行政管理學專題研究教學大綱

1、第一講 行政管理的研究對象、理論體系和基本任務(wù)1、 行政管理的涵義（1） 行政管理的概念公共行政學也稱行政學、行政管理學，是研究國家行政機關(guān)依法對社會公共事物及自身內(nèi)部事務(wù)進行有效管理的科學。公共行政學的一般涵義可以從以下幾個方面理解：( 1 ）從研究范疇上看，公共行政學是一門研究政府對社會進行有效管理規(guī)律的科學。其包括公共行政制度、行政體制及其運行機制的合法性、合理性、有效性、發(fā)展性的系統(tǒng)的思想、理論、邏輯、知識和方法。( 2 ）從功能上看，公共行政學的作用在于反映國家行政機關(guān)管理國家事務(wù)、社會事務(wù)和自身事務(wù)的活動，并通過對這些活動的本質(zhì)與現(xiàn)象、主體與客體、觀念與技術(shù)、內(nèi)容與形式、制度與過程

2、、歷史與未來的研究，開掘公共行政管理的規(guī)律性，幫助和推動這些活動的科學化、法制化、規(guī)范化、合理化、效率化和時代化的進程。（2） 行政管理研究的興起（3） 現(xiàn)代行政現(xiàn)象與現(xiàn)代行政精神現(xiàn)代行政現(xiàn)象主要表現(xiàn)在三個方面：􀂄1行政職能擴展。在不違反憲法和法律的條件下，國家行政機關(guān)有自由裁量、采取行政行為的自主權(quán)力。上述行政觀念的變化，使政府不僅承擔起了保國衛(wèi)民的責任，而且承擔起了扶助各行各業(yè)均衡發(fā)展，普遍提高各個階層生活水準和道德、文化水準，防止個人私欲損害社會公益以及緩解社會矛盾的責任。政府行政職能的擴展造成了行政國家（Administrative State）的興起，行政國家的興起

3、則造就了一個“大政府”（big government）。􀂄2不良行政現(xiàn)象增加。行政組織規(guī)模龐大，形成了許許多多結(jié)構(gòu)復(fù)雜、分工細致、門類繁多的專業(yè)部門和各種行政委員會，與此同時，政府公務(wù)人員也大量增加；行政決策遲緩，使政府行政管理的效率和有效性受到影響；政府人員專業(yè)化，主要是指政府大量招攬和使用專業(yè)人才的現(xiàn)象；官僚化傾向滋長，導(dǎo)致了“程序化”行政現(xiàn)象出現(xiàn)，不僅使國家行政組織中人際關(guān)系談薄，主動進取精神受到抑制，而且導(dǎo)致政府與公眾關(guān)系惡化。“帕金森定律”和“彼德原理”􀂄3行政管理和行政管理理論現(xiàn)代化。重視社會目的；行政管理手段現(xiàn)代化；行政管理理論現(xiàn)代化?，F(xiàn)代行政

4、精神也主要表現(xiàn)在三個方面：􀂄1主動進取。只有那些銳意進取的政府，才有可能獲得國民的支持，進而獲得國家和民族的競爭優(yōu)勢。對政府而言，主動進取意味著重新尋求和確定政府的基本價值標準，意味著重新選擇政府的宏觀公共政策，意味著制度創(chuàng)新。􀂄2追求卓越。作為一種行政精神，所謂追求卓越主要指現(xiàn)代政府在主觀意愿與客觀效果相統(tǒng)一的意義上追求出色的政府公共行政管理，在比較的意義上追求不斷提升并在實踐中表現(xiàn)出具有卓越品質(zhì)的公共政策能力、綜合實施社會公共行政管理的能力、有效地向公眾全面提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力、自律和自我更新的能力。􀂄3創(chuàng)新發(fā)展。成功的政府無不

5、強調(diào)創(chuàng)新發(fā)展的重大意義，將創(chuàng)新發(fā)展奉為政府乃至國家、民族的基本精神。2、 行政管理局的理論體系（1） 行政管理學的研究目的 第一，研究關(guān)于建立和完善國家行政制度的理念、理論和方法，根本目的在于如何確保政府的行政宗旨，確保政府及其官員依法行政，防止政府及其官員侵權(quán)、越權(quán)甚至實行行政專橫，同時確保政府及其官員積極而有效地履行憲法和法律賦予的公共行政職能。 第二，研究關(guān)于提升政府公共行政管理的水準和行政效率的思想、途徑和方式。其基本任務(wù)集中在4個方面，即如何不斷地提升政府公共政策的質(zhì)量，不斷地提升政府社會管理的水準，不斷地強化政府公共服務(wù)的功能，不斷地提升政府的“與時俱進”和自律的能力。 第三，在不

6、斷提高行政學術(shù)水準的同時，為政府公共行政管理提供系統(tǒng)的理論依據(jù)、論證方法和實證技術(shù)，為國家行政發(fā)展和發(fā)展行政提供專業(yè)性意見。 第四，全面培養(yǎng)政府公務(wù)員，尤其是行政通才。其綜合性的學科優(yōu)勢有助于彌補技術(shù)專家的不足。其獨特的學科體系既可以對現(xiàn)現(xiàn)職人員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，也可以對未來人員進行基礎(chǔ)教育。因此說，行政管理學是一門作用獨到的學科。（2） 行政管理學的研究范疇 倫納德懷特將行政管理學的范疇歸納為四大部分，即組織原理、人事行政、財務(wù)行政、行政法規(guī)。 盧瑟·古立克（Luther Gulick）和林達爾·厄威克（Lyndall Urwick）提出了著名的“七環(huán)節(jié)”理論。 臺灣學者張金

7、鑒試圖用更細致的分類來表述行政管理學的研究范疇，提出了“15M”理論。 一般說來，行政管理學的基本研究范疇主要有以下各個方面：行政原理、行政職能、行政權(quán)力（授權(quán)）、行政組織、人事行政（公務(wù)員制度）、行政領(lǐng)導(dǎo)、行政決策、行政計劃、行政程序、行政執(zhí)行、行政技術(shù)、行政行為、行政效率（績效）、機關(guān)管理、公共財政（財務(wù)行政）、物材行政、行政責任、行政監(jiān)督、行政道德、法制（治）行政、行政改革、行政能力、行政發(fā)展等范疇。（3） 行政管理學的研究方法行政管理學使用的分析方法具有兩個方面特征： 其一，行政管理學使用的大多數(shù)分析方法是眾多社會科學共同使用的方法，例如，邏輯分析的方法，包括歸納和演繹等等，社會調(diào)查的

8、方法，社會統(tǒng)計的方法等； 其二，在實際的研究過程中，行政管理學使用的分析方法常常是交叉、交替和混合使用的。行政管理學常用的分析方法如下： 1邏輯分析方法􀂄2法規(guī)分析方法，􀂄3歷史分析方法􀂄4實證分析方法􀂄5規(guī)范分析方法􀂄6比較分析方法􀂄7系統(tǒng)分析方法􀂄8生理分析方法􀂄9心理分析方法􀂄10資料分析方法􀂄11案例分析方法􀂄12量化分析方法􀂄13模擬分析方法􀂄14利益分

