第二章高速公路運營管理體制及機構(gòu)

1、第二章 高速公路運營管理體制及機構(gòu)【學習目的】第一節(jié) 我國高速公路運營管理體制概述第二節(jié) 我國目前高速公路運營管理機構(gòu)概述第三節(jié) 關(guān)于我國高速公路運營管理機構(gòu)設置的建議【復習思考題】第一節(jié) 我國高速公路運營管理體制概述一、我國目前高速公路運營管理體制及存在的問題所謂管理體制就是管理活動中管理職能的界定與管理權(quán)限劃分的制度體系及由其決定的管理機構(gòu)的設置形式。公路法第八條規(guī)定：“國務院交通主管部門主管全國公路工作?？h級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路工作；但是，縣級以上地方人民政府交通主管部門對國道、省道的管理、監(jiān)督職責，由省、自治區(qū)直轄市人民政府確定。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負責

2、本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道的建設與養(yǎng)護工作。縣級以上地方人民政府交通主管部門可以決定由公路管理機構(gòu)依照本法規(guī)定行使公路行政管理職責?！边@條規(guī)定給出了我國公路管理體制的原則框架。(一)高速公路管理體制的作用第一節(jié) 我國高速公路運營管理體制概述1.管理體制直接影響高速公路優(yōu)勢的發(fā)揮2.管理體制涉及到高速公路各方法人實體的權(quán)益3.管理體制關(guān)系到我國高速公路的發(fā)展4.完善的高速公路管理體制促進社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展(二)我國高速公路運營管理體制的形成過程(三)我國目前高速公路運營管理體制型式1.按管理權(quán)限劃分第一節(jié) 我國高速公路運營管理體制概述(1)集中管理型 按照行政區(qū)劃成立省(市)級專門機構(gòu)實行統(tǒng)一的管理

3、機構(gòu)，這是目前比較認同的做法。按這種模式將管理重心放在資金、技術(shù)、實力比較強的省一級，有利于加強高速公路的統(tǒng)籌管理和領導，有利于充分發(fā)揮高速公路的投資效益和運營效益。如陜西、遼寧、山東、山西等省在交通廳領導下，成立了專門從事高速公路經(jīng)營管理的機構(gòu)，初步形成了高速公路的集中統(tǒng)一管理。這種體制形成了“一省兩局”，即公路管理局和高速公路管理局并存。在現(xiàn)有管理體制下，業(yè)務存在一定交叉，兩局間的協(xié)調(diào)較為困難。第一節(jié) 我國高速公路運營管理體制概述(2)分線管理型 按高速公路的不同路段及其不同的投資建設模式，分別成立專門的管理機構(gòu)，就是通常所說的“一路一公司”或“一路一局(處)”，北京、上海、天津、河北等省

4、市曾采用了這種體制。例如我國第一條利用世界銀行貸款修建的跨省市高速公路 京津塘高速公路，為便于統(tǒng)一協(xié)調(diào)建設與管理，成立了京津塘高速公路聯(lián)合公司(后上市改制為華北高速公路股份有限公司)進行管理；河北省石家莊至安陽段高速公路為利用世界銀行貸款修建項目，專門成立了石安高速公路管理處負責建設和管理。這種體制在目前狀態(tài)下的管理比較順暢，也比較符合傳統(tǒng)。它能夠較好地適應多種資本運營方式的管理，例如采用BOT方式、股份制、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)等的運營管理。這種方式的缺點是不利于統(tǒng)一行業(yè)標準及行業(yè)規(guī)范，不利于公路行業(yè)的統(tǒng)一調(diào)控。第一節(jié) 我國高速公路運營管理體制概述今后隨著國家和地區(qū)高速公路網(wǎng)的拓展，這種分線管理模式不利

