政府與社會資本合作項(xiàng)目

1、政府與社會資本合作項(xiàng)目通用合同指南政府與社會資本合作項(xiàng)目通用合同指南2015年3月中國國際工程咨詢公司 研究中心 11.理解政府與社會資本合作項(xiàng)目2. 合同指南編寫思路和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)3. 合同指南要點(diǎn)介紹目目 錄錄2理解政府與社會資本合作項(xiàng)目理解政府與社會資本合作項(xiàng)目 “政府和社會資本合作政府和社會資本合作” 項(xiàng)目項(xiàng)目，是在借鑒國際借鑒國際基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域投資建設(shè)PPP（PublicPrivatePartnership）模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情進(jìn)行本土化本土化創(chuàng)新而提出的一個新概念。 西方國家的“公共部門和私人部門合作公共部門和私人部門合作”（PPP模式），是公共部門（政府）與私人部門（企

2、業(yè)或其他組織）合作推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的項(xiàng)目運(yùn)作模式，采用的是西方市場經(jīng)濟(jì)國家的話語體系。 西方市場經(jīng)濟(jì)國家將其經(jīng)濟(jì)活動劃分為公共部門和私人部門的活動，二者劃分界限清晰劃分界限清晰，各自開展項(xiàng)目投融資及建設(shè)遵循不同的原則、模式及評價機(jī)制。 PPP模式是公共公共部門和私人私人部門共同合作的模式，具體可采用BOOTBOOT、BOTBOT、BOOBOO、TOTTOT等形式。3投資項(xiàng)目的劃分投資項(xiàng)目的劃分 鑒于我國實(shí)行以公有制為主體的國家基本經(jīng)濟(jì)制度國家基本經(jīng)濟(jì)制度所具有的本質(zhì)特征，現(xiàn)行投融資體制并不將國家經(jīng)濟(jì)部門劃分為“公共部門”和“私人部門”，而是劃分為“政府政府”和和“企業(yè)企業(yè)”兩個部

3、分，并將投資項(xiàng)目劃分為“政府投資項(xiàng)目”和“企業(yè)投資項(xiàng)目”。 政府投資項(xiàng)目實(shí)行“審批制審批制”管理模式，企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)行“核準(zhǔn)制核準(zhǔn)制”和和“備案制備案制”管理模式。這里所說的企業(yè)，包括國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)及其他形態(tài)的企業(yè)。 我國政府部門或其代表機(jī)構(gòu)吸收社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和社會公用事業(yè)項(xiàng)目投資建設(shè)，不同于西方國家“公共部門”和“私人部門”的合作，因而不是傳統(tǒng)意義上的PPP項(xiàng)目，是通過變通和本土化變通和本土化而形成的。4PPPPPP的合作主體的合作主體 政府和社會經(jīng)營性企業(yè)合作，可采用政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營特許經(jīng)營的模式，也可采用政府通過特定的投融資平臺公司，向項(xiàng)目公司

4、進(jìn)行資金等PFIPFI模式模式開展合作。參與合作的市場主體，應(yīng)為通過合法程序選擇產(chǎn)生的符合條件的經(jīng)營性國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)或其他各類經(jīng)營性投融資主體制企業(yè)或其他各類經(jīng)營性投融資主體。 鑒于“政府和社會資本合作”概念被有關(guān)部門提出并得到一定程度的認(rèn)可，我們決定采納這一概念。我們將合作各方表述為“政府主體政府主體”和“社社會資本主體會資本主體”，將二者的合作表述為“政府方政府方”和“社會資本合作伙伴社會資本合作伙伴”之間的合作。其中，“政府方”是指政府部門或其授權(quán)的代表機(jī)構(gòu)，“社會資本合作伙伴”是指符合條件的經(jīng)營性國有企業(yè)、民營企業(yè)、外

5、資企業(yè)、混合所有制企業(yè)或其他各類經(jīng)營性投融資主體。56 2005年2月7日，港鐵公司港鐵公司與首創(chuàng)聯(lián)合首創(chuàng)聯(lián)合組建的北京地鐵四號線特許經(jīng)營公司與北京市政府市政府聯(lián)合簽訂北京地鐵四號線特許經(jīng)營協(xié)議，特許公司負(fù)責(zé)投資車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備，并根據(jù)與北京地鐵四號線公司簽訂的資產(chǎn)租賃協(xié)議，取得軌道部分資產(chǎn)的使用權(quán)，負(fù)責(zé)地鐵四號線的運(yùn)營管理、全部設(shè)施的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營。 3030年特許經(jīng)營期年特許經(jīng)營期結(jié)束后，特許公司將軌道部分項(xiàng)目設(shè)施完好、無償?shù)匾仆旰?、無償?shù)匾平唤o市政府指定部門交給市政府指定部門，將機(jī)電設(shè)備歸還給四號線公司

6、。 港鐵公司在北京四號線建設(shè)中并未獲得沿線土地的開發(fā)權(quán)。沿線土地的開發(fā)權(quán)。北京地鐵北京地鐵4 4號線號線PPPPPP模式探索模式探索7地鐵四號線PPP項(xiàng)目結(jié)構(gòu)示意 京港地鐵公司（中方控股）股權(quán)資金投入港鐵特許協(xié)議 市交通委監(jiān)管租賃協(xié)議A部分資產(chǎn)租賃租賃協(xié)議A 部分+B 部分全部資產(chǎn)運(yùn)營A 部分+B 部分全部資產(chǎn)運(yùn)營運(yùn)營維護(hù)A部分 + B部分全部資產(chǎn)運(yùn)營期運(yùn)營經(jīng)營收入A 部分政府投資方 京投公司政府投資B 部分項(xiàng)目設(shè)施移交無償移交30 年移交（特許期滿）運(yùn)營期結(jié)束B 部分項(xiàng)目設(shè)施移交無償移交30 年建設(shè)期B 部分建設(shè)0 年4 年建設(shè)期B 部分建設(shè)投資建設(shè)期投資46億元B 部分建設(shè)0 年銀行銀行貸

7、款協(xié)議京投首創(chuàng)中外合作協(xié)議投資107億元回收B部分投資（均委托北京市軌道交通建設(shè)管理公司）（由京港地鐵公司經(jīng)營管理）A部分資產(chǎn)租賃費(fèi)北京地鐵北京地鐵4 4號線號線PPPPPP模式模式p北京四號線PPP項(xiàng)目是我國城市軌道交通行業(yè)第一個正式批復(fù)實(shí)施的特許經(jīng)營項(xiàng)目，是國內(nèi)第一個利用外資、引入私營部門運(yùn)作的地鐵項(xiàng)目。p確定軌道交通項(xiàng)目政府投資與社會投資7：3的基礎(chǔ)比例 p特許經(jīng)營權(quán)給予社會投資自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的權(quán)利，奠定軌道交通項(xiàng)目市場化經(jīng)營基礎(chǔ)p軌道交通影子票價聯(lián)接地鐵項(xiàng)目政府定價與市場價格的紐帶 p公益性資產(chǎn)租賃實(shí)現(xiàn)公益性資產(chǎn)與營利性資產(chǎn)在一個項(xiàng)目上的管理整體性 北京地鐵北京地鐵4 4號線號線P

