí)政府負(fù)責(zé)向上一級(jí)政府報(bào)告突發(fā)事件信息。具體到運(yùn)行機(jī)構(gòu)上，則主要由各級(jí)政府應(yīng)急管理辦公室和各級(jí)突發(fā)事件專業(yè)險(xiǎn)種防治部門承擔(dān)，各級(jí)應(yīng)急管理辦公室是突發(fā)事件和災(zāi)情信息的綜合處理機(jī)構(gòu)，并承擔(dān)向突發(fā)事件應(yīng)急委員會(huì)或者專業(yè)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)報(bào)送信息，輔助決策指揮的職能。信息報(bào)告制度又可分為縱向分級(jí)報(bào)告制度與橫向信息通報(bào)制度。1、縱向分級(jí)報(bào)告制度。是指在縱向上，按照分級(jí)

24、報(bào)告的原則，災(zāi)情信息收集與一線減災(zāi)單位在獲得災(zāi)情信息后，在向該險(xiǎn)種上一級(jí)專業(yè)防治部門報(bào)告的同時(shí)，向本級(jí)政府應(yīng)急管理辦公室報(bào)告，各級(jí)應(yīng)急管理辦公室主要負(fù)責(zé)災(zāi)情信息的匯總、分析和處理工作，在達(dá)到一定級(jí)別的突發(fā)事件程度時(shí)，由本級(jí)應(yīng)急管理辦公室向上級(jí)應(yīng)急管理辦公室報(bào)告，必要時(shí)，報(bào)國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室。同時(shí)，建立各類突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)成員單位與應(yīng)急管理辦公室之間信息傳遞制度。由各級(jí)應(yīng)急管理辦公室與各級(jí)專業(yè)險(xiǎn)種防治部門形成的“雙線同報(bào)、交互通報(bào)”的信息報(bào)告模式，能夠在第一時(shí)間獲得災(zāi)情信息，從而保證對(duì)災(zāi)情信息的及時(shí)處理，有效保障對(duì)突發(fā)事件處置的決策指揮；同時(shí)，各級(jí)政府應(yīng)急管理辦公室可以對(duì)各類災(zāi)情報(bào)告進(jìn)行指導(dǎo)，

25、形成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的、規(guī)范化的、便于操作的災(zāi)情報(bào)告制度，能夠有效提高應(yīng)急管理的效率。2、橫向信息通報(bào)制度。是指在橫向上，掌握突發(fā)事件信息的機(jī)構(gòu)還需向其他的關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息通報(bào)。當(dāng)災(zāi)情可能對(duì)事發(fā)地產(chǎn)生較為嚴(yán)重影響的時(shí)候，掌握災(zāi)情信息的機(jī)構(gòu)除了要向本級(jí)政府和上一級(jí)主管部門報(bào)告外，還要及時(shí)通報(bào)給事發(fā)地政府或其他管理機(jī)構(gòu)，以便盡快作出反應(yīng)。（二）信息報(bào)告的規(guī)范化管理。應(yīng)急管理的信息報(bào)告有著嚴(yán)格的要求、明確的規(guī)定和規(guī)范的程序。在報(bào)告內(nèi)容與形式上要求及時(shí)、準(zhǔn)確、簡約、規(guī)范。因此，對(duì)災(zāi)情信息的報(bào)告內(nèi)容、報(bào)告形式和格式，以及報(bào)告時(shí)限等方面要作出統(tǒng)一的、明確的規(guī)定，做到災(zāi)情信息內(nèi)容真實(shí)、要素完整、重點(diǎn)突出、表述準(zhǔn)確、

26、文字精練。同時(shí)，要注意做好突發(fā)事件的續(xù)報(bào)，確保信息連續(xù)性、完整性。要建立信息報(bào)告通報(bào)制度和責(zé)任追究制度。對(duì)各地各部門各單位報(bào)告突發(fā)事件的情況，應(yīng)急管理相關(guān)機(jī)構(gòu)要定期或不定期進(jìn)行綜合考核和通報(bào)。結(jié)合實(shí)際，依據(jù)應(yīng)急預(yù)案，研究制定報(bào)告突發(fā)事件信息的工作程序，把責(zé)任落實(shí)到崗位、落實(shí)到人。加強(qiáng)對(duì)基層信息報(bào)告工作的指導(dǎo)，認(rèn)真落實(shí)信息報(bào)告工作制度，查找薄弱環(huán)節(jié)，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，研究提出改進(jìn)措施。四、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制（一）應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的含義。應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制是指社會(huì)組織或公眾就發(fā)生的突發(fā)事件向突發(fā)事件管理系統(tǒng)報(bào)警，應(yīng)急管理系統(tǒng)針對(duì)社會(huì)組織或公眾的報(bào)警作出反應(yīng)的有關(guān)主體功能的規(guī)定及其運(yùn)行模式。其目的是確保社會(huì)公眾能夠?qū)⑷?/p>