5、于線路或路段之間運營管理協(xié)調(diào)，如“一卡通”聯(lián)網(wǎng)收費管理方式的推廣等，同時，在公路信息化建設過程中也容易造成設施和設備重復投資和浪費。2.按機構(gòu)性質(zhì)劃分第一節(jié) 我國高速公路運營管理體制概述(1)事業(yè)管理型 按行業(yè)采用自收自支模式，實行收支兩條線管理，通行費收入全額上交上級主管部門，如省(市)交通廳(局)、公路局或公路規(guī)費稽征局，所轄路段運營管理經(jīng)費根據(jù)年度計劃由上級主管部門審批劃撥下達。這種體制具有較強的計劃性和行政管理性，較易于體現(xiàn)高速公路運營管理的政府職能。但行政干預范圍較大，獨立行使自主權(quán)限較小，不利于通過資產(chǎn)經(jīng)營實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，以及依托高速公路進行的開發(fā)經(jīng)營。特別是當前深化改革的

6、條件下，面對高速公路經(jīng)營管理逐步走向市場的新形勢，這種方式已不再適應今后發(fā)展的方向，應屬于一種過渡性機制。第一節(jié) 我國高速公路運營管理體制概述(2)企業(yè)管理型 即高速公路完全采用公司獨立法人運作模式全權(quán)負責通過資本市場融資建設，以及建成后的經(jīng)營管理，或通過轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營權(quán)以企業(yè)(如收費公路公司)運作方法，在經(jīng)濟上實行獨立核算、自負盈虧。這種管理模式雖受上級部門或董事會、管委會領導，但其本身是較完善的獨立經(jīng)濟實體。這種體制在人事、財務、經(jīng)營等各方面有較強的獨立自主權(quán)，較易于通過自主經(jīng)營實現(xiàn)自我發(fā)展。如廣東(包括深圳)、四川、吉林等省(市)，以及華北高速公路股份有限公司等。但由于公司的企業(yè)性質(zhì)，無法

7、再行使行政權(quán)力和體現(xiàn)政府管理職能，路政、交通安全等管理需要地方公路局委托受權(quán)或派駐。第一節(jié) 我國高速公路運營管理體制概述(3)事業(yè)單位企業(yè)化管理型 在機構(gòu)設置及經(jīng)費使用上基本沿用事業(yè)管理型模式，在財務核算上借助了公司核算方法的某些優(yōu)勢，并根據(jù)核算方式的側(cè)重不同，形成準事業(yè)型或準企業(yè)型的管理。如安徽等一些以省(市)行政區(qū)劃為單位，享受行政級別的地區(qū)性高速公路總公司。這種體制綜合了上述兩種體制的優(yōu)點，便于行使政府職能，有利于經(jīng)營管理。在一定的時期內(nèi)，對高速公路運營管理起到了積極作用。但這種體制在用人、權(quán)責、管理機制等方面無法真正按照現(xiàn)代企業(yè)制度獨立運作，易造成大量冗員、資金及費用調(diào)控不力等現(xiàn)象。因

8、此，該模式也應是一種過渡性的管理體制。3.按管理內(nèi)容劃分第一節(jié) 我國高速公路運營管理體制概述(1)建、管一體型 從籌資貸款、設計施工直至收費還貸、養(yǎng)護維修、經(jīng)營管理均進行全權(quán)負責。這種體制具有較好的統(tǒng)籌兼顧性，有利于降低工程造價及運營成本，提高施工質(zhì)量及服務水平，增強高速公路經(jīng)濟管理者的負責經(jīng)營意識，充分發(fā)揮高速公路應有的社會效益和經(jīng)濟效益。這種體制一般兼容于集中管理型或企業(yè)經(jīng)營型體制，可形成極富活力的運營管理模式。第一節(jié) 我國高速公路運營管理體制概述(2)專門(委托)管理型 在高速公路建成后專門負責運營管理工作。這種體制有利于高速公路技術(shù)密集的專業(yè)化管理，有利于集中精力研究各項管理業(yè)務，提高