9、析方法（4） 行政管理學學科特點及相關(guān)學科的關(guān)系 1綜合性由政府公共行政管理的復(fù)雜性、廣延性所決定􀂄2實踐性實踐性是行政管理學的生命力和效用性的基礎(chǔ)􀂄3系統(tǒng)性政府是一個按照一定法則建立的、有著一定結(jié)構(gòu)和序列的組織系統(tǒng)，其管理功能和行政活動或行政行為是按照一定法則相互聯(lián)系開展的，進而產(chǎn)生整體效應(yīng)。􀂄4技術(shù)性 建立了眾多的研究和解決問題方法的學科，并形成了方法論方面的綜合優(yōu)勢。􀂄5發(fā)展性動態(tài)的、進步的、創(chuàng)新的 1行政管理學與政治學。從淵源上說，行政管理學是政治學的分支科學。􀂄2行政管理學與行政法學。行政法學與

10、行政管理學都是以國家行政為中心觀念的學科。前者有賴于后者不斷充實其內(nèi)容，后者則有賴于前者提供維護自身合法權(quán)威的規(guī)范，進而加強自身的效能。􀂄3行政管理學與企業(yè)管理學。行政管理學與企業(yè)管理學是內(nèi)容上交叉、理論和研究方法上互鑒、學科發(fā)展上相互影響和相互滲透、研究領(lǐng)域上各異的兩門學科。􀂄4行政管理學與社會學。社會公共事業(yè)的管理是公共行政管理的重要內(nèi)容，許多重大社會問題只有依靠國家行政機關(guān)的法權(quán)地位和特有的方式、手段才能解決。所以，行政管理學與社會學是相互促進、相互支持的。3、 中國行政管理學研究的基本任務(wù)（1） 行政管理學在中國的發(fā)展（2） 中國行政管理學的特點中國

11、作為后發(fā)展國家，關(guān)于公共行政的研究也相應(yīng)呈現(xiàn)出了某些后發(fā)展的特征。其中，有兩個較為明顯的特征：第一，自80年代中期行政學的教學和研究得以恢復(fù)以來，在不到20年的時間內(nèi)，我國的行政學研究以加速度的節(jié)律迅速發(fā)展，表現(xiàn)為學科體系、學科分化、應(yīng)用研究不斷擴大和深入，尤其是90年代中期以來，研究領(lǐng)域開始觸及世界公共行政研究的某些前沿問題。第二，盡管我國的公共行政研究發(fā)展迅速，但是，應(yīng)當看到，迄今為止的許多研究，尚停留在對西方國家公共行政理論進行介紹的層面，理論研究的廣泛性和深度明顯不夠，尤其，我們還缺乏依靠自身的力量開掘具有重大理論價值和重要理論研究意義的命題、課題、問題的強烈意愿和能力。造成這種狀況的

12、原因是多方面的、復(fù)雜的。其中一個問題，在于“本土行政”受到重視的程度嚴重不足，以至于無法建立提出和形成新觀點、新思想、新理論所必須的堅實的現(xiàn)實基礎(chǔ)。（3） 中國行政管理學的主要課題我國公共行政管理研究所面臨的主要任務(wù)如下： 建立符合中國國情的國家公共行政管理模式。需要從宏觀上把握我國社會總體發(fā)展水平、所有制狀況、經(jīng)濟體制、傳統(tǒng)文化、權(quán)力關(guān)系并確定與之相一致的政府行政管理的基本職能。我國正處在歷史的轉(zhuǎn)型期，改革和制度創(chuàng)新的任務(wù)尚任重道遠，建設(shè)中國公共行政學的理論體系亦還需要從事大量艱苦的工作。 研究我國國家行政管理的內(nèi)部機制。從政府的結(jié)構(gòu)、比例與行為、運作的結(jié)合出發(fā)理順關(guān)系、分清權(quán)責、減少不必要

13、的環(huán)節(jié)，降低行政成本，提高行政效率，不斷增強行政效果。 研究我國的公務(wù)員（文官）制度。關(guān)鍵在于將憲法原則、國家制度、民族傳統(tǒng)、社會規(guī)范、經(jīng)濟實力、全民文化素質(zhì)與世界通則相結(jié)合，建立公平合理的競爭和職業(yè)保障制度，吸引、考選、任用、提拔優(yōu)秀人才，調(diào)動政府公務(wù)員的積極性。 研究我國行政管理的民主化進程。其主要問題是實現(xiàn)公務(wù)員權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一、領(lǐng)導(dǎo)人決策與群眾參與決策、政府決策與公眾決策的統(tǒng)一，決策制定、實施與決策有效反饋的統(tǒng)一。 研究我國公共行政管理的法制化進程。其要義是要制定一套能夠“依法行政”的制度，以及保證這種制度、使之切實有效的監(jiān)督、控制制度。 研究我國的公共行政發(fā)展戰(zhàn)略。依據(jù)國情制定相應(yīng)的

14、規(guī)劃，使我國的行政研究后繼有人、繼往開來，不斷發(fā)展，為促進我國國家行政的現(xiàn)代化、民主化、科學化、法制化進程不懈努力。思考題怎樣理解對“行政”一詞的不同理解體現(xiàn)出的不同研究側(cè)重點答：許多研究者從不同的角度給行政學或行政管理學下過許多不同的定義.區(qū)別的關(guān)鍵在于對"行政"一詞的不同理解,區(qū)別的要點則主要集中在兩個層面,即"政治"的層面和"管理"的層面.這兩個層面恰好反映了行政管理學發(fā)展史上兩個不同時期研究的不同側(cè)重點.(1)持"政治"行政觀的人主要是一些早期的行政學者.他們根據(jù)三權(quán)分立學說和自然法原則,議會至上的原則認為

15、,凡國家立法和司法以外的政務(wù)總稱行政;政治是國家意志的表現(xiàn),行政是國家意志的執(zhí)行;行政是政府行政部門所轄的事務(wù),或是政府官吏推行政府功能的活動.這種定義方法并沒有錯,但不夠全面.因為,政治與行政無論在法理上或?qū)嶋H過程中都存在很強的內(nèi)在聯(lián)系性和功能的交叉性,都不存在截然的職能劃分或不可逾越的界限.另外,僅就行政功能而言,政府公共行政管理的有效性在某種意義上更為重要.(2)持"管理"行政觀的人主要是科學管理運動興起以后的一些行政學者.他們認為,行政是如何使人民對政府的期望取得成功的各種方法;是完成或?qū)崿F(xiàn)一個權(quán)力機關(guān)所宣布的政策而采取的一切運作;是一種活動或程序;是通力完成共同目

16、標的團體行動;行政特別注重管理方法,程序具體操作,是研究政府做些什么和如何做的理論;是經(jīng)由集體合作實現(xiàn)共同目標的藝術(shù).從這些觀點中可以看出,他們將行政理解為一個實際而廣泛的運作過程,注重的是行政管理實施過程中的方法及其有效性.這樣,行政就被理解成一個包括政府,其他公共權(quán)力機關(guān)甚至工商社會組織的,有著較為廣泛的內(nèi)涵和外延的概念.但一般來說,行政管理學仍以政府活動及其科學化為主要研究對象,并據(jù)此設(shè)定研究范疇和研究方法,以區(qū)別于工商企業(yè)界的管理.怎樣認識和把握行政管理學研究的目的答：1.研究關(guān)于建立和完善國家行政制度的理念、理論和方法，根本目的在于如何確保政府的行政宗旨，確保政府及其官員依法行政，防

