《寧波市勞動合同條例》立法后評估報告

1、寧波市勞動合同條例立法后評估報告你是本文第 537位瀏覽者    發(fā)布日期： 2008-10-24    頁面功能：【字體：大 中 小】【打印】【關(guān)閉】 市人大常委會：    根據(jù)市人大常委會的工作要求，市人大常委會法工委經(jīng)過研究，選擇寧波市勞動合同條例（以下簡稱條例）開展立法后評估工作，為該法規(guī)的修改或廢止提供依據(jù)。    本次評估工作的重點側(cè)重于考查條例的適用性、可操作性；在保留原有評估模式基礎(chǔ)上，增設(shè)了第三方委托評估環(huán)節(jié)，邀請寧波市律師協(xié)會、寧波市總

2、工會參加評估，使評估工作的視角更為寬泛。該項工作從2008年3月開始著手部署，并向有關(guān)單位下發(fā)通知，對立法后評估的目的、內(nèi)容、時間提出具體要求。3月至6月，市勞動和社會保障局、市律師協(xié)會、市總工會各自獨立完成評估意見并提交法工委。4月至5月，市人大網(wǎng)站專門開設(shè)立法后評估工作專欄，公布評估內(nèi)容提綱，征求人大代表、市民和社會各界對條例的意見和建議。6月至7月，法工委會同內(nèi)司工委召開了三個座談會，聽取市級有關(guān)部門、用人單位、勞動者、人大代表的意見和建議。8月，法工委結(jié)合三家評估意見和座談會討論情況，形成條例評估報告初稿，再行征求市勞動和社會保障局和有關(guān)方面意見后，最終定稿。現(xiàn)將評估情況報告如下：&#

3、160;   一、條例實施績效的基本評價    條例于1999年7月30日經(jīng)市十一屆人大常委會第十一次會議通過，1999年12月28日省九屆人大常委會第十七次會議批準，并于2000年2月1日開始實施。    條例的實施，標志著我市勞動合同制度建設(shè)邁上了一個新臺階，對于推動我市勞動合同制度的深入發(fā)展，構(gòu)建和諧穩(wěn)定的勞動關(guān)系，推進國有企業(yè)改革，建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的用工機制發(fā)揮了積極作用，取得了良好的社會效果和法律效果。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：    一是尊重和保障勞動者權(quán)益的理念漸入人心

4、，有力地推動了勞動合同制度在我市的全面實施。條例依據(jù)勞動法，就勞動合同的訂立、變更、解除、終止、爭議解決辦法等方面做出了具體規(guī)定，切實把保障勞動者合法權(quán)益的立法理念融入地方性法規(guī)。條例的實施較好地解決了長期以來勞動合同制度實施范圍不廣、用人單位濫用試用期、不履行勞動合同約定義務(wù)等問題，使我市勞動合同管理工作走在了全省前列。據(jù)勞動部門提供的數(shù)據(jù)顯示：條例實施前，全市實行勞動合同制度的企業(yè)僅2.36萬家，簽訂勞動合同的職工只有90余萬人，截止2007年底，全市實施勞動合同的企業(yè)已達7.1萬余家，170.73萬職工簽訂了勞動合同，市屬及全市規(guī)模以上企業(yè)勞動合同簽訂率已達91%以上。 

5、60;  二是規(guī)范企業(yè)用工行為，為維護勞動關(guān)系當事人雙方的合法權(quán)益提供法律保障。鑒于勞動法對勞動合同的相關(guān)規(guī)定比較原則，操作性不強的特點，條例注重對勞動法相關(guān)條款的細化和明確，增強行政執(zhí)法和勞動爭議處理過程中的可操作性。司法實踐中，在勞動合同法出臺之前，條例是全市勞動爭議仲裁案件裁決的主要法律依據(jù)，兩級法院的相關(guān)裁判也基本采信條例的相關(guān)規(guī)定。因此，事實上條例已經(jīng)成為勞動合同雙方當事人訂立、履行、解除、終止合同的行動指南，更是勞動行政執(zhí)法和勞動爭議案件處理的具體法規(guī)依據(jù)。    三是推進企業(yè)用工制度改革，為構(gòu)建與市場機制相適應(yīng)的穩(wěn)定和諧的勞動關(guān)系，發(fā)揮了積

