公共管理系統(tǒng)案例分析報(bào)告

1、目錄A案例分析：公共管理與中國(guó)改革 21案例內(nèi)容介紹：北京限字當(dāng)頭解決擁堵是否可行 21案例內(nèi)容介紹：“公地悲劇”、“衛(wèi)生死角”與公共治理 4B案例分析：非營(yíng)利性組織 51案例內(nèi)容介紹：中國(guó)非政府組織的興起與發(fā)展 51案例內(nèi)容介紹：“兒童村丑聞”與慈善監(jiān)督盲區(qū) 6案例內(nèi)容介紹：“炸樓是民意所向” 71案例內(nèi)容介紹：國(guó)稅局改革 8案例內(nèi)容介紹：長(zhǎng)沙市人民政府關(guān)于長(zhǎng)沙市中巴禁運(yùn)的文件 91案例內(nèi)容介紹：湖南的發(fā)展戰(zhàn)略 101案例內(nèi)容介紹：湖南衡陽(yáng)縣工商體制實(shí)行改革 13C公共危機(jī)管理過(guò)程 15（三）對(duì)非正常集體上訪事件的處理。 162、處理。發(fā)生階段抓措施到位。 163、 守法。處理階段抓嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)

2、。 174、“倒查”。對(duì)發(fā)生的非正常集體上訪由上級(jí)紀(jì)檢、組織、信訪等有關(guān)部門聯(lián)合進(jìn)行“倒查”。 175、 反思。平息后進(jìn)行深刻反思。 171案例內(nèi)容：公共危機(jī)事件多發(fā)呼喚統(tǒng)一立法 17案例內(nèi)容：密云事故暴露公共危機(jī)管理中的“軟肋” 18A、案例分析：公共管理與中國(guó)改革我國(guó)自20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，公共管理所涉及的領(lǐng)域中各種與改革不相適應(yīng)的矛盾和問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)。雖然經(jīng)過(guò)20多年不懈的改革、調(diào)整,但是，多年的歷史積弊想在短時(shí)間內(nèi)全部解決是不現(xiàn)實(shí)的。歸結(jié)起來(lái)，我國(guó)目前公共管理改革面臨的主要問(wèn)題包括：1、政府財(cái)政壓力依然很大；2、在行政立法和執(zhí)法上，存在重立法、管理，

3、輕執(zhí)行、監(jiān)督等現(xiàn)象；3、政府機(jī)構(gòu)依然龐大，政府職能雖然有所減少，但隨著改革過(guò)程中不斷出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，政府的新職能也在增加；4、政府及其公務(wù)員的服務(wù)理念還較差，長(zhǎng)官意識(shí)嚴(yán)重，存在官僚主義和腐敗行為；5、人事成本居高不下。 機(jī)關(guān)、事業(yè)單位仍然存在大量冗員；人才選拔錄用機(jī)制、績(jī)效管理與評(píng)估機(jī)制、晉升機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制和公共責(zé)任機(jī)制尚未形成；6、行政效率低。機(jī)構(gòu)層次多、職責(zé)不清，互相推諉、扯皮，缺乏服務(wù)意識(shí)、成本意識(shí)等，使政府組織和非政府組織無(wú)法走出“追求高效率低效率無(wú)效率”的循環(huán)。綜觀各國(guó)公共管理改革實(shí)踐，雖各有特色，但也有共性。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，所采取的是漸進(jìn)或分階段進(jìn)行的改革方式，即“摸著石頭過(guò)河”

4、的模式。在這種改革的開(kāi)始階段，進(jìn)行具有 特色的試驗(yàn)，當(dāng)取得成就和經(jīng)驗(yàn)之后再加以推廣；表現(xiàn)形式是體制改革由點(diǎn)到面，即抓住重點(diǎn)突破，進(jìn)而逐步深化和滲透到全局的過(guò)程；具體的做法是先試點(diǎn)后推廣，即任何改革措施的出臺(tái)，都先在某個(gè)地方或企業(yè)進(jìn)行試驗(yàn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再全面推廣。 中國(guó)的公共管理過(guò)程也是這樣一個(gè)過(guò)程。借鑒國(guó)外的公共管理理論和實(shí)踐結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，我國(guó)的公共管理改革可著手于以下幾 個(gè)方面。答：1、構(gòu)建適應(yīng) WT（要求的公共管理體制；2、按照私營(yíng)部門的管理方法建立“企業(yè)型政 府”；3、進(jìn)一步精兵簡(jiǎn)政提高服務(wù)意識(shí)和效率；4、加強(qiáng)公共管理法制建設(shè)；5、推進(jìn)公共管理民主化和信息化改革。案例1、案例內(nèi)容介紹：北

5、京限字當(dāng)頭解決擁堵是否可行北京的街頭每天都要上演無(wú)數(shù)場(chǎng)免費(fèi)的“汽車展示會(huì)”。尤其是上下班的高峰期，一輛輛汽車像生了病的烏龜趴在一條條馬路上，步履蹣跚，動(dòng)彈不得。北京市代市長(zhǎng)王歧山在 SARS危機(jī)后公開(kāi)表示：最頭痛的是交通問(wèn)題。的確，再?zèng)]有比堵車問(wèn)題更能夠觸痛北京人煩惱的神經(jīng)了。所以，當(dāng)市政府有關(guān)部門提出要限制發(fā)展私家車和對(duì)黃標(biāo)車（尾氣排放量達(dá)不到排放標(biāo)準(zhǔn)的車）采取限行舉措時(shí)，輿論的焦躁海洋就像被扔進(jìn)一塊石頭，叫好叫壞之聲皆不絕于耳。數(shù)據(jù)顯示：1996年北京市機(jī)動(dòng)車只有 100萬(wàn)輛，到2003年已增加1倍，達(dá)到200萬(wàn)輛。其中私家車就有120多萬(wàn)輛。2002年全市新增機(jī)動(dòng)車 27.6萬(wàn)輛；而20

6、03年前8個(gè)月，全 市又新增機(jī)動(dòng)車24.6萬(wàn)輛，已經(jīng)逼近2002年的總數(shù)。面對(duì)洶涌而來(lái)的汽車潮流，北京在很長(zhǎng)時(shí)間里一直手足無(wú)措。多年來(lái)的堵車狀況沒(méi)有什么改善。據(jù)了解，20世紀(jì)80年代初期，有權(quán)威部門對(duì) 2000年北京汽車發(fā)展數(shù)量的預(yù)測(cè)僅僅是70萬(wàn)80萬(wàn)輛，而事實(shí)上，在新世紀(jì)鐘聲敲響之前，北京市汽車總量就足足比這一預(yù)期數(shù)字多 出近100萬(wàn)輛。在2000年，北京市有關(guān)部門又曾預(yù)測(cè)，到2010年北京機(jī)動(dòng)車保有量才會(huì)突破200萬(wàn)輛，沒(méi)曾想，這個(gè)數(shù)字提早 7年就實(shí)現(xiàn)了。為此，所有在北京生活的人們都付出了擁堵的代價(jià)。為何出現(xiàn)這么大差距？ 一些官員的習(xí)慣性解釋是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展那么快，以致許多公共（如首都機(jī)場(chǎng)）都

7、提前達(dá)到目標(biāo)容量。通過(guò)提高牌照費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)、燃油費(fèi)、停車費(fèi)等做法來(lái)限制私家車，是東京、紐約等國(guó)際大都市的共同做法。但限車的前提是通過(guò)引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)城市道路和交通資源的最優(yōu)化配置。而北京市道路交通資源管理方面存在的問(wèn)題該如何解決是擺在北京市政府面前的一大難題。在出租車和私家車大幅增長(zhǎng)的同時(shí)，北京市地鐵和公共車加起來(lái)對(duì)城市交通的分擔(dān)率卻不足30%離80%勺期望值相距甚遠(yuǎn)。公共交通的吸引力在下降。許多去過(guò)歐美國(guó)家考察的人士均認(rèn)為，與東京、紐約、巴黎等國(guó)際城市相比，北京的馬路并不比人家窄，停車場(chǎng)不比人家少， 車輛也不比人家多。 但交通擁堵現(xiàn)象卻日趨嚴(yán)重，難以緩解，以致嚴(yán)重影響城市運(yùn)轉(zhuǎn)效率，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要