27、何地方發(fā)生的突發(fā)事件有關(guān)信息及時(shí)地報(bào)送到應(yīng)急管理系統(tǒng)，同時(shí)應(yīng)急管理系統(tǒng)能夠針對(duì)突發(fā)事件災(zāi)情的實(shí)際情況作出快速、準(zhǔn)確的反應(yīng)。（二）應(yīng)急響應(yīng)模式。針對(duì)目前報(bào)警號(hào)碼多且分散并存的現(xiàn)狀，建立合理的響應(yīng)機(jī)制應(yīng)該以消除眾多應(yīng)急報(bào)警中心之間的界限、整合各方面的力量為指導(dǎo)原則，成立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心或者110接警中心，建立統(tǒng)一接警、分類分級(jí)調(diào)度、統(tǒng)一監(jiān)督管理的接警與調(diào)度分離的模式。這種接報(bào)警應(yīng)急響應(yīng)模式具有以下3個(gè)方面的特點(diǎn)：1、統(tǒng)一報(bào)警號(hào)碼。目前，我國有包括110、119、120、122等多個(gè)不同類型的報(bào)警電話，既不利于公眾掌握，也不利于各警種快速協(xié)調(diào)處置。目前國際上通常采用統(tǒng)一的報(bào)警號(hào)碼，如美國是911、中國臺(tái)

28、灣地區(qū)是119等。在政府或者政府委托的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心設(shè)立接警中心，統(tǒng)一接受各類突發(fā)事件的報(bào)警，再分流到相應(yīng)的職能部門處理。這樣做，一方面方便了公眾報(bào)警，只需記住一個(gè)號(hào)碼就可以達(dá)到報(bào)警的目的，為實(shí)施救援節(jié)約了寶貴的時(shí)間；另一方面有利于不同職能部門之間的信息互通，使突發(fā)事件處置能得到最優(yōu)化配置；同時(shí)，一個(gè)號(hào)碼也使得責(zé)任主體更加明確，避免了一些不必要的法律糾紛。目前，全國許多地方正在抓緊實(shí)現(xiàn)110、119、120、122“四臺(tái)合一”，實(shí)現(xiàn)資源整合，統(tǒng)一受理以社會(huì)安全事件和事故災(zāi)難類突發(fā)事件為主體的災(zāi)情報(bào)警。2、分類分級(jí)調(diào)度。分類調(diào)度是指各災(zāi)種防治部門都有自己的應(yīng)急指揮中心，負(fù)責(zé)所屬災(zāi)種的警情應(yīng)急調(diào)度；

29、分級(jí)調(diào)度是指應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心負(fù)有綜合調(diào)度職能，是一級(jí)調(diào)度中心，各專業(yè)指揮中心是二級(jí)調(diào)度中心，各專業(yè)指揮中心可視情況再延伸出多級(jí)調(diào)度部門。按照警情性質(zhì)、類別、緊急程度確定的不同種類、不同等級(jí)突發(fā)事件災(zāi)情，由相應(yīng)專業(yè)、相應(yīng)等級(jí)的指揮調(diào)度部門負(fù)責(zé)應(yīng)急救援力量的調(diào)度。3、跟進(jìn)協(xié)調(diào)與實(shí)施監(jiān)督。建立統(tǒng)一的接警中心的目的在于協(xié)調(diào)與調(diào)度，對(duì)各責(zé)任部門進(jìn)行監(jiān)督管理，通過賦予接警中心一定的職權(quán)，便于在災(zāi)情發(fā)生后實(shí)施有效的協(xié)調(diào)與調(diào)度，同時(shí)對(duì)接警中心和接警服務(wù)以及各二級(jí)調(diào)度中心的警情處理情況進(jìn)行全程的監(jiān)督、跟蹤與控制。五、應(yīng)急處置機(jī)制應(yīng)急處置機(jī)制是指突發(fā)事件發(fā)生后，政府或者公共組織為了盡快控制和減少事件造成危害而采取的應(yīng)

30、急措施，主要包括啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制、組建應(yīng)急工作機(jī)構(gòu)、開展應(yīng)急救援、適時(shí)公布事件進(jìn)展等。突發(fā)事件應(yīng)急處置是應(yīng)急管理工作最重要的職能之一，盡管制定了比較完善的應(yīng)急預(yù)案，建立了比較完整的應(yīng)急管理組織體系，但當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生后，能否快速有效地控制和處理，盡快戰(zhàn)勝突發(fā)事件，把突發(fā)事件造成的損失控制在最小范圍，確保社會(huì)秩序正常運(yùn)行和社會(huì)穩(wěn)定，應(yīng)急處置階段則至關(guān)重要。如果缺少應(yīng)急處置機(jī)制，就必然導(dǎo)致突發(fā)事件失控，甚至擴(kuò)大升級(jí)，釀成更大的災(zāi)難。（一）突發(fā)事件應(yīng)急處置原則1、以人為本。突發(fā)事件一旦發(fā)生，事發(fā)現(xiàn)場指揮者和應(yīng)急救援人員必須把挽救人的生命和保障人的基本生存條件作為突發(fā)事件現(xiàn)場處置的首要任務(wù)。突發(fā)事件盡管可能