9、管理水平。但此種體制在項目由建設轉(zhuǎn)入運營管理后需要一個較長的調(diào)整適應期，且管理的好壞在一定程度上依賴于建設施工質(zhì)量，管理的銜接性，主動性相對較差。由政府建設，通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)后，由合資或外資公司經(jīng)營的高速公路一般屬于這種管理類型。二、高速公路運營管理體制的發(fā)展趨勢高速公路建設是一項投入資金大、建設周期長的工程項目。1.經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓2.BOT方式第一節(jié) 我國高速公路運營管理體制概述(1)BOT的含義及其特點 BOT是英文Build-Operate-Transfer的縮寫，即建設經(jīng)營轉(zhuǎn)交。其基本含義是由政府和項目發(fā)起人簽訂特許權(quán)授讓協(xié)議，再由項目發(fā)起人組織成立的項目公司承擔大型基礎設施項目(如高速公路

10、、隧道等)的融資、設計、建設、營運和維護任務；在規(guī)定的特許經(jīng)營期內(nèi)，項目公司擁有該項目的所有權(quán)并收取費用，用所得收入清償項目債務，彌補經(jīng)營開支并獲得預期的投資回報；在特許經(jīng)營期結(jié)束后，再將項目無償移交給政府。如果僅從融資角度來說，BOT模式是典型的融資方式，即把項目資產(chǎn)(包括項目合同內(nèi)制定的各種權(quán)利)作為抵押，并把項目的預期收益作為償還債務的最主要來源。第一節(jié) 我國高速公路運營管理體制概述這種融資方式相對于傳統(tǒng)的信譽融資(如主權(quán)國政府借款)、擔保融資或?qū)嵨锏盅喝谫Y具有更大的風險，供款方對借款方的追索是極為有限的(僅能追索項目公司的股本資本)。同時，該借款并不在借方的資產(chǎn)負債表中顯示出來，也不影

11、響其財產(chǎn)擁有或原公司信譽。因此，BOT項目融資也常稱為資產(chǎn)負債表外融資或有限追索融資。1)可吸引國內(nèi)外私人投資，以緩解政府建設資金來源不足，減輕了政府的財政負擔。2)由于公路等基礎設施項目投資額巨大，整個建設和營運過程中都存在著較大的風險，采用BOT方式可將項目的風險轉(zhuǎn)移到私營機構(gòu)。3)國有大型基建項目建設超支是各國政府常常碰到的普遍現(xiàn)象。第一節(jié) 我國高速公路運營管理體制概述4)可吸引國內(nèi)外投資者向公路等基礎設施產(chǎn)業(yè)合理過渡，并取得規(guī)模經(jīng)濟效益，實現(xiàn)基礎產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性循環(huán)。5)項目公司可以集中具有一定實力的國際大公司共同完成項目，有利于緩解基礎設施部門承擔某些項目能力不足的問題。(2)公路項目

12、利用BOT模式的主要問題 公路項目利用BOT模式建設基礎設施，最復雜、最難于操作的方面主要表現(xiàn)在：1)投資額高 公路屬于資金密集型產(chǎn)業(yè)，我國目前每公里高速公路的平均造價已達到2 000萬元，南方沿海省份少數(shù)路段每公里造價近1億元。2)規(guī)模巨大，涉及面廣 公路具有帶狀性和網(wǎng)狀性，需要穿越城市、村鎮(zhèn)、農(nóng)田，涉及到居民搬遷、工廠遷址、征地賠償、生態(tài)環(huán)境等方方面面。第一節(jié) 我國高速公路運營管理體制概述3)特許期長 一般經(jīng)營期越長，不可預見性越高，投資風險也越大。4)建設程序復雜 公路項目建設程序多、戰(zhàn)線長。(3)BOT模式的基本操作程序 由于各國的國情不同，每個BOT項目自身的特點也不同，因此不同的B

13、OT公路項目實施也有較大差距。但其基本操作程序是大致相似的，主要有以下幾個階段：1)項目確定 BOT公路項目的提出，即機會研究可以是政府也可以是私營機構(gòu)，但項目實施的決定權(quán)最終只能由政府擁有。2)項目發(fā)包 作為業(yè)主，政府發(fā)包BOT公路項目，選擇項目發(fā)起人。3)項目融資 BOT公路項目融資渠道具有多元化的特點。第一節(jié) 我國高速公路運營管理體制概述4)項目建設 BOT公路項目，其建設由承建商與項目公司簽訂總承包建設合同(均采用“交鑰匙工程”方式)，總承包人或為項目公司股東，或為項目公司主要成員下屬公司。5)項目運營 在項目運營期間，項目公司的主要任務是收取車輛通行費，對項目設施進行正常的養(yǎng)護維修及