8、瓶頸。一家大型出租公司老總對(duì)中 國(guó)新聞周刊說(shuō)，拋開(kāi)別的不談，單單十字路口的管理、出口和路標(biāo)設(shè)置的混亂，就使得 現(xiàn)有交通資源的使用效率大打折扣。除了提出要限制發(fā)展私家車外，北京市有關(guān)部門還針對(duì)一些車輛采取限行舉措。北京市公安局和環(huán)保局聯(lián)合宣布，從 2003年9月1日開(kāi)始，在部分路段對(duì)黃標(biāo)車限行。北京市環(huán)保局有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)媒體解釋說(shuō)，限制黃標(biāo)車是為了改善交通狀況，提出大氣環(huán)境質(zhì)量。他們從今年3月就開(kāi)始研究、認(rèn)證這項(xiàng)規(guī)定的可行性，所以這項(xiàng)規(guī)定“絕不是倉(cāng)促出 臺(tái)的”。但黃標(biāo)車主們卻普遍有遭遇突襲的感覺(jué)。因?yàn)?，限制黃標(biāo)車出行的措施，從發(fā)出通 知到開(kāi)始執(zhí)行，只有一個(gè)來(lái)月的時(shí)間。他們的質(zhì)疑是：這項(xiàng)措施涉及30

9、萬(wàn)輛車，事關(guān)數(shù)十萬(wàn)人的利益，為何事前不搞聽(tīng)證？從3月份就開(kāi)始研究、論證，為什么外界一點(diǎn)不知道？據(jù)了解，黃標(biāo)車改造的費(fèi)用動(dòng)輒三五千元，有的多達(dá)數(shù)萬(wàn)元，一些進(jìn)口車根本就沒(méi)辦法改。但兩部門對(duì)其新政策帶給這部分人的損失，沒(méi)有考慮做出任何補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。一位車主在互聯(lián)網(wǎng)上質(zhì)問(wèn)：按北京市的規(guī)定，一部汽車使用壽命私家車為 1020年，我們?cè)?995年買的汽車，符合當(dāng)時(shí)的所有法規(guī)。為什么突然要讓舊車實(shí)行新標(biāo)準(zhǔn)，這符合法律 嗎？（資料來(lái)源：中國(guó)新聞周刊，根據(jù)作者胡奎的文章改編）2、思考題：你如何評(píng)價(jià)北京市政府的限制措施？試從公共管理的角度加以評(píng)析。第一，北京市政府應(yīng)該建立和完善政府信息公開(kāi)機(jī)制，建立多元的信息系統(tǒng)，

10、確保多元信息過(guò)程的常規(guī)運(yùn)作。 通過(guò)良好的溝通和有效的信息交流，整合和協(xié)調(diào)公共管理的行動(dòng)。 廣大車主不滿的主要原因之一是政府公布信息的突然性太強(qiáng)，讓人措手不及，這有損人民利益。因此，建立有效的危機(jī)管理信息系統(tǒng)是十分重要的。 這一信息系統(tǒng)也可在公共事件的早期預(yù) 警方面發(fā)揮作用。更重要的是，一旦出現(xiàn)類似情況， 信息溝通和交換可以保證政府做出及時(shí) 和準(zhǔn)確的決策，協(xié)調(diào)行動(dòng)。第二，為維護(hù)社會(huì)整體利益，而對(duì)個(gè)人利益有所損害，要由政府實(shí)行公共補(bǔ)償。這一措施 這在國(guó)外是很普遍的。改善交通是政府公共服務(wù)的一部分，對(duì)應(yīng)的是社會(huì)整體的利益和安全，其相應(yīng)的成本付出應(yīng)由政府承擔(dān)，而不應(yīng)當(dāng)是個(gè)人獨(dú)自擔(dān)承。 政府應(yīng)把個(gè)體經(jīng)濟(jì)

11、利益擺上適當(dāng)?shù)奈恢?，?shí)現(xiàn)了二者的有效平衡。 這樣才有利于培養(yǎng)民眾的社會(huì)責(zé)任心，百姓對(duì)政府也會(huì)更加信任，更有安全感，以便形成良好的利益互動(dòng)機(jī)制，形成應(yīng)對(duì)公共事件的高效運(yùn)轉(zhuǎn)的社 會(huì)機(jī)制。第三，系統(tǒng)分析造成北京擁堵的多方面原因，多渠道解決這個(gè)問(wèn)題，而不能僅僅靠這一個(gè) 措施。比如交通問(wèn)題除了車輛過(guò)多的原因，還有道路本身的問(wèn)題、交通設(shè)施不完善、標(biāo)志信號(hào)模糊、甚至信號(hào)不健全等問(wèn)題。就針對(duì)各方面問(wèn)題提出多種解決方案。案例1、案例內(nèi)容介紹：“公地悲劇”、“衛(wèi)生死角”與公共治理古希臘哲人亞里斯多德曾經(jīng)斷言：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù)，人們關(guān)懷著自己的所有， 而忽視公共的事務(wù)；對(duì)于公共的

12、一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事務(wù)?！豹q如一句讖語(yǔ)，長(zhǎng)沙市銀盆嶺老鴉沖“一座垃圾山，十年 搬不走”的“公地悲劇”的上演恰不幸被言中。十年，一道山清水秀的天然谷地被堆積成臭 氣撲天的垃圾山，直至影響周邊居民日常生活與身體健康；十年，相關(guān)管理部門推諉扯皮的“責(zé)任死角”在政府與市民心理之間又活生生開(kāi)辟出一道“天然谷地”。英國(guó)科學(xué)家哈丁用“公地悲劇”描述了理性追求最大化利益的個(gè)體行為導(dǎo)致公共利益受損 的惡果。在老鴉沖谷地這塊產(chǎn)權(quán)不明的公共用地上，社區(qū)居民亂倒垃圾，不繳費(fèi)用的“搭便 車”行為，企業(yè)、街道辦事處、環(huán)衛(wèi)部門責(zé)任劃分不清相互推諉的行為，使諸如垃圾清運(yùn)之 類簡(jiǎn)單的公共管理工作陷入

13、了 “集體行動(dòng)的困境”之中：“我不做總有人去做”，社區(qū)居民將垃圾隨手一扔，方便省事還不失動(dòng)作瀟灑；“別人出錢我不出照樣能辦好”，拖欠乃至不繳衛(wèi) 生費(fèi)用或期冀政府買單，每個(gè)理性居民的最優(yōu)選擇均是“不繳費(fèi)”；“我不管總有人去管”，企業(yè)盼著社區(qū)管，社區(qū)盼著環(huán)衛(wèi)部門管，“多一事不如少一事”，況且是費(fèi)力又費(fèi)錢的公共事 務(wù)。每個(gè)人都被困在一個(gè)迫使他在有限范圍內(nèi)無(wú)節(jié)制地追求自己利益最大化的“納什均衡” 中，“盡管各方都有解決問(wèn)題的強(qiáng)烈愿望，但卻始終沒(méi)能明確各方的責(zé)任，無(wú)法形成解決問(wèn) 題的合力”，結(jié)果正如哈丁設(shè)想的一樣， 發(fā)生的是一場(chǎng)無(wú)人繳費(fèi)、 無(wú)人管理、垃圾成山的“公 地悲劇”。勿庸置疑，垃圾堆積的不僅僅是

14、一座臭氣難聞的“衛(wèi)生死角”，也堆積出相關(guān)部門在衛(wèi)生管理中“踢皮球”的一塊“責(zé)任死角”，更透露出政府在城市公共事務(wù)管理中的弊病與危機(jī)。（湘聲報(bào)04- 04-22）2、思考題：如何解決城市管理中的“衛(wèi)生死角”問(wèn)題？可以通過(guò)政策配置或制度安排來(lái)達(dá)到目的：第一，產(chǎn)權(quán)明晰，責(zé)任明確。 公共資源的使用必然有時(shí)間和空間的限定性，并確定負(fù)責(zé)任 的提取方式，以使公共資源可持續(xù)發(fā)展。邊界的不清晰和非確定性，只能使公用資源過(guò)分提 取直至耗竭（天然谷地環(huán)境的惡化）。公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的提供也要落實(shí)到事，責(zé)任到人，否則無(wú)人負(fù)責(zé)，一片混亂，公共產(chǎn)品供給勢(shì)必短缺，公共組織效率勢(shì)必缺失，公共秩序無(wú)法 安排（“公地悲劇”發(fā)生）

