06章 公共支出效率 公共經濟學 教學課件

1、第六章 公共支出效率第一節(jié) 預算方法第二節(jié) 本錢收益分析第三節(jié) 政府采購制度第一節(jié)公共支出效率之預算效率預算方法一、政府預算概念：政府預算government budget是指一個財政年度的根本收支方案。美國10月1日-9月30日日本4月1日-3月31日中國1月1日-12月31日各國財政年度財政年度一、政府預算目的報告政府活動的范圍和程度(提供信息的工具)控制公共支出(管理手段)作用：有助于配置政府資源、控制機構活動、管理效勞提供、提高支出效率。編制預算的根本原那么原則BECDA綜合性統一性準確性年度性公開性預算方法演變432117世紀，英國編制了世界上第一個國家預算20世紀，絕大多數國家都建

2、立了國家預算編制制度逐步形成了一套比較完整的預算程序，其中包括現代的預算編制方法目前世界相當多的國家使用“零基預算編制法零基預算二、預算方法:分項預算(line-item budgeting)概念：以上一年度每一工程的支出數額作為基數，考慮各種影響因素或按一定比例，確定下一年度各項支出數額的一種預算方法。123支出額Ot-1t0t1tn年份二、預算方法:分項預算編制步驟1以外推法將過去的支出趨勢延伸至下一年度，或者說以上年度的支出額為根底。2將基數適當提高，以反映人員經費的調整以及購置商品和效勞的本錢上漲。3將基數再度提高，以反映新方案和新方案的需要。二、預算方法:分項預算特點：1逐項確定支出

3、預算。2以每一工程過去的支出數額為依據。3以人員經費的保障為重點。4強調的是資金使用的控制。二、預算方法:分項預算缺點：1不能有效地測算實現預期目標的總本錢，也就 不能為公共決策提供這方面的信息。2沒有考慮長時間的本錢情況。3無法使實現預期目標的各種備選方法進行比較。4有意義的公共決策必須權衡方案的所費和所值。5政府從某一年到下一年要對變化了的優(yōu)先順序 作出反響或適應宏觀經濟穩(wěn)定的需要，在控制 支出上遇到了麻煩。三、方案方案預算概念：以某種既定的戰(zhàn)略需要為目標，提出各種不同的方案后，從長遠角度一一考量各方案本錢的一種“方案導向型技術。(planning-programming-budgetin

4、g)根本步驟：1制定政府活動的目標；2規(guī)劃實現既定目標的各種備選方案；3分析每一種備選方案的本錢和收益；4匯總各種選定方案的本錢，形成支出 預算。三、方案方案預算 特點：1方案方案預算方法將支出預算按方案編制，而不是按職能編制。方案是指具有相同目標或生產相同產出的一系列政府活動的總和 。2每一種方案的實施通常需要假設干年，未來假設干年的資源需求和預算支出均需列出。3每一種方案均需經過嚴格且明確的計量分析：系統分析。三、方案方案預算四、預算方法:零基預算(zero-base budgeting)概念：在對每個部門上一年度的工作任務和年度內新增工作任務進行全面審核的根底上，確定各部門支出的一種預算

5、方法。是一種由下至上的預算程序。0基層單位管理者準備一系列決策包并排序合并決策包并排序上報上報根本步驟部門級別三個核心內容決策單位(decision units)：由一個領導者領導并做出大量有關支出的數量、范圍、用途和工作質量要求等決策的最基層的組織實體決策包(decision packages)：決策單位用不同的資金數量履行某一特定職能的各種方案各種方案所用資金排序(ranking)：根據本部門或機構的職責，將各個決策包按照對本部門或機構的重要性排列先后順序各種事的排序四、預算方法:零基預算(zero-base budgeting)決策單位確實定要在研究現行預算結構的根底上，根據零基預算編制