31、造成生產(chǎn)生活設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等嚴(yán)重破壞，但這些設(shè)施相當(dāng)一部分是可以恢復(fù)重建的，而人的生命只有一次，逝去就不可復(fù)生。因此，在突發(fā)事件應(yīng)急處置中，必須牢固樹立“先救人后救物”的理念，以確保受害和受災(zāi)人員的生命安全為基本前提，千方百計(jì)、最大限度地保護(hù)和搶救最大多數(shù)人包括應(yīng)急救援人員的生命安全，即使付出再大的成本也在所不惜。當(dāng)然，在保證人員生命安全的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該盡力保障國家和人民群眾的財(cái)產(chǎn)安全。2、快速反應(yīng)。由于突發(fā)事件具有突發(fā)性、不確定性和危害性，盡快調(diào)集應(yīng)急資源，迅速控制事態(tài)發(fā)展尤其顯得重要和緊迫。特別是在第一時(shí)間內(nèi)到達(dá)突發(fā)事件現(xiàn)場，探明危險(xiǎn)源位置，迅速采取現(xiàn)場搶救措施，控制事態(tài)發(fā)展，就能夠挽救更

32、多人的生命，就能夠最大限度地減少突發(fā)事件造成的損失。如果面對(duì)突發(fā)事件反應(yīng)遲鈍，優(yōu)柔寡斷，猶豫不決，勢(shì)必貽誤戰(zhàn)機(jī)，喪失搶救機(jī)遇，失去處置突發(fā)事件的最佳時(shí)機(jī)，有可能造成更大的人員傷亡或財(cái)產(chǎn)損失，甚至可能出現(xiàn)事件升級(jí)擴(kuò)大。3、統(tǒng)一指揮。突發(fā)事件往往超出了某個(gè)部門某個(gè)地區(qū)職責(zé)范圍，處置突發(fā)事件單靠某個(gè)部門、某個(gè)組織的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要在各級(jí)黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮應(yīng)急委員會(huì)的作用，需要許多部門、許多社會(huì)組織甚至周邊地區(qū)政府、武裝力量、國際組織和志愿者參與應(yīng)對(duì)處置工作，相互之間需要互相支持和協(xié)作，形成統(tǒng)一的處置力量，需要借助社會(huì)各種力量的共同參與，整合各種資源，形成處置合力，才能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)效果。4、

33、依法行政和科學(xué)處置。在緊急狀態(tài)下，政府擁有許多特殊的緊急權(quán)力，這是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的需要。但這些權(quán)力必須慎用，切忌誤用、濫用，尤其是涉及公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的緊急措施時(shí)，更需依法行使。中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法已對(duì)緊急狀態(tài)確認(rèn)、緊急措施采取和公民權(quán)利義務(wù)、緊急狀態(tài)期間法律責(zé)任及政府授權(quán)等方面作出了明確規(guī)定，將突發(fā)事件應(yīng)急處置納入法治軌道，目的在于提高突發(fā)事件應(yīng)急處置質(zhì)量。處置中更需注意借助高科技成果，遵循客觀科學(xué)規(guī)律，發(fā)揮專家和專業(yè)技術(shù)人員的決策支持作用，切忌盲目決策。（二）突發(fā)事件應(yīng)急處置主體突發(fā)事件發(fā)生后，事件發(fā)生單位、社區(qū)、村（居）民委員會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處必須快速作出反應(yīng)，指派本單

34、位救援隊(duì)伍或者本轄區(qū)有關(guān)力量進(jìn)行先期處置，迅速救人，控制危險(xiǎn)源和現(xiàn)場，疏散現(xiàn)場人員，并組織群眾自救互救，立即向當(dāng)?shù)鼗蛘呱弦患?jí)人民政府或者應(yīng)急機(jī)構(gòu)、專項(xiàng)應(yīng)急機(jī)構(gòu)及其有關(guān)部門報(bào)告并隨時(shí)報(bào)告事態(tài)發(fā)展情況?？h以上人民政府或者其應(yīng)急機(jī)構(gòu)、專項(xiàng)應(yīng)急機(jī)構(gòu)接到突發(fā)事件的報(bào)告后，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和人員必須立即趕赴現(xiàn)場，并根據(jù)現(xiàn)場緊急救援工作需要，設(shè)立現(xiàn)場指揮部，統(tǒng)一指揮現(xiàn)場應(yīng)急救援工作?，F(xiàn)場指揮部由事發(fā)地人民政府、主管和責(zé)任單位、有關(guān)應(yīng)急救援部門的負(fù)責(zé)人組成，由當(dāng)?shù)厝嗣裾?fù)責(zé)人任指揮長，搶險(xiǎn)工作現(xiàn)場指揮由責(zé)任單位、公安、消防等主管和負(fù)責(zé)人擔(dān)任，特大、重大突發(fā)事件的現(xiàn)場指揮長分別由國務(wù)院、省特大、重大突發(fā)事件應(yīng)急指揮部