15、。因此，應(yīng)按照“誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)”，“誰(shuí)受益，誰(shuí)交費(fèi)”的原則， 合理界定居民、企業(yè)、街道辦事處和環(huán)衛(wèi)部門四者的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，化“責(zé)任死角”為產(chǎn) 權(quán)明晰、職責(zé)明確、自主經(jīng)營(yíng)的“責(zé)任田”。土地代理所有者享有土地的處分、收益權(quán)利，環(huán)衛(wèi)部門、街道辦事處分別為城市公共衛(wèi)生的主管部門和協(xié)管部門，在社區(qū)公共衛(wèi)生設(shè)施（垃圾站）和垃圾清運(yùn)工作中負(fù)有不可推卸的責(zé)任。社區(qū)居民作為直接受益人，也應(yīng)為垃圾清運(yùn)工作買單付費(fèi)，積極繳納衛(wèi)生費(fèi)用。第二，市場(chǎng)交易，降低外部性。公共物品的消費(fèi)是非排他的和不可分割的，我消費(fèi)，你也 消費(fèi)，我付出成本進(jìn)行消費(fèi)，你不付出成本也可得到同樣的消費(fèi)。這表明正外部性的存在?！肮玫亍边^(guò)度使用，我

16、要得到最大利益，你也要滿足最大利益，于是資源耗竭一一負(fù)外部性出現(xiàn)了。為降低外部性，使收益與成本對(duì)稱，必然要對(duì)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的提供引入市 場(chǎng)交易的辦法，垃圾有償處理制度正體現(xiàn)了這一點(diǎn)。在垃圾山治理工作中， 也可引入市場(chǎng)運(yùn)作的辦法，如通過(guò)讓渡老鴉沖谷地部分使用權(quán)解決垃圾清運(yùn)中經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，通過(guò)企業(yè)外包方式破解社區(qū)公共衛(wèi)生管理難題。第三，溝通協(xié)調(diào)，自主治理。 無(wú)論對(duì)于公共產(chǎn)品的供給，還是公共政策的執(zhí)行都少不了協(xié) 調(diào)機(jī)制和契約機(jī)制。沒(méi)有協(xié)商就無(wú)法達(dá)成公共事務(wù)管理的契約，也就無(wú)法形成公共管理的秩序安排。同時(shí)，有了建立在信任基礎(chǔ)上的契約和規(guī)則，就建構(gòu)了公共組織，就可以開(kāi)展“多 中心治道”和進(jìn)行集體公

17、共選擇。垃圾成山的“公地悲劇”的發(fā)生，凸現(xiàn)出當(dāng)?shù)卣椭鞴懿块T協(xié)商服務(wù)不到位和作為不夠問(wèn)題。 發(fā)揮政府在公共事務(wù)管理中的溝通協(xié)商職能， 引導(dǎo)企 業(yè)、社區(qū)和居民建立自主治理的非政府組織（ NGO,如成立社區(qū)衛(wèi)生管理委員會(huì)， 形成委托 代理關(guān)系，完善社區(qū)公共衛(wèi)生管理制度和居民公約等契約機(jī)制，規(guī)范居民衛(wèi)生行為， 不失為解決問(wèn)題的一條有效途徑。第四，理性激勵(lì)，合理監(jiān)督。 要克服集體行動(dòng)的困境， 使行動(dòng)個(gè)體所在的集團(tuán)具有越來(lái)越 強(qiáng)的相容性，達(dá)到“眾人拾柴火焰高”的目的，必須解決集體與個(gè)人之間的利益關(guān)系問(wèn)題。 即通過(guò)建立賞罰分明的激勵(lì)機(jī)制和明察秋毫的監(jiān)督機(jī)制，克服個(gè)體“搭便車”行為，最大實(shí)現(xiàn)公共利益和公眾

18、福祉。如對(duì)亂扔垃圾和拖欠費(fèi)用的單位或個(gè)人課以罰款，對(duì)推諉扯皮的管理部門深究其責(zé)，乃至曝光批評(píng)等。B、案例分析：非營(yíng)利性組織在大陸法系中，將私法人分為社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人兩類，其中非營(yíng)利性社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人也就是我們所講的非政府組織。而在英美法系沒(méi)有公法人與私法人的劃分，非政府組織可以是非營(yíng)利公司，也可以是協(xié)會(huì)，還可能是公益信托（ Trust ）。相比較而言，我國(guó)對(duì)非政府組織的分類和界定非常不統(tǒng)一，缺乏明確一致的標(biāo)準(zhǔn)，因而存在諸多爭(zhēng)議，一般認(rèn)為，我國(guó)非政府組織可分為以下幾類：第一類，社會(huì)團(tuán)體。是指中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織。社會(huì)團(tuán)體包括：1）學(xué)術(shù)性社

19、團(tuán)：各類學(xué)會(huì)、研究會(huì)等；2 ）專業(yè)性社團(tuán)：各類從事專業(yè)業(yè)務(wù)的促進(jìn)會(huì)等；3）聯(lián)合性社團(tuán)：各類聯(lián)合會(huì)、聯(lián)誼會(huì)（同學(xué)會(huì)、校友會(huì)）等；4）其他群眾團(tuán)體：工會(huì)、共青團(tuán)等。第二類，行業(yè)組織。包括行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等。行業(yè)協(xié)會(huì)是由同一行業(yè)生產(chǎn)或經(jīng) 營(yíng)的企業(yè)組成的團(tuán)體。 專業(yè)協(xié)會(huì)或稱職業(yè)協(xié)會(huì)， 是從事同一職業(yè)的人員組成的團(tuán)體，目前有律師協(xié)會(huì)、醫(yī)師協(xié)會(huì)、會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)和足球協(xié)會(huì)等等。商會(huì)則沒(méi)有具體的行業(yè)或職業(yè)劃分，一 般以地域?yàn)榉秶?，包括不同?guī)模、不同行業(yè)的企業(yè)代表或是企業(yè)家行業(yè)組織。第三類，民辦非企業(yè)單位。指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用 非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的、從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社

20、會(huì)組織。案例一：1、案例內(nèi)容介紹：中國(guó)非政府組織的興起與發(fā)展中國(guó)的非政府組織興起于1949年新中國(guó)成立之初，當(dāng)時(shí)由于處于國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展時(shí)期，會(huì)計(jì)師事務(wù)所、協(xié)會(huì)等非政府組織在政府與企業(yè)、政府與社會(huì)之間起著溝通和協(xié)調(diào)關(guān)系的作用，承擔(dān)了大量具體事務(wù)，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展發(fā)揮一定作用。1956年以后，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之后，政府成為全能型政府， 所有社會(huì)成員及其活動(dòng)都處于高度集權(quán)的社會(huì)控制 下，非政府組織沒(méi)有獨(dú)立地位和自主權(quán)利，自發(fā)成立的民間組織紛紛解體。只有少數(shù)特殊團(tuán)體，如“民主同盟”、“九三學(xué)社”作為民主黨派留下來(lái)。非政府組織類別十分單調(diào)，主要是 工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)、工商聯(lián)等群眾團(tuán)體，其經(jīng)

21、費(fèi)由國(guó)家財(cái)政撥款，受同級(jí)黨委的領(lǐng) 導(dǎo)，具有官民雙重屬性。1978年黨的十一屆三中全會(huì)以后，隨著全黨工作重心轉(zhuǎn)移，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步向有計(jì)劃商品 經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，并于1992年正式提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府組織撤出一些社會(huì)管理領(lǐng)域，開(kāi)始放權(quán)和還權(quán)于企業(yè)、社會(huì)，不斷地減少和解除國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的壟斷和控制。這一伴隨著些時(shí)期，我國(guó)的各類非政府組織如各類協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、事務(wù)所等也相繼崛起。但發(fā)展規(guī)模、數(shù) 量都較小，社會(huì)影響力不大。20世紀(jì)90年代中后期，在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡過(guò)程中，所有制成分多元化、轉(zhuǎn)換國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度以及政府監(jiān)管職能與服務(wù)職 能逐步分離等各項(xiàng)改革的逐步深入，非政府組織有了很大的發(fā)

22、展空間，其具體表現(xiàn)是社會(huì)團(tuán)體數(shù)量急劇增加，民辦非企業(yè)組織發(fā)展迅猛，志愿者活動(dòng)以及公民參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、公益活動(dòng)的熱情日益高漲，已初步形成具有多種機(jī)構(gòu)類別、多種組織形式和多種服務(wù)方式的非政 府組織體系，其活動(dòng)涉及到了生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、社會(huì)保障等領(lǐng)域。如1994年12月，中國(guó)青年志愿者協(xié)會(huì)成立，之后全國(guó)已有29個(gè)省（市）成立志愿者協(xié)會(huì)。同年，我國(guó)第一個(gè)民間慈善團(tuán)體湖南慈善基金會(huì)成立，各地紛紛響應(yīng)，并成立了全國(guó)性的中華慈善總會(huì)。在上海成立了上海市幫困基金會(huì)，依靠社會(huì)力量救濟(jì)和幫助困難職工。根據(jù)我國(guó)2001年12月31日進(jìn)行的第二次全國(guó)基本單位普查結(jié)果顯示，到2001年末我國(guó)共有機(jī)關(guān)、事業(yè)法人102.