6、極作用。條例出臺正值我市國有企業(yè)轉(zhuǎn)制的關(guān)鍵時期，如何理順職工勞動關(guān)系，推進用工制度的改革，亟需得到法律、法規(guī)的支撐。條例根據(jù)勞動法的主要精神，明確了相關(guān)規(guī)定，為改制企業(yè)職工的合法權(quán)益提供了保障，推進了國企改革。目前，我市基本形成了企業(yè)自主用工、勞動者自主擇業(yè)的就業(yè)市場機制，為我市企業(yè)參與市場競爭，促進我市社會經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。    二、條例立法質(zhì)量的總體評估    總體上看，條例的立法質(zhì)量較好，符合上位法規(guī)定，立法目的明確，制度設(shè)計合理，可操作性較強，公眾認知度較高，具有較強的針對性、適用性和地方特色，績效是明顯的。 

7、;   （一）從立法目的看，條例的針對性、前瞻性較強，有鮮明的地方特色。條例作為浙江省率先頒布并實施的地方性法規(guī)，對推動勞動法的全面實施，發(fā)揮了積極作用。在勞動合同法生效之前，條例關(guān)于勞動關(guān)系中涉及的各項權(quán)利義務(wù)和爭議解決機制等規(guī)定，既符合上位法的規(guī)定，又較好地解決了地方面臨的實際問題，具有較強的針對性和鮮明的地方特色。    （二）從立法技術(shù)看，條例的適用性、可操作性較強，具備一定的剛性。條例充分借鑒和吸收市政府制定的寧波市勞動合同制度實施辦法的經(jīng)驗，在制度設(shè)計方面比較成熟，也符合寧波的實際情況，實踐操作也比較理想。條例出臺后，市政府及有關(guān)部

8、門根據(jù)條例的規(guī)定出臺了若干辦法，如市政府制定的寧波市勞動合同條例實施細則（2002年市府令第100號），就是條例配套措施中最重要的內(nèi)容。此外，在社會保險方面，有關(guān)于印發(fā)寧波市職工低標準養(yǎng)老保險暫行辦法的通知（甬政發(fā)200625號）、關(guān)于印發(fā)寧波市外來務(wù)工人員社會保險暫行辦法的通知（甬政發(fā)2007101號）、寧波市外來務(wù)工人員社會保險實施細則（甬勞社辦2007222號）等若干規(guī)定。這些政府規(guī)章及規(guī)范性文件，為條例的普遍適用創(chuàng)造了條件。    （三）從法律效果看，條例的社會認同度較高。作為一部涉及勞動者切身利益的地方性法規(guī)，受到了廣泛的社會關(guān)注。一些用人單位自條例實施

9、之日起，迅速對本單位的勞動合同進行規(guī)范，按照條例規(guī)定重新簽訂或者補簽勞動合同，使勞動者從中得到實實在在的利益，并開始注重運用法律手段維護自身合法權(quán)益，條例因此成為解決我市勞資糾紛的重要法律依據(jù)，得到當事人、法院、仲裁機構(gòu)的普遍認同，這在地方性法規(guī)中還是不多見的。    三、關(guān)于條例具體制度的分析和評價    （一）條例與勞動合同法存在不一致的有關(guān)規(guī)定    條例以勞動法及有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定為依據(jù)。但隨著社會的發(fā)展和客觀情況的變化，勞動合同制度需要進一步完善。2007年6月29日，勞動合同法由十屆全國人大

10、常委會第二十八次會議審議通過，自2008年1月1日起施行。經(jīng)過對照，我們認為，條例的多數(shù)內(nèi)容與勞動合同法一致。評估中，市勞動和社會保障局的同志也反映，在勞動合同法的起草過程中，國家相關(guān)部門專門向他們調(diào)取了條例的相關(guān)資料，并在立法中參考吸收。同時，我們也看到，條例的若干條款存在與勞動合同法不一致之處，且相比之下比較滯后。我們按照條例的體例結(jié)構(gòu)，簡要就條例與勞動合同法等上位法及若干客觀情況不適應(yīng)的內(nèi)容匯總?cè)缦拢?#160;   1.關(guān)于總則    （1）條例的適用范圍。勞動合同法在條例規(guī)定的用人單位基礎(chǔ)上增加了“民辦非企業(yè)單位”，相對于條例所確定的