14、定期的大中修，并將收費收入按供款方的優(yōu)先次序進行還債，收回股本，獲得預期收益。6)項目移交 在特許期結(jié)束后，項目公司將項目所有權(quán)移交給當?shù)卣?.股份制改造三、建設高速公路運營管理體制的思路和模式研究第一節(jié) 我國高速公路運營管理體制概述隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，高速公路網(wǎng)的建設已被列為國家經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略重點之一，尤其是在“西部大開發(fā)”的戰(zhàn)略規(guī)劃中，不僅要實現(xiàn)促進和發(fā)展西部地區(qū)交通運輸事業(yè)的目的，而且擔負著拉動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略目標，因此，占有十分重要的地位。1.高速公路管理體制的總體構(gòu)架(1)針對每一個高速公路的建設項目，按公司法的要求組建經(jīng)營性高速公路公司，也就是所謂的子公司，實行嚴格的項目

15、法人責任制，讓獨立的法人對高速公路項目的策劃、籌資、建設、經(jīng)營管理、償還貸款、保值增值的全過程全權(quán)負責。第一節(jié) 我國高速公路運營管理體制概述(2)以省級行政區(qū)為單位成立地區(qū)性高速公路總公司或集團公司，受政府委托，對省內(nèi)各高速公路子公司實施管理。當條件成熟時，可在經(jīng)濟聯(lián)系較為密切的相鄰省市之間組建跨地區(qū)集團公司，形成規(guī)模經(jīng)營優(yōu)勢，走高速公路運營管理集團化之路，以便于更有效地服務于區(qū)域經(jīng)濟。(3)在高速公路管理體制深化改革過程中，應注意理順政府和高速公路管理機構(gòu)以及企業(yè)之間的各種關(guān)系，通過建立和完善相關(guān)的法律法規(guī)，規(guī)范各級管理權(quán)限。各地高速公路的行政主管部門對高速公路的運營應實行行業(yè)管理，重點進行

16、行業(yè)法規(guī)、行業(yè)標準、行業(yè)規(guī)劃、收費標準與系統(tǒng)協(xié)調(diào)等宏觀調(diào)控工作。政府交通管理部門對于高速公路公司的經(jīng)營活動，只能以國有資產(chǎn)代表者的身份參與經(jīng)營管理，不應使用行政手段直接進行干預。第一節(jié) 我國高速公路運營管理體制概述(4)各級政府采用執(zhí)法委派或派駐方式，對高速公路的路政管理和交通安全管理進行統(tǒng)一管理，杜絕長期以來高速公路管理中存在的政出多門、一路多制的現(xiàn)象。高速公路的管理體制總體構(gòu)架如圖2-1所示。圖2-1 高速公路管理體制示意圖2.當前我國高速公路管理體制的思路和模式第一節(jié) 我國高速公路運營管理體制概述(1)高速公路運營管理機構(gòu) 高速公路運營管理機構(gòu)的設置是隨著經(jīng)營型、收費還貸型等不同性質(zhì)的高

17、速公路建設項目的發(fā)展而逐步形成的，有幾種不同類型，現(xiàn)分別歸納如下：1)一元、二元和多元管理主體型機構(gòu) 管理主體一元，就是在省級交通主管部門下面設一個公路局(或稱公路管理局，沿用原來機構(gòu)名稱)，統(tǒng)一負責一般公路和高速公路的管理。2)政企分開和政企合一型管理機構(gòu) 政企合一型就是在省交通主管部門下面設立既負責行政管理，又負責經(jīng)營開發(fā)的高速公路管理機構(gòu)。3)建設管理型和運營管理型機構(gòu) 建設管理型機構(gòu)既承擔高速公路建設任務，又承擔竣工后的運營管理。第一節(jié) 我國高速公路運營管理體制概述(2)高速公路交通安全管理模型 高速公路交通安全管理在當前運營管理體制中是問題最突出的領域，是體制改革中的主要矛盾。下面對