23、6萬(wàn)個(gè)，居（村）委會(huì) 79.2萬(wàn)個(gè)。截至2002年年底，全國(guó)共登記社會(huì)團(tuán)體13.3萬(wàn)個(gè)，登記的民辦非企業(yè)單位共有 11.1萬(wàn)個(gè)。2、思考題：簡(jiǎn)述我國(guó)非營(yíng)利性組織發(fā)展的社會(huì)背景。改革開(kāi)放后，從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的角度看，強(qiáng)國(guó)家一一弱社會(huì)的格局發(fā)生了重大的變化。原來(lái)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸淡出，與之相應(yīng)的高度集權(quán)的政治體制也大為松動(dòng)。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是政治領(lǐng)域都在自上而下地下放權(quán)力，全能型的政府機(jī)構(gòu)大幅度削減。在中央與地方的關(guān)系中，地方獲得了許多的自治權(quán)。在國(guó)家放權(quán)的過(guò)程中，出現(xiàn)了大量的政府做不好、市場(chǎng)又不愿做或也做不好的社會(huì)公共事務(wù)方面的問(wèn)題，這為中國(guó)的非政府組織的興起提供了廣闊的空間。而中國(guó)二

24、十多年來(lái)的社會(huì)變遷則為中國(guó)非政府組織的興起提供了社會(huì)生 態(tài)背景。我們國(guó)家現(xiàn)在正處在一種由“總體性社會(huì)”totalism ）向“后總體性社會(huì)”的轉(zhuǎn)型中，其中一個(gè)重要的標(biāo)志就是資源在整個(gè)社會(huì)中分布結(jié)構(gòu)的改變，作為一種結(jié)構(gòu)性的變遷， 這種變化必然會(huì)對(duì)后總體性社會(huì)中的民間組織的發(fā)展產(chǎn)生深刻的影響。案例1、案例內(nèi)容介紹：“兒童村丑聞”與慈善監(jiān)督盲區(qū)一個(gè)曾被公認(rèn)為充滿愛(ài)心的“陽(yáng)光兒童村”竟然暴出丑聞：“慈善”的村長(zhǎng)付媽媽涉嫌利用兒童斂財(cái)（6月10日南方周末報(bào)）。當(dāng)兒童的痛苦經(jīng)歷成了商品， 當(dāng)慈善成了牟利的工具， 誰(shuí)來(lái)為我們的愛(ài)心找條出路？驚聞這則消息，我們?cè)趹嵟c痛苦之余，也開(kāi)始懷疑我們的同情和慈善之舉背

25、后的結(jié)局。 愛(ài)心陽(yáng)光下隱藏著多少不可見(jiàn)人的黑幕？有一個(gè)“慈善”的付媽媽，又有多少個(gè)“愛(ài)心”的李媽媽、張媽媽？在媒體披露付媽媽的“慈善”面具后，面對(duì)孩子們對(duì)記者的仇恨與說(shuō)謊 行為，我們不得不追問(wèn)愛(ài)心付出之后的社會(huì)價(jià)值：愛(ài)心沒(méi)有錯(cuò)，但愛(ài)心的結(jié)果有了對(duì)錯(cuò)。我們的愛(ài)心，是不是摧毀了一個(gè)孩子將來(lái)作為一個(gè)完整人格的人的精神價(jià)值？當(dāng)那些曾經(jīng)捐贈(zèng) 善款的人知道自己的愛(ài)心被人利用時(shí)，當(dāng)那些正準(zhǔn)備獻(xiàn)愛(ài)心的人卻要花費(fèi)巨大的成本保證愛(ài)心的正確結(jié)果時(shí)，我們的愛(ài)心之路已越來(lái)越窄。一個(gè)正態(tài)的社會(huì)，不可缺少對(duì)弱者的同情與幫助。一個(gè)發(fā)展的社會(huì)，更需要“兒童村”、“福利院”等非牟利組織，來(lái)填補(bǔ)在社會(huì)救助中“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈

26、”的空白。美國(guó)把非牟利體系和憲法看成是啟動(dòng)美利堅(jiān)的兩個(gè)車輪。美國(guó)人自己也說(shuō)，假如沒(méi)有政府，他們照樣活得好，但如果沒(méi)有非牟利機(jī)構(gòu)，美國(guó)就完了。沒(méi)有約束的人性不可信賴，對(duì)道德的完美要求往往潛伏崩潰的前景。付廣榮的陽(yáng)光兒童村僅僅因?yàn)槭震B(yǎng)的是“不是孤兒的孤兒”，無(wú)法注冊(cè)而成為非法組織，已經(jīng)凸顯出我國(guó)立法的滯后。兒童村財(cái)務(wù)狀況混亂也透露出慈善監(jiān)督的盲區(qū)。退一步說(shuō)，即便兒童村合法注冊(cè)，在沒(méi)有完善的制度監(jiān)督下，類似沈陽(yáng)陽(yáng)光兒童村的合法慈善組織，也難免出現(xiàn)贏利經(jīng)營(yíng)的“逆向選擇”。在一些“希望工程”、慈善捐助、愛(ài)心活動(dòng)中，我們已感覺(jué)到越來(lái)越濃的商業(yè)色彩。在媒體對(duì)付媽媽的“慈善”行徑一片譴責(zé)聲中，我們更應(yīng)反思我國(guó)

27、慈善事業(yè)立法保障和制度 監(jiān)督的空位。只有建立完善的慈善監(jiān)督制度，保證讓善款“裝在玻璃做的口袋里”，真正做到善款善用，我們的愛(ài)心才能善始善終。2、思考題：結(jié)合上述的這種情況，如何對(duì)非政府組織的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督，請(qǐng)談?wù)勀愕目捶?。答：面?duì)上述案例中所敘述的情況，我們不得不思考該如何對(duì)非政府組織的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督。 我們認(rèn)為，最主要的還是應(yīng)在思想上高度重視非政府組織大發(fā)展問(wèn)題，將其置于加強(qiáng)黨和政府執(zhí)政能力建設(shè)、維護(hù)國(guó)家安全的戰(zhàn)略高度，妥善處理政府、企業(yè)、非政府組織三者關(guān)系。（一）明確管理非政府組織的指導(dǎo)思想與基本原則。首先，應(yīng)正確認(rèn)識(shí)非政府組織現(xiàn)象，堅(jiān)持一分為二與兩點(diǎn)論，不應(yīng)將其一味視為洪水猛獸。應(yīng)看到非政府

28、組織大發(fā)展的世界趨勢(shì) 與時(shí)代潮流，應(yīng)認(rèn)識(shí)到它是中國(guó)改革開(kāi)放、民主法制建設(shè)與公民社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。其次,對(duì)非政府組織應(yīng)順勢(shì)而為，因勢(shì)利導(dǎo)，促使非政府組織成為中國(guó)建設(shè)和諧社會(huì)與保障戰(zhàn)略機(jī)遇期的積極因素。再次， 非政府組織屬于公共管理科學(xué)范疇，應(yīng)在多學(xué)科結(jié)合基礎(chǔ)上， 充分運(yùn)用公共管理的專業(yè)知識(shí)與專業(yè)手段加以研究解決。（二）加快相應(yīng)法制建設(shè)，對(duì)非政府組織依法管理。應(yīng)盡快填補(bǔ)法律盲區(qū)，統(tǒng)一健全相關(guān)法律體系，大力改善非政府組織的法律與政策環(huán)境，同時(shí)防止行政部門借立法強(qiáng)化本部門權(quán)力。改變長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)非政府組織“重登記、輕管理”，“重行政管理、輕依法管理”的局面。（三），政府必須監(jiān)管非政府組織的設(shè)立和相關(guān)活動(dòng)

29、，避免非政府組織的消極作用，更要支持和引導(dǎo)非政府組織實(shí)現(xiàn)獨(dú)立性， 保證非政府組織名副其實(shí)， 其中的關(guān)鍵是在防止非政府 組織失控和保持非政府組織獨(dú)立性之間尋求平衡， 探索監(jiān)管的科學(xué)途徑，實(shí)現(xiàn)依法適度監(jiān)管。（四），對(duì)非政府組織加強(qiáng)引導(dǎo)，加強(qiáng)非政府組織的獨(dú)立性和規(guī)范性，要靠非政府組織自己的努力，使組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行方式更加適應(yīng)發(fā)展的需要，增加可信度和創(chuàng)造性； 還要有健全的法律制度，為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)健康、積極和穩(wěn)定的制度環(huán)境。案例三、案例內(nèi)容介紹：“炸樓是民意所向”六朝古都南京市是我國(guó)著名的旅游城市，市內(nèi)古跡、山水、園林等旅游資源奉富。為保持傳統(tǒng)的山水園林式的文化古都風(fēng)貌，該市在規(guī)劃上一直實(shí)施一