35、指定。（三）應(yīng)急處置主要程序1、接報(bào)研判。應(yīng)急管理或者職能部門接到事件報(bào)警后，要詳細(xì)記錄，包括報(bào)告單位或個(gè)人、時(shí)間、地點(diǎn)、事件類別和規(guī)模、危害程度、可能演變的方向等，值守人員要對(duì)以上信息進(jìn)行分析研判，及時(shí)報(bào)告領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)機(jī)關(guān)，決策者要有敏感意識(shí)和審時(shí)度勢(shì)能力，及時(shí)決斷。特別是在敏感人群、敏感地帶、敏感時(shí)間發(fā)生的事件以及發(fā)生初期情況不明的事件，要給予高度關(guān)注，認(rèn)真研判，界定級(jí)別就高不就低，不能麻痹大意。2、啟動(dòng)預(yù)案。應(yīng)急決策作為非程序性決策，要求處置者在有限的時(shí)間、人力、物力、技術(shù)約束條件下，迅速對(duì)事件類別級(jí)別、嚴(yán)重性緊迫性和變化趨勢(shì)作出快速?zèng)Q策，成立或啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)構(gòu)，向有關(guān)對(duì)象發(fā)出預(yù)警，在確定事件

36、級(jí)別以后，啟動(dòng)相應(yīng)預(yù)案，必要時(shí)向社會(huì)預(yù)警，調(diào)動(dòng)應(yīng)急資源及時(shí)開展處置，各種力量立即投入應(yīng)急狀態(tài)。如果事件級(jí)別升級(jí)，事發(fā)地人民政府應(yīng)該及時(shí)向上級(jí)人民政府報(bào)告。3、救援處置。事發(fā)地人民政府在迅速上報(bào)信息同時(shí)，要迅速趕到現(xiàn)場實(shí)施救援，先期處置，防止事態(tài)擴(kuò)大，要迅速控制危險(xiǎn)源，封鎖現(xiàn)場，實(shí)行交通管制。應(yīng)急處置措施是事發(fā)地政府的一種行政權(quán)力，帶有強(qiáng)制性和規(guī)范性，既要保證在事件發(fā)生以后快速高效處置，減少損失和危害，又要不因?yàn)E用權(quán)力損害公民權(quán)利和利益，具體措施的使用一般主要有以下3點(diǎn)。（1）救人措施。現(xiàn)場指揮部成立后，要組織各種力量開展處置，組織營救和救治受害人員，疏散、撤離并妥善安置受到威脅的人員，應(yīng)急救援

37、要保障營救工作人員生命安全，確保不發(fā)生新的傷亡事故?，F(xiàn)場指揮部要科學(xué)制定救援或者處置方案，實(shí)行誰拍板誰負(fù)責(zé)，各級(jí)各部門必須服從現(xiàn)場指揮部統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一調(diào)度，專家要參與現(xiàn)場指揮部工作，提出決策建議。（2）控制措施。事件發(fā)生后，指揮部要迅速查出并控制危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域，劃定警戒線，確定處置重點(diǎn)，控制事態(tài)蔓延，消除發(fā)生次生災(zāi)害的隱患，為事件處置創(chuàng)造有利的外部環(huán)境。社會(huì)安全事件發(fā)生以后，還要維持正常社會(huì)秩序，保持大局的穩(wěn)定。（3）保護(hù)措施。事件發(fā)生后，要對(duì)重要應(yīng)急物資、重點(diǎn)單位、重要部位進(jìn)行保護(hù)，合理分配應(yīng)急資源，防止人為破壞和不可抗力影響。在應(yīng)急處置中需要迅速調(diào)用各種應(yīng)急物資，各部門要通力合作，各司其

38、職。要注重發(fā)揮解放軍、公安干警、武警等力量的突擊隊(duì)作用，發(fā)揮綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍和專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍骨干作用，組織搶修交通、供水、供電、通信等公共設(shè)施，提供避難場所、醫(yī)療衛(wèi)生保障等措施。同時(shí)還要注意穩(wěn)定社會(huì)秩序，依法嚴(yán)懲壟斷資源、哄抬物價(jià)、欺行霸市等各類干擾應(yīng)急處置工作的行為。應(yīng)急處置結(jié)束以后，針對(duì)不同類型事件，有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)危險(xiǎn)源監(jiān)測(cè)，防止衍生災(zāi)害發(fā)生。如國土部門要對(duì)災(zāi)后地質(zhì)隱患點(diǎn)進(jìn)行登記排除，水利部門要對(duì)災(zāi)后病險(xiǎn)水庫進(jìn)行隱患工程治理，環(huán)保部門要對(duì)空氣和水質(zhì)進(jìn)行污染檢測(cè)，衛(wèi)生防疫部門要防止疫情災(zāi)后爆發(fā)流行，公安機(jī)關(guān)要及時(shí)解除警戒等。六、善后恢復(fù)重建與調(diào)查評(píng)估機(jī)制突發(fā)事件的善后恢復(fù)和重建與調(diào)查評(píng)估是指