11、調(diào)整對象，擴大了適用范圍。    （2）條例的原則。勞動合同法增加了合法、公平、誠實信用原則。    （3）用人單位勞動規(guī)章制度的建立。勞動合同法把建立和完善規(guī)章制度作為用人單位的法定義務(wù)，對其制定、實施、公示等程序均做了相應(yīng)規(guī)定。條例對此沒有規(guī)定。    （4）協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方機制。勞動合同法明確規(guī)定縣級以上人民政府勞動行政部門會同工會和企業(yè)代表建立三方協(xié)調(diào)機制。條例對此沒有規(guī)定。    （5）工會的職能。勞動合同法進一步強化了工會的權(quán)力和責任。勞動合同法規(guī)定，集體合同由工

12、會代表企業(yè)職工一方與用人單位訂立；尚未建立工會的用人單位，由上級工會指導(dǎo)勞動者推舉的代表與用人單位訂立。此外，勞動合同法還規(guī)定，“用人單位違反集體合同，侵犯職工勞動權(quán)益的，工會可以依法要求用人單位承擔責任；因履行集體合同發(fā)生爭議，經(jīng)協(xié)商解決不成的，工會可以依法申請仲裁、提起訴訟”，允許工會作為一個法律實體，來進行具體的仲裁和訴訟，這是各級工會職能上的一個巨大轉(zhuǎn)折。這些都是條例未規(guī)定的。    2.關(guān)于勞動合同的訂立    （1）勞動合同必備條款。條例第八條關(guān)于勞動合同必備條款中的“勞動紀律”、“勞動合同終止解除的條件”、“違反勞動合同

13、應(yīng)承擔的責任”等內(nèi)容，勞動合同法未作規(guī)定，但勞動合同法增加了勞動者雙方的基本情況、工作地點、勞動保護、勞動條件和職業(yè)危害防護等條款。同時，條例規(guī)定的“違反勞動合同應(yīng)承擔的責任”包括違約金，而勞動合同法原則上限制約定由勞動者承擔違約金。    （2）已形成勞動關(guān)系而未訂立書面勞動合同的情形。勞動合同法規(guī)定：“用人單位與勞動者在用工前訂立勞動合同的，勞動關(guān)系自用工之日起建立”；對已形成勞動關(guān)系而未訂立書面勞動合同的，則規(guī)定“應(yīng)當在一個月內(nèi)訂立書面勞動合同，”言下之意，超過一個月的最后期限，將追究用人單位的法律責任。條例未進行規(guī)定。   

14、（3）訂立無固定期限勞動合同。勞動合同法增加了訂立無固定期限勞動合同和視為無固定期限的情形，即“連續(xù)訂立二次固定期限勞動合同，且勞動者沒有本法第三十九條和第四十條第一項、第二項規(guī)定的情形，續(xù)訂勞動合同的”、“用人單位自用工之日起滿一年不與勞動者訂立書面勞動合同的，視為用人單位與勞動者已訂立無固定期限勞動合同”等規(guī)定。條例未進行規(guī)定。    （4）勞動試用期。條例同勞動合同法關(guān)于試用期規(guī)定的沖突，具體體現(xiàn)在四點：一是試用期長短的限定。條例規(guī)定，勞動合同期限不滿六個月的，試用期不得超過十五日；勞動合同期限在六個月以上不滿三年的，試用期不得超過一個月；勞動合同期限在三年