30、個(gè)深受市民擁戴的“顯山露水”計(jì)劃，“大鐘樓一鼓樓一北極閣”風(fēng)景帶正是這一計(jì)劃的重要內(nèi)容。為了營(yíng)造這一自然人文 景觀走廊，政府做出了最大努力， 附近居民做出了巨大犧牲。 然而某電信公司卻在這一風(fēng)景 帶內(nèi)投資建設(shè)了 30多層的多媒體大樓，引起了多位人大代表、政協(xié)委員、專家以及眾多市應(yīng)該炸掉。到底該不該炸掉， 主要有：電信公司、市規(guī)不同意炸樓，認(rèn)為本樓的建的猛烈批評(píng)。很多人認(rèn)為該樓嚴(yán)重破壞了鼓樓地區(qū)的和諧景觀， 如何確認(rèn)這個(gè)問(wèn)題，涉及多個(gè)主體即利害關(guān)系人之間的相互作用, 劃局、人大代表、政協(xié)委員、普通市民、政府領(lǐng)導(dǎo)、專家、記者等。電信公司是建設(shè)本樓最大的受益者，從企業(yè)自身的利益考慮,設(shè)不構(gòu)成政策問(wèn)題

31、。 該市規(guī)劃局是負(fù)責(zé)城市規(guī)劃的部門，是本樓建設(shè)的審批者， 為了維護(hù)自己的權(quán)威及其利益，不同意炸樓。部分人大代表、政協(xié)委員，根據(jù)民眾的意見(jiàn)和自己的認(rèn)識(shí)，要履行參政議政的職責(zé)，要求把樓炸掉。普通市民由于環(huán)境意識(shí)的增強(qiáng)和對(duì)生活質(zhì)量的要求， 極力主張將樓炸掉。有關(guān)政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)該樓建設(shè)項(xiàng)目存在爭(zhēng)議，但一些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為寧可丟官也要對(duì)得起老百姓，把樓炸掉。各方專家從不同的角度和側(cè)面分析對(duì)高樓建設(shè)存在分歧。新聞媒體能夠?qū)κ录陌l(fā)生發(fā)展情況進(jìn)行報(bào)道，對(duì)高樓事件起到一定的影響作用。1、思考題：請(qǐng)結(jié)合本案例，從公共管理的程序化功能和任務(wù)性職能分析說(shuō)明如何正確地做出決策？答：從上述案例中可以看出， 決策是管理者為解決各種問(wèn)

32、題，達(dá)成特定目標(biāo)而制定與選擇行動(dòng)方案的基本管理職能，它貫穿于任何社會(huì)組織的一切管理活動(dòng)過(guò)程之中。從動(dòng)態(tài)運(yùn)行的角度，即決策的程序化功能來(lái)看，公共部門的決策職能主要包括確立目標(biāo)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、設(shè)計(jì)方案、選擇和實(shí)施方案等一系列基本步驟與內(nèi)容。首先，圍繞南京市的高樓事件發(fā)生的激烈爭(zhēng)論，由于不同主體之間存在著相互的利益沖突，他們都從自身的利益和價(jià)值觀出發(fā)在政策問(wèn)題及解決方案上存在分歧和沖突，而且他們之間是相互制約的。因此，必須吸收主管城市規(guī)劃的南京市政府規(guī)劃局、營(yíng)建多媒體大樓的某電信公司和位于“大鐘樓一鼓樓一北極閣”風(fēng)景帶的政治領(lǐng)袖、公民代表（利益集團(tuán)代表）、智囊團(tuán)（專家）、大眾傳媒代表等，參與這一政策問(wèn)題

33、的政策確認(rèn)過(guò)程，暢所欲言、各抒己 見(jiàn)、集思廣益，在民主化和科學(xué)化的基礎(chǔ)上，逐步形成主流意見(jiàn)， 然后把炸樓事件提上政府議事日程，并且由公共管理的核心主體政府做出相應(yīng)的決策。其次，作為公共管理的任務(wù)性功能，一項(xiàng)公共決策必須從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)的角度 進(jìn)行觀察分析，統(tǒng)籌兼顧，既要考慮不同主體之間的利益關(guān)系，又要高度關(guān)注區(qū)域的定位和未來(lái)發(fā)展方向，不能急功近利，盲目決策。最后，城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃都應(yīng)當(dāng)通盤考慮，未雨綢繆，科學(xué)審慎地進(jìn)行，盡量防止各種資源的浪費(fèi)和流失。案例四、1、案例內(nèi)容介紹：國(guó)稅局改革如果問(wèn)美國(guó)人最恨什么，那么一定會(huì)說(shuō)國(guó)稅局（Internal Revenue Service ， IRS

34、）不可。不僅因?yàn)槊绹?guó)的各種稅收多如牛毛，讓中產(chǎn)階級(jí)怨聲載道，而且國(guó)稅局系統(tǒng)辦事效率低下， 人浮于事。集中的批評(píng)就是過(guò)去退稅作業(yè)程序的復(fù)雜和緩慢。打電話找不到人，火冒三丈， 答非所問(wèn)，不知所云。納稅人權(quán)利法案（The Taxpayer）的通過(guò)，更引起人們對(duì)國(guó)稅局技 術(shù)更新過(guò)于緩慢的不滿。國(guó)會(huì)特批給國(guó)稅局專項(xiàng)資金，要求它更換新的電子計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，但是國(guó)稅局本身卻拖拖拉拉、敷衍了事。對(duì)此，國(guó)會(huì)相當(dāng)不滿。1996年，國(guó)會(huì)決定用預(yù)算這根鞭子來(lái)抽打國(guó)稅局這頭肥溜溜但是動(dòng)作緩慢的“老?！?。先是眾議院撥款委員會(huì)把國(guó)稅局1997年的年度預(yù)算從1996年的數(shù)字基礎(chǔ)上砍掉 10%，同時(shí)對(duì)總統(tǒng)提出的要求也以砍掉20 %

35、的比例作為回應(yīng)。最具戲劇性的是1997年下半年國(guó)會(huì)召開(kāi)了一系列的特別聽(tīng)證會(huì)，國(guó)稅局工作人員作證說(shuō) 他們?cè)谥鞴懿块T的管理下被分配了必須完成的審計(jì)任務(wù)以創(chuàng)造稅收，但是又把審查的重點(diǎn)放在了低收入納稅人的身上等，引起了群情嘩然。雖然當(dāng)時(shí)也有人替國(guó)稅局打抱不平，認(rèn)為過(guò)分渲染和夸張了它的無(wú)能，但是國(guó)稅局存在的問(wèn)題的確需要解決。國(guó)會(huì)利用這個(gè)機(jī)會(huì)試圖簡(jiǎn)化稅收結(jié)構(gòu)，促進(jìn)國(guó)稅局的改革。在聽(tīng)證會(huì)上甚至有人提出要把國(guó)稅局從財(cái)政部脫離出來(lái)， 讓獨(dú)立董事會(huì)控制， 這樣，總統(tǒng)就無(wú)法直接任命國(guó)稅局的局長(zhǎng)，也不會(huì)有直接管轄權(quán)。為了避免此項(xiàng)提議獲得國(guó)會(huì)通過(guò)，克林頓總統(tǒng)迅速頒布了一系列的行政命令，責(zé)成國(guó)稅局立即進(jìn)行改革。1998年

36、，國(guó)會(huì)也通過(guò)類似法案，要求保證納稅人利益，盡快完成改革。國(guó)會(huì)在這 個(gè)問(wèn)題上很有可能繼續(xù)追蹤，并作進(jìn)一步調(diào)查。還有在其他問(wèn)題上的調(diào)查與聽(tīng)證。（陳振明主編公共政策分析第334頁(yè)）2、思考題：分析上述案例，扼要說(shuō)明美國(guó)國(guó)會(huì)為何和如何對(duì)政府及其政策進(jìn)行監(jiān)控的。請(qǐng) 聯(lián)系實(shí)際，談一談如何進(jìn)一步改善我國(guó)公共管理的政策監(jiān)控機(jī)制。答：當(dāng)代西方各國(guó)掀起的新公共管理運(yùn)動(dòng)，以追求“ 3E ”（eco no my,efficie ncy,effective ness，即經(jīng)濟(jì)效益、效率，影響力）為目標(biāo)，開(kāi)始關(guān)注政府的合法性和公共部門對(duì)公眾的回應(yīng)能力等問(wèn)題。從上述案例說(shuō)明，由于美國(guó)的各種稅收過(guò)多，中產(chǎn)階級(jí)怨聲載道，而且國(guó)稅