39、突發(fā)事件被控制后，政府及其部門以及社會(huì)力量致力于恢復(fù)工作，盡力將社會(huì)財(cái)產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)秩序和社會(huì)心理恢復(fù)到正常狀態(tài)的過程。突發(fā)事件善后恢復(fù)和重建是整個(gè)應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制中的重要環(huán)節(jié)，這里包括以下3個(gè)方面的含義：解決和控制與突發(fā)事件問題相關(guān)的、可能導(dǎo)致再度發(fā)生突發(fā)事件的各種問題，鞏固處置成果。對(duì)突發(fā)事件造成的破壞進(jìn)行社會(huì)的、物質(zhì)的、心理的和組織的等各方面的重建和恢復(fù)。通過對(duì)突發(fā)事件發(fā)生原因、處理過程進(jìn)行細(xì)致分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出改進(jìn)意見，不斷提高應(yīng)急管理水平。同時(shí)，對(duì)涉及責(zé)任事故的責(zé)任人給予相應(yīng)處理。（一）善后恢復(fù)和重建根據(jù)各國實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，突發(fā)事件恢復(fù)領(lǐng)域重點(diǎn)放在自然災(zāi)害和事故災(zāi)難類。在采取必要

40、的應(yīng)急措施后，突發(fā)事件的威脅已經(jīng)在社會(huì)可控范圍內(nèi)，社會(huì)秩序已趨于基本穩(wěn)定后，應(yīng)急指揮部則要對(duì)應(yīng)急措施作出調(diào)整，停止執(zhí)行或減低執(zhí)行強(qiáng)度，以結(jié)束應(yīng)急狀態(tài)，籌備進(jìn)行事后恢復(fù)重建相關(guān)事宜。同時(shí)，還得注意防止次生、衍生事故發(fā)生，不能對(duì)事后工作掉以輕心。其中物質(zhì)方面的恢復(fù)與重建工作主要是人們生活和生產(chǎn)等方面各種設(shè)施的恢復(fù)和重建；社會(huì)方面的恢復(fù)與重建工作主要是法律和社會(huì)秩序的恢復(fù)和重建，恢復(fù)正常的法律秩序，恢復(fù)正常的生活、生產(chǎn)以及工作秩序；精神方面的恢復(fù)主要是對(duì)社會(huì)公眾特別是突發(fā)事件當(dāng)事人與受災(zāi)者提供精神和心理救助。1、善后恢復(fù)和重建工作流程。（1）成立恢復(fù)小組。這個(gè)小組不同于應(yīng)急小組，其任務(wù)就是使社會(huì)從破

41、壞性環(huán)境中恢復(fù)過來并尋求進(jìn)一步發(fā)展，恢復(fù)小組成員多來自政府及其資金、項(xiàng)目、技術(shù)管理部門，還要有評(píng)估專家、利益相關(guān)者參加，并明確各自職責(zé)。（2）確定恢復(fù)目標(biāo)。收集儲(chǔ)備事件發(fā)生的危害程度、災(zāi)后資源需求等資料，進(jìn)行評(píng)估和規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上確定恢復(fù)目標(biāo)，目標(biāo)的確定既要考慮恢復(fù)災(zāi)前水平，又要考慮抓住機(jī)遇，為災(zāi)后發(fā)展提供后勁的措施，乃至實(shí)現(xiàn)組織管理結(jié)構(gòu)重組。（3）制定恢復(fù)計(jì)劃或規(guī)劃?；謴?fù)目標(biāo)和對(duì)象確定后，就要安排恢復(fù)秩序、分配恢復(fù)所必需的資源，制定補(bǔ)償政策和激勵(lì)機(jī)制，建立恢復(fù)工作中團(tuán)隊(duì)、個(gè)人及其相互聯(lián)動(dòng)的機(jī)制。（4）實(shí)施。在突發(fā)事件事后恢復(fù)和重建工作中，地方政府必須承擔(dān)主要責(zé)任。上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)受影響地

42、區(qū)遭受的損失和實(shí)際情況，提供資金、物資支持和技術(shù)指導(dǎo)，組織其他地區(qū)提供資金、物資和人力支援，國務(wù)院和省級(jí)政府制定扶持有關(guān)行業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，受影響地區(qū)的人民政府應(yīng)組織實(shí)施善后工作計(jì)劃，依據(jù)計(jì)劃或規(guī)劃，有步驟分階段恢復(fù)災(zāi)后生產(chǎn)生活秩序，恢復(fù)社會(huì)政局穩(wěn)定。2、善后恢復(fù)應(yīng)注意的兩個(gè)問題。（1）社會(huì)心理救助機(jī)制。美國“9·11”襲擊事件發(fā)生后不久所做的抽樣調(diào)查顯示，紐約市附近居民所遭受的心理壓力，比其他地區(qū)的美國人都要大，美國政府對(duì)此事件可能引起的心理問題采取了一定的預(yù)防措施，“9·11”事件的現(xiàn)場開設(shè)了此事件的心理咨詢，紐約州緊急事件處理辦公室以及紐約精神衛(wèi)生中心開始處理災(zāi)后的心