6、方法的需要，考慮機構規(guī)模的大小、機構活動的范圍和會計數據的可獲得性等因素來決定。決策單位應劃分得盡可能小，但不能過小。決策包每一個決策包要反映出決策單位管理者對本單位活動的目標分析、業(yè)務方案、實現目標的各種方案考慮及本錢估計結果。四個決策包1、“粗線條或“最低水平預算預算額：上年70%2、“較低水平決策包 預算額：1上加20%3、“現有水平決策包預算額：2上加10%4、“提高水平決策包預算額：上年高出 10%20%排序根據重要性做出最終的資金分配決策優(yōu)點(1)有利于提高員工的“投入一產出意識。(2)有利于合理分配資金。(3)有利于發(fā)揮基層單位參與預算編制的創(chuàng)造性。(4)有利于提高預算管理水平。

7、缺點(1)由于一切工作從“零做起，因此采用零 基預算法編制工作量大、費用相對較高；(2)分層、排序和資金分配時，可能有主觀 影響，容易引起部門之間的矛盾；(3)任何單位工作工程的“輕重緩急都是相 對的，過分強調當前的工程，可能是有 關人員只注重短期利益，無視本單位作 為一個整體的長遠利益。四、中國預算方法改革預算制度的變遷長期相對穩(wěn)定階段預算管理制度的產生階段中央政府供給主導型階段1949年1951年1951年1992年1992年1998年預算管理制度變遷中“中間擴散型與“供給主導型并存的階段1999年至今我國預算方法的現狀目前，我國中央本級和多數省市支出預算仍采用傳統的基數法編制。實行零基預

8、算方法的地區(qū)和部門在加強預算管理方面取得了一定成效。我國的預算方法仍需繼續(xù)完善。有效的預算方法績效預算績效預算績效預算performance budgeting是強調預算資金與預期成果之間關系的方案、預算和評估制度?！翱兪侵腹仓С鏊竭_的目標“效是指用具體指標評估完成目標的情況和取得的成效。“預算是指財政為這一支出目標提供的撥款額。 績效預算是強調政府責任和績效改善整個過程的有機組成局部績效預算主要特點成果性 靈活性包容性長期性 績效預算計劃預算績效衡量評估政策項目與活動績效預算優(yōu)點改善政府管理(2)提高透明度和責任歸屬(3)改善政府內部和外部預算參與者之間的溝通(4)信息更為全面的預算決

9、策很好的方法！五、現行制度完善不管采用那種預算方法，首先需要有標準的預算管理制度。1部門預算改革2國庫集中收付制度改革3收支兩條線制度改革部門預算部門預算是指按政府的每一職能部門編制的預算編制部門預算要求實行綜合預算，將單位的預算內外收支一并納入到一本預算中，一個部門一本預算。全面反映單位的收支活動便于加強預算資金的管理和監(jiān)督優(yōu)點：預國庫集中收付制度由財政部門代表政府開設國庫單一賬戶體系，所有財政性資金均納入國庫單一賬戶體系，進行收繳、支付和管理的制度，又稱國庫單一賬戶制度所有財政性至今都要納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財政專戶，支出由財政按預算集中支付或授權預算單位支付到產品或

10、勞務供給者賬戶可以考核資金的使用是否標準防治濫收濫支優(yōu)點：收支兩條線制度有關部門取得的非稅收入與發(fā)生的支出脫鉤，收入上繳國庫或財政專戶，支出由財政部門根據各單位履行職能的需要，按標準核定資金的管理制度針對預算外資金管理治理“三亂、“小金庫、亂支濫用，標準財政分配秩序公共支出效率之決策效率第二節(jié)本錢收益分析決策效率本錢收益分析決策實質是主觀的資源配置的經濟效率需要客觀標準 矛盾如何解決？本錢收益分析123456確定政府工程的目標列舉本錢和收益測算本錢和收益貼現本錢和收益選擇決策標準選定工程6步Step 1:確定政府工程的目標?我要做什么？增加收入增加就業(yè)公平分配增加消費平衡收支復雜性目標眾多工程

11、時間跨度需考慮目標可能沖突澄清工程所產生的本錢和收益 新工程需要占用資源，在產生新產出的同時，也導致其他經濟領域的產出損失。Step 2:列舉本錢和收益解決方法直接本錢(direct costs) 政府工程使用的直接投入物的本錢社會本錢間接本錢(indirect costs)政府工程的建設和經營所導致的外部本錢(external costs)本錢-收益分析的本錢社會本錢本錢-收益分析的收益社會收益直接收益(direct benefits) 政府工程所導致的產出增加或生產率的提高并由該工程產品的直接使用者享有的收益社會收益間接收益(indirect benefits) 政府工程的非使用者所獲得的