37、局系統(tǒng)辦事效率低下，設(shè)備落后，人浮于事等原因，引起立法機(jī)構(gòu)國(guó)會(huì)的強(qiáng)烈不滿。為減少或降低稅收，簡(jiǎn)化稅收結(jié)構(gòu)，促進(jìn)國(guó)稅局的改革， 提高國(guó)稅局的工作效率，國(guó)會(huì)決定采取相應(yīng)措施對(duì)美國(guó)政府（總統(tǒng)和國(guó)稅局等） 及其政策加以施壓和監(jiān)控。與此同時(shí)，美國(guó)政府對(duì)此被迫逐步做出 相應(yīng)的妥協(xié)。首先，國(guó)會(huì)特批給國(guó)稅局專項(xiàng)資金，要求它更換新的電子計(jì)算機(jī)系統(tǒng)。其次，國(guó)會(huì)眾議院 撥款委員會(huì)大幅砍掉國(guó)稅局1997年的年度預(yù)算和總統(tǒng)提出的財(cái)政要求；再次，國(guó)會(huì)召開(kāi)了一系列的特別聽(tīng)證會(huì)，專門討論解決國(guó)稅局存在的嚴(yán)重問(wèn)題，打算通過(guò)提案方式把國(guó)稅局從財(cái)政部脫離出來(lái)，讓獨(dú)立董事會(huì)控制，這樣，總統(tǒng)就無(wú)法直接任命國(guó)稅局的局長(zhǎng)，也不會(huì)有直接管轄

38、權(quán)。又次，克林頓總統(tǒng)為了避免此項(xiàng)提議獲得國(guó)會(huì)通過(guò)，迅速頒布了一系列的行政命令，責(zé)成國(guó)稅局立即進(jìn)行改革。最后，1998年，國(guó)會(huì)也通過(guò)類似法案，要求保證納稅人利益，盡快完成改革，并作進(jìn)一步追蹤調(diào)查與聽(tīng)證，監(jiān)控和落實(shí)美國(guó)國(guó)稅體制的改革。我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，以政府為主體的公共管理體制和機(jī)制發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變和進(jìn)步，并且產(chǎn)生了舉世矚目的顯著社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。但是，在公共管理的科學(xué)化和民主化進(jìn)程中，我國(guó)的公共管理依然存在不少亟待改革完善的地方。例如：公共管理決策主體多元化的問(wèn)題，人民政府必須傾聽(tīng)廣大人民群眾的呼聲，加強(qiáng)政務(wù)處理法制化的意識(shí)和能力，尤其要充分尊重和發(fā)揮好人民代表

39、大會(huì)這一權(quán)力機(jī)構(gòu)和立法機(jī)構(gòu)的 重要作用，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府財(cái)政收支的監(jiān)控、重要立法、政府的主要人事任免等重大事項(xiàng)的監(jiān)督，真正體現(xiàn)人民群眾當(dāng)家作主，充分行使管理國(guó)家重要的權(quán)力，為建立和完善行為規(guī)范、辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的公共管理體制和機(jī)制奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。案例五、案例內(nèi)容介紹：長(zhǎng)沙市人民政府關(guān)于長(zhǎng)沙市中巴禁運(yùn)的文件2003年9月，長(zhǎng)沙市人民政府關(guān)于長(zhǎng)沙市中巴禁運(yùn)的文件規(guī)定：從2003年9月30日起，長(zhǎng)沙市二環(huán)線以內(nèi)禁止中巴營(yíng)運(yùn)。這將意味著中巴將結(jié)束其在長(zhǎng)沙城區(qū)內(nèi)的使命，運(yùn)營(yíng)空間由城區(qū)向城郊轉(zhuǎn)移成為現(xiàn)實(shí)。在全國(guó)第五屆城運(yùn)會(huì)即將在長(zhǎng)沙召開(kāi)之時(shí)，為了樹(shù)立省會(huì)的文明形象和提升城市品位，長(zhǎng)沙市政府痛下決心做

40、出“城區(qū)所有運(yùn)營(yíng)的中巴車輛必須于2003年9月30日之前全部退到二環(huán)線以外”的決定。為解決中巴出城后的運(yùn)營(yíng)缺口，長(zhǎng)沙市政 府要求公交部門在城運(yùn)會(huì)之前新增300臺(tái)豪華公交車和400 600輛高檔的士。同時(shí)，部分原由中巴車運(yùn)營(yíng)的線路將由公交車代替，客流不足的線路將由政府財(cái)政出錢補(bǔ)貼，公交車將普遍進(jìn)入社區(qū)并延時(shí)運(yùn)營(yíng)，方便群眾出行。另外，退出城區(qū)后，所有中巴車將由原來(lái)的個(gè)體經(jīng)營(yíng)為主轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)營(yíng)、 國(guó)營(yíng)、合資經(jīng)營(yíng)，走集團(tuán)化規(guī)模經(jīng)營(yíng)之路，而且對(duì)提前遷出城區(qū)的 中巴車給予一定的補(bǔ)償。該政策實(shí)施一年多來(lái)，政策利害相關(guān)人對(duì)政策主動(dòng)而又自愿地遵從， 城市市容大為改觀， 公共交通秩序井然， 市民對(duì)政府的利民舉動(dòng)大加贊

41、賞，社會(huì)各界反響良好。2、思考題：如何提高公共管理執(zhí)行的效率？答：公共管理以服務(wù)民眾、維護(hù)秩序、和諧發(fā)展為主要目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要手段在于科學(xué)合理的公共管理計(jì)劃的設(shè)計(jì)。由此，作為建構(gòu)公共秩序的公共管理計(jì)劃必須堅(jiān)持漸進(jìn)性和靈活性相統(tǒng)一的原則，整合各方利益、減少摩擦且盡可能消除計(jì)劃障礙和隱患，從而提高公共管理執(zhí)行的效率、增進(jìn)社會(huì)效益和達(dá)成公共利益。具體而言，包括以下四個(gè)方面：第一，公共管理的目標(biāo)是服務(wù)大眾，即滿足人民的物質(zhì)和精神需要和促進(jìn)整個(gè)社會(huì)健康、 和諧地發(fā)展。首先，人民的物質(zhì)需要既有量上的要求，更有質(zhì)上的追求，當(dāng)量已經(jīng)飽和的時(shí) 候，對(duì)質(zhì)的追求就突顯出來(lái)。 中巴車是由于公交運(yùn)力的缺乏而出

42、現(xiàn)的，公交量上的缺乏使人們無(wú)暇顧及對(duì)質(zhì)的要求。如今，物質(zhì)上的滿足使人們提出了精神上的追求，即使在公交車上，人們也需要寬敞、整潔、文明、閑適的環(huán)境，需要擺脫乘車的負(fù)擔(dān)，相反要轉(zhuǎn)化為一種身心的愉悅和精神的滿足因此，臟、舌L、差、危的中巴車顯然不能滿足人們精神上對(duì)公共交通質(zhì)量的追求。再次，公共管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿就是實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)健康、和諧地發(fā)展。中巴車容量小、運(yùn)作不規(guī)范、增加城區(qū)無(wú)效交通流量、安全性能差、尾氣污染嚴(yán)重、影響城市形象等 缺陷，不僅帶來(lái)了中巴車運(yùn)營(yíng)秩序的極度混亂，甚至威脅到人們的生命安全， 損壞了市容市貌，與整個(gè)社會(huì)健康、和諧發(fā)展的目標(biāo)背道而馳。第二，實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)的重要手段是在合理制度