8、PPPPP模式探索模式探索8構(gòu)建軌道交通PPP模式新型的契約化政企合作關(guān)系 p合作關(guān)系：政府以經(jīng)營權(quán)的讓渡向社會投資者購買社會公共產(chǎn)品服務(wù)，以此履行其作為政府的公共產(chǎn)品提供職責(zé)。雙方權(quán)利義務(wù)平等、自愿。p契約關(guān)系：建立硬約束關(guān)系并且清晰、可操作。政府與特許公司簽署特許協(xié)議，規(guī)范雙方權(quán)利義務(wù)。 p設(shè)計(jì)租金調(diào)整機(jī)制：項(xiàng)目成長期適當(dāng)減免租金；項(xiàng)目成熟期適當(dāng)調(diào)增租金。p設(shè)計(jì)合理的社會投資退出機(jī)制：因投資者自身經(jīng)營不善、違約導(dǎo)致退出；因不可抗力、政策性風(fēng)險等因素導(dǎo)致退出。北京地鐵北京地鐵4 4號線號線PPPPPP模式探索模式探索910起源、發(fā)展及爭論起源、發(fā)展及爭論 一般認(rèn)為，PPP主要包括兩種基本類型

9、，一是特許經(jīng)營，是盈利性項(xiàng)目，使用者付費(fèi)，基本類型是BOT項(xiàng)目；二是PFI項(xiàng)目，政府出資購買服務(wù)。一、使用者付費(fèi)一、使用者付費(fèi)根據(jù)使用量的多少決定付費(fèi)金額。主要包括BOT、BOO和BOOT等類型，在英國統(tǒng)稱為特許經(jīng)營的特許經(jīng)營的PPP模式模式。一是一是具有自然壟斷性的項(xiàng)目，完全可以通過收費(fèi)回收成本，關(guān)鍵是要確定價格形成機(jī)制；二是二是通過使用者收費(fèi)不能保證財(cái)務(wù)可持續(xù)性的項(xiàng)目，需要政府財(cái)政補(bǔ)貼；三是三是財(cái)務(wù)風(fēng)險影響因素較多的項(xiàng)目，如高速公路，政府會在低收益期給予相應(yīng)補(bǔ)貼，達(dá)到一定程度后不再補(bǔ)貼，對于高收益還會予以收益管控。二、政府付費(fèi)二、政府付費(fèi)屬于基本公共服務(wù)，或者難以確定使用者，只能由政府通過

10、稅收向生產(chǎn)者購買服務(wù)，是采取私人融資計(jì)劃（PFI）的PPP模式。社會資本負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品，并保證質(zhì)量，政府根據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的結(jié)果付費(fèi)，按業(yè)績獲得補(bǔ)償，政府購買公共服務(wù)。11我國經(jīng)常采用的我國經(jīng)常采用的PPPPPP模式模式類 型基 本 含 義TOTBOT/BOOTROTBOOBTO政府部門將擁有的設(shè)施的移交給社會資本主體運(yùn)營，通常社會資本主體需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，期滿后再將設(shè)施無償移交給政府方。社會資本主體為設(shè)施融資并負(fù)責(zé)其建設(shè)，完工后即將設(shè)施所有權(quán)移交給政府方；隨后政府方再授予其經(jīng)營該設(shè)施的長期合同。社會資本主體為設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行融資并負(fù)責(zé)建設(shè)、擁有和經(jīng)營這些設(shè)施，待期限屆滿，社會資本主體將該設(shè)施及其

11、所有權(quán)移交給政府方。社會資本主體負(fù)責(zé)既有設(shè)施的運(yùn)營管理以及擴(kuò)建/改建項(xiàng)目的資金籌措、建設(shè)及其運(yùn)營管理，期滿將全部設(shè)施無償移交給政府部門。社會資本主體在政府授予的特許權(quán)下投資建設(shè)設(shè)施，擁有該設(shè)施的所有權(quán)并負(fù)責(zé)其經(jīng)營，并將一直擁有并經(jīng)營該設(shè)施。1990-2005年發(fā)展中國家私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資年發(fā)展中國家私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資PPP模式目前已經(jīng)在全世界得到廣泛應(yīng)用，范圍涉及道路、橋梁、港口、軌道道路、橋梁、港口、軌道交通、供水、供電、電信、垃圾處理交通、供水、供電、電信、垃圾處理等傳統(tǒng)公用事業(yè)，也包括監(jiān)獄、學(xué)校監(jiān)獄、學(xué)校、國國防和基礎(chǔ)醫(yī)院防和基礎(chǔ)醫(yī)院等純公共產(chǎn)品項(xiàng)目純公共產(chǎn)品項(xiàng)目。1

12、2亞洲國家亞洲國家PPPPPP應(yīng)用模式分布應(yīng)用模式分布13PPPPPP不同模式的主要特征不同模式的主要特征14政府推動政府推動PPPPPP模式三大主要動機(jī)模式三大主要動機(jī)1.1.吸引民間資本投資，以彌補(bǔ)財(cái)政資金之不足吸引民間資本投資，以彌補(bǔ)財(cái)政資金之不足 推進(jìn)城鎮(zhèn)化，修繕老舊設(shè)施，滿足新進(jìn)入城鎮(zhèn)的居民的公共需求，以及完善公共服務(wù)缺失或供給不足的基礎(chǔ)設(shè)施等，都是政府部門面臨政府部門面臨的挑戰(zhàn)挑戰(zhàn)。此外，由于基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營經(jīng)常產(chǎn)生虧損產(chǎn)生虧損，只能靠財(cái)政補(bǔ)貼，從而增加公共財(cái)政支出。 由于政府財(cái)力有限，融資壓力巨大融資壓力巨大，成為調(diào)動社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要原因。若PPP設(shè)計(jì)合理，則可調(diào)動此

13、前閑置且正在尋求投資機(jī)會閑置且正在尋求投資機(jī)會的本地、地區(qū)或國際范圍內(nèi)的社會資本。 社會資本參與PPP項(xiàng)目是為了利用其管理能力和經(jīng)驗(yàn)管理能力和經(jīng)驗(yàn)（特別是運(yùn)作公用事業(yè)的經(jīng)驗(yàn)）獲利獲利。參與PPP項(xiàng)目的社會資本通過提供服務(wù)獲得政府補(bǔ)償，從而獲取適當(dāng)?shù)耐顿Y回報(bào)。15政府推動政府推動PPPPPP模式有三大主要動機(jī)模式有三大主要動機(jī)2.2.提高效率，更有效地利用現(xiàn)有資源提高效率，更有效地利用現(xiàn)有資源 政府部門由于缺少或沒有動力缺少或沒有動力來提高運(yùn)作公共項(xiàng)目的效率，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營效率較低效率較低。在僵化的公共部門采用激勵措施提高效率非常困難。 社會資本進(jìn)行投資或取得業(yè)務(wù)機(jī)會的目標(biāo)很明確，即實(shí)現(xiàn)

14、利潤最大化，而利潤主要通過提高投資和運(yùn)營效率來獲得提高投資和運(yùn)營效率來獲得。如果PPP的設(shè)計(jì)允許運(yùn)營商實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，那么基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的效率很可能得以提高，從而使得社會資本在獲得回報(bào)的同時，通過合理收費(fèi)合理收費(fèi)使得公共服務(wù)供給在經(jīng)濟(jì)上經(jīng)濟(jì)上可持續(xù)可持續(xù)。 PPP允許政府將運(yùn)營職能運(yùn)營職能轉(zhuǎn)移給高效的社會資本高效的社會資本，同時保留和完善監(jiān)管及監(jiān)督等核心職能，這種框架如果得到正確實(shí)施，可減少政府的現(xiàn)金支出，并能向消費(fèi)者提供質(zhì)優(yōu)價廉提供質(zhì)優(yōu)價廉的服務(wù)。即使政府承擔(dān)部分投資或運(yùn)營成本，也能實(shí)現(xiàn)控制成本支出、提升服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)。16政府推動政府推動PPPPPP模式三大主要動機(jī)模式三大主要動機(jī)3. 3.