17、止政府及其官員侵權(quán)、越權(quán)甚至實行行政專橫，同時確保政府及其官員積極而有效地履行憲法和法律賦予的公共行政職能2. 研究關(guān)于提升政府公共行政管理的水準和行政效率的思想、途徑和方式。其基本任務(wù)集中在四個方面，即如何不斷地提升政府公共政策的質(zhì)量，不斷地提升政府公共行政管理的水準，不斷地強化政府公共服務(wù)的功能，不斷地提升政府自律和自我更新的能力。3. 在不斷提高行政學術(shù)水準的同時，為政府公共行政管理提供系統(tǒng)的理論依據(jù)、論證方法和實證技術(shù)，為國家行政發(fā)展和發(fā)展行政提供專業(yè)性意見。4. 全面培養(yǎng)政府公務(wù)員，尤其是行政通才。其綜合性的學科優(yōu)勢有助于彌補技術(shù)專家的不足。其獨特的學科體系既可以對現(xiàn)職人員進行業(yè)務(wù)培

18、訓(xùn)，也可以對未來人員進行基礎(chǔ)教育。因此說，行政管理學是一門作用獨到的學科論述中國行政管理學科研究的主要課題答：我國公共行政管理研究所面臨的主要任務(wù)如下： 建立符合中國國情的國家公共行政管理模式。需要從宏觀上把握我國社會總體發(fā)展水平、所有制狀況、經(jīng)濟體制、傳統(tǒng)文化、權(quán)力關(guān)系并確定與之相一致的政府行政管理的基本職能。我國正處在歷史的轉(zhuǎn)型期，改革和制度創(chuàng)新的任務(wù)尚任重道遠，建設(shè)中國公共行政學的理論體系亦還需要從事大量艱苦的工作。 研究我國國家行政管理的內(nèi)部機制。從政府的結(jié)構(gòu)、比例與行為、運作的結(jié)合出發(fā)理順關(guān)系、分清權(quán)責、減少不必要的環(huán)節(jié)，降低行政成本，提高行政效率，不斷增強行政效果。 研究我國的公務(wù)

19、員（文官）制度。關(guān)鍵在于將憲法原則、國家制度、民族傳統(tǒng)、社會規(guī)范、經(jīng)濟實力、全民文化素質(zhì)與世界通則相結(jié)合，建立公平合理的競爭和職業(yè)保障制度，吸引、考選、任用、提拔優(yōu)秀人才，調(diào)動政府公務(wù)員的積極性。 研究我國行政管理的民主化進程。其主要問題是實現(xiàn)公務(wù)員權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一、領(lǐng)導(dǎo)人決策與群眾參與決策、政府決策與公眾決策的統(tǒng)一，決策制定、實施與決策有效反饋的統(tǒng)一。 研究我國公共行政管理的法制化進程。其要義是要制定一套能夠“依法行政”的制度，以及保證這種制度、使之切實有效的監(jiān)督、控制制度。 研究我國的公共行政發(fā)展戰(zhàn)略。依據(jù)國情制定相應(yīng)的規(guī)劃，使我國的行政研究后繼有人、繼往開來，不斷發(fā)展，為促進我國國家行政

20、的現(xiàn)代化、民主化、科學化、法制化進程不懈努力。第二講 加強政府執(zhí)政能力建設(shè)1、 行政能力的涵義（1） 行政能力的定義觀點之一：政府能力是指建立政治行政領(lǐng)導(dǎo)部門和政府行政機構(gòu)并使他們擁有制定政策和在社會中執(zhí)行政策特別是維護公共秩序和維護合法性的能力。 觀點之二：政府能力是指(政府)有效地采取并促進集體性行動的能力。 觀點之三：國家能力是指國家將自己意志 (preference)、目標(goals)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的能力。 觀點之四：有效的政府就是有能力的政府。政府的公共行政能力就是國家能力基本的組成部分。廣義的國家能力泛指一個國家有效的改變自生生存環(huán)境或綜合關(guān)系形態(tài)，從而在比較的意義上獲取更好的生存和

21、發(fā)展的條件和能力；狹義的國家能力主要指中央政府通過正確的制定和有效執(zhí)行公共政策，將自己的意志、目標轉(zhuǎn)化為社會現(xiàn)實的能力。從公共行政的角度說，與政府的行政職能相一致，政府能力主要指現(xiàn)代國家政府即國家行政機關(guān)，在既定的國家憲政體制內(nèi)，通過制定和執(zhí)行品質(zhì)優(yōu)良、積極而有效的公共政策，最大可能地動員、利用、組合、發(fā)掘、培植資源，為社會和公眾提供廣泛而良好的公共物品和公共服務(wù)，理性地確立社會普遍遵從的正式規(guī)則并積極引導(dǎo)更為廣泛的非正式的社會規(guī)則，維護社會公正和秩序，形成有效調(diào)節(jié)社會關(guān)系和社會行為的制度及其機制，進而在比較的意義上促進國家快速、均衡、持續(xù)、健康發(fā)展的能力。（2） 行政能力的特點 有能力的政府

22、的標志是，它除了有能力促進集體行動外，還有能力制定規(guī)則，并使它們發(fā)揮功能，這些規(guī)則是市場運作的基礎(chǔ) 政府行政能力的特點。第一，政治性。國家的階級性決定了政府的階級性，政府的行政活動體現(xiàn)的是統(tǒng)治階級的意志。政府行政能力是政府完成統(tǒng)治階級交給的任務(wù)的能力，因此政府行政能力具有顯著的政治性：第二，管理性。政府承擔著管理國家事務(wù)、公共事務(wù)和自身內(nèi)部事務(wù)的管理職能，而政府行政能力是通過具體的管理過程體現(xiàn)的，因而政府行政能力具有管理性：第三，服務(wù)性。政府行政能力高低的直接表現(xiàn)就在于政府為社會提供的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)層次和服務(wù)范圍上，因而服務(wù)性也是政府行政能力的一大特點：第四，動態(tài)性。隨著時代的發(fā)展，政府行政能

23、力的內(nèi)涵也不斷發(fā)展變化，表現(xiàn)出顯著的動態(tài)性和發(fā)展性，即政府行政能力建設(shè)必須與時俱迸：第五，有限性。政府并不是無所不包、無所不管的“全能型政府”，政府只有在應(yīng)當管、管得了、管得好的行政活動中實現(xiàn)政府的行政目標，在政府與社會互動關(guān)系中實現(xiàn)政府的職能。（3） 政府能力的相關(guān)性現(xiàn)代國家政府的宏觀公共行政能力與政府職能相關(guān)；現(xiàn)代國家政府的宏觀公共行政能力與公共行政權(quán)力相關(guān)；現(xiàn)代國家政府的宏觀公共行政能力與公共選擇相關(guān)。2、 行政能力研究的時代背景（1） 行政能力問題的現(xiàn)實緣由與關(guān)于政府職能的再認識相聯(lián)系，上述認識直接來自對羅斯?！靶抡焙汀皷|亞經(jīng)濟奇跡”的經(jīng)驗分析。羅斯?！靶抡钡睦砟睢⒄吆头椒ㄊ聦嵣?/p>