12、外溢或外部收益(spillover or external benefits)注意實際產出效應金錢效應區(qū)分 一般來說，只是在社會成員之間轉移購置力的交易不能作為收益或本錢，因為他們未增減整個經濟中可利用的商品和效勞數量。Step 3:測算本錢和收益確定影子價格確定產出的支付意愿確定投入的時機本錢本錢和收益在社會成員之間分配四個重要步驟產出、投入的影子價格經濟收益經濟本錢不同人的本錢和收益確定影子價格 在本錢收益分析中，商品和效勞是按其影子價格來估價的。最重要！ 影子價格(shadow price)：政府工程中產出的邊際支付意愿、投入的邊際時機本錢。確定影子價格適合市場銷售的商品和效勞不適合市場

13、銷售的商品和效勞12 影子價格確實定方法取決于要估價的商品或效勞的類型，所以要分情況確定影子價格1適合市場銷售的商品和效勞的影子價格市場運行完好市場價格消費者邊際支付意愿市場價格生產者邊際時機本錢影子價格 市場價格私人收益和本錢整個經濟的收益和本錢市場扭曲 煉油廠生產汽油的過程中產生了污染，造成了外部性，有外部本錢如何確定影子價格市場扭曲影子價格外部性生產：影子價格邊際本錢 單位外部本錢消費：影子價格市場價格 單位外部收益市場扭曲影子價格非競爭性消費：影子價格 ( 為 單個消費者的邊際支付 意愿)企業(yè)：影子價格市場價格 壟斷加價影子工資 勞動力是不同質的，工資取決于工作所需要的技能水平。這涉及

14、到勞動力市場的情況。 存在大量非資源性失業(yè)： 政府雇傭失業(yè)工人的影子價格0補償原那么問題1：如果沒有附帶支付會怎樣？本錢-收益分析用來確定“蛋糕是否變大了，至于補償與否、如何補償那么屬于分配問題問題2：即使可以補償，真正做起來本錢也會很大要考慮實施本錢，因此需要收益大到足夠超過經濟本錢實施本錢Q&A分配權數前提：把工程利得和損失看作 既定，且無補償可能性思路：經濟收益(本錢)不同人 的收益(本錢)加權之和窮人權數1富人權數(從整個社會角度看，窮人獲得1元的收入的價值比富人大。)分配權數計算：本錢和收益經濟價值社會價值無加權加總權數加總問題：不存在公認的權數 分配權數的使用無效率分屬不同人的本錢

15、和收益工程的社會價值包括其經濟福利分配的影響Step4：貼現本錢和收益問題的提出建設周期需幾十年公共工程，興建初期要發(fā)生大量支出，而其收益那么分布于該工程的整個壽命，如何計算其本錢、收益的貨幣價值？用多大系數進行折算？如何選擇？貼現和現值一個抉擇：現在擁有1000元 VS 明年擁有1100元假定：市場利率5%選哪一個呢？貼現和現值貼現：1100/(1+5%) 1047.621100元的現值貼現系數：1/(1+5%)1047.621000，我選明年擁有1100元！現值未來本錢和收益乘以 適當貼現系數的值貼現和現值貼現未來本錢和收益乘以 適當貼現系數的過程貼現系數把未來本錢和收 益轉換成現值的系數

16、折現率為i社會貼現率本錢-收益分析法將未來收益和本錢的現值貼現，得到收益現值(PVB)和本錢現值(PVC)。 在尋找現值的過程中，最重要的是尋找貼現率。社會貼現率公共工程的實施會把現在的消費轉變?yōu)槲磥淼南M，重要的是按照社會最期望的貼現率進行轉換。社會貼現率站在全社會的角度，是整個社會愿意用將來消費換取現在消費的比率。全社會！社會貼現率不同于市場利率市場利率適用于私人工程，目的是私人收益最大化。社會貼現率用于公共工程，目的是社會整體收益最大化。實際貼現率 VS 名義貼現率實際利率名義利率通貨膨脹率在本錢收益分析中，不同年度發(fā)生的經濟成本和收益是用不變購置力的貨幣來表示的。So，實際貼現率名義貼