15、通過職能、激勵和責(zé)任的再分配推動相關(guān)領(lǐng)域改革通過職能、激勵和責(zé)任的再分配推動相關(guān)領(lǐng)域改革 政府有時會將PPP當(dāng)作推動改革的催化劑推動改革的催化劑，通過實(shí)施PPP項(xiàng)目，要求重重新審視和分配新審視和分配政策制定者、監(jiān)管者和服務(wù)供應(yīng)商的職能職能，動員資本和提升效率，重新分配部門職能，以消除潛在矛盾，并考慮允許私營實(shí)私營實(shí)體參與特定行業(yè)項(xiàng)目體參與特定行業(yè)項(xiàng)目，這樣就會推動改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。1718中國的引進(jìn)及推廣中國的引進(jìn)及推廣 20世紀(jì)80年代以前，基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)投資一般有政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)； 廣東沙角電廠沙角電廠是我國第一個成功興建、成功移交的項(xiàng)目?？偼顿Y40億港

16、元，1985年7月1日電廠正式開工，兩臺機(jī)組分別于1987年4月、7月并網(wǎng)發(fā)電，1999年月日正式移交。我國開展PPP已有3030年歷史。年歷史。 從19961996年開始年開始，我國政府對公路、發(fā)電廠、自來水廠推動采用采用BOTBOT方式方式，并取得進(jìn)展； 20042004年年建設(shè)部出臺市政公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法市政公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（建設(shè)部2004年第126號令），明確鼓勵非公有資本非公有資本進(jìn)入市政公用事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營和管理。19 2004年7月國務(wù)院頒布關(guān)于投資體制改革的決定關(guān)于投資體制改革的決定，提出進(jìn)一步拓寬項(xiàng)目融資渠道，發(fā)展多種融資方式；放寬社會資本的投資領(lǐng)域，允許社允許

17、社會資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。會資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。 20052005年年國務(wù)院關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見干意見指出按照“公平準(zhǔn)入、公平待遇”原則，允許非公有資本非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁未禁的行業(yè)和領(lǐng)域，加快壟斷行業(yè)改革，在電力、電信、鐵路、電力、電信、鐵路、民航、石油等行業(yè)和領(lǐng)域民航、石油等行業(yè)和領(lǐng)域，進(jìn)一步引入市場競爭機(jī)制，對其中的自然壟自然壟斷業(yè)務(wù)斷業(yè)務(wù)，積極推進(jìn)投資主體多元化投資主體多元化，非公有資本可以參股非公有資本可以參股等方式進(jìn)入

18、；對其他業(yè)務(wù)，非公有資本可以獨(dú)資、合資、合作、項(xiàng)目融資等方式獨(dú)資、合資、合作、項(xiàng)目融資等方式進(jìn)入。中國的引進(jìn)及推廣中國的引進(jìn)及推廣 國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見（國發(fā)201013號）新36條，鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)、社會事業(yè)等領(lǐng)域。 2014.9.21，國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（國發(fā)201443號） 國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見（國發(fā)201460號） 2

19、014.9.23財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知知（財(cái)金201476號）中國的引進(jìn)及推廣中國的引進(jìn)及推廣20中國的引進(jìn)及推廣中國的引進(jìn)及推廣 2014.10.23地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法（財(cái)預(yù)2014351號） 2014.11.30，財(cái)政部關(guān)于政府和社會資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問關(guān)于政府和社會資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知題的通知（財(cái)金2014112號） 2014.11.29，財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的

20、通知（試行）的通知（財(cái)金2014113號） 2014.12.2，國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見意見（發(fā)改投資20142724號）圍繞圍繞PPPPPP模式爭議從未中斷模式爭議從未中斷PPP模式面臨的法律難點(diǎn)：1、法律體系方面一是對于法律適用本身存在不同觀點(diǎn)。二是相關(guān)法規(guī)制度不完善。難以對參與方進(jìn)行有效約束。三是爭議的解決、利益保障機(jī)制不完善。2、實(shí)踐方面一是項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)不足，前期工作規(guī)范性亟待加強(qiáng)。二是各方責(zé)、權(quán)、利劃分和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制還不成熟。三是缺乏合理定價機(jī)制以及“約束性條款” 。3、各方主體能力方面一是資本市場發(fā)育相對滯后。二是

21、各類中介服務(wù)機(jī)構(gòu)支撐能力有限。三是政府主體自身能力也需要加強(qiáng)。22PPPPPP缺乏有效指導(dǎo)缺乏有效指導(dǎo)u在全國各地在全國各地公共服務(wù)設(shè)施民營化等探索已經(jīng)公共服務(wù)設(shè)施民營化等探索已經(jīng)呈現(xiàn)遍地呈現(xiàn)遍地開花的狀態(tài)下，開花的狀態(tài)下，但在指導(dǎo)但在指導(dǎo)實(shí)際操作實(shí)際操作的政策的政策層面也暴露層面也暴露出諸多問題，特別是出諸多問題，特別是PPPPPP項(xiàng)目的核心文件項(xiàng)目的核心文件合同文本合同文本缺乏規(guī)范指導(dǎo)，為后續(xù)的項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施和運(yùn)營管理埋缺乏規(guī)范指導(dǎo)，為后續(xù)的項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施和運(yùn)營管理埋下隱患。下隱患。2324PPPPPP實(shí)踐中的挫折實(shí)踐中的挫折 19971997年年北京市開始嘗試公交市場化公交市場化，以 “北京

22、巴士北京巴士”為龍頭并上市。 20062006年年北京市政府開始整合交通資源，使步履艱難的“北京巴士”正式退出城市城市客運(yùn)業(yè)務(wù)客運(yùn)業(yè)務(wù)。經(jīng)過10年探索和受挫， 20072007年年1010月月北京公交重新回歸公益性重新回歸公益性的發(fā)展模式。 20042004年之后年之后，公用事業(yè)領(lǐng)域市場化浪潮開始席卷全國。 PPPPPP模式在全國各模式在全國各地進(jìn)行試驗(yàn)。地進(jìn)行試驗(yàn)。 在湖北十堰市已推行5年的“全國首家”“城市公交整體民營化城市公交整體民營化”改革改革， 于2008年5月正式以“夭折夭折”的結(jié)局的結(jié)局尷尬謝幕。 北京地鐵北京地鐵5 5號線號線決定與加拿大一家公司合作決定采用PPP模式，但沒有成

23、功。 20092009年年2 2月月，上海再次實(shí)現(xiàn)城市公交資產(chǎn)的城市公交資產(chǎn)的“國進(jìn)民退國進(jìn)民退”，城市公共交通資產(chǎn)從上市公司剝離，使國有公交重新成為行業(yè)主力軍。 總體效果差強(qiáng)人意總體效果差強(qiáng)人意v 從前述案例來看，都有以下幾個現(xiàn)象：從前述案例來看，都有以下幾個現(xiàn)象： 交通問題并沒有因?yàn)槭袌龌母锒鴱氐捉鉀Q，堵車現(xiàn)象依然嚴(yán)重堵車現(xiàn)象依然嚴(yán)重； 服務(wù)服務(wù)沒有明顯改善明顯改善，公共服務(wù)依然落后于城市發(fā)展，不能有效解決基礎(chǔ)設(shè)施落后的問題； 運(yùn)營企業(yè)虧損運(yùn)營企業(yè)虧損，事故頻發(fā)；服務(wù)價格上漲服務(wù)價格上漲等。有些城市如十堰十堰，更多次發(fā)生停運(yùn)事件停運(yùn)事件，對居民生活造成較大影響。2526 公益屬性面臨資本