15、以上不滿十年的，試用期不得超過三個月；勞動合同期限在十年以上的，可以約定超過三個月的試用期，但最長不得超過六個月。勞動合同法規(guī)定，勞動合同不滿三個月或者以完成一定任務(wù)為期限的勞動合同，不得約定試用期；勞動合同期限在三個月以上不滿一年的，試用期不得超過一個月；勞動合同期限在一年以上不滿三年的，試用期不得超過二個月；勞動合同期限在三年以上的或者無固定勞動合同的，試用期不得超過六個月。二是試用期的次數(shù)。條例規(guī)定：“已在本單位工作六個月以上的勞動者，不再實行試用期”，而勞動合同法則規(guī)定：“同一用人單位與同一勞動者只能約定一次試用期”。三是試用期內(nèi)勞動合同解除條件和時間。條例規(guī)定，在試用期內(nèi)，勞動者可以

16、隨時通知用人單位解除勞動合同。勞動合同法則規(guī)定在試用期內(nèi)提前三日通知用人單位，可以解除勞動合同。四是試用期約定不明確的情形認定。勞動合同法規(guī)定，勞動合同僅約定試用期的，試用期不成立，該期限為勞動合同期限。而條例則無此規(guī)定。    3.關(guān)于勞動合同的終止、變更、解除、中止    （1）勞動合同終止的情形。勞動合同法規(guī)定了六種法定終止的情形，取消了約定終止，不再允許勞動合同當事人在勞動合同中約定終止事由。而條例則設(shè)定了約定終止的情形。同時，條例規(guī)定“勞動合同期滿即行終止”，但勞動合同法增加了限制條件：“勞動合同期滿，有本法第四十二條規(guī)定情

17、形之一的，勞動合同應(yīng)當續(xù)延至相應(yīng)的情形消失時終止。但是，本法第四十二條第二項規(guī)定喪失或者部分喪失勞動能力勞動者的勞動合同的終止，按照國家有關(guān)工傷保險的規(guī)定執(zhí)行”。此外，勞動合同法對勞動合同期滿終止合同的，規(guī)定除用人單位維持或者提高勞動合同約定條件續(xù)訂勞動合同外，仍需要支付經(jīng)濟補償金，條例則規(guī)定國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)和外商（含港、澳、臺）投資企業(yè)的勞動合同終止后，用人單位發(fā)給勞動者的與經(jīng)濟補償金類似的生活補助費，按國家和省有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。事實上，作為生活補助費發(fā)放依據(jù)的國營企業(yè)實行勞動合同制度暫行規(guī)定和浙江省中外合資經(jīng)營企業(yè)勞動人事管理條例分別于2001年10月6日和2001年9月3日被國務(wù)院、省

18、人大常委會明文廢止。之后，勞動者的相應(yīng)生活補助費已不再計發(fā)。    （2）勞動合同解除的條件。與條例相比，勞動合同法在勞動合同解除情形上增加了以下內(nèi)容：一是擴大了因用人單位過錯，勞動者單方解除勞動合同的權(quán)限。勞動合同法第三十八條雖未規(guī)定在試用期內(nèi)勞動者可以隨時解除勞動合同，但增加了用人單位的規(guī)章制度違反法律、法規(guī)的規(guī)定，損害勞動者權(quán)益的；因本法第二十六條第一款規(guī)定的情形致使勞動合同無效的；法律、行政法規(guī)規(guī)定勞動者可以解除勞動合同的其他情形；用人單位以暴力、威脅或者非法限制人身自由的手段強迫勞動者勞動的，或者用人單位違章指揮、強令冒險作業(yè)危及勞動者人身安全的，勞動者

19、可以立即解除勞動合同，不需事先告知用人單位等勞動者解除合同的情形。二是增加了因勞動者過錯用人單位單方解除勞動合同的權(quán)限。如“勞動者同時與其他用人單位建立勞動關(guān)系，對完成本單位的工作任務(wù)造成嚴重影響，或者經(jīng)用人單位提出，拒不改正的”，同時對職工兼職、欺詐等解除勞動合同的條件也作了明確規(guī)定。三是放寬了經(jīng)濟性裁員的條件。相比條例第二十一條的規(guī)定，增加了“企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)、重大技術(shù)革新或者經(jīng)營方式調(diào)整，經(jīng)變更勞動合同后，仍需裁減人員的”；“其他因勞動合同訂立時所依據(jù)的客觀經(jīng)濟情況發(fā)生重大變化，致使勞動合同無法履行的”等條件，同時，對經(jīng)濟性裁員也作了必要限制，規(guī)定了優(yōu)先留用三類人員，重新招用人員時，被裁減人員有