17、現率貼現率的上下高貼現率政府工程的本錢通常集中于工程建設的頭幾年，收益卻分布于將來多年。PVB相對PVC小有利于現在產生凈收益的工程短期支出工程低貼現率PVB相對PVC大有利于將來連續(xù)產生凈收益的工程長期支出工程貼現率上下直接影響決策結果社會貼現率的選擇社會貼現率是一種影子價格，是投資于政府工程資金的時機本錢，應當反映出資源在各種私人用途上所能獲得收益。金融市場不完善的情況下，社會本錢未必等于政府借款的市場利率。只能以私人(市場)收益率(利率)作為參照標準。社會貼現率的選擇政府投資的資金來源減少了私人部門可用于投資的資金貼現率投資利率 (稅前收益率)私人投資1000元，收益率為16%，收益額1

18、60元政府使用這1000元投資政府工程，社會就損失160元公共投資等量排擠了私人投資適當貼現率為16%Situation 1社會貼現率的選擇消費者今年儲蓄1000元，明年能獲得5%的收益，那么明年能消費1050元政府投資這1000元，消費者就損失了儲蓄所能獲得的50元公共支出減少了私人儲蓄所能多獲得的消費資金適當貼現率為5%政府投資的資金來源減少了私人部門可用于消費的資金貼現率消費利率 (稅后收益率)Situation 2社會貼現率的選擇投資利率：私人投資的稅前收益率。Why?投資收益歸投資者 投資收益歸政府都是社會價值消費利率：私人儲蓄的稅后收益率。Why?儲蓄收益額納稅后才能用于消費(利息

19、稅)，因此政府工程因減少消費者現在的消費而給其帶來的損失僅是儲蓄的稅后收益。Q&A等價于社會貼現率的選擇投資利率、消費利率加權平均適當的貼現率按資金來源比例分配權數幾乎無法確定投資利率、消費利率、加權平均利率，僅是參照利率但是Step 5：選擇決策標準一個工程社會總收益社會總本錢無其他備選工程收益本錢實施該工程標準內部收益率標準凈現值標準收益-成本比率標準凈現值標準(net present value criterion)總收益凈現值總本錢凈現值NPV0 工程可取無具有更高NPV值的其他工程實施工程收益-本錢比率標準(benefit-cost ratio criterion)總收益凈現值總本錢

20、凈現值BCR1，工程可取內部收益率標準(internal rate of return criterion總收益凈現值總本錢凈現值IRR基準利率，工程可取NPVIRRBCR三種標準的比較Step 6：選定工程為什么要選擇？1項目或方案可能是相互排他的2項目可能是備選的，因為它們是可替代的3政府可以花費在一組項目上的貨幣資金總額有限選擇工程選定標準關鍵還是要看選用何種標準選擇標準BCR局限性較大即使兩個備選工程BCR均大于1，但規(guī)模不同給經濟創(chuàng)造的財富差異可能很大在多種工程之間做出選擇時，BCR不能給出正確的答案IRR局限性較大選擇標準工程的規(guī)模不同時，不能提供可靠的比較根底一個工程有時可能有不

21、止一個IRR選擇標準NPV最常用廣義凈現值標準NPV0NPV所有項目中最高選擇條件本錢-收益分析簡評關注經濟效率。前提：所需要的大局部信息可以獲取， 特別是假定相關本錢和收益可 以用貨幣衡量和比較。當工程的產出不明確或不能用貨幣單位衡量，本錢-收益分析的作用就有限了。案例案例1：三峽工程的本錢收益分析案例2：傳染病防治的本錢收益分析第三節(jié)公共支出效率之制度效率政府采購制度一、政府采購制度的意義政府購置(government procurement)、公共購置、公共采購等：各級政府(大政府)及其所屬的機構為了開展日常政務活動或者為公眾提供公務效勞的需要,對貨物、工程或效勞的購置。貨物工程效勞12