24、逐利本性的挑戰(zhàn)公益屬性面臨資本逐利本性的挑戰(zhàn)，可能的權(quán)宜之計(jì)就是提提高公共服務(wù)價格高公共服務(wù)價格。當(dāng)價格剛性、財(cái)政補(bǔ)貼缺失時，運(yùn)營企業(yè)只能通過降低員工收入，經(jīng)營上搶熱線、棄冷線搶熱線、棄冷線，由此造成公司與員工之間、企業(yè)贏利與公益服務(wù)之間、政府與市民之間的尖銳矛盾不斷升級。 加速城市化中的中國，公用事業(yè)的需求與供給矛盾重重，“欠賬欠賬”問題依然會很嚴(yán)重問題依然會很嚴(yán)重，僅靠地方財(cái)政的力量將很難滿足公眾對公用事業(yè)的需求，如何利用好如何利用好PPP，有效吸引社會投資進(jìn)行城市公用事業(yè)的建設(shè)和完善，將仍然是機(jī)遇和難題機(jī)遇和難題并存并存。效果差強(qiáng)人意效果差強(qiáng)人意臺灣高鐵瀕臨破產(chǎn)臺灣高鐵瀕臨破產(chǎn)27臺灣高

25、速鐵路（簡稱臺灣高鐵）是連接臺灣的臺北市與高雄市之間的高速鐵路系統(tǒng)，以臺北為起點(diǎn)，經(jīng)板橋、桃園、新竹、臺中、嘉義、臺南至左營，共八個車站，全長345公里。高鐵采用日本新干線技術(shù)，最高營運(yùn)速度300公里/小時。它的開通使往返臺北高雄兩市的時間縮短為1個半小時。1998年啟動臺灣高速鐵路興建計(jì)劃。全線預(yù)定于2005年10月31日完工通車，但由于機(jī)電與號志系統(tǒng)整合、試車進(jìn)度大幅落后，延后一年多，全線已于2007年1月5日正式通車。臺灣高速鐵路是臺灣島內(nèi)第一個、也是全世界最大規(guī)模，采取BOT模式的公共工程，建設(shè)總成本估計(jì)約達(dá)新臺幣4806億元。由臺灣高速鐵路股份有限公司（大陸工程、長榮集團(tuán)長鴻建設(shè)、太

26、平洋電線電纜、富邦集團(tuán)與東元電機(jī)為主要股東）負(fù)責(zé)興建、營運(yùn)階段的工作，特許期限為35年（自1998年起算；事業(yè)發(fā)展用地則為50年）。臺灣高鐵瀕臨破產(chǎn)臺灣高鐵瀕臨破產(chǎn)臺灣高鐵BOT工程變成釣魚工程 當(dāng)初“臺灣高鐵聯(lián)盟”之所以能拿下項(xiàng)目，最主要的理由就是他們提出：臺當(dāng)局可以真正“零出資”，不但工程開工后的經(jīng)費(fèi)全由公司自籌，而且在高鐵投入營運(yùn)后，還可以分期將臺當(dāng)局先前支付的1057億元新臺幣前期費(fèi)用予以“回饋”。不花一分錢就可以建好高鐵，這份誘惑確實(shí)很吸引人。可是在拿下項(xiàng)目正式簽約后，臺灣高鐵公司的五大發(fā)起行股東（分別為臺灣大陸工程、富邦、太電、長榮和東元電機(jī)財(cái)團(tuán)）就對出資義務(wù)拖拖拉拉，一直不肯認(rèn)真

27、履行。 按原來的規(guī)定，臺灣高鐵項(xiàng)目的自有資金應(yīng)該達(dá)到1200億新臺幣，其中五大發(fā)起人股東不應(yīng)該少于40%。而臺灣高鐵公司的額定資本金為500億元新臺幣，但由于發(fā)起人股東們?nèi)紭O力尋找合同和法律中的漏洞，當(dāng)時實(shí)際到位的卻只有125億元新臺幣。直到臺高鐵正式投入運(yùn)營時，到位的資本金也只有1051億元新臺幣，其中五大發(fā)起人股東更只占到了18.5%左右，即使加上關(guān)聯(lián)企業(yè)等的出資，實(shí)際投資也不到300億元新臺幣。 為了填補(bǔ)空缺，已經(jīng)騎虎難下的臺當(dāng)局不得不一再指使臺糖、“中華電信”、“中鋼”、中技社財(cái)團(tuán)、航空發(fā)展基金會以及“行政院開發(fā)基金”等官營企業(yè)和基金直接注資。結(jié)果到開通營運(yùn)時，臺公營企業(yè)持有的臺灣高

28、鐵公司股份比例至少超過了35%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過BOT項(xiàng)目中公營企業(yè)不得超過20%的規(guī)定，在前10大股東中有5個是公營企業(yè)，在前4大股東中更已經(jīng)占據(jù)3席。 由于民間紛紛不看好怪狀百出的臺灣高鐵公司，使它幾乎在市場上求貸無門，結(jié)果最后也不得不由臺當(dāng)局出面組織了以公營金融機(jī)構(gòu)為核心的銀行團(tuán)，并以全額擔(dān)保的方式，為工程籌集了3233億元新臺幣的貸款。但是由于資金來源過于倚重貸款，臺灣高鐵從最初就背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，開始營運(yùn)時資產(chǎn)負(fù)債率已經(jīng)超過80%，為走到今天的處境埋下了深深的伏筆。 只有發(fā)起人股東們成了大贏家。由于掌握著公司運(yùn)營權(quán)，又和當(dāng)時的臺灣當(dāng)局關(guān)系親密，五家原始大股東都在臺灣高鐵項(xiàng)目中分到了大量利

29、潤豐厚的業(yè)務(wù)承包合同，僅據(jù)公開信息它們就接到了價值800多億元新臺幣的分包，相當(dāng)于其實(shí)際出資額的三倍，而根據(jù)臺“監(jiān)察院”的不完全調(diào)查，這幾家大股東及其關(guān)聯(lián)企業(yè)承攬的實(shí)際合同金額可能超過2000億元新臺幣，凈利可達(dá)數(shù)百億元。而根據(jù)BOT合同的約定，如果最后高鐵公司破產(chǎn)，臺當(dāng)局還必須賠償投資人的損失，其實(shí)免除了它們的風(fēng)險。事實(shí)已經(jīng)無需爭辯，臺灣高鐵的BOT協(xié)議只是看上去很美。-魏峰：臺灣高鐵為什么瀕臨破產(chǎn)2829資料來源：中國臺灣網(wǎng)臺灣高鐵瀕臨破產(chǎn)臺灣高鐵瀕臨破產(chǎn)30資料來源：中國臺灣網(wǎng)臺灣高鐵瀕臨破產(chǎn)臺灣高鐵瀕臨破產(chǎn)31資料來源：中國臺灣網(wǎng)臺灣高鐵瀕臨破產(chǎn)臺灣高鐵瀕臨破產(chǎn)32如何正確操作PPP項(xiàng)

30、目？1、把握PPP模式運(yùn)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)2、PPP不能僅作為融資工具3、市場化運(yùn)作“依靠市場收回投資”4、采用PPP模式需要專業(yè)化的財(cái)務(wù)分析5、兼顧逐利性和公益性，審慎決策6、加強(qiáng)履約監(jiān)管PPPPPP模式的三大特征模式的三大特征PPP項(xiàng)目可以采用不同的模式，然而所有的PPP必須滿足三大重要特征重要特征。一、伙伴關(guān)系一、伙伴關(guān)系 要求目標(biāo)一致，形成合力。在具體項(xiàng)目上，以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多的產(chǎn)品和服務(wù)。二、利益共享二、利益共享 政府部門不是與社會資本分享利潤。政府部門需要對社會資本可能獲得的高額利潤進(jìn)行調(diào)控。公益性項(xiàng)目不應(yīng)追求利潤最大化。 社會資本主體可以取得相對平和、穩(wěn)定的投資回報(bào)。三、風(fēng)險分擔(dān)三