24、有效的克服了1929-1933年席卷資本主義世界的經(jīng)濟大危機。從那以后政府干預(yù)經(jīng)濟事實上已經(jīng)成為了西方國家的一種普遍的既定國策。干預(yù)的合理性或?qū)嶋H效用，則取決于政府的以宏觀公共政策為核心的宏觀公共行政能力。政府首腦及其領(lǐng)導(dǎo)下的政府的使命感、責任感、理解力、判斷力、意志力、決斷力以至于謀略等等，都可能成為構(gòu)成政府宏觀公共行政能力的要件?！皷|亞經(jīng)濟奇跡”的出現(xiàn)、形成及其規(guī)?；⒊掷m(xù)化，從積極的意義上證明了政府干預(yù)以及與之相一致的政府能力之于社會經(jīng)濟發(fā)展的突出作用。東亞國家和地區(qū)在其現(xiàn)代化過程中與政府能力相關(guān)的共同性特征可從以下幾個方面加以考察：它們有效地處理了政治與經(jīng)濟的關(guān)系；它們有效地處理了政府

25、與市場的關(guān)系；它們有效地處理了傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代化的關(guān)系；它們有效地處理了政治家集團與專業(yè)技術(shù)群體的關(guān)系；它們有效地處理了國家與社會的關(guān)系。（2） 宏觀行政能力廣義的國家能力泛指一個國家有效的改變自生生存環(huán)境或綜合關(guān)系形態(tài)，從而在比較的意義上獲取更好的生存和發(fā)展的條件和能力（3） 中觀行政能力狹義的國家能力主要指中央政府通過正確的制定和有效執(zhí)行公共政策，將自己的意志、目標轉(zhuǎn)化為社會現(xiàn)實的能力。3、 政府行政能力的構(gòu)成（1） 經(jīng)濟管理能力推動本國社會經(jīng)濟發(fā)展的能力；維持稅收和保持公共財政收支平衡的能力；有效參與國際競爭的能力。（2） 政治和社會管理能力維護社會基本秩序的能力；達成社會諒解和實現(xiàn)社會整

26、合的能力；實現(xiàn)和維護基本社會公正的能力；促進社會均衡發(fā)展的能力。（3） 行政組織管理能力有效的反應(yīng)和應(yīng)變能力；適應(yīng)環(huán)境創(chuàng)新發(fā)展的能力；改革和自我更新的能力。4、 公共危機與應(yīng)急管理能力（1） 公共危機釋義在最廣泛意義上，凡危及社會公眾生命財產(chǎn)安全和共同利益的狀態(tài)或事件都屬于公共危機的范疇。確切的說，公共危機是一種非常態(tài)的具有高度的不穩(wěn)定性、不確定性和威脅性的，造成了比較嚴重的生命財產(chǎn)損害，引起了比較廣泛的公眾心理恐慌，破壞了正常的公共秩序和社會關(guān)系，危及了基本的社會價值準則的狀態(tài)或事件。這種狀態(tài)或事件包括四個要件：第一，巨大的人員傷亡或巨大的財產(chǎn)損失。第二，公眾普遍的不安、擔憂、緊張的心態(tài)。第

27、三，公共秩序失范，正常的社會關(guān)系被扭曲。第四，信念和信任危機。（2） 公共危機的類型按照危機持續(xù)的時間以及影響，可分為以下四個類型：“龍卷風型”危機突然發(fā)生后會很快平息，來去匆匆，不會給社會帶來長久的影響；“腹瀉型”危機發(fā)展醞釀有一個過程，但爆發(fā)后很快便會結(jié)束；“長投影型”危機爆發(fā)具有突然性，后續(xù)影響深遠長時間內(nèi)難以平息；“文火型”危機緩慢形成，逐漸升級，緩慢結(jié)束，代價巨大。按照危機的領(lǐng)域可以分為以下五個類型：（1）政治性危機：包括戰(zhàn)爭、入侵、武裝沖突、革命、政變，也包括大規(guī)模的政治（民主化）變革、公共政策變遷、大規(guī)?？植乐髁x活動、政治腐敗、民族分裂主義活動以及其它政治騷亂。（2）社會性危機：

28、包括社會熱點問題的變遷、社會不安（socialunrest）、社會騷亂（Riots）、游行、罷工、小規(guī)模的恐怖主義活動等。（3）經(jīng)濟性危機：包括惡性通脹或緊縮、匯率巨幅波動、證券市場大幅度振蕩、失業(yè)率高攀、利率的急劇變化等。經(jīng)濟性危機領(lǐng)域廣泛。（4）生產(chǎn)性的危機：包括火車相撞、飛機失事、船舶沉沒、化學物品或核泄露、強電磁輻射、空氣污染、水污染、職業(yè)病，以及各種各樣的偶然性因素的單一或共同作用引發(fā)的危機。（5）自然（災(zāi)害）性危機：包括干旱、洪澇、火山爆發(fā)、暴雪、冰雹、地震、流行性傳染病以及其它的自然災(zāi)害等。（3） 公共危機管理（1）時間周期和序列公共危機管理包括三個階段：一是在危機未發(fā)生時限制危

29、機源，盡可能避免危機的發(fā)生；二是在危機發(fā)生時盡可能控制事態(tài)的蔓延和惡化，減少損失；三是在危機發(fā)生后盡早從危機中恢復(fù)過來。（2） 法律規(guī)范 公共危機管理必須納入法制化的軌道。許多國家的實踐證明，建立比較完備的法律法規(guī)體系有利于危機管理的正當性和時效性。應(yīng)對危機專門法律的意義，在于明確界定危機狀態(tài)，規(guī)定啟動危機應(yīng)對機制的條件以及頒布進入危機狀態(tài)的程序、方式、期限、終止方式，規(guī)定危機管理的領(lǐng)導(dǎo)體制和組織體制、權(quán)力和責任、預(yù)警和預(yù)演方式以及其它相關(guān)事項。（3） 領(lǐng)導(dǎo)體制和政府組織體制 就領(lǐng)導(dǎo)體制而言，最重要的問題是公共危機管理需要單一、明確、強大的，承擔危機管理的核心或關(guān)鍵決策職能和指揮職能的權(quán)力中心

30、就政府組織體制而言，最重要的問題則在于相關(guān)職能部門和不同層級政府的協(xié)同力、執(zhí)行力（4） 危機管理按照羅伯特·希斯的“4R”危機管理理論，危機管理的主要內(nèi)容集中在4個方面，這4個方面同時也是衡量政府應(yīng)對能力的主要標準（1）縮減力（reduction）危機縮減管理是任何有效的危機管理的核心內(nèi)容。（2）預(yù)備力（readiness）危機預(yù)備管理的要義在于增強初始反應(yīng)能力。（3）反應(yīng)力（response）危機反應(yīng)管理涵蓋三個基本問題：一是如何能夠獲得更多的時間，二是如何盡可能多地獲得全面、真實的信息，三是如何減少損失；（4） 恢復(fù)力（recovery）危機恢復(fù)管理是在危機過后如何恢復(fù)狀態(tài)和如何