22、3各種形態(tài)的物品,包括原材料、燃料、設備等建設工程,包括新建、改建、擴建、撤除等工程以外其它采購對象(goods)(project)(service)一政府采購的特點資金來源的公共性資金用途的非營利性采購活動的政策性采購制度的標準性二政府采購制度的社會經濟意義1.政府采購制度能夠節(jié)約財政資金,提高資金使用效率 1)政府采購制度有利于控制公共支出規(guī)模,強化預算管理,硬化預算約束。 2)政府采購制度能有效的節(jié)約財政資金 3)政府采購制度有利于加強財政監(jiān)督,在一定程度上能防止尋租行為和暗箱操作等腐敗現象二政府采購制度的社會經濟意義2.政府采購制度是財政政策的重要工具,有效的調節(jié)經濟運行 1)通過政府

23、采購制度,可以調節(jié)社會總需求,實現總供求平衡 2)通過統一的政府采購制度,可以貫徹國家的產業(yè)政策,促進國民經濟的協調開展。 3)通過政府采購制度保護民族產業(yè),扶持國內企業(yè)的開展二政府采購制度的社會經濟意義3.政府采購制度能夠鼓勵技術進步,促進長期經濟增長總的來說: 當政府采購與供給商的市場戰(zhàn)略相和諧時,政府采購的效果最大 當政府采購是創(chuàng)新產品的最終使用者時,政府采購對創(chuàng)新的影響力最大 當政府采購處于創(chuàng)新產品生命周期的早期階段時,政府采購的刺激效果最明顯1234政府采購法規(guī)政府采購政策政府采購程序政府采購管理Four dynamicfactors二、政府采購制度的根本內容競爭原那么(princi

24、ple of competition)是指政府通過眾多的承包商展開對承包合同的競爭,選定能以最有利的條件滿足政府要求的承包商。公開原那么(principle of publicity)是指政府采購活動不能是秘密進行的,而是要讓有能力 贏得合同的承包商都有時機參與競爭,這是競爭原那么的補充原那么。使用商業(yè)標準原那么(principle of the use of commercial criteria)是指政府在做出采購決策時,應當依據企業(yè)履行合同的能力及其索價的上下、產品的質量等來選定承包商。 透明原那么(principle of transparency)是指政府采購制度應當有明確的法律規(guī)定

25、并公布公共采購的所有法律和通那么(general rulings)。一政府采購的原那么二政府采購的實體 中央政府 次中央政府 公共企業(yè) 事業(yè)單位三政府采購范圍貨物效勞工程集中采購模式由一個專門的機構負責本級政府的所有采購事項分散采購模式絕大部分項目由需求單位根據有關法規(guī)自行采購 國際經驗說明,在推行政府采購制度的初始階段,宜采用集中采購與分散采購相結合模式而目前多數國家也是采用半集中半分散的采購模式四政府采購模式政府采購模式五政府采購方式公開招標方式邀請招標方式協商采購方式詢價采購方式直接采購方式委托書中標公告采購合同投標書招標公告招標文件公開招標流程圖三、政府采購合同的類型1.固定費用合同2

26、.本錢加固定費用合同3.本錢加比例費用合同4.本錢加鼓勵費用合同合同類型固定費用合同固定費用合同(fixed fee contract)也稱固定價格合同(fixed price contract):政府不管工程最終本錢多大,都按已商定的價格購置物品的一種合同,這是一種最簡單的合同類型。 優(yōu)點: 促使企業(yè)盡可能地使生產本錢最小化,因為額外本錢只能自己承擔,當然也能通過節(jié)省本錢而獲益。 缺點: (1)企業(yè)為了盡可能地降低本錢,有可能偷工減料,質量不保； (2)企業(yè)把這種合同看做是有風險的,因為它將單方承擔未預測到的本錢超支(cost overruns). 合同類型本錢加固定費用合同本錢加固定費用合同(cost plus fixed fee contract):政府向供給商支付工程的本錢加一個固定費用的一種合同。優(yōu)點: 政府保證企業(yè)的生產本錢能得到補償而且還能有一定利潤,政府因沒有讓企業(yè)承擔超支本錢的風險,也就不會發(fā)生向企業(yè)支付高價的現象。 缺點: 供給商努力控制本錢的積極性不大,因為任何本錢超支都將由政府承擔本錢加比例費用合同(cost plus percentage fee co