31、、風(fēng)險分擔(dān) 政府部門盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢的伴生風(fēng)險。社會資本主體需要承擔(dān)大部分甚至全部管理職責(zé)。33把握把握PPP模式運(yùn)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)模式運(yùn)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié) 建立長期的政府與建立長期的政府與社會資本社會資本合作機(jī)制合作機(jī)制。關(guān)鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關(guān)系，由“經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者監(jiān)管者”、“合作合作者者”。發(fā)揮社會資本合作伙伴在整合設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、管理等方面的綜合優(yōu)勢， “讓專業(yè)人做專業(yè)事讓專業(yè)人做專業(yè)事”。 建立合理的利益共享機(jī)制。建立合理的利益共享機(jī)制。通過政府核定經(jīng)營收費(fèi)價格以及以購買服務(wù)方式補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的財(cái)務(wù)可持續(xù)性財(cái)務(wù)可持續(xù)性。既要保障公共利益，提高公共服務(wù)

32、質(zhì)量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實(shí)現(xiàn)“盈利但不暴利盈利但不暴利”。34 建立平等的風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制建立平等的風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制。政府和社會資本應(yīng)該平等參與、誠實(shí)守平等參與、誠實(shí)守信，按照合同辦事信，按照合同辦事，依據(jù)對風(fēng)險風(fēng)險的控制力，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任責(zé)任，不過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險至合作方。企業(yè)主要承擔(dān)投融資、建設(shè)、運(yùn)營和技術(shù)風(fēng)險，政府主要承擔(dān)國家政策、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變化的風(fēng)險，雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險不可抗力風(fēng)險。 建立嚴(yán)格的監(jiān)管和績效評價機(jī)制建立嚴(yán)格的監(jiān)管和績效評價機(jī)制。政府對PPP項(xiàng)目運(yùn)作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行全過程監(jiān)管和綜合考核評價全過程監(jiān)管和綜合考核評價，認(rèn)真把握和確定服務(wù)價格價格和項(xiàng)目收益

33、指標(biāo)收益指標(biāo)，加強(qiáng)成本監(jiān)審、考核評估、價格成本監(jiān)審、考核評估、價格調(diào)整審核調(diào)整審核，可以考慮引入第三方第三方進(jìn)行社會評價。健全完善正常、規(guī)范的風(fēng)險管控和退出機(jī)制風(fēng)險管控和退出機(jī)制，禁止政府為項(xiàng)目擔(dān)保擔(dān)保，防范項(xiàng)目風(fēng)險轉(zhuǎn)換為政府債務(wù)風(fēng)險政府債務(wù)風(fēng)險。對未能如約、按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的項(xiàng)目，應(yīng)按約堅(jiān)決要求企業(yè)退出并賠償退出并賠償，投資人必須按合約規(guī)定及時退出并依法賠償及時退出并依法賠償，嚴(yán)格責(zé)任追究。對防范企業(yè)自身經(jīng)營管理能力不足引發(fā)項(xiàng)目風(fēng)險應(yīng)注意及時規(guī)避。把握把握PPP模式運(yùn)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)模式運(yùn)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)35PPPPPP不能僅認(rèn)為是一種融資模式不能僅認(rèn)為是一種融資模式 融資僅是PPP的目

34、的之一，而不是全部。引入社會資本，除引入資金外，更重要地是引入先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)引入先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)； 融資更多地是考慮各自風(fēng)險最小化。PPP則要求使項(xiàng)目整整體風(fēng)險最小化體風(fēng)險最小化，通過合作降低各自風(fēng)險，發(fā)揮“1+12”的機(jī)制效應(yīng)。 融資僅考慮自身財(cái)務(wù)利益自身財(cái)務(wù)利益最大化，PPP則追求在保障公共公共利益利益的前提下，使社會資本獲得合理回報(bào)。不允許過分追求各自利益，政府有對社會資本投資收益進(jìn)行管控進(jìn)行管控的責(zé)任。36政府對實(shí)施政府對實(shí)施PPPPPP項(xiàng)目的戰(zhàn)略承諾項(xiàng)目的戰(zhàn)略承諾 社會資本主體期望政府成為負(fù)責(zé)任的合作伙伴負(fù)責(zé)任的合作伙伴，以減輕自身在政策和改革規(guī)劃、項(xiàng)目開發(fā)以及合同監(jiān)督等方面的

35、負(fù)擔(dān)，并希望政府建立恰當(dāng)?shù)姆珊推渌蚣?，以便設(shè)立目標(biāo)、監(jiān)控進(jìn)度、評估進(jìn)展、報(bào)告進(jìn)度、執(zhí)行合同規(guī)定和處理糾紛，制定一份詳細(xì)的路線圖可幫助社會資本主體管理管理這些預(yù)期預(yù)期，并對政府的實(shí)際表現(xiàn)進(jìn)行監(jiān)測和評價監(jiān)測和評價。 政府的承諾通常包括承諾通常包括：就PPP的改革戰(zhàn)略和預(yù)期發(fā)表公開聲明；與利益相關(guān)方協(xié)商和提高透明度；提供充足資金和支持；指定一個強(qiáng)有力的PPP項(xiàng)目推動機(jī)構(gòu)項(xiàng)目推動機(jī)構(gòu)。3738 我國收費(fèi)高速公路占全世界的全世界的70，若包括一、二級收費(fèi)公路在內(nèi)，占到90。通過向道路的使用者收取過路費(fèi)來收取過路費(fèi)來回收投資回收投資，在國外僅僅作為輔助手段輔助手段，在我國卻成為回收公路建設(shè)成本的主要手

36、段主要手段，甚至是唯一手段唯一手段，不符合國外的普遍做法普遍做法。 國外監(jiān)獄也在采用PPP，是不是要向犯人收費(fèi)以回收監(jiān)獄的建設(shè)和運(yùn)營成本？市場化運(yùn)作市場化運(yùn)作“依靠市場收回投資依靠市場收回投資”39PPPPPP不能成為規(guī)避責(zé)任的一種工具不能成為規(guī)避責(zé)任的一種工具 PPP不應(yīng)該成為政府向納稅人向納稅人“二次收費(fèi)二次收費(fèi)”的理由； PPP不應(yīng)該成為政府轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)移向納稅人提供“公共服務(wù)”責(zé)任責(zé)任的手段； PPP不應(yīng)該成為將責(zé)任推卸給將來將責(zé)任推卸給將來的工具；對公用事業(yè)“一一改了之改了之”的態(tài)度是極其危險和不負(fù)責(zé)任的，也是不可持續(xù)的。 PPP不應(yīng)該成為轉(zhuǎn)移財(cái)務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)移財(cái)務(wù)風(fēng)險的途徑。40采用采用PPP

37、PPP模式需要專業(yè)化的財(cái)務(wù)分析模式需要專業(yè)化的財(cái)務(wù)分析 以城市軌道交通項(xiàng)目為例，考慮到銀行貸款的實(shí)際利率等融資成本，以及城市軌道交通投資所面臨的風(fēng)險等因素，企業(yè)投資于城市軌道交通項(xiàng)目的財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率如果僅僅大于所僅僅大于所謂的謂的3%的財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率水平的財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率水平，從企業(yè)理財(cái)?shù)慕嵌瓤矗隙ú痪哂胸?cái)務(wù)可行性。 我國在設(shè)計(jì)基礎(chǔ)設(shè)施及公益性項(xiàng)目的財(cái)務(wù)評價方法框架中，沒有考慮這類項(xiàng)目獨(dú)特的行業(yè)特征行業(yè)特征，而是按照一般的商業(yè)性商業(yè)性投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)評價投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)評價的思路對這類項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)評價進(jìn)行財(cái)務(wù)評價，將企業(yè)理財(cái)?shù)默F(xiàn)金流量與政府公共投資的現(xiàn)金流量混淆在一起混淆在一起。41 目前的城市軌道交