31、評估（5） 整合應(yīng)對資源（力量）整合的基本問題，在于形成官民協(xié)同的多維公共危機應(yīng)對體制： 政府與媒體的關(guān)系 從發(fā)達國家的政策實踐來看，這種關(guān)系的要義在于兩者之間的以國家利益和公眾利益為主旨的相互信任的、穩(wěn)固的良性互動關(guān)系。 政府與專家的關(guān)系 一般而論，在應(yīng)對危機的過程中，專家因其專業(yè)判斷能力和社會公信力而成為一種不可替代的力量。所以，在各國的實踐中，專家的作用歷來受到重視。 政府與和非政府組織的關(guān)系非政府組織的興起和普遍化，是21世紀組織社會的新的發(fā)展特征。非政府組織可以承擔和更多地承擔包括應(yīng)對危機在內(nèi)的許多社會功能。思考題怎樣理解政府行政能力的重要性答：政府能力的重要性是顯而易見的，其原因在

32、于以下幾個方面：( 1 ）政府能力與社會經(jīng)濟的發(fā)展密切相關(guān)。政府的能力即政府的有效性，歷史反復(fù)地表明，良好的政府不是一個奢侈品，而是非常必須的。沒有一個有效的政府，經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可能的。( 2 ）政府能力對于國家發(fā)展和進步至關(guān)重要。由于政府具有獨特的強制力，同時是對全體社會成員具有普遍性的組織，因此，明智政府的積極促進。對于正在發(fā)生迅速轉(zhuǎn)變的后發(fā)展國家而言，更是幾乎沒有政府可以忽略的問題。政府能力是實現(xiàn)社會進步的不可或缺的資源，是國家競爭力和國家持續(xù)發(fā)展能力的基本組成部分。( 3 ）當代公共行政事務(wù)的擴展對政府能力提出了更高的要求。當今世界處于經(jīng)濟一體化程度日益加深、科學技術(shù)迅猛

33、發(fā)展、國際間競爭日趨激烈的時代，政府的宏觀公共行政能力正在變得愈來愈重要。怎樣理解政府行政能力的特點答：不同國家的政府在政府能力上存在著巨大的差異，但總的來說政府能力都具有以下特點：( 1 ）非直觀性。從經(jīng)驗分析和現(xiàn)象觀察上不難理解，不同的政府在宏觀公共行政能力方面存在著很大的差異，然而政府宏觀公共行政能力卻是一種“黑箱”系統(tǒng)，人們事實上無法直觀其內(nèi)里的要素、結(jié)構(gòu)和運行機制，而只能通過其外在的行為表現(xiàn)及其社會效果，來判定其優(yōu)劣、強弱、大小、高低。( 2 ）不可比較性。政府宏觀公共行政能力的外在行為表現(xiàn)及其社會后果的價值判斷，是與政府的公共行政職能和公共行政權(quán)力的設(shè)定緊密聯(lián)系在一起的，而現(xiàn)代各國

34、政府的公共行政職能和公共行政權(quán)力的設(shè)定由于各國在憲法原則、歷史傳統(tǒng)、發(fā)展水平、法外制度等方面存在著較大的差異亦相應(yīng)存在著明顯的不同。因此，要在不同的國家之間進行關(guān)于政府公共行政能力的矢量性對比存在著相當多的困難。但是，這并不妨礙從普遍適用性上界定現(xiàn)代國家政府的能力。有能力的政府的標志是，它除了有能力促進集體行動外，還有能力制定規(guī)則，并使它們發(fā)揮功能，這些規(guī)則是市場運作的基礎(chǔ)。論述公共危機管理的一般理論公共危機管理指政府應(yīng)對公共危機的系統(tǒng)安排。這個系統(tǒng)安排的結(jié)構(gòu)或要素可以從以下角度觀察和理解：( 1 ）時間周期和序列。公共危機管理包括三個階段：一是在危機未發(fā)生時限制危機源，盡可能避免危機的發(fā)生；

35、二是在危機發(fā)生時盡可能控制事態(tài)的蔓延和惡化，減少損失；三是在危機發(fā)生后盡早從危機中恢復(fù)過來。( 2 ）法律規(guī)范。公共危機管理必須納入法制化的軌道。許多國家的實踐證明，建立比較完備的法律法規(guī)體系有利于危機管理的正當性和時效性。許多國家都有統(tǒng)一、規(guī)范和危機應(yīng)對的專門法律應(yīng)對危機專門法律的意義，在于明確界定危機狀態(tài)，規(guī)定啟動危機應(yīng)對機制的條件以及頒布進入危機狀態(tài)的程序、方式、期限、終止方式，規(guī)定危機管理的領(lǐng)導(dǎo)體制和組織體制、權(quán)力和責任、預(yù)警和預(yù)演方式以及其他相關(guān)事項。( 3 ）領(lǐng)導(dǎo)體制和政府組織體制。就領(lǐng)導(dǎo)體制而言，最重要的問題是公共危機管理需要單一、明確、強大的，承擔危機管理的核心或關(guān)鍵決策職能和

36、指揮職能的權(quán)力中心。就政府組織體制而言，最重要的問題則在于相關(guān)職能部門和不同層級政府的協(xié)同力、執(zhí)行力。( 4 ）危機管理。按照羅伯特 希斯的“4R ”危機管理理論，危機管理的主要內(nèi)容集中在減少危機的攻擊力、沖擊力、破壞力、影響力，做好應(yīng)對危機情勢的準備，全力應(yīng)對已發(fā)生的危機，以及盡快從危機中恢復(fù)過來四個方面。這四個方面同時也是衡量政府應(yīng)對能力的主要標準： 縮減力( reduction）。危機縮減管理是任何有效的危機管理的核心內(nèi)容?？s減危機管理的策略，包括優(yōu)化環(huán)境、結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)和人員等。 預(yù)備力（readiness）。危機預(yù)備管理的要義在于增強初始反應(yīng)能力，基本內(nèi)容在于預(yù)警和監(jiān)視系統(tǒng)。 反應(yīng)力（r

37、esponse）。危機反應(yīng)管理所涵蓋的范圍廣泛，基本問題有：一是如何能夠獲得更多的時間，二是如何盡可能多地獲得全面、真實的信息，三是如何減少損失。 恢復(fù)力（recovery)。危機恢復(fù)管理是在危機過后如何恢復(fù)狀態(tài)和如何評估。 ( 5 ）整合應(yīng)對資源（力量）。整合的基本問題在于形成官民協(xié)同的多維公共危機應(yīng)對體制。這有三個基本的問題： 政府與媒體的關(guān)系。為了建立這種關(guān)系，許多國家都把媒體作為政府危機管理體系的重要組成部分，賦予其傳播政府決策和通告政府行動，為政府、社會組織、公眾乃至世界提供及時和正確的互聯(lián)式的信息，引導(dǎo)公眾輿論以及安撫、穩(wěn)定公眾情緒等功能。 政府與專家的關(guān)系。一般而論，在應(yīng)對危機的