20、優(yōu)先就業(yè)權(quán)等內(nèi)容，使裁員條件向弱勢群體傾斜，遵循社會福利原則。四是增加了不得解除勞動合同的情形，如“在本單位連續(xù)工作滿十五年，且距法定退休年齡不足五年的”，“從事接觸職業(yè)病危害作業(yè)的勞動者未進行離崗前職業(yè)健康檢查，或者疑似職業(yè)病病人在診斷或者醫(yī)學(xué)觀察期間的”等。    4.關(guān)于經(jīng)濟補償部分    條例第二十八條至第三十一條對經(jīng)濟補償金作了規(guī)定。相比勞動合同法，條例的規(guī)定顯得相對單薄。    （1）用人單位支付經(jīng)濟補償金的情形。除條例規(guī)定的用人單位應(yīng)當支付經(jīng)濟補償金的情形外，勞動合同法增加了以下情形：“用人

21、單位支用人單位規(guī)章制度違反法律、法規(guī)規(guī)定，損害勞動者權(quán)益，勞動者因此而解除勞動合同的；因欺詐、脅迫的手段或者乘人之危，使對方在違背真實意思的情況下訂立或變更勞動合同的；除用人單位維持或提高勞動合同約定條件續(xù)訂勞動合同，勞動者不同意續(xù)訂的情形外，勞動合同期滿解除勞動合同”等情形。    （2）經(jīng)濟補償金的補償標準。條例規(guī)定勞動者在用人單位工作年限每滿一年發(fā)給一個月的經(jīng)濟補償金，最多不超過十二個月，不足一年的支付一個月。勞動合同法則進一步明確：“六個月以上不滿一年的，按一年計算；不滿六個月的，向勞動者支付半個月工資的經(jīng)濟補償，”勞動合同法的規(guī)定更符合公平原則。另外，勞

22、動合同法對高工資收入者的經(jīng)濟補償從補償年限和補償基數(shù)兩方面進行了限制，這也是條例沒有規(guī)定的。    （3）關(guān)于經(jīng)濟補償金的限制。條例規(guī)定了兩種限制情形，即“在用人單位提出解除勞動合同，并經(jīng)與勞動者協(xié)商一致的”和“勞動者不能勝任勞動合同約定的工作，經(jīng)過培訓(xùn)或者調(diào)整工作崗位，仍不能勝任工作的，用人單位據(jù)此解除勞動合同的”，用人單位在上述兩種情形下，支付經(jīng)濟補償金最多不得超過十二個月，但按照勞動合同法的規(guī)定，上述兩種情形下支付的經(jīng)濟補償金已經(jīng)取消了十二個月的限制。    （4）經(jīng)濟補償金中的月工資計算標準，條例第三十條規(guī)定的月工資補償基數(shù)計

23、算標準，是指勞動者履行正常勞動義務(wù)的十二個月實得月平均工資，勞動者實得月平均工資低于用人單位月平均工資的，按用人單位月平均工資的標準支付。而勞動合同法規(guī)定，月工資是指勞動者在勞動合同解除或者終止前十二個月的平均工資。    5.關(guān)于勞動合同管理和爭議處理    條例對合同管理和爭議處理比較重視，單獨用一章做規(guī)定。在實施多年后，條例相關(guān)內(nèi)容隨著上位法的調(diào)整，出現(xiàn)了一些新情況：    （1）勞動合同鑒證制度已經(jīng)廢止。條例規(guī)定了勞動者申請勞動合同鑒證的情形，但勞動合同法鑒于勞動部下發(fā)的勞動合同鑒證實施辦法已廢止