43、理救援工作，通過電臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、熱線電話等手段進(jìn)行了大范圍的精神衛(wèi)生服務(wù)宣傳。青海玉樹地震發(fā)生以后，對(duì)地震災(zāi)區(qū)的群眾開展社會(huì)心理援助顯得特別重要，而且這種援助是一個(gè)漫長的過程，越來越引起我國政府重視。在我國，可以建立一個(gè)由新聞媒體、社會(huì)非政府組織以及政府多方力量組成的社會(huì)心理救助中心，其日常工作在于通過調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、實(shí)驗(yàn)等方法，了解和把握不同群體的心理狀況，注意人們心理狀態(tài)的變化，對(duì)于一些消極心理，要積極疏導(dǎo)，對(duì)具體社會(huì)心理障礙要進(jìn)行深入分析，找出社會(huì)歷史根源，找準(zhǔn)其產(chǎn)生的具體原因，消除突發(fā)事件隱患。突發(fā)事件發(fā)生后，要通過媒體宣傳、電話、面談、走訪等手段合理實(shí)施社會(huì)心理干預(yù)與救助，逐步

44、恢復(fù)受眾信心，走出突發(fā)事件所帶來的陰影。（2）社會(huì)支持系統(tǒng)問題。許多事實(shí)證明，社會(huì)支持系統(tǒng)對(duì)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件確實(shí)能夠起到“減壓”或緩沖調(diào)節(jié)的作用。首先，政府的援助機(jī)制。政府作為首要的組織部門，當(dāng)人們?cè)庥龅街卮笸话l(fā)事件時(shí)，可以動(dòng)員各種力量，給受災(zāi)的公眾強(qiáng)有力的社會(huì)支持，這也是公共財(cái)政支出的必然要求，對(duì)于中國這樣一個(gè)災(zāi)害頻發(fā)的國家，除了加大財(cái)政預(yù)備費(fèi)增長比例和絕對(duì)數(shù)額外，建立健全獨(dú)立運(yùn)行于財(cái)政預(yù)算之外的應(yīng)急基金，滾動(dòng)發(fā)展，專門用于處置突發(fā)事件十分必要。其次，建立健全社會(huì)援助機(jī)制。具體指在突發(fā)事件結(jié)束，特別是自然災(zāi)害或事故災(zāi)難結(jié)束后，政府救助是十分有限的，還得呼吁親朋好友、同事、工作單位、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體

45、、紅十字會(huì)、工會(huì)婦聯(lián)，以及國際社會(huì)等社會(huì)各個(gè)方面給予精神上、感情上和物質(zhì)上的支持與援助，妥善解決因突發(fā)事件引發(fā)的矛盾和糾紛。汶川地震、玉樹地震能迅速得到國內(nèi)外廣泛的救援和救助就充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)。（二）調(diào)查與評(píng)估突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，事故處置主體政府有關(guān)部門應(yīng)該適時(shí)開展事故調(diào)查與評(píng)估，特別是事故災(zāi)難類多為責(zé)任事故，必須開展事故責(zé)任調(diào)查，認(rèn)定責(zé)任，追究當(dāng)事人責(zé)任，作為負(fù)激勵(lì)警示后人。1、事件調(diào)查。事件調(diào)查的主要內(nèi)容是事件的基本情況、應(yīng)急處置措施及效果、分析事件誘發(fā)原因、應(yīng)急處置的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及啟示、事故責(zé)任認(rèn)定及處理意見、改進(jìn)措施等，依據(jù)事件發(fā)生級(jí)別確定事件調(diào)查的牽頭政府或部門，相關(guān)成員單位參與

46、，設(shè)立若干工作組，查閱相關(guān)資料、詢問調(diào)查當(dāng)事人及利益相關(guān)者，固定證據(jù)，必要時(shí)凍結(jié)相關(guān)資產(chǎn)。調(diào)查結(jié)果形成書面報(bào)告，作為責(zé)任追究、工作改進(jìn)的重要依據(jù)，向處置突發(fā)事件的本級(jí)政府和上級(jí)政府匯報(bào)。2、事件評(píng)估。對(duì)事件處置工作進(jìn)行評(píng)估的主要內(nèi)容有：事件發(fā)生后應(yīng)急主體的反應(yīng)速度、應(yīng)急資源配置的合理性、信息溝通的有序性、救援措施實(shí)用性以及事件可避免性。評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用意義在于增強(qiáng)社會(huì)組織和公眾應(yīng)急意識(shí)，提高社會(huì)對(duì)突發(fā)事件的防御能力，改進(jìn)應(yīng)急系統(tǒng)，提高政府對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力。減低災(zāi)害脆弱性，為受影響地區(qū)制定恢復(fù)重建計(jì)劃，盡快為恢復(fù)生產(chǎn)、生活、工作、社會(huì)秩序、社會(huì)心理提供佐證和參考價(jià)值，也可作為應(yīng)急教育培訓(xùn)案例素