43、規(guī)范下建立良好的公共秩序。人的理性的發(fā)揮不等同于野蠻狀態(tài)中人的本能的沖動(dòng)，它需要一個(gè)制度和規(guī)范予以引導(dǎo)和協(xié)調(diào)。這個(gè)制度的安排和規(guī)范的約束就體現(xiàn)為公共秩序。因而人和整個(gè)社會(huì)是在公共秩序下得以存在和發(fā)展的。在現(xiàn)代社會(huì)中，公共秩序的理解，其一，就字面意義而言，它指一種交通秩序，任 何車輛都要遵守城市的交通規(guī)則。中巴車亂插亂擠、爭(zhēng)客不休、“熱情過(guò)度”極度超載、違規(guī)占道影響交通、躲避交警肆意違章、黑煙彌漫污染環(huán)境等都極大地?cái)_亂了公共秩序，建立良好公共秩序就必須從鏟除這一根源著手。其二，就起深層意義而言， 它體現(xiàn)為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的競(jìng)爭(zhēng)秩序。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為一種制度安排，也就是一種公共秩序， 其核心

44、就是競(jìng)爭(zhēng)秩序。中巴車亂插亂擠、違規(guī)占道、極度超載的行為就是典型的違背市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則， 破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，對(duì)其取締是維護(hù)市場(chǎng)秩序、建立良好公共秩序的必要舉措。第三，公共管理計(jì)劃的制定和執(zhí)行必須遵守漸進(jìn)性和靈活性相統(tǒng)一的原則。公共管理是一個(gè)連續(xù)性和穩(wěn)定性的過(guò)程，因而計(jì)劃的制定和實(shí)施也是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，當(dāng)然也不能缺乏靈活性。中巴車出城的話題由來(lái)已久，政府也相應(yīng)制定過(guò)一些管理計(jì)劃，但執(zhí)行上的不力導(dǎo)致問(wèn)題一再?gòu)?fù)發(fā)。在城運(yùn)會(huì)的特殊要求下，政府強(qiáng)制性要求中巴車出城也不失為一個(gè)靈活而果 斷的舉措。但是，公共管理計(jì)劃制定上的漸進(jìn)性與執(zhí)行上的間斷性卻形成了矛盾。以前的政策由于得不到良好執(zhí)行給這次本該合理的計(jì)劃的執(zhí)行

45、帶來(lái)了不利的影響，使利益相關(guān)人感到時(shí)間上的倉(cāng)促性和心理上的難以接受性。第四，公共管理的服務(wù)對(duì)象是人民大眾，因而其制定的公共管理計(jì)劃必須整合各方利益， 減少摩擦，盡可能消除計(jì)劃執(zhí)行過(guò)程中的障礙和隱患，提高計(jì)劃執(zhí)行的效率和價(jià)值效應(yīng)。公共管理其實(shí)就是一個(gè)利益的協(xié)調(diào)和整合過(guò)程。中巴車出城的計(jì)劃首先要考慮的是直接利害人即中巴車公司和司機(jī)的利益。一方面要銜接好中巴車出城后的線路問(wèn)題，使中巴車在城區(qū)以外有線路可跑，有乘客可載，盡量避免中巴司機(jī)的下崗、失業(yè)。另一方面，對(duì)出城中巴適當(dāng) 進(jìn)行補(bǔ)償是整合利益的重點(diǎn)，不能對(duì)中巴呼之則來(lái)、揮之則去，補(bǔ)償必須合理，讓計(jì)劃實(shí)施 過(guò)程中的相關(guān)利害人能夠從物質(zhì)上和心理上接受出臺(tái)

46、的新政策，從而減緩計(jì)劃執(zhí)行上的障礙和隱患，提高公共管理執(zhí)行的效率和價(jià)值效應(yīng)。案例六、1、案例內(nèi)容介紹：湖南的發(fā)展戰(zhàn)略湖南，作為中部地區(qū)的省份， 與我國(guó)兩次大的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整所帶來(lái)的最直接的政策 效應(yīng)擦肩而過(guò)、在這種機(jī)遇又失、焦慮仍在的大背景下，湖南何去何從？湖南的現(xiàn)狀從湖南的現(xiàn)狀來(lái)看，一個(gè)最明顯的特征是：湖南缺少標(biāo)志性的“核心競(jìng)爭(zhēng)力”。從全國(guó)來(lái)看，凡是經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁， 經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況良好的省市都有著自己標(biāo)志性的“核心競(jìng)爭(zhēng)力”要么是得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，如北京、上海；要么是領(lǐng)先一進(jìn)的政策優(yōu)勢(shì)，如廣東、福建； 要么是探索出一種成功的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。如江蘇的“蘇南模式”、“浙江模式”等等。然而，

47、反觀湖南，這種核心競(jìng)爭(zhēng)力就顯得有點(diǎn)模糊。(1) 從湖南的農(nóng)業(yè)來(lái)看。 湖南是“農(nóng)業(yè)大省”。自明清大舉開(kāi)發(fā)洞庭湖以來(lái)，湖南在中國(guó)就一直扮演著天下糧倉(cāng)的角色。建國(guó)以后，湖南的農(nóng)業(yè)大省地位又進(jìn)一步得到了鞏固。目前，湖南的多種農(nóng)產(chǎn)品依然在全國(guó)占有重要的份額。如稻谷產(chǎn)量在全國(guó)排第一.商品糧外調(diào)量居全國(guó)第一。在改革開(kāi)放之前，湖南憑借農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的大塊頭，GDP總量最好時(shí)位居全國(guó)的第八位。然而，近幾年來(lái)雖然在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、農(nóng)業(yè)科技發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化上取得了一些成效， 但傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)所固有的弊病同樣也束縛了湖南農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。比如，農(nóng)業(yè)整體結(jié)構(gòu)不止， 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度提高不快，產(chǎn)品加工水平低?，F(xiàn)在，湖南的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在全國(guó)的

48、位次開(kāi)始下降， 農(nóng)業(yè)的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)正在弱化。(2) 從湖南的工業(yè)來(lái)看?？偟膩?lái)說(shuō)，湖南的工業(yè)有兩大特征。一是工業(yè)門類齊全，工業(yè)基礎(chǔ)較好。國(guó)家統(tǒng)計(jì)的 39個(gè)大類的產(chǎn)業(yè)中，湖南除石油開(kāi)采外，應(yīng)有盡有。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比 較集中，重工業(yè)大于輕工業(yè)，而重工業(yè)中又是以原材料工業(yè)為重點(diǎn).加工業(yè)比重偏低。據(jù)湖南省政府經(jīng)濟(jì)研究信息中心產(chǎn)業(yè)處的一份報(bào)告記載，1999年湖南輕工業(yè)與重工業(yè)的增加值之比為43: 57。輕工業(yè)中，以農(nóng)產(chǎn)品為原科的輕工業(yè)與以非農(nóng)產(chǎn)品為原科的輕工業(yè)分別占全部工業(yè)增加值的 35.3%和7.8%;重工業(yè)中采掘業(yè)、原料工業(yè)、加工工業(yè)分別占全部工業(yè)增 加值的5% 33.1%和18%據(jù)此判斷，湖南處于重化工業(yè)

49、中以原材料工業(yè)為主的階段。由于 慣性的作用，目前湖南重工業(yè)投資仍處于上升階段，而輕工業(yè)的投資卻處于下降趨勢(shì)。這種以資源和原材料加工為主的“偏重”型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)既為湖南打下了良好的工業(yè)基礎(chǔ)，也導(dǎo)致了湖南工業(yè)目前面臨著諸種困難。(3) 從湖南的區(qū)位來(lái)看。湖南經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)湖南的區(qū)位認(rèn)識(shí)基本上可以分為兩種觀點(diǎn)。一種 是“十字路口論”?！笆致房谡摗闭哒J(rèn)為，湖南北依長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，南靠華南經(jīng)濟(jì)圈。東有沿 海經(jīng)濟(jì)帶，西有西部大開(kāi)發(fā)。而湖南正好處于“連南接北、承東啟西”的十字路口。另外，湖南處于廣州與武漢兩大城市之間，北方武漢是重工業(yè)基地，南方廣州是輕工業(yè)基地，南北之間存在著很大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)差。再看東西，東邊是發(fā)

50、達(dá)省市，西邊是我國(guó)相對(duì)落后的地區(qū)，因而東西又存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的梯度差。這種同時(shí)處于結(jié)構(gòu)差與梯度差交錯(cuò)地帶的特征， 無(wú)疑使湖南具有了得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。另一種是“半邊緣論”?！鞍脒吘壵摗闭哒J(rèn)為，湖南作為中西部地區(qū)的前沿，從經(jīng)濟(jì)地理上看屬于“半邊緣區(qū)”。在過(guò)去的十多年里，由于湖南沒(méi)有形成一個(gè)強(qiáng)大的“呼吸場(chǎng)”，吐納周邊地區(qū)的生產(chǎn)要素。充分吸引“核心區(qū)”的產(chǎn) 業(yè)、技術(shù)和資本向邊緣區(qū)的轉(zhuǎn)移，因此，在發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)高速發(fā)展的前期，湖南的各種生產(chǎn)要素以比其他中西部地區(qū)更快的速度向發(fā)達(dá)地區(qū)集聚。而當(dāng)發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)化走向成熟時(shí)期， 其擴(kuò)張效應(yīng)逐步發(fā)揮時(shí)，湖南又由于自身的水平低，缺乏大量吸引發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移出來(lái)的產(chǎn)業(yè)、 技