18、現(xiàn)行的高速公路交通安全管理模式進行專門分析。歸納起來，主要分為三種模式，它們都是以交通安全管理職能在部門間的不同配置形成的。1)交通部門與公安部門分管模式 該模式沿用傳統(tǒng)普通公路交通安全管理體制，高速公路交通安全管理也由公安部門負責，其余五項職能由交通部門負責。第一節(jié) 我國高速公路運營管理體制概述 高速公路作為現(xiàn)代化基礎設施，需要用交通工程和系統(tǒng)工程的理論科學實施綜合的交通安全管理，因而，統(tǒng)一管理更適合高速公路。而分管體制割裂了交通安全與其他各項管理，尤其是與路政管理的聯(lián)系，削弱了高速公路交通安全的基礎。特別是由于這種管理體制的束縛，公路交警難以采取綜合措施(包括路政、收費、監(jiān)控通信等)預防事

19、故，只能被動地進行交通事故處理。交通部門不能管交通安全，無法及時獲得足夠的高速公路交通事故的信息，難以研究分析其特點和規(guī)律。應從道路設施、交通流分配、疏導、引導等方面綜合采取工程和技術(shù)手段進行事故預防，以減少事故發(fā)生的可能性。第一節(jié) 我國高速公路運營管理體制概述 管理目標不一致，難以協(xié)調(diào)。交通部門對高速公路的管理目標是綜合目標“安全、效率、服務好、成本低”。而公安部門只有一個目標“安全”。表現(xiàn)在具體管理上，經(jīng)常不好協(xié)調(diào)。例如，有些地方公安交警一味強調(diào)安全，過份隨意封閉高速公路，給道路使用者造成不便，也給高速公路管理部門造成很大損失。高速公路的養(yǎng)護作業(yè)要求快速、高效，要見縫插針，隨機快速維修，而

20、公安交警部門則要求同普通公路一樣履行養(yǎng)護作業(yè)審批程序，常常貽誤時機、延誤時間，或者影響交通。第一節(jié) 我國高速公路運營管理體制概述 職責交叉，矛盾很多。例如，在高速公路清障上，公路管理部門和公安交警部門都有職責，重復配置清障車輛，常常發(fā)生矛盾。高速公路上的交通事故大多數(shù)都并發(fā)路產(chǎn)損失，但公路交警只管事故處理，事故處理結(jié)束后就將當事車輛和當事人放走，公路部門無法正常履行路產(chǎn)損失的現(xiàn)場勘察、筆錄等程序，常常無法對路產(chǎn)損失進行索賠。第一節(jié) 我國高速公路運營管理體制概述 多頭管理，影響效率，加大成本。按現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定，交通與公安兩部門都有上路巡查執(zhí)法權(quán)。有的地方(如河南省)參與交通安全管理的有專職的

21、高速公路交警支隊，有屬地公安交警隊伍，條塊交叉，多家上路，多頭執(zhí)法，管理效率低、成本高。據(jù)統(tǒng)計，我國高速公路上追尾相撞事故占事故總數(shù)85.5%，其中一個重要原因是由于管理環(huán)節(jié)多，對首發(fā)事故現(xiàn)場不能及時處理而造成的。2)交通部門與公安部門共管模式 這種模式是交通主管部門與公安部門聯(lián)合組建高速公路交通管理機構(gòu)，履行某條高速公路的政府管理職能(路政和交通安全)。第一節(jié) 我國高速公路運營管理體制概述3)交通主管部門統(tǒng)管 這種模式是由交通主管部門組建的高速公路管理機構(gòu)對路政、交通安全、收費、養(yǎng)護、通信監(jiān)控和服務實行統(tǒng)一管理。 實現(xiàn)了管理目標的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。交通主管部門能采取綜合措施，全面處理高速公路上發(fā)生