38、通項(xiàng)目無論是所謂的國民經(jīng)濟(jì)評價還是財(cái)務(wù)評價，都與項(xiàng)目融資的實(shí)際運(yùn)作相脫節(jié)實(shí)際運(yùn)作相脫節(jié)，在本質(zhì)上仍然難以擺脫“可批性研究可批性研究”的桎梏，為政府部門的可批性審批服務(wù)，但難以為處于市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的企業(yè)參與城市軌道交通項(xiàng)目的融資運(yùn)作發(fā)揮實(shí)際指導(dǎo)和評判作用實(shí)際指導(dǎo)和評判作用。這種狀況應(yīng)該改變，要擺脫擺脫“可批性研究可批性研究”的思維習(xí)慣的思維習(xí)慣，應(yīng)明確提出城市軌道交通項(xiàng)目的財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率僅僅大于3%或者5%，在財(cái)務(wù)上是不可行的。 同時要強(qiáng)調(diào)，財(cái)務(wù)不可行財(cái)務(wù)不可行并不意味著項(xiàng)目不能投資項(xiàng)目不能投資建設(shè)。如果通過經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效益分析認(rèn)為項(xiàng)目建設(shè)具有經(jīng)濟(jì)合理性，那么即便是財(cái)務(wù)收益率為負(fù)值，也應(yīng)該投資建設(shè)。

39、但應(yīng)該策劃出具有財(cái)務(wù)可持續(xù)性的財(cái)務(wù)方案。采用采用PPPPPP模式需要專業(yè)化的財(cái)務(wù)分析模式需要專業(yè)化的財(cái)務(wù)分析42巴黎軌道交通的融資方式巴黎軌道交通的融資方式v 巴黎大區(qū)軌道交通系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的巴黎大區(qū)軌道交通系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金建設(shè)資金主要由主要由國家和地國家和地方政府承擔(dān)方政府承擔(dān)，基礎(chǔ)設(shè)施，基礎(chǔ)設(shè)施維修及運(yùn)營成本維修及運(yùn)營成本費(fèi)用等則由費(fèi)用等則由票款收入票款收入和企事業(yè)單位繳納的和企事業(yè)單位繳納的特別交通稅特別交通稅來支付，差額部分由來支付，差額部分由政府補(bǔ)政府補(bǔ)貼貼。v 法國城市公共交通融資方式的選擇，取決于法國政府對公共法國城市公共交通融資方式的選擇，取決于法國政府對公共交通認(rèn)識的獨(dú)特

40、理念。作為組織公共交通、制定票價政策的交通認(rèn)識的獨(dú)特理念。作為組織公共交通、制定票價政策的交通部門認(rèn)為，公共交通交通部門認(rèn)為，公共交通票價不能全部由乘客承擔(dān)，票價不能全部由乘客承擔(dān)，地方政地方政府應(yīng)該負(fù)擔(dān)部分基礎(chǔ)設(shè)施的開支和公共交通的維護(hù)費(fèi)用。另府應(yīng)該負(fù)擔(dān)部分基礎(chǔ)設(shè)施的開支和公共交通的維護(hù)費(fèi)用。另外，法國政府還認(rèn)為外，法國政府還認(rèn)為雇主雇主是建立公共交通體系的最大受益者，是建立公共交通體系的最大受益者，所以所以應(yīng)該參與公共交通的融資應(yīng)該參與公共交通的融資。 43v 法國城市公共交通的融資一般由四個方面共同承坦：法國城市公共交通的融資一般由四個方面共同承坦： （1）乘客：）乘客：即票款收入。乘客

41、大約承擔(dān)了公共交通成本的三分之一。為吸引乘客，巴黎針對不同對象發(fā)售不同的車票，并提供相應(yīng)的優(yōu)惠。如按區(qū)域發(fā)售的月票和年票以及對失業(yè)者提供優(yōu)惠等等。 （2）雇主：）雇主：在巴黎，公共運(yùn)輸投資大部分是由公眾基金承擔(dān)的，主要來自于雇主交納的交通稅。巴黎所有擁有9名以上職工且設(shè)在城市公共交通服務(wù)區(qū)域之內(nèi)的企、事業(yè)單位均要繳納特別交通稅，并與雇主的工資總額成比例扣收，稅率由交通組織機(jī)構(gòu)決定，巴黎大區(qū)征收的稅率是法國最高的。稅收將專項(xiàng)用于城市交通設(shè)施的建設(shè)維修以及融資成本的支付。 （3）地方政府：）地方政府：當(dāng)乘客和雇主的資金不能滿足公共交通發(fā)展的需要時，就要由地方政府通過地方稅為城市交通收集資金，其主要

42、是用于基礎(chǔ)設(shè)施投資。 （4）國家：）國家：國家出資也主要是用于基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目投資上，目的在于通過國家的政策引導(dǎo)和鼓勵發(fā)展公共交通，鼓勵實(shí)現(xiàn)多元化的交通體系，并使現(xiàn)有的交通網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)代化。巴黎軌道交通的融資方式巴黎軌道交通的融資方式基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評估框架基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評估框架 世界銀行在1994年的世界發(fā)展報(bào)告世界發(fā)展報(bào)告中，對基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)進(jìn)行了詳細(xì)分類詳細(xì)分類，選取競爭潛力競爭潛力、商品或服務(wù)的特點(diǎn)，向商品或服務(wù)的特點(diǎn)，向用戶收取補(bǔ)償費(fèi)用的可能性、公共服務(wù)的責(zé)任、環(huán)境外部用戶收取補(bǔ)償費(fèi)用的可能性、公共服務(wù)的責(zé)任、環(huán)境外部性性等五個方面評價指標(biāo)，對各類基礎(chǔ)設(shè)施的可銷售性進(jìn)行評估。按1-3計(jì)分，

43、分值越大越容易銷售計(jì)分，分值越大越容易銷售。 按照世界銀行的對基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評價銷售性評價框架，采用采用PPP模式的可能性模式的可能性可以參照基礎(chǔ)設(shè)施的可銷售性進(jìn)行判斷。可銷售性越強(qiáng)，社會資本進(jìn)入的可能性就越大。44基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評估表基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評估表競爭潛競爭潛力力商品或服務(wù)商品或服務(wù)的特性的特性向用戶收向用戶收費(fèi)的可能費(fèi)的可能性性公共服務(wù)公共服務(wù)的責(zé)任的責(zé)任環(huán)境外部環(huán)境外部性性市場化指市場化指數(shù)數(shù)電信地方性服務(wù)中私人產(chǎn)品高中低2.6長途、增值服務(wù)高私人產(chǎn)品高很少低3.0電力和天然氣熱力發(fā)電高私人產(chǎn)品高很少高2.6電力輸送低俱樂部產(chǎn)品高很少低2.4電力配送中私人產(chǎn)品高很多低2.4天

44、然氣生產(chǎn)、運(yùn)輸高私人產(chǎn)品高很少低3.0運(yùn)輸農(nóng)村道路低公共產(chǎn)品低很多高1.0鐵路貨運(yùn)和客運(yùn)高私人產(chǎn)品高中中2.6一級和二級公路中俱樂部產(chǎn)品中很少低2.445基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評估表基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評估表供水供水管道網(wǎng)絡(luò)管道網(wǎng)絡(luò)中中私人產(chǎn)品私人產(chǎn)品高高很多很多高高2.0非管道網(wǎng)絡(luò)高私人產(chǎn)品高中高2.4排污管道排污及處理低俱樂部產(chǎn)品中很少高1.8公寓污水處理中俱樂部產(chǎn)品高中高2.0現(xiàn)場處理高私人產(chǎn)品高中高2.4排水收集高私人產(chǎn)品中很少低2.8凈化處理中公共產(chǎn)品中很少高2.0灌溉一級與二級網(wǎng)絡(luò)低俱樂部產(chǎn)品低中高1.4三級網(wǎng)絡(luò)中私人產(chǎn)品高中中2.44647兼顧逐利性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策兼顧逐利