51、術(shù)、資本的能力。最終導(dǎo)致湖南的區(qū)位優(yōu)勢(shì)變成了區(qū)位劣勢(shì)。農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)的弱化，工業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)，再加上區(qū)位的相對(duì)邊緣化以及享受優(yōu)惠政策的時(shí)滯， 導(dǎo)致了湖南經(jīng)濟(jì)總體實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力的下滑。比如，GDP總量占全國(guó)總量的比重由1990年的4蝦降到2000年的3.8%。痛定思痛，性格倔強(qiáng)的湖南人開(kāi)始反思探索發(fā)展湖南的戰(zhàn)略。全面制定、實(shí)施戰(zhàn)略(1)傾力實(shí)施工業(yè)化戰(zhàn)略2001 年11月份召開(kāi)了省第八次黨代會(huì)，會(huì)上最終確定了湖南發(fā)展工業(yè)化的戰(zhàn)略。隨后，湖南省委、省政府頒發(fā)了關(guān)于大力推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程的決定。從已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)文件來(lái)看，湖南這次推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程的總體思路是：立足于現(xiàn)有的基礎(chǔ)和條件，堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向、政府引導(dǎo)、聚集發(fā)展

52、的原則，以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，推進(jìn)體制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新，以信 息化帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。就結(jié)構(gòu)調(diào)整而言，主要包括以下三個(gè)方面。一是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。目前，湖南的三產(chǎn)比重中 一產(chǎn)比重為21.3%，高出全國(guó)平均水平 5.4個(gè)百分點(diǎn)。二產(chǎn)比重為 39.6%，低于全國(guó)平均水 平11.3個(gè)百分點(diǎn)。因而，在提高第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平的同時(shí)，將會(huì)著力提高二、三產(chǎn)業(yè)的 比重。預(yù)期在“十五”末三次產(chǎn)業(yè)比重調(diào)整為15:44:41。二是調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。三是調(diào)整城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)。目前湖南的城市化率是29.75%，比全國(guó)要低6.3個(gè)百分點(diǎn)。湖南的工業(yè)化水平不高，城市化率比工業(yè)化率還要低3.55個(gè)百分點(diǎn)。這表明，湖南的城市化水平滯后于工業(yè)化水

53、平。城市化滯后，制約了工業(yè)聚集發(fā)展，而工業(yè)聚集度低，又嚴(yán)重制約了城市的擴(kuò)張。因此，湖 南在“十五”規(guī)劃中，城市化率的預(yù)期目標(biāo)是36%比2000年高出6.25個(gè)百分點(diǎn)。進(jìn)行兩個(gè)創(chuàng)新，即體制創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，是實(shí)現(xiàn)湖南經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。 就體制創(chuàng)新而言，湖南具有中西部地區(qū)的通病，即國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重大高。目前，湖南中等規(guī)模以上企業(yè)中，國(guó)有及國(guó)家控股企業(yè)仍然占到三分之二以上。而這些企業(yè)中進(jìn)行了改制的只有中小企業(yè)實(shí)行全面的產(chǎn)權(quán)制度改革。 過(guò)招商引資新辦一些效益好的企業(yè)。 動(dòng)工業(yè)化，重點(diǎn)建設(shè)新型顯示器、 產(chǎn)業(yè)基地。（2）長(zhǎng)株潭一體化戰(zhàn)略三分之二，而就在這三分之二的企業(yè)當(dāng)中，還有三分之一改制不徹底。

54、因此，從今年開(kāi)始， 湖南將在三個(gè)層次對(duì)企業(yè)進(jìn)行體制創(chuàng)新。一是在大企業(yè)中建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度。二是在三是以后新辦的企業(yè)要全面進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)作，而重點(diǎn)是通就技術(shù)創(chuàng)新而言，通過(guò)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，以信息化帶IC芯片開(kāi)發(fā)、軟件產(chǎn)業(yè)、計(jì)算機(jī)及應(yīng)用產(chǎn)品、傳感技術(shù)針對(duì)湖南省的城市發(fā)展水平還比較低，城市化落后于工業(yè)化和全省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，決策者們 提出了長(zhǎng)株潭一體化的戰(zhàn)略。一方面促進(jìn)城市的發(fā)展，增強(qiáng)城市的綜合實(shí)力；另一方面，以 長(zhǎng)株潭經(jīng)濟(jì)圈子為核心，輻射帶動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。長(zhǎng)沙、株洲、湘潭三市位于湘中偏東，彼此相距40公里-50公里，其間有鐵路、公路和湘江相連，構(gòu)成了湖南省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“金三角”。這三座城市集中了全

55、省半數(shù)以上的大學(xué)、研究所、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和高級(jí)科技人才，是湖南省人文和經(jīng)濟(jì)的精華所在。對(duì)湖南省而言，長(zhǎng)株潭經(jīng)濟(jì)一體化將構(gòu)筑一個(gè)規(guī)模宏偉、實(shí)力雄厚、結(jié)構(gòu)新穎、可持續(xù)功能突出的特大型的城市群體。它以長(zhǎng)沙、株洲、湘潭三市市區(qū)構(gòu)成核心區(qū)，周圍市、縣成為邊緣區(qū)，再 外圍則為輻射區(qū)。長(zhǎng)株潭的空間開(kāi)發(fā)形式是三市三足鼎立，輔以衛(wèi)星城鎮(zhèn)，間隔足夠綠地， 中部空心化的復(fù)合型生態(tài)化都市區(qū)。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，長(zhǎng)株潭三市各有側(cè)重，便于優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)， 共同構(gòu)成協(xié)調(diào)發(fā)展的大型城市經(jīng)濟(jì)體系。長(zhǎng)沙作為省會(huì)，應(yīng)強(qiáng)化省城的中心職能，側(cè)重發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高附加值加工制造業(yè)和高層次的第三產(chǎn)業(yè)。株洲作為南方重要的鐵路樞紐和重化工業(yè)城市，應(yīng)重點(diǎn)發(fā)

56、展有色冶金、交通機(jī)械、新型建材、基本化工、芝麻紡織等工業(yè)部 門，同時(shí)加強(qiáng)其商貿(mào)流通職能。湘潭作為傳統(tǒng)的重工業(yè)基地，應(yīng)抓緊對(duì)現(xiàn)有企業(yè)的技術(shù)改造， 努力提高鋼鐵、機(jī)電、火電、軍工、精細(xì)化工、食品、紡織等部門的經(jīng)濟(jì)效益，抓緊培育名 牌工業(yè)產(chǎn)品。目前，長(zhǎng)株潭經(jīng)濟(jì)一體化的前期項(xiàng)目已全面啟動(dòng)，比如，建立三市一體化的交通網(wǎng)絡(luò)、電力網(wǎng)絡(luò)、金融網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)，大規(guī)模治理三市工業(yè)“三廢”污染的環(huán)保項(xiàng)目正在實(shí)施。湘江風(fēng)光帶、湘江產(chǎn)業(yè)帶的規(guī)劃和長(zhǎng)株潭三市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)規(guī)劃也分別制定出來(lái)。此外，三市經(jīng)濟(jì)一體化必須要有三市行政一體化、產(chǎn)業(yè)一體化作為支撐。這就要求改革現(xiàn)有的管理體制，打破不合理的條塊分割， 實(shí)行產(chǎn)業(yè)集團(tuán)化經(jīng)營(yíng)?？梢哉f(shuō)，長(zhǎng)株潭經(jīng)濟(jì)一體化是一 個(gè)長(zhǎng)期的發(fā)展戰(zhàn)略，需要逐步推進(jìn)。（資料來(lái)源：湖南戰(zhàn)備，載決策咨詢，2002（ 7）2案例問(wèn)題：請(qǐng)根據(jù)案例所提供的情況，分析湖南的工業(yè)化戰(zhàn)略、長(zhǎng)株潭一體化戰(zhàn)略所處 的環(huán)境及實(shí)際運(yùn)作中將會(huì)面臨哪些問(wèn)題？答：本案例所涉及的問(wèn)題是公共部門戰(zhàn)略管理中如何制定戰(zhàn)略規(guī)