38、過程中，專家因其專業(yè)判斷能力和社會公信力而成為一種不可替代的力量。在各國的實踐中，專家的作用歷來受到重視。 政府與和非政府組織的關(guān)系。非政府組織的興起和普遍化，是21 世紀組織社會的新的發(fā)展特征。非政府組織可以承擔和更多地承擔包括應(yīng)對危機在內(nèi)的許多社會功能。( 6 ）公民危機教育。理性和普遍的公民危機意識是政府公共危機管理的基礎(chǔ)，是決定政府公共危機管理效果的關(guān)鍵性因素之一。所以，許多國家在不斷強化政府官員危機管理意識的同時，不惜投入巨大的公共資源，不斷對全社會的公民進行日常性的危機意識教育和培訓(xùn)。第三講 政府職能轉(zhuǎn)變與建設(shè)服務(wù)型政府1、 政府職能理論（1） 現(xiàn)代政府職能問題的由來羅斯?！靶抡?/p>

39、現(xiàn)代政府行政職能問題的由來 1929年10月24日，美國爆發(fā)了席卷整個資本主義世界的、也是資本主義歷史上昀慘烈的一次經(jīng)濟大危機。 .傳統(tǒng)的“守夜人”政府面對這場大危機束手無策、一籌莫展，顯現(xiàn)出了相當?shù)能浫跣?。隨著與凱恩斯主義經(jīng)濟理論相關(guān)的、以國家干預(yù)為核心的富蘭克林·羅斯?！靶抡保∟ew Deal）的推行，危機得到了有效的控制，并逐步走出了困境。 .羅斯?？偨y(tǒng)啟動了應(yīng)對危機的三R革命：改革（Reform）、復(fù)興 （Recovery）和救濟（Relief）。 “美國只有找到一個領(lǐng)袖并且賦予他以獨裁的權(quán)力，才能走出猶豫不決的泥坑”,“現(xiàn)在是應(yīng)將某種專制權(quán)力交給某個可以信賴的人手中的時候

40、了?！绷_斯福和新派“集中注意力于公共事物”，大大強化了政府的職能： .1.大大擴充了總統(tǒng)的立法職能。那一個時期國會似乎成了行政部門的表決機器。 .2.大大擴充了總統(tǒng)的行政職能。總統(tǒng)辦事機構(gòu)總統(tǒng)辦公廳的建立“是美國政治制度史上劃時代的事件”，以及各種各樣的總統(tǒng)輔助機構(gòu)，同時將預(yù)算局、經(jīng)濟顧問委員會、國家安全委員會等重要機構(gòu)置于總統(tǒng)的直接領(lǐng)導(dǎo)之下。 .3.大大擴充了總統(tǒng)的經(jīng)濟職能。設(shè)立田納西河流域管理局等經(jīng)濟管理機構(gòu)，第一次規(guī)定聯(lián)邦政府對華爾街的管制， “總統(tǒng)即將成為經(jīng)濟總工程師?！?.羅斯福新政使美國“避免了一場革命”，開創(chuàng)了國家強力干預(yù)社會經(jīng)濟的先例，并因此結(jié)束了強烈放任自由的資本主義時代，羅

41、斯福本人也因此成為了那一個時期美國人的共同的領(lǐng)袖。 現(xiàn)代政府行政職能問題的由來 .盡管西方國家圍繞國家干預(yù)還是自由經(jīng)營形成了長時期的爭論，先后出現(xiàn)了現(xiàn)代貨幣學派、理性預(yù)期學派、供給學派、公共選擇學派等自由經(jīng)營的理論和實踐，亦出現(xiàn)了新福利經(jīng)濟學、新凱恩斯主義等主張國家干預(yù)的理論以及克林頓的國家干預(yù)的政策實踐，但從總體上看，爭論的焦點已不在于在理念上政府是否需要干預(yù)經(jīng)濟，而在于在實踐上政府應(yīng)當干預(yù)什么、什么時候干預(yù)、干預(yù)到什么程度和通過什么方式干預(yù)。 .人們至少已經(jīng)認識到，在諸如財產(chǎn)權(quán)和資源，壟斷、外部效應(yīng)、共用品、社會性收入分配、調(diào)控宏觀經(jīng)濟一類問題上，政府的干預(yù)是不可缺少的與對政府的職能再認識

42、相關(guān)，在政府與經(jīng)濟、國家與社會的相互關(guān)系方面，60年代以來西方國家先后出現(xiàn)了“混合經(jīng)濟”、“福利國家”以及“行政國家”的現(xiàn)象。 （2） 政府職能的含義和特點 行政職能的涵義 職能，是一個與公共權(quán)力、公共責任緊密相關(guān)的概念。 職能問題的核心價值點，在于回答一定的公共主體“應(yīng)該做什么”的問題，其反題則在于“不應(yīng)該做什么”。在擴展的意義上，職能問題還與履行職能的方式、能力、時效性等問題直接相關(guān)。 行政職能，是狹義的政府即國家行政機關(guān)承擔的國家職能，是相關(guān)政治權(quán)利主體按照一定的規(guī)則，經(jīng)由一定的過程，通過多種表達形式實現(xiàn)彼此價值觀念和利益關(guān)系的契合，從而賦予的國家行政機關(guān)在廣泛的國家政治生活、社會生活過

43、程中的各種任務(wù)的總稱，是國家行政機關(guān)因其國家公共行政權(quán)力主體的地位而產(chǎn)生，并由憲法和法律加以明示規(guī)定的國家行政機關(guān)各種職責的總稱。（3） 政府職能的理論研究視角 行政職能的內(nèi)容、形式非常復(fù)雜，考察行政職能可以從以下凡個角度進行：( 1 ）行政職能與國家的產(chǎn)生相聯(lián)系。行政職能是國家職能的一部分，因此，行政職能緣起于早期人類建立國家的政治契約。作為國家公共權(quán)力主體之一的職能，行政職能從一開始就是與人們對國家的定義緊密聯(lián)系在一起的，就是人們對國家職能設(shè)定的一部分。因此，關(guān)于行政職能的考察，不能離開關(guān)于國家作用的考察。( 2 ）行政職能與公共行政目的相聯(lián)系。行政目的是關(guān)于政府基本價值理念的闡釋和規(guī)定性

44、，其中包括行政道德的基本價值標準。在實際過程中，行政目的表現(xiàn)為政府行政目標與政府行政動機的統(tǒng)一。行政目的在價值形態(tài)上表示政府存在必要性。行政目的引導(dǎo)行政職能，即為了實現(xiàn)行政目的而相應(yīng)設(shè)定行政職能。( 3 ）行政職能與公共政策相聯(lián)系。兩者的邏輯關(guān)系可以表述為：為了履行政府職能而正確地制定和有效地執(zhí)行公共政策。這里的公共政策是政府履行其職能的主要形式。公共政策的有效性因此構(gòu)成了政府履行行政職能的現(xiàn)實基礎(chǔ)。( 4 ）政府行政職能與制度創(chuàng)新相聯(lián)系。關(guān)于政府公共行政原理的再認識，促使人們不斷進行行政改革以調(diào)整或改變公共行政關(guān)系，進而不斷實現(xiàn)政府制度的創(chuàng)新，并通過政府制度的不斷創(chuàng)新，不斷引導(dǎo)、誘發(fā)、推動一