47、材。3、區(qū)別與聯(lián)系。調(diào)查與評(píng)估有區(qū)別又有聯(lián)系，兩者不可混淆。區(qū)別在于主體不同，調(diào)查主體是政府及問責(zé)部門或者司法機(jī)關(guān)，評(píng)估主體除了政府及其部門外，也可以是中介機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。內(nèi)容側(cè)重不同，調(diào)查內(nèi)容側(cè)重事故災(zāi)難類的誘發(fā)原因、行政問責(zé)及工作建議，評(píng)估側(cè)重于應(yīng)急體系、應(yīng)急能力的評(píng)價(jià)。但兩者內(nèi)容可以部分重疊，互為借用。七、資源配置與監(jiān)管機(jī)制要確保應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制高效、有序、靈活運(yùn)轉(zhuǎn)，需要一系列管理機(jī)制作為支撐，這些機(jī)制貫穿整個(gè)應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制全過程，它們的運(yùn)行具有自身特點(diǎn)或者要求，相互作用，相互影響。（一）資源配置機(jī)制充分有效利用應(yīng)急資源是保障應(yīng)急體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必要環(huán)節(jié)。應(yīng)急資源管理既要考慮資源數(shù)量、質(zhì)量，還要

48、考慮資源在時(shí)間和空間上的規(guī)劃布局，使資源保持在最佳配置狀態(tài)，做到有備無患。資源管理機(jī)制主要包括人力資源管理機(jī)制、資金資源管理機(jī)制、物資資源管理機(jī)制、信息資源管理機(jī)制、技術(shù)資源管理機(jī)制等。（二）資源監(jiān)管機(jī)制資源監(jiān)管是應(yīng)急管理的重要組成部分，它的特殊性在于貫穿應(yīng)急管理全過程，通過糾正偏差，改進(jìn)制度，排除干擾，促使應(yīng)急管理體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)。通常主要包括以下兩個(gè)內(nèi)容：監(jiān)督機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制。1、監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制是指組織為了達(dá)到所設(shè)定的目的而采取的糾偏行為及過程。建立應(yīng)急監(jiān)督機(jī)制重在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范、應(yīng)急處置（包括事前、事發(fā)、事中、事后）、應(yīng)急程序等方面責(zé)任主體進(jìn)行全程、全方位監(jiān)督，目的在于防患于未然，在突發(fā)事件來

49、臨時(shí)能有效控制事態(tài)，減低或者消除事件帶來的危害，而不是事后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。它包括以下兩個(gè)方面。（1）監(jiān)督內(nèi)容。主要是對(duì)責(zé)任主體不作為或亂作為的事前、事發(fā)、事中和事后監(jiān)督。不作為表現(xiàn)在有關(guān)單位對(duì)事故災(zāi)難類風(fēng)險(xiǎn)隱患管理監(jiān)督失位，對(duì)易引發(fā)社會(huì)安全的矛盾糾紛隱患未能及時(shí)排除，從而引發(fā)事件發(fā)生。在應(yīng)急處置方面，未能在第一時(shí)間開展有效處置，控制事態(tài)，引起事態(tài)升級(jí)，不服從應(yīng)急指揮和協(xié)調(diào)，以及未能及時(shí)開展災(zāi)后恢復(fù)等；亂作為主要表現(xiàn)在預(yù)防階段因行為不當(dāng)加大突發(fā)事件的發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)急處置存在重大失誤，以及將應(yīng)急物資、資金截留挪用等。（2）監(jiān)督主體和形式。各級(jí)司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)、黨的紀(jì)檢部門、新聞媒體、人民

50、群眾都可以成為監(jiān)督主體。監(jiān)督形式主要有：司法機(jī)關(guān)主要對(duì)違法構(gòu)成犯罪的相關(guān)單位或者個(gè)人依法追究刑事責(zé)任；上級(jí)人大、行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)主要針對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)和個(gè)人不履行職責(zé)，按照相關(guān)法律法規(guī)和程序?qū)ο嚓P(guān)責(zé)任單位和個(gè)人進(jìn)行處分；黨的紀(jì)檢部門對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部、黨員有嚴(yán)重違紀(jì)行為但不構(gòu)成犯罪的作出黨內(nèi)處分；新聞媒體和人民群眾對(duì)政府及相關(guān)部門在應(yīng)急處置中的行為進(jìn)行監(jiān)督。此外，各級(jí)職能部門定期或不定期對(duì)有關(guān)單位、部門和責(zé)任人開展檢查、聽取匯報(bào)，促進(jìn)其改進(jìn)工作，消除隱患也是一種有效監(jiān)督形式。2、獎(jiǎng)懲機(jī)制。獎(jiǎng)懲機(jī)制是指為了完成應(yīng)急管理任務(wù)，對(duì)參與主體設(shè)計(jì)的管理考核、激勵(lì)措施并實(shí)施過程。針對(duì)應(yīng)急管理活動(dòng)而言，獎(jiǎng)懲機(jī)制同