22、的問題，從而充分發(fā)揮高速公路現(xiàn)代化基礎設施的優(yōu)勢。例如，成渝高速公路重慶段，盡管重慶每年平均有霧日達100天，但自1995年以來從未因霧而關(guān)閉高速公路，他們采取派車引導、定時放行等綜合措施保證行車安全，不僅實現(xiàn)了霧天無事故，而且方便了車主，同時高速公路也獲得良好經(jīng)濟效益和社會效益。第一節(jié) 我國高速公路運營管理體制概述 采取綜合措施，全面加強交通安全管理，保證了行車安全。從交通工程理論知道，交通安全也是系統(tǒng)工程，實現(xiàn)交通安全僅憑交警部門指揮疏導和處理事故單方面的措施是不夠的，交通安全是高速公路多個管理系統(tǒng)和管理環(huán)節(jié)的共同任務。例如成渝高速公路重慶段每到雨天霧天，各管理系統(tǒng)為安全暢通統(tǒng)一部署，統(tǒng)一

23、行動，收費機構(gòu)向車輛提供交通信息，通過喊話提醒駕乘人員應注意的安全事項；路政和養(yǎng)護機構(gòu)根據(jù)及時獲得的資料，針對性地采取措施，整治重點路段，及時清除交通事故隱患；一旦發(fā)生事故，各管理機構(gòu)都立即作出快速反應，各機構(gòu)人員都及時趕赴現(xiàn)場，按照既定職責，有條不紊按順序進行處理，很快地保證公路暢通。第一節(jié) 我國高速公路運營管理體制概述 做到了精簡機構(gòu)，提高效率，降低管理成本。這種管理體制可以實現(xiàn)管理資源的綜合利用，交通事故與路政案件同步處理，現(xiàn)場勘察與排障救援同步進行，避免了等待、延誤和磨擦扯皮，并且做到了機構(gòu)簡化、人員精干。例如實行統(tǒng)管模式的成渝重慶段、陜西西渭、西寶高速公路，綜合平均每公里行政執(zhí)法人員

24、，比實行分管的京津塘、江蘇滬寧、廣東廣深、河南開洛、鄭許高速公路少一半；綜合平均每公里配備行政執(zhí)法車輛減少近2/3。在管理效果上，從交通事故發(fā)生及造成的損失來看，統(tǒng)管體制要好于分管體制。第一節(jié) 我國高速公路運營管理體制概述(3)高速公路收費管理模式 經(jīng)過十幾年的實踐，我國高速公路收費管理形成了兩種模式，即事業(yè)收費還貸模式和企業(yè)收費經(jīng)營模式。它們的形成主要源于高速公路投資主體的不同，前者是政府交通主管部門為投資主體，其中大部分資金是靠向銀行借款或發(fā)行債券籌集的。后者投資主體是國內(nèi)外經(jīng)濟組織，他們是以盈利為目的投資高速公路的。1)收費還貸管理模式 這種模式組建的收費管理機構(gòu)為事業(yè)單位，具有部分行政

25、職能，實行“自收自支、收支兩條線”管理。2)收費經(jīng)營管理模式 這種模式的收費管理機構(gòu)是企業(yè)。四、高速公路管理體制的運行機制高速公路管理體制是一個由眾多實體要素和關(guān)系要素構(gòu)成的有機整體。第一節(jié) 我國高速公路運營管理體制概述1.競爭機制2.約束機制3.激勵機制4.協(xié)調(diào)機制5.反饋機制6.監(jiān)督機制第二節(jié) 我國目前高速公路運營管理機構(gòu)概述一、高速公路運營管理機構(gòu)的設置高速公路管理機構(gòu)既包括從事高速公路管理的獨立工作單位，也包括各管理單位內(nèi)部具體從事某一專業(yè)管理的工作部門。1.分級管理機構(gòu)(1)各省(市)、自治區(qū)高速公路主管局(或總公司)為第一級，對高速公路規(guī)劃建設、資金使用、規(guī)范標準等實行宏觀管理。下