45、性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策 聯(lián)合國開發(fā)署（聯(lián)合國開發(fā)署（UNDP）定義）定義：PPP是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系相互合作關(guān)系，通過這種合作形式，合作各方可以達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動更有利單獨(dú)行動更有利的結(jié)果。 在公私合作模式中，既要體現(xiàn)私人部門資本的逐利性逐利性，還受其公益性公益性和福利性福利性的制約，既要考慮經(jīng)濟(jì)效益，更要考慮社會效益。 公共部門投資項(xiàng)目無論在何種合作模式下，都要在社會福利社會福利最大化和保護(hù)投資者利益最大化和保護(hù)投資者利益之間尋找到平衡點(diǎn)，從而既能確保最大程度滿足公眾需求，又能使運(yùn)營企業(yè)運(yùn)營企業(yè)有一定的利益回報(bào)利益回報(bào)。 48 基礎(chǔ)設(shè)

46、施項(xiàng)目采用PPP運(yùn)作模式運(yùn)作模式，就決定了必須遵循商業(yè)規(guī)則商業(yè)規(guī)則以吸引社會投資者參與項(xiàng)目建設(shè)，因此在項(xiàng)目評估論證中必須強(qiáng)調(diào)商業(yè)性的分析評價。商業(yè)性的分析評價。 基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性又決定了政府部門必須確保其公益性目標(biāo)公益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而需要根據(jù)公共項(xiàng)目的特征對擬建項(xiàng)目進(jìn)行分析評估。 采用PPP模式的公共項(xiàng)目，即不能象一般商業(yè)性項(xiàng)目商業(yè)性項(xiàng)目那樣進(jìn)行評估論證，也不能象一般的公共項(xiàng)目公共項(xiàng)目那樣進(jìn)行評估論證。兼顧逐利性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策兼顧逐利性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策49 要求PPP項(xiàng)目的評估論證要處理好政府與企業(yè)、政府政府與企業(yè)、政府與社會、政府與市

47、場、政府與公民與社會、政府與市場、政府與公民之間的關(guān)系； 兼顧公益性和商業(yè)性目標(biāo)，解決好政府公共理財(cái)公共理財(cái)和參與PPP運(yùn)作的社會投資者的企業(yè)理財(cái)企業(yè)理財(cái)之間的關(guān)系； 通過構(gòu)造具有可持續(xù)性的財(cái)務(wù)模式，理清不同參與者間的利益博弈利益博弈關(guān)系，滿足投資主體多元化，融資渠道多樣化和融資方式復(fù)雜化背景下融資決策融資決策的需要。兼顧逐利性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策兼顧逐利性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策50 PPP模式作為項(xiàng)目融資模式項(xiàng)目融資模式，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施力度來構(gòu)造財(cái)務(wù)方案，因此必須關(guān)注項(xiàng)目本身項(xiàng)目本身的財(cái)務(wù)盈利能力，而不是其背后的其他法人機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況。應(yīng)

48、要求項(xiàng)目的參與各方及早共同參與項(xiàng)目的確認(rèn)、技術(shù)方案設(shè)計(jì)和可行共同參與項(xiàng)目的確認(rèn)、技術(shù)方案設(shè)計(jì)和可行性研究工作性研究工作，對融資方案的可行性進(jìn)行評估可行性進(jìn)行評估，并采取有效的風(fēng)險分配方案，讓各參與方合理地承擔(dān)風(fēng)險合理地承擔(dān)風(fēng)險。 為了讓社會資本有效參與到項(xiàng)目中來，應(yīng)重視對政府部門與社會資本之間的特許權(quán)協(xié)議特許權(quán)協(xié)議進(jìn)行策劃和評估，及時發(fā)現(xiàn)和協(xié)商公共部門與社會資本之間出現(xiàn)的分歧，形成互利雙贏互利雙贏的特許方案。兼顧逐利性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策兼顧逐利性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策51 作為政府部門在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中減輕負(fù)擔(dān)并降低風(fēng)險的一種有效方式，在PPP模式模式下，公共部門和社會資

49、本共同參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營，政府部門必須創(chuàng)造條件創(chuàng)造條件，使得一些原本公共部門壟斷的行業(yè)打破壟斷，在行業(yè)準(zhǔn)入行業(yè)準(zhǔn)入和政府部門的公共管理公共管理之間尋求平衡。 必須保證社會資本獲得最低可接受的盈利能力最低可接受的盈利能力。在PPP模式下，政府通過給予社會資本相應(yīng)的政策扶持、投資補(bǔ)助、貸款擔(dān)保、稅收優(yōu)惠等，確保社會投資具有商業(yè)吸引能力，以便提高社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的積極性。兼顧逐利性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策兼顧逐利性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策52v PPP融資項(xiàng)目的評估應(yīng)考慮以下特征： 以項(xiàng)目為主體。以項(xiàng)目為主體。PPP項(xiàng)目主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力

50、度來安排融資，其貸款的數(shù)量、融資成本的高低以及融資結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)都是與項(xiàng)目的現(xiàn)金流量和資產(chǎn)價值直接聯(lián)系在一起，因此PPP項(xiàng)目的融資是以項(xiàng)目為主體的融資活動。 有限追索貸款。有限追索貸款。傳統(tǒng)融資模式實(shí)行的是根據(jù)借款人自身資信情況確定的完全追索貸款，而PPP項(xiàng)目融資實(shí)行的是有限追索貸款，即貸款人可以在貸款的某個特定階段對項(xiàng)目借款人實(shí)行追索，或在一個規(guī)定范圍內(nèi)對合作雙方進(jìn)行追索，除此之外，項(xiàng)目出現(xiàn)任何問題，貸款人均不能追索到項(xiàng)目借款人除該項(xiàng)目資產(chǎn)、現(xiàn)金流量以及政府所承諾義務(wù)之外的任何形式的資產(chǎn)。兼顧逐利性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策兼顧逐利性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策53 合理分配投資風(fēng)險。

51、合理分配投資風(fēng)險。應(yīng)盡早地確定哪些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目能夠進(jìn)行PPP項(xiàng)目融資，并且在項(xiàng)目的初始階段就較合理地分配項(xiàng)目整個生命周期中的風(fēng)險，并在現(xiàn)金流量的規(guī)劃中得到清晰反映。 資產(chǎn)負(fù)債表之外的融資。資產(chǎn)負(fù)債表之外的融資。作為資產(chǎn)負(fù)債表之外的融資，根據(jù)有限追索原則，項(xiàng)目投資人承擔(dān)的是有限責(zé)任，因而通過對項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)和融資結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，可以幫助投資者將貸款安排為一種非公司負(fù)債型融資，使融資成為一種不需進(jìn)入項(xiàng)目投資者資產(chǎn)負(fù)債表的負(fù)債融資形式。 靈活的信用結(jié)構(gòu)。靈活的信用結(jié)構(gòu)。PPP項(xiàng)目具有靈活的信用結(jié)構(gòu)，通過將貸款的信用支持分配到與項(xiàng)目有關(guān)的各個方面，提高項(xiàng)目的債務(wù)承受能力，減少貸款人對投資者資信和其他資產(chǎn)的依

52、賴程度。兼顧逐利性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策兼顧逐利性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策54v PPP要根據(jù)具體的情況，考慮不同行業(yè)、地域、城市發(fā)展水平等選擇適合的模式選擇適合的模式。v 關(guān)于股權(quán)，即便是完全國有，也必須保障運(yùn)營企業(yè)的自我發(fā)展能力，才能使公用事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。因此，所有權(quán)性質(zhì)并不能所有權(quán)性質(zhì)并不能完全決定公用事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和可持續(xù)經(jīng)營完全決定公用事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和可持續(xù)經(jīng)營，也并非完全國有才能保障公用事業(yè)的公益性。v 對于公用事業(yè)企業(yè)的上市要慎之又慎上市要慎之又慎，因?yàn)槠髽I(yè)一旦上市就成為公眾公司公眾公司，多元化股東的投資收益最大化投資收益最大化與公用事業(yè)局部公局部公益性益性的矛