24、，對勞動合同鑒證未作規(guī)定。    （2）鑒于職工獎懲條例已經(jīng)廢止，條例第三十四條規(guī)定的辭退、除名、開除等內(nèi)容，在實踐操作中已經(jīng)沒有法律意義。    6.關(guān)于法律責任        （1）條例第三十八條規(guī)定：“因用人單位的原因未按時與勞動者簽訂（續(xù)訂）勞動合同的，由勞動行政部門責令限期改正；逾期不改正的，按照每個勞動者每月一百元的標準對用人單位處以罰款；給勞動者造成損害的，用人單位應(yīng)當承擔賠償責任。用人單位未將勞動合同文本交給勞動者的，由勞動行政部門責令限期改正；拒不改正的，按

25、照前款的規(guī)定處罰 ?！眲趧雍贤ǖ诎耸l則規(guī)定了每月支付二倍工資的懲罰性賠償內(nèi)容，未設(shè)行政處罰。    （2）條例第三十九條規(guī)定：“用人單位招用勞動者時，收取、變相收取抵押金（物）或者其他證件的，由勞動行政部門責令限期退還，并可對用人單位處以五千元以下罰款?！眲趧雍贤ǖ诎耸臈l則規(guī)定對相應(yīng)違法行為以每人五百元以上二千元以下的標準給予處罰。    （3）條例第四十三條規(guī)定，勞動者違反規(guī)定或者勞動合同的約定解除勞動合同，對用人單位造成損失的，應(yīng)當賠償用人單位為勞動者本人支付的培訓(xùn)費用，勞動合同法第二十二條則規(guī)定“用人單位要求勞動者支付

26、的違約金不得超過服務(wù)期尚未履行部分所應(yīng)分攤的培訓(xùn)費用?！?#160;   除上述內(nèi)容外，條例對一些新型勞動關(guān)系，如集體合同、勞務(wù)派遣、非全日制用工等制度均沒有涉及。    （二）勞動合同法未作規(guī)定，體現(xiàn)條例地方特色的若干規(guī)定    條例也有一些條款和內(nèi)容是勞動合同法沒有涉及或規(guī)定比較原則的，條例的該部分規(guī)范體現(xiàn)了立法的地方特色，很好地發(fā)揮了地方性法規(guī)拾遺補缺的作用，仍應(yīng)保留適用。這些條款 主要有：    1、條例第十條第二款“復(fù)員、轉(zhuǎn)業(yè)軍人初次就業(yè)，如果本人提出訂立無固定期限的勞動合同

27、，應(yīng)當訂立無固定期限的勞動合同”，第二十六條“勞動者應(yīng)征入伍的，勞動合同中止履行，待勞動者服役期滿回原用人單位后，原勞動合同繼續(xù)履行”，第二十七條“勞動者因涉嫌違法犯罪，其人身自由受到限制期間，用人單位可以中止勞動合同的履行，待有關(guān)機關(guān)對其審查終結(jié)后，再按照本條例有關(guān)規(guī)定依法解除勞動合同或者繼續(xù)履行勞動合同”等規(guī)定，都是條例針對特定人群的勞動關(guān)系的處理規(guī)定，在實際工作中有很強的操作性，特別是前兩條規(guī)定，對我市作為雙擁模范城市做好雙擁和軍民共建工作具有積極意義，確有必要做出專門的規(guī)定。    2、條例對續(xù)訂或變更勞動合同及勞動合同期滿終止時的勞動關(guān)系處理的規(guī)定。條例第十五條規(guī)定了用人單位在合同期滿三十日前將終止或續(xù)訂勞動合同的意向書面通知勞動者；第十六條規(guī)定了勞動合同期滿，因用人單位原因未辦理終止或者續(xù)訂手續(xù)而形成事實勞動關(guān)系的，原勞動合同自動續(xù)延，用人單位應(yīng)當及時與勞動者辦理續(xù)訂勞動合同的手續(xù)；第十七條規(guī)定當事人一方要求變更勞動合同的，應(yīng)當將變更要求書面送交另一方，另一方應(yīng)當在收到書面要求十五日內(nèi)作出書面答復(fù)，雙方未達成一致意見的，原勞動合同繼續(xù)有效。上述條款是勞動合同法所沒有涉及的，在實際工作中上述情形還是需要規(guī)范的。因此，勞動行政部門建議，條例中這些規(guī)定還是有必