51、樣貫徹應(yīng)急管理工作全過程，激勵(lì)有正激勵(lì)即獎(jiǎng)勵(lì)，也有負(fù)激勵(lì)即懲罰。關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于評(píng)價(jià)體系建設(shè)、激勵(lì)兌現(xiàn)。完善獎(jiǎng)懲機(jī)制有利于調(diào)動(dòng)各方積極性，完成組織目標(biāo)，以利于應(yīng)急管理工作開展。獎(jiǎng)懲機(jī)制的一般工作過程：（1）制度設(shè)計(jì)。建立績效評(píng)價(jià)體系，對(duì)考核對(duì)象應(yīng)急能力進(jìn)行全面的、綜合的反映和考核評(píng)價(jià)，探索出應(yīng)急管理績效提升的有效途徑。包括建立績效考核指標(biāo)如政府綜合實(shí)力、應(yīng)急處置能力、應(yīng)急處置效果等，確定評(píng)價(jià)方法如定性、半定量、定量幾種方法。（2）事中督查。在目標(biāo)實(shí)施過程中，需要對(duì)考核對(duì)象實(shí)施目標(biāo)出現(xiàn)誤差進(jìn)行糾偏，同時(shí)，對(duì)出現(xiàn)的新情況進(jìn)行分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以便下個(gè)目標(biāo)實(shí)施中重新建立考核體系。（3）考核認(rèn)定。對(duì)考核

52、對(duì)象考核周期進(jìn)行全面考核，包括非常態(tài)下政府應(yīng)急管理指標(biāo)、常態(tài)下預(yù)防與準(zhǔn)備指標(biāo)等，在此基礎(chǔ)上形成考核評(píng)價(jià)結(jié)果?？己艘陀^公正，盡可能收集到量化指標(biāo)，去偽存真，以事實(shí)為依據(jù)，以考核評(píng)價(jià)體系為準(zhǔn)繩，保證考核證據(jù)有效性、權(quán)威性。要考慮對(duì)象在實(shí)施目標(biāo)過程中的特殊性，因?yàn)橥话l(fā)事件不可預(yù)計(jì)，評(píng)價(jià)體系也在不斷完善中，對(duì)出現(xiàn)個(gè)別情況要靈活處理，防止考核過于剛性化。（4）兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲。根據(jù)考評(píng)結(jié)果，評(píng)定等級(jí)，對(duì)優(yōu)勝者和特別貢獻(xiàn)者進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)表彰，以此弘揚(yáng)典型。對(duì)嚴(yán)重沒完成任務(wù)的給予通報(bào)批評(píng)，對(duì)有重大失誤的可以實(shí)行一票否決。以上可以采取媒體刊登、會(huì)議總結(jié)、文件下發(fā)等形式。八、新聞發(fā)布機(jī)制新聞發(fā)布是指政府依據(jù)法律法規(guī)要求，在

53、應(yīng)急處置過程中和處置結(jié)束后，就突發(fā)事件基本情況、應(yīng)急措施及現(xiàn)狀等情況，通過主流媒體及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地向社會(huì)公眾進(jìn)行發(fā)布和報(bào)道。事件信息披露（除涉及國家安全、有重大影響公共利益和個(gè)人隱私外）是應(yīng)急工作各主體方信息溝通主要內(nèi)容之一。良性溝通可以增進(jìn)了解，相互支持。只有及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地披露事件信息，才能滿足公眾知情權(quán)，接受社會(huì)監(jiān)督，杜絕謠言產(chǎn)生，避免社會(huì)恐慌，才能使社會(huì)組織、公眾配合政府開展應(yīng)急工作，協(xié)同作戰(zhàn)。國外許多國家對(duì)信息公開早有相關(guān)法律規(guī)定，我國法律法規(guī)也有相應(yīng)的條款。如政府信息公開條例規(guī)定，縣級(jí)以上政府及其部門在各自職權(quán)范圍內(nèi)確定主動(dòng)公開的政府信息具體內(nèi)容，其中涉及突發(fā)事件應(yīng)急管理的兩個(gè)

54、內(nèi)容，即突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對(duì)情況以及環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查情況要向公眾披露。突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)急指揮部應(yīng)當(dāng)確定新聞發(fā)言人，按照有關(guān)規(guī)定和程序，統(tǒng)一、及時(shí)向社會(huì)發(fā)布有關(guān)信息。對(duì)需要?jiǎng)訂T社會(huì)力量參與處置的突發(fā)事件信息以及國家機(jī)關(guān)作出的應(yīng)急工作指示、決定、命令，必須及時(shí)通過媒體公開。在管理與具體責(zé)任主體上，應(yīng)該由相應(yīng)部門和政府新聞主管部門協(xié)同負(fù)責(zé)信息發(fā)布工作。在發(fā)布時(shí)間上可以根據(jù)突發(fā)事件處置具體需要而定。九、合作參與機(jī)制突發(fā)事件處置范圍、危害程度難以確定，帶來處置工作難度，在某些情況下需要外在力量協(xié)同作戰(zhàn)。它包括常態(tài)和非常態(tài)下的協(xié)作。常態(tài)下合作主要是工作交流、信息共享等。突發(fā)事件發(fā)生以后，各方相互