26、設與管理內(nèi)容有關(guān)的職能機構(gòu)，主持各項工作。(2)各地區(qū)高速公路管理處(或子公司)為第二級，具體負責高速公路的各項運營管理工作。目前，由于我國高速公路在各省市、自治區(qū)還未普及，這一級管理機構(gòu)一般針對某些具體路段設置。管理處設有職能管理部門，同時還有具體實施操作的管理單位。第二節(jié) 我國目前高速公路運營管理機構(gòu)概述(3)按路段所轄各管理所為第三級，這一級管理是最基層的管理單元，一般有收費站、臨近站、通信站、養(yǎng)護工程隊、服務區(qū)等。2.職能管理機構(gòu)3.操作管理機構(gòu)(1)綜合管理所 即按區(qū)段管轄長度(大約50km)設置管理所，由管理所全權(quán)負責管轄路段內(nèi)的養(yǎng)護、收費、路政、監(jiān)控、服務經(jīng)營等各項業(yè)務，路段內(nèi)的

27、收費站也由管理所管理。這種設置有利于區(qū)段內(nèi)的管理協(xié)調(diào)，特別適合分段路程較長、行政區(qū)劃不同的高速公路。這種機構(gòu)設置的缺點是養(yǎng)護機械設備、人員等配置過于分散，容易造成利用率和效益降低，以及設備能力浪費的現(xiàn)象。第二節(jié) 我國目前高速公路運營管理機構(gòu)概述(2)專業(yè)管理所 即按不同的業(yè)務內(nèi)容設置相應的專業(yè)管理所，由各專業(yè)管理所分別負責養(yǎng)護、路政、收費、監(jiān)控和服務經(jīng)營等業(yè)務。專業(yè)管理可視情況商榷或不再設置管理組織，如京津塘高速公路全長143km，隨著管理機構(gòu)的轉(zhuǎn)制，將原有按京、津、冀行政區(qū)劃設置的3個管理處，下屬4個管理所進行專業(yè)化合并重組，在華北高速公路股份公司下設收費公司和養(yǎng)護公司2個分支管理機構(gòu)。這種

28、設置有利于加強專項業(yè)務管理，特別適用于路程較短的高速公路。二、機構(gòu)設置原則及應注意的問題在高速公路運營管理體制確定的前提下，建立合理的高速公路管理機構(gòu)，對于完善管理職能，提高管理效益有著不可低估的作用。第二節(jié) 我國目前高速公路運營管理機構(gòu)概述1.高速公路運營管理機構(gòu)設置的原則(1)統(tǒng)一領導原則 高速公路管理實行統(tǒng)一領導，是由高速公路運行整體性、系統(tǒng)性和各項管理活動之間聯(lián)系的不可分割性決定的，是科學的管理體制對同一行政管理活動的管理主體唯一的、確定性的要求；同時也是我國公路交通實踐多年的行之有效的管理經(jīng)驗，是國外公路管理的共同做法。第二節(jié) 我國目前高速公路運營管理機構(gòu)概述(2)分級管理原則 在高

29、速公路實行統(tǒng)一領導前提下的分級管理，是由我國經(jīng)濟體制和高速公路的特性所決定的。我國地域遼闊，高速公路分布面廣，建設、管理任務繁重，不可能由中央或省、市、區(qū)統(tǒng)一包攬。高速公路按其在公路網(wǎng)中的地位，主要有國道和省道，其功能不同，分布地域不同，服務范圍亦有不同，不同地區(qū)的高速公路應以不同地區(qū)為主管理。從高速公路國有資產(chǎn)構(gòu)成分析，我國高速公路投資來源多渠道、多形式，一條國道干線或省道高速公路，既有中央政府投資形成的資產(chǎn)，也有地方政府投資形成的資產(chǎn)，同時還有國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資形成的，所有權(quán)屬國家而收費經(jīng)營權(quán)屬經(jīng)濟組織的資產(chǎn)；從高速公路資產(chǎn)形成過程看，主要是地方政府組織建設，建成后為地方或區(qū)域服務，管理過