45、定的新的制度安排，最終形成良險的互動關(guān)系，不斷實現(xiàn)社會的整體發(fā)展進步。行政改革是政府制度創(chuàng)新的基本形式之一，而轉(zhuǎn)變、修正、調(diào)整政府職能，增強政府公共政策和行政管理的有效性，是行政改革最經(jīng)常的訴求對象。二、政府職能體系（一）政府職能的相關(guān)問題（二）政府職能構(gòu)成的主要內(nèi)容按照臺灣張金鑒教授對許多研究成果的總結(jié)，在一般的意義上，行政職能大體可以分為維持、保衛(wèi)、扶助、管制、服務(wù)、發(fā)展6個范疇張金鑒關(guān)于政府職能的理論主要包括以下六個方面： ( 1 ）維護職能，即維護國家法典和制度的職能。主要通過制定得到社會公眾較為普遍認同的國家典章法令，建立、確定和鞏固國家的政治意識形態(tài)、國家的基本社會制度、國家的主要

46、價值規(guī)范、國家的法統(tǒng)。維護職能實質(zhì)上是政府的制度職能，維持國家統(tǒng)一、民族團結(jié)、社會和諧而實現(xiàn)基本社會制度的穩(wěn)定，是政府維護職能的基本日標。維護憲法和國家政治制度是政府維護職能的核心問題。倡導(dǎo)和培植國民的主導(dǎo)價值觀，也屬于政府維護職能的范疇。( 2 ）保衛(wèi)職能，即保衛(wèi)國家和民族獨立，保衛(wèi)公民生命、財產(chǎn)和公民權(quán)利，維持社會秩序的職能。保衛(wèi)職能在國家間關(guān)系問題上主要表現(xiàn)為通過國防、外交、對外政策，保衛(wèi)國家主權(quán)，并最大限度地實現(xiàn)國家利益。對內(nèi)則主要表現(xiàn)為： 保衛(wèi)公民的憲法權(quán)利，包括財產(chǎn)擁有權(quán)、言論自由權(quán)、勞動權(quán)、種族和性別等平等權(quán)、被保護權(quán)等等； 維持社會秩序，表現(xiàn)為通過運用國家強制力量，譬如警察、軍

47、隊、監(jiān)獄等，使法律得到遵從。諸如知識產(chǎn)權(quán)保護、商標權(quán)益保護、消費者合法權(quán)益等等，都屬于政府保衛(wèi)職能的范疇。( 3 ）扶助職能，即扶助各界公民、公民團體、工商組織均衡發(fā)展，扶助弱者生存的職能。扶助各界公民、公民團體、工商組織均衡發(fā)展，主要是政府確定價值取向和價值標準，進而通過廣泛的產(chǎn)業(yè)政策、關(guān)貿(mào)政策、稅收政策、信貸政策等政策規(guī)制和政策傾斜，幫助各界順利發(fā)展的職能。扶助弱者生存主要是政府保障和救濟職能，包括由政府組織或監(jiān)管的退休金、健康保險、失業(yè)救濟、老弱病殘者救濟等等。政府關(guān)于扶助職能的理解、履行扶助職能的意愿、能力和實際狀況，直接關(guān)系社會的公平和穩(wěn)定。( 4 ）管制職能，即管制社會行為主體與國

48、家公共權(quán)力主體的社會行為的職能。其主旨集中在兩個方面： 依法控制、限定和約束社會行為主體與國家公共權(quán)力主體的行為，使其不會、不能因自身的利益而非法或不當?shù)厍謹_國家、社會、他人、其他行為主體的權(quán)利。侵擾者由政府對其實施懲罰。 為實現(xiàn)國家利益、社會利益、多數(shù)人的利益、長遠利益，依法控制、限定和約束社會行為主體與國家公共權(quán)力主體的行為。諸如外匯管制、尾氣排放標準管制等，都是政府履行經(jīng)濟和環(huán)境保護管制職能的表現(xiàn)形式。( 5 ）服務(wù)職能，即通過興辦各類公共事業(yè)，直接造福于國民的職能。政府服務(wù)是典型的公共服務(wù)。公共服務(wù)取之于國民的稅賦，用之于國民的福社。公共設(shè)施、公共衛(wèi)生、公共交通、公共通訊、公共咨詢、公

49、共信息、公共教育等政府投資興辦及監(jiān)管的事業(yè)，都屬于政府公共服務(wù)的范疇，公園、公立圖書館、公立學校、政府公共信息網(wǎng)頁等則是典型的政府公共服務(wù)的方式。提供更為廣泛、更為快捷、更為有效、更為公平的公共服務(wù)，是現(xiàn)代國家政府普遍面臨的世紀性挑戰(zhàn)。( 6 ）發(fā)展職能，即運用各種可能的方式啟發(fā)、誘導(dǎo)創(chuàng)新的意愿和積極性，促動、推進發(fā)展和進步的行為的職能。創(chuàng)新與發(fā)展是當代社會的主旋律。在信息化社會的時代已經(jīng)到來，知識經(jīng)濟的時代已經(jīng)到來，經(jīng)濟全球化的時代已經(jīng)到來的歷史背景下，政府發(fā)展職能的重要性正在日益凸顯。這就要求政府通過積極而有效的公共政策的引導(dǎo)，推動社會的全面進步?？茖W技術(shù)的不斷創(chuàng)新、綜合國力的不斷增強、國

50、民生活質(zhì)量的不斷提高，是政府發(fā)展職能的價值內(nèi)涵，也是政府發(fā)展職能的價值評判標準。（3） 當代政府職能發(fā)展的趨勢1. 行政職能的內(nèi)容日趨多樣化，政治職能弱化，行政職能和文化職能強化。二戰(zhàn)以來，人類社會發(fā)展的節(jié)奏明顯加快，給西方國家?guī)砹巳諠u增多、日益復(fù)雜的政治、經(jīng)濟和社會問題，客觀上需要政府能夠靈活的應(yīng)對變化并有效的解決問題，這種需求在擴展政府職能的同時，也造就了一個規(guī)模龐大的“大政府”，政治職能中的鎮(zhèn)壓職能相對減弱，而保持社會穩(wěn)定的民主職能趨于加強，這種民主職能表現(xiàn)為：政府通過與各種利益集團、各種社會力量之間的妥協(xié)合作來達到平衡，通過吸收工人和人民群眾參與管理等，緩和社會階級矛盾，通過行政改革

51、來適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)及生產(chǎn)力的發(fā)展要求2. 行政職能日益分化和專業(yè)化，隨著現(xiàn)代社會生活日益復(fù)雜，政府職能也日益分化和專業(yè)化，以社會分工和科學技術(shù)的日新月異為特征的現(xiàn)代社會，使得專業(yè)化成為政府行政管理活動的主要價值取向，政府職能的實現(xiàn)越來越依賴于專業(yè)化訓(xùn)練的專門人才，專業(yè)化手段和專門知識的應(yīng)用，不僅提高了行政管理活動的效率，同時也提高了行政管理活動的科技含量，為政府職能提供了更加多樣的實現(xiàn)渠道3. 行政管理重心由階級統(tǒng)治職能轉(zhuǎn)向或過度到社會管理職能，為確保行政管理活動的順利進行和經(jīng)濟活動的相對穩(wěn)定發(fā)展，當代西方國家在行政改革中都加強了政府宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)職能，同時持一部分職能交還給社會，實行社會自治