53、盾使得問題更加復(fù)雜。更加復(fù)雜。 加強(qiáng)監(jiān)管加強(qiáng)監(jiān)管55v PPP成敗的關(guān)鍵在于，是否建立了與其相適應(yīng)的完善有效的監(jiān)有效的監(jiān)管體系管體系。v 要想實(shí)現(xiàn)獲得社會投資獲得社會投資、提高效率提高效率并改善服務(wù)改善服務(wù)的多重目標(biāo)多重目標(biāo)，在選擇好既定的公私合作模式后，就必須對其進(jìn)行必要的監(jiān)管進(jìn)行必要的監(jiān)管，規(guī)范企業(yè)的行為使其符合公用事業(yè)公用事業(yè)的服務(wù)宗旨。v 監(jiān)管體系包括價格價格、質(zhì)量與安全規(guī)制質(zhì)量與安全規(guī)制、對應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制以及發(fā)揮公眾監(jiān)督公眾監(jiān)督的作用等。加強(qiáng)監(jiān)管加強(qiáng)監(jiān)管1. 政府與社會資本合作項(xiàng)目理解2. 合同指南的編寫思路和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)3. 合同指南要點(diǎn)介紹目目 錄錄56政府與社會資本合

54、作項(xiàng)目合同政府與社會資本合作項(xiàng)目合同如何看待PPP合同1、合同中華人民共和國民法通則第85條：合同是當(dāng)事人之間設(shè)立、變更、終止民事關(guān)系的協(xié)議。依法成立的合同，受法律保護(hù)。中華人民共和國合同法第2條：合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。2、合同有效的條件1雙方當(dāng)事人應(yīng)具有實(shí)施法律行為的資格和能力2當(dāng)事人應(yīng)是在自愿的基礎(chǔ)上達(dá)成的意思表示一致3合同的標(biāo)的和內(nèi)容必須合法4合同必須符合法律規(guī)定的形式。3、合同約束力1自成立起，合同當(dāng)事人都要接受合同的約束；2如果情況發(fā)生變化，需要變更或解除合同時，應(yīng)協(xié)商解決，任何一方不得擅自變更或解除合同；3除不可抗力等法律

55、規(guī)定的情況以外，當(dāng)事人不履行合同義務(wù)或履行合同義務(wù)不符合約定的，應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任；4合同書是一種法律文書，當(dāng)事人發(fā)生合同糾紛時，合同書就是解決糾紛的根據(jù)。 是政府與社會資本雙方圍繞特定項(xiàng)目，設(shè)定、變更、終止權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。 是約束規(guī)范行為、維護(hù)各方利益、解決合同糾紛的依據(jù)。 項(xiàng)目合同是一個體系，其中，主合同處于核心地位。 是對雙方的激勵與約束機(jī)制的結(jié)合4、政府與社會資本合作項(xiàng)目合同57政府與社會資本合作項(xiàng)目合同政府與社會資本合作項(xiàng)目合同政府與社會資本合作項(xiàng)目操作流程：戰(zhàn)略規(guī)劃戰(zhàn)略規(guī)劃跟蹤項(xiàng)目跟蹤項(xiàng)目參與準(zhǔn)備參與準(zhǔn)備落實(shí)合作伙伴落實(shí)合作伙伴競標(biāo)競標(biāo)/ /爭性談判爭性談判談判與合同簽署談判與合同

56、簽署項(xiàng)目建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營項(xiàng)目運(yùn)營接受監(jiān)督接受監(jiān)督項(xiàng)目移交項(xiàng)目移交項(xiàng)目清算項(xiàng)目清算社會資本操作流程：合同體現(xiàn)合同調(diào)整58合同指南合同指南的編寫思路和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)的編寫思路和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)一、編制依據(jù)文件依據(jù)：中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定；中共中央政治局深化財(cái)稅體制改革總體方案；國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定、國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的的指導(dǎo)意見等。經(jīng)驗(yàn)借鑒：發(fā)達(dá)國家吸收社會資本參與公共設(shè)施建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和做法；我國城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營現(xiàn)狀和未來需求；我國城市基礎(chǔ)設(shè)施融資實(shí)踐的正反兩方面經(jīng)驗(yàn)。世界銀行供水項(xiàng)目PPP合同英國財(cái)政部

57、PF2標(biāo)準(zhǔn)合同（Standardisation of PF2 Contracts）；（英國財(cái)政部PFI標(biāo)準(zhǔn)合同（第4版）（Standardisation of PFI Contracts Version 4）；澳大利亞國家PPP指南（National Public Private Partnership Guidelines）北愛爾蘭PFI標(biāo)準(zhǔn)合同編制指南 （Required and Suitable Drafting from SoPCNI 3 for use in updating PFI contracts/ standard forms）、北愛爾蘭PPP合同標(biāo)準(zhǔn)框架（Contractu

58、al Framework for the Standard Form Public Private Partnership Project Agreement）制定目的：“規(guī)范政府和社會資本合作項(xiàng)目合同編制工作，鼓勵和引導(dǎo)社會投資，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力”核心是指導(dǎo)政府與社會資本合作項(xiàng)目的策劃，規(guī)范政府與社會資本開展合作行為參考文獻(xiàn)59合同指南合同指南的編寫思路和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)（的編寫思路和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)（1 1）二、編制思路：指導(dǎo)性、階段性。目前全國各地開展政府和社會資本合作項(xiàng)目尚處起步階段，雖然這種創(chuàng)新模式有很多國際成熟經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，但如何與中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境相適應(yīng)，如何與“公有制為主體

59、，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”的國家基本經(jīng)濟(jì)制度相符合，不僅需要理論探討，也需要實(shí)踐的進(jìn)一步探索和總結(jié)。政府與社會資本合作。不同于西方國家的“公共部門與私人部門合作”；我國現(xiàn)行的投融資體制并不將國家經(jīng)濟(jì)部門分為公共部門和私人部門，而是將項(xiàng)目分為政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目，是一種新型的項(xiàng)目運(yùn)作模式。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，又要強(qiáng)調(diào)本土化特色吸收國外 “PFI”等合同的基礎(chǔ)上，適應(yīng)國內(nèi)投資管理法律法規(guī)的話語體系，避免國內(nèi)沒有明確法律定義、晦澀難懂的術(shù)語采用模塊化編寫框架將各類政府和社會資本合作項(xiàng)目合同的組成內(nèi)容劃分為14個模塊，分別提出各模塊的合同編寫要求，可以根據(jù)具體合作方式進(jìn)行組合。60合同指南合同指南的編

60、寫思路和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)（的編寫思路和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)（2 2）三、基本原則1.強(qiáng)調(diào)合同各方的平等主體地位。合同各方均是平等主體，以市場機(jī)制為基礎(chǔ)建立互惠合作關(guān)系，通過合同條款約定并保障權(quán)利義務(wù)。 2.強(qiáng)調(diào)提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。政府通過引入社會資本和市場機(jī)制，促進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，增加公共產(chǎn)品有效供給，提高公共資源配置效率。 3.強(qiáng)調(diào)社會資本獲得合理回報(bào)。鼓勵社會資本在確保公共利益的前提下，降低項(xiàng)目運(yùn)作成本、提高資源配置效率、獲取合理投資回報(bào)。 4.強(qiáng)調(diào)公開透明和陽光運(yùn)行。針對項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確政府監(jiān)管職責(zé)，發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)作用，提高信息公開程度，確保項(xiàng)目陽光運(yùn)行。 5.強(qiáng)調(diào)合法合規(guī)及有效執(zhí)行。項(xiàng)目合同