30、程中許多工作還要地方支持配合。第二節(jié) 我國目前高速公路運營管理機構(gòu)概述此外，高速公路管理中還有行政管理和資產(chǎn)經(jīng)營兩大類，各類還有不同的層級，具有相應的管理范圍和權(quán)責。這些特點決定了高速公路的管理應依據(jù)管理幅度原則，實行統(tǒng)一領導下的分級管理，以充分發(fā)揮中央、地方和高速公路經(jīng)營企業(yè)等多方面的積極性。第二節(jié) 我國目前高速公路運營管理機構(gòu)概述(3)分工合作原則 分工是社會化大生產(chǎn)的基本形式，也是高速公路管理的客觀要求。在高速公路管理的大系統(tǒng)之中，各個管理層級中央、地方和基本單元管理；多個管理環(huán)節(jié)計劃、組織、控制、反饋；各個管理子系統(tǒng)路政、交通安全、收費、養(yǎng)護、服務、通信監(jiān)控等，都有相應的機構(gòu)按職能分工

31、運作。要使這種分工運行適應高速公路管理系統(tǒng)化、高效率和服務優(yōu)質(zhì)的要求，必須建立不同層級、部門、環(huán)節(jié)之間緊密合作的關(guān)系，做到相互適應、相互協(xié)調(diào)和相互融洽，發(fā)揮綜合優(yōu)勢和整體效益。第二節(jié) 我國目前高速公路運營管理機構(gòu)概述(4)精簡高效原則 高速公路具有設施現(xiàn)代化、管理高技術(shù)、運行高速度的特點，尤其需要建立精簡高效的管理體制。所以，其管理機構(gòu)設置和職能配置的合理程度將直接影響體制運作成本和效率。同時，為了盤活高速公路的有形和無形資產(chǎn)，使得這些資源能夠?qū)崿F(xiàn)其經(jīng)濟效益和社會效益，也需要一個精簡高效的管理體制來保證。為此，在高速公路管理機構(gòu)設置上，應在統(tǒng)一領導、分級管理、分工合作的基礎上，盡可能利用現(xiàn)有管

32、理資源，精簡管理機構(gòu)，減少辦事環(huán)節(jié)，提高工作效率。2.高速公路運營管理機構(gòu)設置應注意的問題第二節(jié) 我國目前高速公路運營管理機構(gòu)概述(1)要注意機構(gòu)的兼容性 高速公路運營管理的業(yè)務涉及面較寬，各業(yè)務間有著必然的承接關(guān)系或交叉聯(lián)系，很難完全分割開來。因此，在確定機構(gòu)時，要充分考慮各業(yè)務間的兼容性，盡量縮小管理層面，擴大操作層面，實現(xiàn)機構(gòu)的精干高效。(2)要注意機構(gòu)的可持續(xù)性 我國高速公路的建設由于資金等因素，一般采用分期修建的方式。當某段高速公路投入運營需設置管理機構(gòu)時，必須研究發(fā)展規(guī)劃，使機構(gòu)設置能夠適應今后的發(fā)展需求，并有較強的擴展功能，以便于將來連續(xù)管理或與路網(wǎng)管理銜接。這一點在路程較短、交通量發(fā)展較快的高速公路上尤其顯得重要。第二節(jié) 我國目前高速公路運營管理機構(gòu)概述(3)要注意機構(gòu)功能設計的超前性 隨著科技進步和創(chuàng)新發(fā)展，高速公路的技術(shù)裝備和管理手段的先進性和完善程度不斷提高，因此，管理工作中的技術(shù)含量不斷提高，管理機構(gòu)設置時不僅應當適應這種狀況，而且還須具有超前意識。特別是隨著計算機、網(wǎng)絡、通信技術(shù)的普及以及現(xiàn)代化辦公系統(tǒng)的應用，必然會加速高速公路管理觀念的更新和管理創(chuàng)新，并直接影響機構(gòu)及人員編制的調(diào)整