52、，從而健全社會職能社會化三、我國政府職能轉(zhuǎn)變的基本要求（一）我國政府職能轉(zhuǎn)變的必然性1.行政職能轉(zhuǎn)變是我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的必然要求2.行政職能轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟體制改革的必然要求3.行政職能轉(zhuǎn)變是我國行政管理體制和機構(gòu)改革的關(guān)鍵（二）我國政府職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容1.在職能行使方式上，由過去的以行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)榉伞⒔?jīng)濟和行政手段的有機統(tǒng)一。 政府加強法制建設(shè)，使社會各方面的事務(wù)有法可依，允許各行業(yè)的法律的范圍內(nèi)充分發(fā)展，政府不予干涉。經(jīng)濟手段是指政府按照安觀經(jīng)濟規(guī)律的要求，運用價格、財政、稅收、信貸、工資、利潤等經(jīng)濟杠桿，來組織、調(diào)節(jié)和影響經(jīng)濟活動，實現(xiàn)經(jīng)濟管理的任務(wù)。經(jīng)濟手段和法律手段的法律手段可

53、以增強企業(yè)的自主權(quán)與活力，使其從政府的行政命令和指令性計劃的束縛中解脫出來，從而主動地發(fā)掘潛力，最有效地使用人力、物力、財力，提高企業(yè)的經(jīng)濟效益。運用經(jīng)濟和法律手段也可以更好地增強企業(yè)的外部壓力和內(nèi)在動力，促使企業(yè)樹立競爭意識，提高技術(shù)和改善管理。因此，法律和經(jīng)濟手段是政府管理經(jīng)濟的主要手段。尤其是在當前建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟體制的新的歷史條件下，經(jīng)濟和法律手段的運用更顯得重要。 2. 在職責的范圍上，由以往的統(tǒng)色大攬轉(zhuǎn)變到充分發(fā)揮市場和社會的作用上，政府只做市場和社會都做不了或做不好的事。 分清職能、理順關(guān)系、劃分不同管理主體之間的職責權(quán)限，這是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，主要是實行政企

54、分開，政府與市場分開，政府與社會中介組織分開。 3. 在管理對象上，要從以往的以抓國有、集體企業(yè)為主轉(zhuǎn)到以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)和社會公益事業(yè)為主。 農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏新技術(shù)，造成產(chǎn)量低，農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理，政府要把精力從企業(yè)轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)，加強農(nóng)業(yè)技術(shù)研究，為農(nóng)民提供各種技術(shù)指導(dǎo)，尤 其是要形成產(chǎn)、購、銷一條龍，促進農(nóng)產(chǎn)品的深加工和銷售，形成全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。另外，社會公益事業(yè)主要由政府來完成，如，社會救濟、社會保障、社會安撫、救災(zāi)等將成為政府的主要職責之一，這方面的工作關(guān)系到社會穩(wěn)定和體現(xiàn)社會主義優(yōu)越性，今后，政府在這方面要加大投資力度，把社會主義公益事業(yè)搞好。 4.

55、在功能重心上，要從專業(yè)經(jīng)濟管理轉(zhuǎn)移到行業(yè)管理和城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。 政府專業(yè)經(jīng)濟部門的職責比以前要大大縮小，主要是制定行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)政策、進行行業(yè)管理、維護行業(yè)平等競爭秩序。在市場經(jīng)濟中，政府的主導(dǎo)作用主要表現(xiàn)為兩個層次：一是宏觀調(diào)控；二是行業(yè)管理。二者相互獨立，互為補充，宏觀調(diào)控的目標要靠行業(yè)管理去實施，行業(yè)管理要在宏觀調(diào)控的范圍內(nèi)進行。政府實施行業(yè)管理的具體形式主要是引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、保障。在引導(dǎo)方面，政府主要是制定本區(qū)域中長期發(fā)展規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略，并相應(yīng)制定保障這些規(guī)劃與戰(zhàn)略實現(xiàn)的具體措施。在協(xié)調(diào)方面，主要是協(xié)調(diào)國家、集體、個人之間，企業(yè)、社會，市場之間的多種利益關(guān)系，使本地的不同群體利益關(guān)系格

56、局保持合情合理。在保障方面，主要是充分運用有關(guān)政策，積極保護相對落后或需要被保護產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并依據(jù)有關(guān)法規(guī)、規(guī)章治理本區(qū)域市場競爭中帶來的偏并，營造市場競爭者機遇平等與社會整體效益的提高二者兼得的局面。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)計建設(shè)是我國其他各項事業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境，這項工作投資大、見效慢，不是企業(yè)和其他社會組織可以承擔的，主要由政府來完成，是政府的重要職責之一。最近幾年來，我國加強城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)計建設(shè)力度，為經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。但是政府在加強投資時要加強監(jiān)督和管理，由于腐敗造成的豆腐渣工程給我國造成巨大的損失，政府要采取有力措施加強各個工程監(jiān)督和檢查，保證基礎(chǔ)設(shè)施建的質(zhì)量。 5. 在行政能行使的性質(zhì)上，

57、要從過去的“服從為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)為主” 政府要改變過去強迫命令、指手劃腳的姿態(tài)，樹立全心全意為人民服務(wù)的觀念。這方面轉(zhuǎn)變的完成主要依靠干部轉(zhuǎn)變觀念，提高素質(zhì)。要使廣大干部由管理計劃經(jīng)濟的思維模式轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硎袌鼋?jīng)濟的思維模式，由直接管理企業(yè)人、財、物轉(zhuǎn)變?yōu)闉槠髽I(yè)服務(wù)。廣大干部能不能樹立服務(wù)于企業(yè)，服務(wù)于公眾的觀念，是衡量職能行使性質(zhì)轉(zhuǎn)變成敗的關(guān)鍵。政府要強化多方服務(wù)，培植優(yōu)質(zhì)服務(wù)體系，將服務(wù)體系的主體、客體、內(nèi)容、方法等要素與逐步成熟的大市場需求有機地結(jié)合起來。還要建立各級政府在社會管理和公共服務(wù)方面的目標考核系統(tǒng)。（3） 建設(shè)服務(wù)型政府的基本思路和措施 要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為

58、指導(dǎo)，以科學發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展全局，準確把握新的歷史條件下政府工作的特點和規(guī)律，深刻認識政府自身改革和建設(shè)的重要性和緊迫性，增強責任感和使命感，增強公共服務(wù)意識，創(chuàng)新公共服務(wù)體制，改進公共服務(wù)方式，提高公共服務(wù)水平。在服務(wù)中實現(xiàn)管理，在管理中體制服務(wù)。 1.以人為本來決定服務(wù)導(dǎo)向 政府服務(wù)要充分體現(xiàn)為人民服務(wù)的宗旨。這是公共服務(wù)提供從政府本位、官本位向社會本位、民本位轉(zhuǎn)變的一個根本思路選擇，也是政府與社會之間正確關(guān)系的體現(xiàn)，是科學發(fā)展觀以人為本要求的體現(xiàn)。主要途徑有公眾參與，政府公共服務(wù)如何應(yīng)當以社會的評價為主，以服務(wù)對象的評價為主，加大公眾影響比重。增強政府執(zhí)政力和公信力。 2.以市場競爭來提高服務(wù)效能 按“誰受益誰付費”的原則，科學安排政府與市場主體的分工，擴大公共服務(wù)中市場的競爭的領(lǐng)域，通過招投標、合同承包、特許經(jīng)營等方式向公眾